Сущность, цели, инструменты и модели фискальной политики
Фискальная (бюджетно-налоговая) политика направлена на сглаживание деловых циклов и обеспечение экономического роста страны путем манипулирования государственным бюджетом.
Для реализации конкретных макроэкономических целей фискальной политики (увеличения занятости, поддержания низких и стабильных темпов инфляции, подъема общественного благосостояния и т.д.) правительство использует следующие ее основные инструменты:
- государственные инвестиции;
- государственные закупки товаров и услуг, где различают закупки для собственных потребностей государства (государственный заказ), которые относительно стабильны, и более изменчивые закупки для регулирования рынка, сокращающиеся в периоды оживления и подъема и расширяющиеся в фазах спада и депрессии;
- общественные работы;
- социальные программы;
- государственные трансферты, которые, как известно, не включаются в ВВП, однако являются важной составной частью располагаемого дохода домохозяйств, и, поскольку потребительский спрос последних выступает наиболее весомым компонентом совокупных расходов, правительство, манипулируя трансфертами, может кардинально менять структуру и динамику совокупного спроса;
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- управление налоговым гнетом, варьирование прямых и косвенных налогов как наиболее значимого и универсального регулятора современной рыночной экономики.
Разделение данных взаимосвязанных инструментов относительно: например, организация общественных работ немыслима без направления в эту сферу определенных государственных инвестиций, а любые трансфертные программы требуют корректировки налоговой политики государства.
Критериями эффективности использования этих инструментов, а значит, эффективности самой фискальной политики, в частности, являются:
- величина дефицита бюджета и скорость нарастания государственного долга;
- доля бюджетного дефицита, покрываемого за счет монетизации;
- уровень собираемости налогов (и других, неналоговых поступлений в бюджет);
- уровень выполнения бюджетных обязательств правительства;
- объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание госдолга.
В нашей стране специфическим показателем может служить также величина просроченной задолженности по оплате труда бюджетников, пенсиям, социальным пособиям, по оплате госзаказа. В целом же ведущим критерием оптимально реализуемой фискальной политики является достигнутый экономический рост, который зачастую попросту несовместим с сохранением сбалансированности бюджета и требует превышения его расходов над доходами.
Набор применяемых правительством инструментов фискальной политики и сама направленность их использования находятся в определяющей зависимости от типа экономического строя (прежде всего от соотношения различных форм собственности), целей правящей партии, фазы политико-экономического цикла. Они должны быть тесно скоординированы с проводимой центральным банком денежно-кредитной политикой и учитывать сложившуюся общехозяйственную ситуацию.
Проводя фискальную политику, правительство может делать акцент на регулирование как совокупного спроса, так и совокупного предложения. В свою очередь ориентированная на спрос бюджетно-налоговая политика по степени включенности государства в регулирование экономики подразделяется на дискреционную и недискреционную. В первом случае достигается регулируемая стабилизация национальной экономики, а во втором — автоматическая.
Различные модели бюджетно-налоговой политики характеризуются, прежде всего, уровнем присущей им налоговой нагрузки, а также размером расходов государства на реализацию его социально-экономических функций. Ориентированная на совокупный спрос неокейнсианская модель фискальной политики предполагает сильное вмешательство властей в социально-экономическую жизнь и, как следствие, сочетание масштабных государственных расходов с высокими налогами. Типичным представителем данной модели является Швеция. Так, стандартная ставка НДС составляет в этой стране 25%, хотя может доходить и до 30—33%, в случае если фирма допускает избыточную энергоемкость своего производства либо выпускает продукцию с отрицательными внешними эффектами. Однако наибольшую значимость в структуре налоговой системы имеют прямые налоги. Нормативная ставка налога на прибыль длительное время превышала здесь 50%. В интересах достижения большей социальной справедливости как одной из приоритетных для шведской модели макроэкономических целей традиционно действовало высоко прогрессивное налогообложение физических лиц. Чрезмерная прогрессия в налоговых ставках, используемая как средство решения социальных задач, рано или поздно должна была привести к нарастанию негативных тенденций в экономической системе. Так, во второй половине 80-х гг. темпы инфляции здесь оказались на 2% в год выше, чем в странах-конкурентах, что было весьма болезненно для открытой шведской экономики. Логическим следствием высоких ставок налогов стали рост затрат на заработную плату, утечка капиталов за границу. Большие налоги подталкивали также и к сокрытию доходов — по оценкам американских экспертов, в Швеции не декларировалось от 12 до 25% доходов. Поэтому с 1991 г. приоритетным направлением фискальной политики шведского правительства стало сокращение налоговых ставок (при расширении базы налогообложения) в духе неоклассических подходов, хотя и по сей день эти ставки здесь выше, чем во многих других странах.
Неоклассическая модель фискальной политики переносит акцент с регулирования совокупного спроса на всемерное поощрение совокупного предложения, привлечение в страну дополнительных капиталов и рабочей силы и обеспечение на этой основе ускоренного роста ВВП и занятости. Ее рекомендации субъектам бюджетно-налогового регулирования заключаются в решительном сокращении государственного вмешательства путем замораживания инвестиционных и социальных расходов властей, а главное — в уменьшении налоговой нагрузки на экономику. В рамках неоклассического подхода приоритетными становятся косвенные налоги, так как прямые не стимулируют роста трудовой и предпринимательской активности. Типичным представителем данной модели можно считать США. Ситуация в налоговой сфере этой страны до налоговой реформы 80-х гг. была во многом похожа на шведскую. Налоговая система не способствовала наращиванию сбережений и инвестиций, а также заинтересованности в высокопроизводительном труде. В 1981 г. из каждого рабочего дня на выплаты государству уходило 2 часа 45 минут, тогда как в 1929 г. — менее часа. Это привело к массовому недовольству населения проводимой политикой и нарастающему стремлению уклониться от налогов. Несогласие с реализуемой налоговой доктриной подтолкнуло ряд штатов к принятию законов, ограничивающих право федерального правительства увеличивать налоги. Целое политическое движение выступало за внесение поправок в Конституцию США, призванных ограничить налоговую нагрузку, и за обеспечение сбалансированного бюджета. Все это косвенно свидетельствовало о достижении в США (как, впрочем, и в большинстве других экономически развитых стран) некоего предельно допустимого, максимального уровня перераспределения ВВП через бюджетную систему. В таких условиях дальнейшее наращивание доходов бюджета (хотя бы пропорционально росту национального продукта) становилось возможным лишь при условии кардинальных перемен в структуре налоговых изъятий, нацеленных на восстановление пошатнувшегося баланса экономической эффективности и социальной справедливости. В 80-е гг. правительство США заменило кейнсианскую концепцию «вводи налоги и расходуй средства» на неоклассическую концепцию «снижай налоги, занимай деньги и расходуй средства». Однако реализация последней не привела к сокращению избыточной поляризации общества. Ярко выраженная несправедливость рассматриваемой модели проявляется, в частности, в том, что 10% наиболее обеспеченного населения Соединенных Штатов располагают сегодня 73% суммарного национального богатства, в то время как остальные 90% — лишь 27%.
Дискреционная фискальная политика
Дискреционная фискальная политика (от лат. discrecio — «действующий по своему усмотрению») рассматривается кейнсианцами как способ нейтрализации рыночного фиаско посредством сознательного манипулирования налогами, государственными расходами и сальдо государственного бюджета. Цель такой правительственной политики заключается в приближении объема ВВП к его потенциальному уровню и обеспечении тем самым стабилизации национальной экономики.
Основные правила дискреционной фискальной политики, требующей неустанного принятия кабинетом министров ряда специальных решений, таковы:
1) если существует неполная занятость, то уровень безработицы должен быть понижен с помощью экспансионистской бюджетно-налоговой политики;
2) если имеет место рост общего уровня цен, то задача состоит в подавлении инфляции средствами рестриктивной фискальной политики;
3) если достигнуты полная занятость и стабильность цен, то бюджет должен поддерживать баланс совокупного спроса и совокупного предложения (конъюнктурно-нейтральная фискальная политика).
Фискальная экспансия в краткосрочной перспективе обеспечивает преодоление экономического спада, а в долгосрочной — служит инструментом расширения предложения факторов производства и роста экономического потенциала общества. Так, состоявшееся решение правительства Японии снизить ставки подоходного налога, повлекшее за собой сокращение доходов государственного бюджета на два триллиона иен, было направлено в первую очередь на преодоление затянувшейся депрессии. Но, целенаправленно стимулируя расширение совокупного спроса, такой шаг кабинета министров был, несомненно, нацелен и на долгосрочное наращивание совокупного предложения в этой стране.
