Понятие административно-процессуальных производств по делам, связанным с государственной службой
Процессуальным производством называется совокупность правил, определяющих порядок выполнения ряда последовательных действий, необходимых для реализации полномочий того или иного государственного органа.
Виды процессуальных производств, которыми определяется порядок действий представителей государственных органов при рассмотрении и разрешении дел, связанных с государственной службой.
Предметами их рассмотрения являются:
1) служебные споры с государственными служащими (гражданами) по вопросам поступления их на государственную службу, ее прохождения и прекращения;
2) конфликты интересов на государственной службе;
3) дисциплинарные проступки государственных служащих;
5) административные правонарушения государственных служащих.
Соблюдение представителями государственных органов установленного для них порядка действий обеспечивает принятие ими правильных решений при урегулировании служебных споров и конфликтов интересов, применении к государственным служащим, виновным в совершении правонарушений, предусмотренных законодательством мер наказания и иного воздействия, а в соответствующих случаях решений об оправдании невиновных, удовлетворении их претензий, защите их прав и законных интересов. Совершенно очевидно, что состояние защиты прав человека во многом зависит не только от их закрепления в законодательстве, но и от стройной системы процедур такой защиты.
Существуют два порядка (процесса) рассмотрения и разрешения дел и вопросов, касающихся государственной службы, — внесудебный (административный) и судебный.
Внесудебный (административный) порядок заключается в рассмотрении и разрешении исполнительными органами (должностными лицами) большей части дел или вопросов, возникающих при реализации задач и функций исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий в сфере государственной службы.
По определенным административным делам производство осуществляется как в административном, так и судебном порядке (судопроизводство). Так, КоАП определен круг административных правонарушений, которые рассматриваются исполнительными органами (должностными лицами), и тех, рассматривать которые уполномочены судьи (в том числе судьи гарнизонных военных судов), а также определен порядок производства по таким делам и привлечения виновных к административной ответственности.
Производство по административному делу (вопросам), связанному с государственной службой, может осуществляться как по собственному решению представителя нанимателя государственного служащего, так и в связи с обращением государственного служащего (гражданина), считающего, что его права и свободы нарушены. Государственный служащий (гражданин), кроме того, вправе обратиться и в суд в установленном порядке, а также обжаловать решение, принятое представителем нанимателя по рассмотренному делу.
Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. и доп.) установлено, что заявитель (в том числе, разумеется, и государственный служащий) вправе обратиться в суд по подсудности по любому из следующих оснований:
а) нарушение прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя и/или создание угрозы их нарушения;
б) создание препятствия осуществлению заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов;
в) непринятие необходимых мер по реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя;
г) незаконное возложение на заявителя какой-либо обязанности.
Судьи, рассматривающие жалобы государственных служащих на действия (решения) исполнительных органов (должностных лиц), не только принимают решения об удовлетворении или отклонении просьб заявителей. При признании действий (решений) конкретного исполнительного органа, должностного лица незаконными судьи определяют и меру ответственности соответствующего должностного лица, предусмотренную федеральным законодательством. По существу, речь идет о его дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения с замещаемой должности.
Сейчас в судах общей компетенции и арбитражных судах ежегодно рассматривается около миллиона дел по спорам граждан с органами власти и чиновниками. К сожалению, суды не обеспечивают быстрое и качественное рассмотрение административных дел, находящихся в их компетенции, а поток жалоб на неправомерные действия государственных органов и их должностных лиц растет. Не всегда в этих спорах обеспечивается действенная защита граждан от чиновничьего произвола. Одной из основных причин такой ситуации является то, что в России не завершен процесс формирования судебной власти, а также не определена компетенция судов по разрешению административных дел.
В Послании Президента Федеральному Собранию говорилось, что следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и механизмов. В связи с этим Верховный Суд РФ совместно с Государственно-правовым управлением Администрации Президента готовит предложение о создании системы специализированных административных судов в системе судов общей юрисдикции, которые должны будут разрешать административно-правовые споры по предлагаемым правилам.
Служебные споры и конфликты интересов на государственной службе, а также различные правонарушения возникают, как правило, по вине государственных служащих, не соблюдающих требования, предъявляемые к ним как при исполнении служебных обязанностей, так и во внеслужебное время. Эти требования в обобщенной форме изложены в федеральных законах о видах государственной службы.
Так, Законом о государственной гражданской службе Российской Федерации установлено, что гражданский служащий обязан:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;
4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
5) не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
6) соблюдать ограничения, установленные названным Законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;
7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
9) проявлять корректность в обращении с гражданами;
10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаев принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.
Иные требования к служебному поведению гражданского служащего, военнослужащего, сотрудника правоохранительной службы определяются законодательными и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими деятельность соответствующих государственных органов.
Как содержание дел (вопросов), связанных с государственной службой, так и порядок их рассмотрения и разрешения весьма разнообразны. Однако во всех случаях в качестве участников таких производств выступают, с одной стороны, исполнительный орган (должностное лицо) или суд, осуществляющие государственно-властную деятельность в пределах предоставленных им полномочий по разрешению административных дел, связанных с государственной службой, а с другой стороны — государственный служащий (гражданин), защищающий свои личные права, связанные с государственной службой. Ясно, что в этом процессе каждая сторона защищает свой законный, как она полагает, интерес, свое право, оспариваемое или нарушаемое другой стороной. При этом стороны обладают совокупностью процессуальных прав и обязанностей, находясь в корреспондирующих отношениях друг с другом. Но характер этих процессуальных прав и обязанностей, а также их объем различны и зависят от сущности административного дела, материальной нормы (норм), применяемой в том или ином случае.