Фискальная рестрикция в краткосрочном периоде является орудием ограничения инфляционных процессов в национальном хозяйстве, а вот в долгосрочном аспекте она через повышение налоговой нагрузки на национальную экономику, хотя и выталкивает из сферы производства слабые, нежизнеспособные предприятия (содействуя тем самым росту экономической эффективности), вполне может спровоцировать развертывание в ней механизма стагфляции. Вероятность подобного развития событий, влекущего за собой разрушение производственного потенциала страны, особенно возрастает в случае, если повышение налогов сочетается с пропорциональным сокращением расходов по всем статьям бюджета без четкого определения приоритетов такого секвестирования, скажем, в пользу государственных инвестиций в инфраструктуру рынка труда, на котором в этом случае неминуемо нарастает напряженность.
В настоящее время в мире реализуются сотни программ, так называемых налоговых расходов бюджета, обычно расширяющихся в условиях экономического спада (глобальный кризис не явился исключением) и с трудом сокращающихся при наступлении подъема.
При этом важнейшими инструментами стимулирования депрессивной национальной экономики в рамках экспансионистского варианта осуществления дискреционной фискальной политики являются следующие налоговые льготы:
Налоговые изъятия и скидки предполагают полное или частичное освобождение от налогообложения (как прямого, так и косвенного) тех предприятий, которые участвуют в реализации целей государства и функционируют в приоритетных сферах деятельности. Например, в Великобритании льготы в свое время получили компании, осваивающие нефтяные месторождения в Северном море, во Франции — предприятия аэрокосмического комплекса. Преференции в виде беспошлинного импорта на безвозвратной основе предоставляются компаниям, которые завозят в страну высокопроизводительное оборудование и способствуют тем самым обновлению основного капитала как условию выхода страны из экономического кризиса. Если же правительство желает стимулировать экспорт, что крайне важно, в частности, в условиях кризисного перепроизводства, то оно, учитывая опыт Германии и Японии, предоставляет налоговые скидки на доход предприятий, выходящих со своей продукцией на мировой рынок. Так, недавно в КНР налоговые льготы получили экспортеры высокотехнологичной продукции. В современной Франции акционерные общества в течение первых двух лет своей деятельности полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль, на третий год налогом облагается только четверть их чистого дохода, и лишь с шестого года вся прибыль компании включается в сферу подоходного налогообложения. Стремление к форсированному развитию малого бизнеса (и преодолению тем самым вынужденной безработицы) может выразиться в объявлении для его начинающих представителей «налоговых каникул» на определенный срок, скажем, до момента смены фазы оживления фазой подъема. Обычно продолжительность подобных «каникул» составляет 3—5 лет. Однако, всемерно стимулируя приток средств иностранных инвесторов, правительство Ирландии предоставляет им такие налоговые льготы на срок до 11 лет, Италии и Саудовской Аравии — до 10, Узбекистана — до 7 лет. «Налоговые каникулы» могут стать фактически и бессрочными, если речь идет о принципиальном отказе властей от обложения капиталов, вложенных в производство и остающихся в нем.
Налоговые кредиты означают предоставление на возвратной основе отсрочки налоговых платежей под определенные цели. Использование налогового кредита тождественно направлению части средств налогоплательщиков через государственный бюджет на инвестирование частного сектора экономики. Наибольшее распространение в мировой практике получил инвестиционный налоговый кредит. Его основная разновидность — регулярный налоговый кредит, т.е. вычет из налоговых обязательств корпораций, осуществляющих инвестиции в новое оборудование, в процентном отношении к сумме данных вложений. Размер подобных вычетов зависит от степени приоритетности той или иной отрасли, срока службы оборудования, размера вложенных инвестиций. Наиболее существенное влияние такой кредит оказал на производство компьютеров, в котором благодаря этой льготе резко возросла инвестиционная активность. В хозяйственной практике получили распространение также налоговый кредит на реставрацию исторических ценностей; энергетический налоговый кредит, который поощряет сокращение потребления электроэнергии или изменение типа используемых энергетических источников (солнечных, земных, океанских и др.); налоговый кредит предпринимателям, принимающим на работу молодежь, ветеранов войн, инвалидов, лиц после заключения и т.п. Во времена президентства Б. Клинтона в США был резко расширен (до 3 тыс. дол. в год) налоговый кредит работающим малоимущим, что позволило улучшить материальное положение примерно 15 млн. семей. В странах ЕС налоговый кредит используется, в частности, в качестве инструмента региональной политики. Например, во Франции он сглаживает относительную социально-экономическую отсталость северных регионов страны, а в Италии южных. Легко заметить, что при существующих ныне процентных ставках по кредитам отсрочка уплаты налога на 7—10 лет для предприятия фактически тождественна его полному освобождению от налогов.
Ускоренная амортизация. Политика ускоренной амортизации впервые была введена в 1942 г. в США. Ее антикризисный эффект состоит в следующем: в фазе экономического спада государство в законодательном порядке увеличивает нормы списания основного капитала в размерах, значительно превышающих его действительный износ. Как следствие, возрастает спрос на современное оборудование, расширяется емкость рынка продукции машиностроения, происходит развитие всех связанных с ним отраслей экономики. Политика ускоренной амортизации относится сегодня к числу мощных инструментов стимулирования инвестиционной активности и наращивания занятости населения в приоритетных отраслях национальной экономики в условиях нисходящей и низкой экономической конъюнктуры. Используя ускоренное амортизационное списание основного капитала в качестве средства антикризисного регулирования воспроизводства, правительство фактически законодательно разрешает компаниям укрывать в не облагаемых налогами амортизационных фондах значительную долю получаемой ими прибыли, отказываясь в ходе такого искусственного перераспределения средств от столь нужных ему в данный период налоговых поступлений в государственный бюджет. На такие масштабные бюджетные потери сознательно шло, например, правительство ФРГ в начале 70-х гг., позволяя предприятиям целого ряда отраслей промышленности списывать в год до 20—30% стоимости основного капитала. А в США государство разрешило сразу же после приобретения компьютеров и другого электронного оборудования перечислять в амортизационные фонды 30% его стоимости.
Осуществление политики ускоренной амортизации сопряжено с немалыми социально-экономическими издержками. Повышая нормы списания основного капитала, государство тем самым взвинчивает издержки производства соответствующих товаров и услуг, а значит, и их цены. Определенные инфляционные последствия имеет, и сокращение налогооблагаемой базы в связи с исключением из нее той части прибыли предприятий, которая искусственно перемещается в амортизационные фонды. Возрастающий вследствие этого циклический бюджетный дефицит выступает дополнительным фактором роста общего уровня цен. Таким образом, амортизационная политика государства изменяет структуру совокупного спроса и структуру ВВП: при повышении инвестиционного спроса фирм происходит некоторое сжатие потребительского спроса домохозяйств на подорожавшую продукцию. И еще неизвестно, каким окажется суммарное влияние ускоренной амортизации на совокупный спрос. Однако следует учитывать, что речь в данном случае идет об экономике, находящейся в ситуации экономического спада, а значит, достигающей равновесия на кейнсианском отрезке кривой совокупного предложения, на котором угрозой инфляционного всплеска цен можно в значительной мере пренебречь. Эта угроза может внезапно стать реальной в случае, если политика ускоренной амортизации перестанет быть временным явлением и будет пролонгирована в условиях восходящей экономической конъюнктуры. Чтобы не допустить столь негативных последствий, государство по истечении некоторого (установленного законом и связанного с продолжительностью делового цикла) периода посредством уменьшения норм амортизационного списания переводит накопленные предприятиями средства из категории «издержки производства» в категорию «доход» с уплатой налогов в полном объеме. Следует отметить, что переход в последние десятилетия к преимущественно нейтралистской концепции налогообложения сопровождался гораздо более сдержанным использованием ускоренной амортизации как разновидности налоговой льготы. Основной акцент при применении этого регулятора воспроизводства сделан на обеспечение с его помощью экологически безопасного экономического роста: задействование энергосберегающих, безотходных технологий, защиту населения от чрезмерного шума и т.п. Например, в современной Норвегии нормы амортизации автотранспорта составляют 25%, судов — 20%, самолетов — 12%. В России амортизация стала начисляться не с реальной стоимости основных фондов, а с их явно заниженной остаточной стоимости, что повлекло за собой серьезное сокращение совокупной величины амортизационных отчислений и их доли в издержках предприятий. Например, в металлургии эта доля снизилась, что, конечно, не позволяет рассматривать амортизационные фонды в качестве ведущего источника валовых инвестиций в данную отрасль.
Следует особо подчеркнуть, что применение налоговых льгот во избежание фактов коррупции не должно носить субъективно-избирательного характера. Обычно оно опирается на действие федеральных законов, которые жестко ограничивают возможности федеральных и местных органов власти произвольно манипулировать теми или иными налоговыми инструментами.
Другим ведущим инструментом стимулирующей дискреционной фискальной политики являются правительственные расходы, увеличение которых способно вызвать мультипликативное приращение объема производства и занятости, аналогичное тому, которое происходит при увеличении автономных инвестиций. Причем если государство расширяет свои расходы в строгом соответствии с масштабами увеличения налоговой нагрузки на экономику страны, то ее ВВП, по мнению кейнсианцев, заметно возрастет, поскольку прирост правительственных расходов прямо, влияет на размер нарастающего национального продукта. Прирост же налоговых поступлений сокращает совокупные расходы, а значит, и объем ВВП, но лишь на величину его потребляемой (но не сберегаемой) части.
При обосновании конкретных вариантов бюджетной политики возникает также проблема сопоставления эффективности наращивания трансфертных расходов правительства и его расходов на государственные закупки (трансформационных расходов бюджета). С одной стороны, закупая, скажем, некие товары конечного потребления, государство тем самым расширяет в стране спрос на продукцию целой группы сопряженных промежуточных производств. С другой стороны, получатели трансфертов характеризуются большей склонностью к потреблению по сравнению с производителями закупаемых правительством товаров. Какой из этих позитивных эффектов окажется более значимым и какая пропорция в расходовании бюджетных средств будет наилучшей в данный момент — все это в решающей степени зависит от фазы экономического цикла, от того, является ли приоритетной целью правительства накачивание потребительского спроса домохозяйств, либо же акцент смещается в сторону создания благ общественного характера. При этом в рамках каждого периода существуют некие оптимальные размеры государства, отклонение от которых в любую сторону не позволяет властям обеспечивать разумный компромисс между выгодами предоставления общественных благ и сопряженным с решением данной задачи бременем налогообложения. Такой выход за пределы оптимальных размеров бюджета ставит непреодолимые преграды экономическому росту страны.
Как показывает исторический опыт, дискреционная бюджетно-налоговая политика таит в себе серьезные опасности. Результативность ее проведения в решающей степени зависит от грамотной диагностики протекающих социально-экономических процессов. Помимо временного лага признания, связанного с несовершенством подсистемы социально-экономического прогнозирования, ей внутренне присуща длительная административная задержка, обусловленная немалой продолжительностью бюджетно-налоговых процедур. Не секрет, что дискреционная фискальная политика требует множества решений, согласований. При ее формировании явно недостаточно найти оптимальный уровень налоговых изъятий, трансфертных и трансформационных расходов. Требуются определение их наилучшей и максимально детализированной структуры, согласование действий федерального правительства с фискальными мерами местных властей и т.п. К тому же неизбежна длительная многошаговая процедура нахождения компромисса между ветвями исполнительной и законодательной власти. Поэтому в фискальной политике временные лаги являются весьма продолжительными: внутренний — от 6 месяцев до 3 лет, внешний (с учетом мультипликатора государственных расходов) — от 6 месяцев до 2 лет. Таким образом, минимальный совокупный лаг воздействия бюджетно-налоговых регуляторов на реальный ВВП оказывается никак не менее года, а воздействие средствами фискальной политики на уровень цен растягивается еще на более длительный срок.
Поэтому можно сказать, что дискреционная фискальная политика — это «сказка о потерянном времени». Кроме того, в механизм ее реализации органично вмонтированы сложные политические проблемы. Дело в том, что меры, связанные с изменением уровня налогов, объема государственных затрат и величины дефицита бюджета, затрагивают интересы множества субъектов экономической системы: исполнительной и законодательной ветвей власти, правительств штатов (республик), органов местного самоуправления, всех домохозяйств, компаний и др. Поэтому мероприятия, проводимые в рамках дискреционной бюджетно-налоговой политики, определяются в демократическом обществе лотереей голосования. Анализ хода политических сражений показывает, что обычно у снижения налогов и роста правительственных расходов в период рецессии противников немного (особенно среди представителей законодательной власти). Однако когда при улучшении экономической конъюнктуры приходит черед обратных действий — принятия непопулярных мер, то для правящей партии сокращение расходов на социальные нужды или усиление налогового гнета может означать политическое самоубийство, например, если депутаты, избранные от сельских регионов, проголосуют за отмену аграрных субсидий. Как видим, опасность дискреционного фискального регулирования состоит в том, что временно введенные налоговые послабления, трансфертные программы в дальнейшем превращаются в постоянные, усиливая структурный дефицит бюджета. Немаловажными являются и проблемы коррумпированности, некомпетентности многих политиков, включенности в конкретные механизмы реализации дискреционной политики действий отраслевых и региональных лобби. При несовершенстве законодательства и существовании огромного числа подзаконных актов всевластные чиновники по своему усмотрению могут принимать те или иные решения по выделению квот на вылов рыбы, краба, вырубку леса, установление арендной платы за используемые земельные массивы и месторождения полезных ископаемых и т.п., что закономерно выводит масштабы коррупции за некие пределы и тем самым подрывает доверие населения к государству.
Учитывая перечисленные обстоятельства, современные неоклассики не предусматривают широкого использования дискреционной бюджетно-налоговой политики в качестве инструмента сглаживания циклических колебаний экономики. Их цель более скромна: минимизировать дестабилизирующий эффект данного вида фискальной политики. Для этого используется, например, одно из монетаристских правил — установление жестких пределов несоответствия между государственными расходами и налогами. Придавая особое значение проблеме фиаско государства и стараясь максимально ослабить формы его проявления в хозяйственной сфере, неоклассики вводят в законодательство такие нормы, которые позволяют изменять величину госрасходов и налогов как бы автоматически при смене фаз экономического цикла.
Реализуя дискреционную фискальную политику, правительство в целях расширения (сжатия) совокупного спроса регулярно принимает специальные решения в области налогов и государственных расходов. При этом сознательное регулирование объема ВВП, занятости населения и общего уровня цен обеспечивается путем целенаправленного создания либо бюджетного дефицита (в фазе кризиса), либо бюджетного профицита (в фазе подъема). Если же фискальные власти делают выбор в пользу недискреционной политики, то эти два противоположных типа бюджетного неравновесия (дефицит государственного бюджета или бюджетный излишек) с определенной регулярностью возникают в национальной экономике как бы автоматически — посредством заблаговременного включения парламентом в экономическую систему страны некой совокупности стабилизаторов, своего рода «автопилотов», неизменно возвращающих данную систему в устойчивое состояние при любом изменении внешних условий. Встроенный стабилизатор — финансовый механизм, позволяющий сглаживать амплитуду циклических колебаний уровня занятости и выпуска без частых корректив экономической политики, без регулярного вмешательства законодательной власти в хозяйственную жизнь страны. В роли таких стабилизаторов выступают действующие в обществе правила, нормы, которые предусмотрены властью заранее и введены в законодательные акты, регламентирующие хозяйственную деятельность.
Ведущим встроенным стабилизатором экономики является налоговая система. При ее грамотном построении в условиях циклического подъема экономики и роста облагаемых доходов населения в бюджетную систему (без всяких изменений ставок прямых и косвенных налогов, заранее установленных законодательной властью на длительный срок) начинают более мощным потоком поступать подоходные налоги, отчисления на социальное страхование, налоги на прибыль корпораций, налоги на потребление и т.п. Вследствие снижения располагаемых доходов населения и автоматического появления бюджетного излишка серьезно тормозится рост потребительских расходов домохозяйств, инвестиций компаний, что неминуемо оказывает сдерживающее влияние на экономическую конъюнктуру и предотвращает наступление инфляционного бума. Во время циклического спада налоговые поступления в бюджет, наоборот, резко сокращаются: доходы значительной части населения опускаются ниже прожиточного минимума, а экономические субъекты, оставшиеся на плаву, перечисляют государству в виде прямых и косвенных налогов меньший процент своих доходов. Оборотной стороной автоматически возрастающего в этих условиях циклического дефицита государственного бюджета является то, что налоговый пресс в стране временно смягчается и большая часть национального дохода остается у домохозяйств и компаний. Помимо поддержания социальной стабильности в обществе это открывает дополнительные возможности наращивания их потребительского и инвестиционного спроса, обновления основного капитала и тем самым выхода из кризиса.