Представитель государства (представитель нанимателя, уполномоченное должностное лицо, судья), используя соответствующие процедуры, в каждом конкретном случае выясняет, не допущены ли должностными лицами (государственными служащими) какие-либо нарушения законности при принятии ими оспариваемого решения или действий (бездействия), и, если таковые имеются, то своевременно устраняет их, восстанавливает нарушенные права лица, оспаривающего это решение (деяния), привлекает виновных должностных лиц к ответственности, принимает меры по предотвращению нарушений законности и государственной дисциплины. Представитель государства (представитель нанимателя, уполномоченное должностное лицо, судья) вправе принять решение о привлечении виновных должностных лиц (государственных служащих) к дисциплинарной, материальной, административной ответственности в установленном порядке.
Формы административно-процессуальных производств по делам, связанным с государственной службой
Формы производств по делам (вопросам), связанным с государственной службой, различаются как по видам участников на разных стадиях производства, так и по характеру совершаемых ими процессуальных действий и применяемых при этом способов и средств.
Стадией считается такая относительно самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей цели и особенности, касающиеся участников, их прав и обязанностей, сроков совершения процессуальных действий и характера оформляемых процессуальных документов. Укрупненно, к стадиям относятся: обязательные — возбуждение дела и проведение административного расследования или служебной проверки (ревизии); рассмотрение дела и вынесение решения (соответствующего акта) по делу; факультативная — пересмотр решения; безусловно обязательное исполнение решения (акта), вынесенного по делу.
В первой стадии совершаются такие процессуальные действия, как оформление акта (приказа, протокола) о возбуждении дела, проведение административного расследования или служебной проверки (ревизии) для выяснения всех обстоятельств и собирания документации доказательств по делу, представление результатов этой работы на решение уполномоченного органа или должностного лица.
Термин «административное расследование» впервые был введен в Вооруженных Силах СССР для того, чтобы узаконить сложившуюся практику расследования проступков, наказуемых в административном порядке, т.е. руководителями органов управления без обращения в суд, и подчеркнуть отличие этой формы расследования от дознания, которое проводится по поводу преступлений и чрезвычайных происшествий с соблюдением уголовно-процессуальных норм.
Различаются случаи обязательного проведения административного расследования и проведения его по решению соответствующих должностных лиц, осуществляющих управленческие функции.
В настоящее время проведение административного (служебного) расследования по делам, связанным с государственной службой, является обязательным в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. Например, в ст. 28.7 КоАП указано, что административное расследование проводится в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат для решения вопроса об административной, дисциплинарной и материальной ответственности виновных лиц. Это такие случаи правонарушения в области антимонопольного, налогового, валютного законодательства, таможенного дела и другие, когда нельзя сделать вывод о наличии или отсутствии оснований о Привлечении правонарушителя к ответственности без тщательного выяснения всех обстоятельств дела.
При проведении административного расследования в случаях, предусмотренных ст. 28.7 КоАП, следует руководствоваться также разъяснениями на этот счет, которые даны судам в постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». В частности, вопрос о проведении административного расследования решается при возбуждении дела должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КоАП составлять протокол об административном правонарушении, а также прокурором (ч. 2 ст. 28.7 КоАП). При этом необходимо учитывать, что административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП. Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности. Не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному.
Согласно Федеральному закону «О материальной ответственности военнослужащих», административное расследование назначается командиром воинской части .и обязательно проводится при обнаружении ущерба государственному имуществу, являющемуся федеральной собственностью и закрепленному за воинской частью. Такое расследование может не проводиться лишь в случае, если причины ущерба, его размер и виновные лица установлены судом либо в результате ревизии, проверки, дознания или следствия.
Проведение административного расследования обязательно также при обнаружении фактов утраты или хищения определенных служебных документов и в некоторых других случаях.
В то же время административное расследование может проводится и по собственному усмотрению руководителя государственного органа (должностного лица), имеющего право его назначать, если он считает необходимым расследовать дисциплинарный проступок или обстоятельства, о которых ему надо знать (например, при рассмотрении жалобы государственного служащего) для принятия обоснованного решения.
Служебная проверка является одной из процессуальных форм расследования и используется представителем нанимателя или другим уполномоченным должностным лицом, когда рассматривается служебный спор, конфликт интересов на государственной службе, проступок государственного служащего. Служебные проверки проводятся также в целях установления на месте Законности и достоверности сведений (фактов), объективной оценки эффективности деятельности подведомственных органов исполнительной власти и выявления возможностей, улучшить состояние дел, дисциплины.
Законом о государственной гражданской службе РФ установлено, что служебная проверка по поводу дисциплинарного проступка, совершенного государственным гражданским служащим, проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего.
При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:
1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;
2) вина гражданского служащего;
3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;
4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;
5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.
Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.
Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа.
Разумеется, в проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия. При несоблюдении этого требования результаты служебной проверки считаются недействительными.
Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении.
Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.
Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности на срок служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по должности.
Временное отстранение его от замещаемой должности производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.
Федеральным законом определены процессуальные права гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка.
Он имеет право:
1) давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
2) обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;
3) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по ее результатам, если это не противоречит требованию неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:
а) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;
б) предложения о применении или неприменении к служащему дисциплинарного взыскания.
Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась проверка.
Решение по результатам проверки принимает представитель нанимателя, назначивший ее.
Эти общие правила проведения служебной проверки должны соблюдаться независимо от характера дисциплинарного проступка, совершенного гражданским служащим.
Ревизия представляет собой комплексное обследование финансово-хозяйственной деятельности соответствующих субъектов с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности. Ревизия основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств и товарно-материальных ценностей и осуществляется на месте. При необходимости она дополняется проверкой соответствия документального учета фактическому, объема выполненных строительных работ контрольным обмером и т.п. Результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическую силу источника доказательства при решении вопроса о дисциплинарной и материальной ответственности, а также в следственной и судебной практике.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