Для эффективного использования налогов в качестве встроенного стабилизатора необходимо достичь высокой степени реакции налоговой системы на конъюнктуру. В соответствии с теорией эластичности налоговой системы средние ставки налога в условиях инфляционного бума должны быть настолько высоки, чтобы они могли быстро затормозить такой подъем. В условиях рецессии средний уровень ставок должен быть столь невелик, чтобы низкий налоговый гнет открывал компаниям возможность скорейшего обновления основного капитала, а домохозяйствам предоставлял шанс существенно не подорвать свою потребительскую активность. Важнейшими показателями степени встроенной стабильности национальной экономики являются относительные величины циклических бюджетных дефицитов и излишков, выполняющих на различных фазах делового цикла функции соответственно стимулирующих или сдерживающих амортизаторов колебаний совокупного спроса, которые в противном случае способны «войти в резонанс».
Показатель эластичности налоговой системы определяется отношением процентного изменения налоговых поступлений к процентному изменению объема национального дохода (ВВП) или отношением их абсолютных показателей. Например, эмпирическим путем было установлено, что степень налогового реагирования в экономике Германии составляет 1,5. Это значит, что повышение (понижение) национального дохода как налоговой базы на 1% обусловливает рост (сокращение) суммы поступлений от налогов в 1,5%.
Степень налогового реагирования на конъюнктуру зависит от структуры налоговой системы. Различные налога обладают различной степенью конъюнктурной эластичности. Наибольшей эластичностью обладает личный подоходный налог, поскольку в мировой практике он взимается обычно по высокопрогрессивной шкале. Несколько меньше это свойство выражено у налога на прибыль, обычно собираемого по пропорциональным ставкам. Доходная эластичность налогов на потребление близка к единице (с учетом динамики предельной склонности к сбережению). Степень реакции на конъюнктуру у налога на имущество еще ниже в связи с пропорциональной шкалой обложения и относительной независимостью налоговых платежей от доходов обладателей недвижимости. Поэтому для повышения уровня эластичности налоговой системы и эффективного выполнения ею функций встроенного стабилизатора национальной экономики необходимо повысить удельный вес прямых платежей в бюджет (прежде всего личного подоходного налога и налога на прибыль корпораций) в налоговой системе государства за счет сокращения доли косвенных изъятий. Но это возможно лишь в достаточно развитых странах, в которых прямые налоги закономерно превалируют над косвенными в доходной части государственного бюджета.
Способом укрепления встроенной стабильности экономики выступает также повышение общего уровня цен при отсутствии индексации налоговых порогов (налоговых ставок, за пределами которых налогоплательщики обязаны отдавать большую часть своего дохода государству), которое само по себе может привести к возрастанию налоговой нагрузки на экономику и предотвратить инфляционный бум. Так, в США фактический уровень налогообложения семьи со средним доходом возрос, поскольку повышение цен (а значит, и номинальных доходов) автоматически переводило этих представителей среднего класса в более облагаемую категорию налогоплательщиков. Такое перераспределение национального дохода между государством и населением (чреватое, впрочем, обострением социальных конфликтов) явилось немаловажным фактором торможения инфляции. Ограничению инфляции способствует и стремление правительства противодействовать индексации трансфертных программ, а также индексации цен на товары, приобретаемые в рамках госзаказа, что через механизм инфляционного налога обесценивает средства, поступающие от государства домохозяйствам и компаниям, и тем самым через сжатие их потребительского и инвестиционного спроса заметно ослабляет инфляционное давление на национальную экономику. В условиях же дефляции и усиливающейся безработицы доходная часть бюджета резко сокращается, а расходная растет, в том числе по причине роста реальных величин государственных закупок и трансфертных платежей.
Встроенным стабилизатором при циклических перепадах экономики является и система государственных трансфертных платежей (пособий по безработице и других социальных выплат). В период подъема увеличение реального объема производства и снижение уровня безработицы автоматически — в соответствии с заранее зафиксированными парламентом правилами игры — сокращает расходы правительства на разнообразные социальные пособия. Увеличивающиеся в результате роста заработной платы социальные отчисления направляются в некий резервный фонд, формирование которого является фактором, тормозящим развертывание инфляционных процессов. В условиях спада, когда, образно говоря, на пульте управления в правительстве зажигается лампочка, означающая запредельное падение уровня жизни населения, автоматически расширяются программы государственных трансфертных платежей на поддержку социально уязвимых слоев населения. Расходование ранее сформированного резервного социального фонда поддерживает совокупный спрос и тем самым ослабляет возможное падение ВВП. Например, в случае нарастания безработицы сокращается потребительский спрос населения, что способно оказать негативное мультипликативное влияние на динамику объема производства. Но если потерявшие работу люди — без специальных указаний на то правительства, а просто в соответствии с давным-давно принятым законом — сразу же начинают получать пособие, то направление действия данного мультипликативного эффекта может кардинальным образом измениться. Столь же результативно поддерживает спрос и такое правило, как автоматическое предоставление права на получение пенсии лицам, достигшим определенного возраста или досрочно оставившим свои рабочие места в обстановке массовой безработицы. Не менее важную социальную нагрузку несет и законодательство о минимальной заработной плате, которая устанавливается директивно и препятствует чрезмерному падению доходов лиц наемного труда в депрессивный период.
В этом случае темпы сокращения доходов домохозяйств оказываются заметно меньше скорости падения объема ВВП. Если правительству удастся избежать чрезмерного дефицита бюджета (и ускорения инфляционных процессов), то в экономике с мощной трансфертной поддержкой социально уязвимых слоев населения неизбежно возобладает экономический рост. Еще в начале XIX в. С. Сисмонди рассматривал в качестве мощного стабилизатора экономики наличие в ее социальной структуре, так называемого праздного класса, который своим дополнительным спросом способен компенсировать нехватку покупательной способности у наемных работников и предпринимателей. Практическую же реализацию, хотя и в заметно измененном виде, этот взгляд впервые получил в рамках известного «курса Рузвельта».
К числу автоматических стабилизаторов можно отнести и государственные программы помощи фермерам: при запредельном падении цен на сельскохозяйственную продукцию вследствие перепроизводства закупки правительством ее излишков нарастают автоматически. Когда же надвигается инфляция, сопровождающая экономический рост, эта продукция как бы по сигналу «выбрасывается» из государственных запасов на рынок и избыток денег поглощается правительством.
Значимым встроенным стабилизатором экономики с гипертрофированно развитым сырьевым сектором может стать стабилизационный фонд. Самопроизвольно расширяющийся в период благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках топлива и сырья из-за стремительного нарастания поступлений в госбюджет от ресурсных налогов (например, налога на добычу полезных ископаемых, экспортных пошлин на сырую нефть), он заметно ослабляет остроту инфляционных проблем национального хозяйства. И наоборот, в условиях резкого падения мировых цен, когда страна способна оказаться на дне финансового кризиса, накопленные в фонде средства приходится — в соответствии с действующим законодательством — тратить на решение острых социально-экономических задач, что поддерживает национальную экономику, не позволяет ей в обстановке сжавшегося частного спроса серьезно сократить объем ВВП, доходов и занятости населения.
Кроме того, домохозяйства имеют собственные встроенные стабилизаторы, связанные с резким увеличением (сокращением) уровня их сберегательной активности в фазах подъема (спада) национальной экономики при относительном постоянстве уровня потребления. Такая инертность склонности к потреблению является отражением естественного стремления семей к поддержанию привычного для них жизненного уровня независимо от циклических колебаний дохода. В результате в кризисную полосу развития экономики сохраняющийся потребительский спрос домохозяйств поддерживает ее на плаву, а в обстановке инфляционного подъема стремительный рост сбережений сдерживает нарастание спроса потребителей.
Таким образом, высокая степень встроенной гибкости финансовой системы весьма желательна для экономики. Встроенные стабилизаторы не делают столь обязательным прогнозирование экономической конъюнктуры, освобождают правительство от необходимости торопиться с принятием стабилизационных мер. Несомненным достоинством здесь является то, что внутренний лаг (лаг распознавания вместе с лагом решения) равен нулю, а значит, сглаживание циклических колебаний экономики происходит намного быстрее, чем при использовании арсенала средств дискреционной политики. При задействовании автоматических стабилизаторов регулирующий развитие национальной экономики «пилот» может спокойно дремать вплоть до наступления некой форс-мажорной ситуации. Получается, что ничего не предпринимать в сфере правительственных расходов или доходов — значит тоже проводить бюджетно-налоговую политику. Не вызывает сомнений, что отсутствие существенных компенсаций по безработице в свое время стало важным фактором, определившим глубину и продолжительность Великой депрессии. И то, что выплата таких компенсаций государством осуществляется сегодня в большинстве стран мира — наряду с сохранением системы прогрессивного налогообложения, разнообразных программ социального обеспечения и т.п., — делает повторение печального для стран с рыночной экономикой опыта 30-х гг. еще менее вероятным.
Вместе с тем признание регулирующих достоинств встроенных стабилизаторов, существенно уменьшающих (примерно на треть) колебания совокупного спроса, не должно приводить к их переоценке. Во-первых, экономическая наука еще не дошла до обоснования механизмов функционирования социального организма, столь же гибких и оперативно включающихся, как нервная система человека, — в общественной жизни очень многое предусмотреть попросту невозможно. Во вторых, несмотря на то, что при неуклонном повышении средней ставки подоходного налога (вплоть до 100%) в период подъема и снижении ее до нуля в период спада можно добиться серьезного сглаживания экономической конъюнктуры, такая деформация делового цикла вовсе не означала бы достижения стабилизации. Ведь в первом случае экономическая активность оказалась бы полностью парализованной, а во втором — подрыв финансовых возможностей бюджета (при росте госдолга темпами, опережающими динамику ВВП) неминуемо повлек бы за собой отказ государства от выполнения им своих неотъемлемых функций.
Из вышесказанного следует, что повышение степени встроенной стабильности как тактическая цель бюджетно-налоговой политики государства вполне может войти в противоречие с ее стратегической целью — всемерным наращиванием производственного потенциала экономической системы путем укрепления стимулов к расширению факторов производства, представленных в ней. Подобные стимулы — к инвестированию, предпринимательскому риску и труду — попросту не могут сформироваться в условиях запредельной прогрессивности налогообложения, когда, например, безоглядное стремление правительства гарантировать относительную устойчивость общего уровня цен в обстановке наметившегося циклического подъема побуждает его как можно быстрее наращивать бюджетный профицит средствами автоматической фискальной политики. Не случайно отчетливое желание не допустить дисбаланса между кратко и долгосрочными эффектами фискального регулирования побудило американское правительство в 1985 г. к решительному отказу от инфляционного наращивания доходов государственного бюджета США. До этой налоговой новации повышение цен через рост номинальных доходов населения само по себе содействовало смене дефицита бюджета его профицитом, что делало федеральные власти заинтересованными в развертывании инфляционных процессов. Теперь налоговые пороги регулярно индексируются на темпы инфляции с тем, чтобы избежать искусственного перемещения налогоплательщиков в более высокодоходную категорию только по причине роста цен. В сочетании с общемировой тенденцией сокращения предельных ставок налогообложения физических лиц данная мера неминуемо влечет за собой сознательное уменьшение регулирующего потенциала автоматической фискальной политики. Так что, будучи ограниченными в своих возможностях, отмеченные выше стабилизаторы сегодня призваны лишь смягчать конъюнктурные колебания, но не слишком мешать им. В частности, в США они только сокращают (примерно вдвое) размах циклических колебаний конъюнктуры, Поэтому действие автоматической фискальной политики все же целесообразно дополнять мерами политики дискреционной, обеспечивающей оперативное регулирование, текущую реакцию производства на форс-мажорные обстоятельства, Чувствуя, что автопилот не справляется с управлением самолетом, летчик обязан решительно брать штурвал в свои руки. Именно так поступил президент Б. Клинтон, который вернул дискреционную бюджетно-налоговую политику в арсенал важнейших инструментов государственного регулирования американской экономики после того, как прервался 12-летний период господства неоконсерваторов во властных структурах США. Осознав, что фискальные «автопилоты» более не справляются с решением текущих хозяйственных задач, он дополнил автоматически действующие налоговые механизмы целым комплексом селективных льгот — для граждан, получающих любое после школьное образование, воспитывающих детей, накапливающих индивидуальные пенсионные счета и др. Подобные шаги администрации Б. Клинтона не только позволили заметно подстегнуть рост экономики США, но и, как известно, привели к неожиданно быстрой ликвидации бюджетного дефицита.
Фискальная политика, ориентированная на предложение. Эффект Лаффера
Из всего арсенала инструментов, способных обеспечить рост совокупного предложения, заведомо неприемлемыми современные неоклассики признают государственные инвестиции, которые рассматриваются ими не только как несравненно менее результативный инструмент, нежели инвестиции частного сектора, но и как прямая угроза расширению последнего. Что же касается теории экономики предложения, то ее представители на центральное место в наращивании предложения товаров и услуг выдвигают оптимизацию налоговой нагрузки на их производителей, связанную обычно с сокращением последней от достигнутого ранее уровня.
Традиционная кейнсианская теория исходила из предположения, что снижение налоговых ставок обязательно приводит к росту дефицита государственного бюджета на длительном временном интервале. В отличие от нее неоклассическая теория экономики предложения, а задолго до ее появления немецкий реформатор Л. Эрхард и еще раньше — А. Смит отстаивали тезис о том, что более низкие ставки налогов отнюдь не обязательно ведут к снижению суммы налоговых поступлений. Их введение может быть организовано так, что при кратковременных потерях для бюджета его дефицит возможно сократить во вполне обозримой перспективе. Тем самым будет найдено принципиальное решение угнетающей всех налоговой проблемы, разумеется, при условии ускоренного роста стимулируемой низкими налогами производительности труда. Больше двух столетий тому назад Смит доказывал, что государству несравненно выгоднее устанавливать более низкие налоги, чем непосильные для населения. Во-первых, на выведенные из-под налогообложения средства оно через частное инвестирование получит дополнительный доход, который со временем наполнит казну. Во вторых, подданные государства с большей легкостью уплачивают небольшие налоги, чем избавляют власти от административных расходов на их аккумуляцию в бюджете.
Воспринимая данные аргументы, сторонники концепции экономики предложения подчеркивают, что фискальная политика, направленная на снижение налогов, оказывает позитивное воздействие на предложение капиталов и рабочей силы в связи:
1) с повышением располагаемого дохода домохозяйств, что усиливает их склонность к сбережениям (как финансовым источникам инвестиций) при сокращении склонности к потреблению;
2) наращиванием чистой прибыли фирм, которое сокращает риск их банкротства, увеличивает число налогоплательщиков, что является дополнительным толчком для тех из них, кто готов рисковать, влезать в долги, наращивать свою инвестиционную активность, тем самым расширяя объем производства и создавая новые рабочие места;
3) повышением стимулов к труду, в результате чего те из наемных работников, кто временно не участвует в трудовой деятельности, вновь нанимаются на работу, а те, кто уже трудится, стремятся к удлинению рабочей недели, досрочному возвращению из отпуска и более позднему выходу на пенсию; таким образом, предпочтения работников изменяются в пользу труда и сокращения продолжительности досуга;
4) усилением готовности предпринимателей работать в легальной, а не теневой экономике;
5) возвращением в страну капиталов, ранее покинувших ее, в сочетании со стремительным нарастанием иностранных инвестиций.
Такова была нацеленная на рост совокупного предложения логика крупного сокращения налогов, проведенного в начале 80-х гг. прошлого века в США в рамках программы «рейганомики», а затем распространившегося по всему миру. У истоков этой реформы налогообложения, предпринятой во времена президентства Р. Рейгана, стоял М. Фелдстайн. Он утверждал, что сложившаяся в США на рубеже 70— 80-х гг. налоговая система обусловливает недопроизводство ВВП как минимум на триллион долларов в год. Решительное разрушение этой системы, нацеленное на создание условий для инвестиционного скачка, должно было состоять, по мнению Фелдстайна, в замене подоходного и некоторых других налогов платежами за непосредственное пользование общественными благами. Однако практика в целом отвергла подобный вариант реализации концепции налогообложения получаемых выгод: издержки введения системы платежей за доступ к общественным благам из-за существования проблемы безбилетного пассажира могут оказаться чрезмерными.
Альтернативный способ решения проблемы убивающего инвестиции налогообложения был предложен другим американским экономистом, А. Лаффером, который проанализировал долгосрочную зависимость между налоговыми доходами государственного бюджета и прогрессивностью налогообложения. Моделирование фискальных и производственных процессов в их взаимосвязи позволило ему установить, что при изъятии у домохозяйств и фирм свыше 30—40% дохода неминуемо начинают сокращаться их сбережения, а значит, и инвестиции компаний в национальную экономику. Осознание Лаффером данного обстоятельства отразилось в построенной им дугообразной кривой, которую, как гласит легенда, он, поясняя свои взгляды, впервые изобразил на салфетке в ресторане в ходе беседы с редактором «Уолл-Стрит джорнел».
Фундаментальной идеей, отраженной в кривой Лаффера, выступает прямая зависимость между стремлением налогоплательщиков уклониться от выполнения обязательств перед бюджетом и ставкой налогообложения. Люди работают, отмечал экономист, вовсе не для того, чтобы платить налоги. Чистый, за вычетом налогов, доход определяет, работает данный человек или сидит на пляже. И если налоги, которые платят состоятельные слои общества, фактически отдавая часть своих денег бедным, признаются ими непозволительно высокими, то их желание оставаться и дальше законопослушными налогоплательщиками начинает быстро уменьшаться — подобно тому, как, по использованной Лаффером аналогии, угасало стремление путешественников проезжать сквозь Шервудский лес с риском подвергнуться нападению Робина Гуда.
Усиливается бюджетная несбалансированность, что влечет за собой долговые проблемы государства в сочетании с нарастающей инфляцией. Однако долгосрочным результатом сокращения налогового гнета становятся рост располагаемого дохода домохозяйств, чистой прибыли компаний, их сбережений, инвестиций, производства, занятости, массы доходов, подлежащих налогообложению (налогооблагаемой базы), а значит, и увеличение налоговых доходов государства. Первоначальное падение налоговых поступлений будет полностью компенсировано через 5—7 лет, когда бюджетный дефицит, а вслед за ним и инфляция вернутся на вполне приемлемый уровень.
Эмпирическим путем Лаффер установил, что снижение ставки налога на прибыль корпораций на 1% приводит к увеличению выпуска продукции на 2%, причем эта закономерность проявляется в диапазоне от 32 до 20%. Дальнейшее сокращение ставки корпорационного налога уже не столь результативно.
Снижение налоговой нагрузки вовсе не является универсальным способом решения экономических проблем. Кривая Лаффера имеет форму дуги, следовательно, максимум налоговых поступлений достигается не при предельно низких, а при оптимальных налоговых ставках, которые обеспечивают наибольшую заинтересованность субъекта в данном виде хозяйственной деятельности, не подрывая бюджетного равновесия. Выход за рамки этого оптимума (как вверх, так и вниз) чреват стремительным сужением доходной части государственного бюджета. Такая динамическая оптимизация достижима, только если совокупное налоговое бремя физических и юридических лиц оказывается достаточно мягким, чтобы не препятствовать росту их реальных доходов, потребительского и инвестиционного спроса. Вместе с тем оно должно быть настолько жестким, чтобы не допускать сохранения неконкурентоспособных предприятий и отраслей (т.е. закрепления нерациональной структуры производства), а также распространения иждивенческих настроений среди населения. Так что теории экономики предложения не следует приписывать (как это нередко наблюдается в среде отечественных радикальных реформаторов) тезис о якобы благотворном влиянии на экономику предельно низких налоговых ставок. Установление таких «революционных» уровней налогообложения не только обостряет финансовые проблемы, но и препятствует реализации важной ограничительной функции налогов, вызывая перепроизводство многих видов продукции и связанные с ним экологические потрясения.
Таким образом, суть эффекта Лаффера заключается в том, что уменьшение налоговых ставок вызывает лишь кратковременное нарастание бюджетных проблем. В отдаленной перспективе эта мера обеспечивает наращивание государственных доходов, восстановление равновесия в финансовой сфере, ослабление действия эффекта вытеснения, ускорение экономического роста. Кроме того, теория экономики предложения исходит из убеждения, что сформировавшаяся в рамках кейнсианской модели налоговая политика стран Запада, основанная на масштабном изъятии средств налогоплательщиков в бюджет, вовсе не сдерживает, а, напротив, через торможение экономического роста ускоряет развертывание инфляционных процессов. Поэтому заметное ослабление налогового пресса рассматривается ею, в том числе в качестве способа противодействия налоговой инфляции и в целом инфляции предложения.
Как видим, подобно Кейнсу Лаффер тоже был не склонен излишне драматизировать факт наличия в стране бюджетной несбалансированности. Признавая за дефицитом бюджета функцию некоего барометра текущего состояния национальной экономики, он вместе с тем в отличие от кейнсианской школы допускал возможность компенсации ростом национальной экономики (и соответствующим возрастанием налогооблагаемой базы) временных потерь финансовой системы страны. Более того, исследования теоретиков экономики предложения включали и принципиальную возможность проведения налоговых реформ без сколько-нибудь заметного ослабления доходной части бюджета. По их мнению, это возможно в случае, если политика уменьшения налогов затронет не столько общую сумму изымаемых в бюджет тех или иных налогов, сколько предельные величины их ставок. Тем самым чуть ли не решающая роль в ходе налогового реформирования отводилась сокращению налоговых ставок для физических лиц с высокими доходами. Именно такие новации в налогообложении признавались способными вызвать эффект взрывного роста инвестиций в стране, поскольку богатые, как известно, отличаются гораздо большей склонностью к сбережениям, чем бедные.
В результате проведенных в США по рекомендациям А. Лаффера эволюционных налоговых реформ, нацеленных на поэтапное сжатие степени прогрессивности налогообложения, предельная ставка личного подоходного налога снизилась с 70 до 33%. Вместо 14-разрядной налоговой шкалы сохранились лишь три ставки — 15, 28 и 33%. Предельный налог на прибыль корпораций снизился с 46 до 34%, а многие компании облагались льготным 15%-ным и 25%-ным корпорационным налогом. Социально-экономические последствия подобного реформирования финансовой системы оказались весьма противоречивыми. Позитивными результатами налоговой реформы, как и предполагалось, явились снятие социальной напряженности, торможение инфляции, увеличение инвестиционной активности и энергичный подъем американской экономики, ставшей гораздо более конкурентоспособной. Но проблему бюджетного дефицита налоговая реформа вопреки прогнозам Лаффера не решила: в ходе ее проведения государственный бюджет недополучил (а бизнес и население, особенно его богатейшие слои, наоборот, получили) от 700 до 800 млрд. дол. За годы президентства Р. Рейгана размер государственного долга США — во многом из-за проведенных им налоговых преобразований, обернувшихся нарастанием бюджетного дефицита, — увеличился с 909 млрд. до 2,6 трлн. дол. При сравнительном анализе последствий налогового реформирования возникает законный вопрос: не явился ли рост экономики США в пост реформационный период следствием рекордного по своим масштабам бюджетного неравновесия (6,3% ВВП), естественным результатом реализованной администрацией Р. Рейгана (разумеется, не на словах, а на деле) кейнсианской концепции дефицитного финансирования?
Максимальный уровень налоговых изъятий Г„ определяющий степень выпуклости кривой Лаффера, не имеет неких стандартных количественных очертаний, он специфичен как для каждого конкретного налога (корпорационного, поимущественного, акцизного и др.), так и для каждого государства. Его величина определяется уровнем социально-экономического развития страны, ее национальными, культурными особенностями и целой группой других факторов. Так, небольшие по территории высокоразвитые страны, национальный состав населения которых не отличается чрезмерным разнообразием, имеют несравненно большие возможности для мобилизации доходов своих граждан в бюджете. Конкретная ставка налога R (в диапазоне от О до 100%), при которой достигается максимальный уровень налоговых изъятий в той или иной стране, зависит от господствующей в ней налоговой морали, соотношения государственной и частной собственности, качества налогового администрирования, степени включенности страны во всемирное хозяйство, наконец, от того, считают ли граждане, что они что-то получают в обмен на уплату налогов. Например, при такой шкале подоходного налогообложения, которая существует в Швеции, трудовая активность населения США оказалась бы минимальной. Однако в скандинавских странах государство посредством налогов решает многие из тех социально-экономических задач, которые в других странах достигаются за счет собственного дохода налогоплательщиков. В более однородных по своему устройству унитарных государствах налогоплательщики несравненно легче принимают повышенное налоговое бремя, нежели в государствах с федеративным устройством, дифференцированных в социально-культурном отношении, хотя встречаются и исключения из этого правила, как в случае с германской и австрийской федерациями. Так что баланс интересов в стране вполне может быть сохранен и при значительной налоговой нагрузке на ее население.
Эффект Лаффера проявляется далеко не автоматически. Так, в планово-регулируемой экономике он в значительной степени нейтрализуется жестким пресечением ухода предприятий в теневую экономику, а также существованием директивного централизованного планирования, которое не позволяет им сокращать объем производства (а значит, и сумму налоговых поступлений в бюджет) даже при выходе налоговых изъятий за максимально допустимые рамки. Только в сельском хозяйстве не удавалось одновременно повышать налоги (косвенные, через монопольно низкие закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию и монопольно высокие на сельхозтехнику) и увеличивать объем производства. Многолетние безуспешные попытки совместить несовместимое в конечном итоге привели к деградации аграрного сектора плановой экономики.
Для того чтобы эффект Лаффера стал реальностью и динамика государственных доходов в долгосрочном периоде характеризовалась движением должен выполняться ряд условий:
1. Недопущение в ходе реформы налогообложения развала государственного бюджета и выхода инфляционных процессов из-под контроля властей. Известно, что низкие налоги повышают совокупный спрос почти сразу, а влияние их на рост совокупного предложения проявляется лишь через определенный лаг, в течение которого вероятно усиление инфляции (в том числе из-за возрастающего на начальном этапе налогового реформирования дефицита бюджета), приводящей к обесценению располагаемых доходов, номинально возросших в результате налоговой реформы. Даже в случае повышения реального уровня жизни экономических субъектов укрепление их инфляционных ожиданий делает невозможным рост сберегательной активности. В обстановке ускоряющейся инфляции, которую призвана затормозить прежде всего рекомендуемая неоклассиками ограничительная денежно-кредитная политика, ссылки на кривую Лаффера вообще едва ли уместны: очевидно, что экономические субъекты вряд ли направят сэкономленные от налогообложения средства на долгосрочные реальные инвестиции. Спрос на жилье, машины и оборудование в инфляционной экономике заведомо не будет значительным. В условиях дорожающего кредита намного рациональнее окажется направление доходов домохозяйств на потребительские нужды, а фирм — в быстро окупающиеся торгово-посреднические операции спекулятивного типа. Характерно, что вскоре после запуска налоговой реформы в США был принят закон о поэтапной ликвидации чрезмерного дефицита федерального бюджета в первую очередь за счет снижения государственных расходов на национальную оборону, образование, субсидии сельскому хозяйству, пособия по безработице, науку, космические программы. В качестве других способов решения проблемы рассматривались приватизация и переложение тем самым на частный сектор затрат по содержанию жилого фонда, транспорта (например, вашингтонского международного аэропорта), предоставление президенту и губернаторам права накладывать вето на расходы по отдельным статьям бюджета (хотя противников этой меры, отстаивающих необходимость ограничения власти политиков, всегда было достаточно). Впрочем, программа с треском провалилась, бюджетный дефицит США к моменту прихода к власти Б. Клинтона составлял почти 300 млрд. дол. Только реализация разработанного его администрацией закона об общих бюджетных согласованиях, по которому военные расходы и затраты на содержание госаппарата были урезаны еще сильнее, в конце концов привела к разрешению этой приоритетной проблемы, и ознаменовался достижением бюджетной сбалансированности в стране. Этому в немалой степени способствовало также значительное сокращение налогового бремени для миллионов малообеспеченных семей, которое, однако, было поставлено в жесткие рамки, будучи с лихвой компенсировано повышением налогов для 1,2% наиболее состоятельных американцев. Повысив для них ставку индивидуального подоходного налога до 39,6%, Клинтон и его советники заметно усилили степень прогрессивности налоговой системы США, вернув тем самым относительную величину поступлений в федеральный бюджет от данного налога на предрейгановский уровень.
2. Бесперебойное превращение сбережений в инвестиции. Для этого требуются наличие развитой инфраструктуры аккумуляции сбережений (кредитная система и фондовый рынок), а также недопущение фактов непроизводительного их использования (например, для покрытия бюджетного дефицита). Немаловажен и дифференцированный подход к снижению налоговых ставок. Государству надо делать акцент на сокращение тех видов налогов, которые отличаются наивысшей эластичностью и поступления от которых в бюджет станут стремительно нарастать даже при незначительном сокращении соответствующих ставок. Такими налогами, дающими максимальную отдачу с точки зрения накопления капитала и роста объема выпуска (т.е. с позиции расширения налогооблагаемой базы) в первую очередь являются налоги на доход от произведенных компаниями инвестиций. При сокращении уровня этих налогов открывается возможность перемещения в производственную сферу тех ресурсов, которые ранее вкладывались в недвижимость, расходовались на потребительские цели.
3. Высокая эффективность инвестиционной деятельности. Стоит только направить капиталовложения в низкодоходные и тем более убыточные объекты или «омертвить» их в долгострое, и сколь угодно низкие налоги к росту поступлений в бюджет не приведут.
4. Стремительное нарастание объема подоходных налогов по мере роста реального ВВП (это возможно лишь при условии построения налоговой системы на основе прогрессивной шкалы), а также неустанное совершенствование алгоритма сбора налогов. Это предполагает усиление контроля над соблюдением налогового законодательства, ужесточение административных и экономических санкций по отношению к его нарушителям, а также просчет реакции теневого сектора на изменение ставок налогообложения.
Критики теории экономики предложения привели немало эмпирических подтверждений того, что влияние сокращения налогов на стимулы к труду, инновации, инвестиции, а также стимулы к деловым рискам зависит от чувствительности экономики к изменению налоговых ставок и неясно по своей направленности. Так, далеко не все лица наемного труда при снижении налоговой нагрузки начнут больше работать. Хотя бы некоторых из них вполне может устроить получение прежнего располагаемого дохода при меньшей продолжительности рабочего времени и адекватном продлении досуга. Общеизвестно и то, что на инвестиции и экономический рост помимо налоговых ставок влияет множество других факторов (фаза делового цикла, инфляционные ожидания, соотношение спроса и предложения на ту или иную продукцию, уровень рентабельности предприятий и т.п.). Поэтому достижение сразу двойной цели — повышения доходов бюджета при понижении налоговых ставок — на практике очень маловероятно. Исследования, проведенные по странам — членам Организации экономического сотрудничества и развития за 35 лет, показали, что для ускорения роста ВВП на 0,5—1%-ных пункта общую ставку налогообложения необходимо сократить минимум на 10 пунктов, что может оказать разрушительное влияние на бюджетную систему. И напротив, страны, правительства которых за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику нарастили инвестиции в человеческий капитал, фундаментальную науку и технику, помимо ускорения экономического роста смогли в итоге достичь и бюджетной сбалансированности.
Именно таковыми, явно противоречащими коренным устоям «рейганомики», стали действия администрации президента Б. Клинтона, которая, негласно реанимируя некоторые кейнсианские идеи, заметно повысила главные федеральные налоги — индивидуальный подоходный (доведя его предельную ставку с 31 до 39,6%) и корпорационный (с 34 до 36%). Одновременно с этим серьезно возросли расходы правительства на инвестиции в сферы здравоохранения, науки, образования и переподготовки кадров, включая налоговые расходы бюджета по предоставлению селективных льгот, связанных с вычетами из налогооблагаемого дохода затрат (до 10 тыс. дол. в год) на послешкольное образование американцев с малыми и средними доходами. Оценивая Шаги своих предшественников по сокращению бюджетного дефицита за счет общегосударственных капиталовложений как по сути своей деструктивные, Клинтон рассматривал такие дополнительные расходы государства в качестве мощного фундамента процветания частного сектора и соответственно укрепления федерального бюджета уже в ближайшем будущем.
При взвешенной оценке заслуг теории экономики предложения следует учитывать и тот факт, что связь между тяжестью налогообложения и стремлением уйти от него явно не является прямой. Если в налоговой системе той или иной страны имеется множество законных и незаконных лазеек, то домохозяйства и компании будут искать возможности не платить и более низкие налоги. Таким образом, принятие во внимание эффекта Лаффера при формировании налоговой системы есть лишь необходимое, но недостаточное условие ее результативности.
Бюджетно-налоговое регулирование российской экономики
Преодоление кризиса российской экономики и последующее выведение ее на траекторию устойчивого роста требуют постановки фискальной политики на центральное место в экономической стратегии государства. Причем, поскольку речь идет о бюджетно-налоговом регулировании национальной экономики, находящейся в состоянии, спада (хотя и весьма специфического, трансформационного), вектор использования инструментов такого регулирования должен иметь не рестриктивную, а экспансионистскую направленность. Главным же объектом стимулирующего воздействия правительства закономерно должен быть совокупный спрос. Иначе говоря, рекомендуемая кейнсианской теорией при низкой конъюнктуре комбинация относительно низких налогов и масштабных государственных расходов, не допускающая при этом превышения некоего порогового значения бюджетного дефицита, могла бы гарантировать достижение наилучших социально экономических результатов.
При этом ведущим звеном фискальной экспансии в современной России, бесспорно, является ее дискреционный компонент, реализация которого способна продемонстрировать как безусловные успехи финансовых властей, так и, вполне возможно, их серьезные просчеты. Разумеется, это не означает нецелесообразности задействования наряду с ориентированной на совокупный спрос дискреционной фискальной политикой и инструментов политики автоматической, особенно учитывая необходимость нейтрализации проблемы оппортунизма российских политических лидеров и других известных угроз, таящихся в механизме реализации политики тонкой настройки.
Однако возможности широкого использования совокупности встроенных стабилизаторов заметно ограничены в силу:
1) пропорциональной ставки подоходного налогообложения физических лиц, степень реагирования которой на рыночную конъюнктуру становится в таком случае близкой к единице;
2) чрезвычайно низкой величины необлагаемого минимума доходов населения;
3) невысокого уровня социальных трансфертов, выплата которых (например, детских пособий) к тому же часто задерживается;
4) нечастого использования инструмента госзакупок излишней на данный момент продукции, что аргументируется нежеланием правительства даже в условиях невысокой конъюнктуры допустить сколько-нибудь заметного бюджетного дефицита.
Значимым инструментом реализации дискреционной фискальной политики является, как известно, манипулирование расходами государства, направление части из них на социально-экономические цели. Вопрос о степени влияния государственных расходов на экономический рост и по сей день остается чрезвычайно дискуссионным в экономической науке. Сторонники кейнсианской концепции, опираясь на теорию мультипликатора-акселератора, доказывают способность властей посредством правительственных закупок, инвестиций, трансфертов и иных регуляторов дискреционного типа дать в кризисный период толчок к использованию незанятых ресурсов. А неоклассики, базируясь на тезисе о невозможности наращивания частных инвестиций в обстановке бюджетного дефицита и сопровождающей его инфляции, считают централизованные расходы безусловно тормозящим экономический рост деструктивным фактором. Исходя из либеральной трактовки, чем меньше ресурсов поглощает государство, тем большая их доля окажется в частном секторе, и это главное условие роста экономической эффективности в стране. Опирающиеся на данную теоретическую установку неоклассические расчеты показывают, что если расходы государства превышают некий «нормальный» уровень на 10%, то неизбежно замедление экономического роста страны на 1%, с соответствующими негативными социально-экономическими последствиями такого отставания.
В отечественной литературе наиболее развернутое эмпирическое обоснование тезиса о том, что чем более масштабным является присутствие государства в экономике, тем медленнее протекает ее развитие (а значит, ведущим факторам ускорения такого развития следует признать всемерную либерализацию хозяйственной деятельности), дает А. Илларионов. На основе прямого соотнесения динамических рядов показателей, в которых фигурируют темпы роста (спада) российской экономики и доли ВВП, перераспределяемой через государственный бюджет, он совместно с Н. Пивоваровой рассчитал пороговое значение последнего показателя (36—38%), превышение которого делает неизбежным прекращение экономического роста и наступление спада в стране. Наивысшие темпы роста национальной экономики согласно его расчетам достигаются в условиях, когда размеры государства в ней находятся в диапазоне от 18 до 21% ВВП. По его мнению, если фискальные власти сумеют сократить относительную величину своих расходов на 10—15 процентных пунктов ВВП, то в России возобладает экономический рост темпом 8—9% в год и ВВП нашей страны утроится.
Однако методология подобных количественных оценок (в плане отрицательного характера связи между размером государства и экономическим ростом) представляется далеко не безупречной. Во-первых, на возможности экономического развития тех или иных стран, в том числе и России, оказывают влияние десятки, если не сотни факторов объективного и субъективного характера, среди которых фактор доли государственных расходов в ВВП вряд ли может безоговорочно признаваться решающим. Так, приводимый нередко неоклассиками пример Ирландии, правительство которой в 80—90-е гг. резко сократило свои расходы и тем самым довольно быстро превратило ее из беднейшей западноевропейской страны в одну из наиболее динамично развивающихся, едва ли можно признать показательным хотя бы потому, что это островное государство в любом случае было обязано синхронизировать свои действия с политикой мощного либерально настроенного соседа — Великобритании. Мировая статистика обнаруживает многочисленные факты, когда страны (в том числе и с переходной экономикой), достаточно близкие по степени присутствия государства в их социально-экономической структуре, тем не менее, демонстрируют разнонаправленную хозяйственную динамику. И наоборот, вполне сопоставимые темпы экономического развития зачастую характерны для тех стран, где господствуют чуть ли не диаметрально противоположные представления об оптимальном бремени государства. К примеру, общеизвестен факт впечатляющих хозяйственных успехов Польши, Венгрии и Словакии на пути рыночной трансформации по равнению, скажем, с Болгарией и Румынией, хотя в первой группе стран соотношение государственных расходов к ВВП установилось на отметке в 45— 50%, а во второй — лишь 25—35%.
Во-вторых, еще далеко не факт, что именно низкая степень вмешательства государства в экономическую жизнь страны предопределяет ее впечатляющие успехи. Вполне правомерной может представляться и обратная постановка вопроса: именно прогресс в социально-экономическом развитии, обусловленный действием благоприятной комбинации факторов экономического, социального, политического характера, позволяет правительству той или иной страны заметно ослабить свое присутствие в структуре отношений собственности, в финансовой и иных сферах жизнедеятельности, в немалой степени отдав экономический рост на откуп частной инициативе своих сограждан. Одним из наиболее значимых обстоятельств, делающих возможным сокращение масштабов правительственной интервенции в хозяйственную жизнь в обозримой перспективе (когда национальная экономика начнет демонстрировать впечатляющие темпы роста), является как раз наращивание государственных расходов в период ее кризисной эволюции. Для экономики, находящейся в состоянии спада, неоклассические рекомендации в стиле А. Илларионова вполне могут оказаться губительными. Потребности накачивания пошатнувшегося совокупного спроса диктуют здесь необходимость временного забвения важности бюджетного равновесия и соответственно серьезного наращивания государственных расходов. В общем случае для этого приходится усиливать налоговый пресс на экономику, что может выразиться в сжатии спроса, однако подобного сдерживающего экономический рост эффекта можно не допустить либо осознанным возвращением в финансовую систему циклического бюджетного дефицита и расширением государственных заимствований, либо решительным переносом налоговой нагрузки на тех состоятельных граждан, которые предъявляют спрос преимущественно на дорогую импортную продукцию.
В-третьих, доказывая степень взаимосвязи между уровнем государственных расходов и индикатором выпуска, нельзя не принимать в расчет саму структуру этих правительственных затрат, игнорируя то очевидное обстоятельство, что одинаковые по размеру средства госбюджета, направляемые, скажем, на проведение так называемой административной реформы и на организацию общественных работ, обычно обеспечивают далеко не тождественный прирост ВВП как в ближайшей, так и в отдаленной перспективе. Существует немало направлений правительственных расходов, которые благоприятствуют росту национальной экономики, коль скоро частный бизнес не проявляет здесь достаточной активности. К ним, бесспорно, относятся затраты на производственную инфраструктуру, фундаментальную науку, обеспечение экономической безопасности страны, хотя временные лаги, учет которых требуется для адекватной оценки результативности подобных вложений государства, могут оказаться при этом весьма протяженными. Известно, что постсоциалистические страны, правительствам которых удалось в 90-е гг. удержать на относительно высоком уровне ассигнования на образование, здравоохранение, культуру и научные исследования, т.е. главные компоненты человеческого развития, демонстрировали гораздо более уверенные темпы восстановительного роста сравнительно со странами, где приоритетами в использовании бюджетных средств стали обслуживание государственного долга, финансирование армии и правоохранительной деятельности, создание финансовых резервов на будущее. В. Садков и И. Греков склонны объяснять опережающее развитие экономики стран Центральной Европы, Эстонии, Узбекистана, Белоруссии несомненными успехами правительств, направлявших масштабные средства на противодействие избыточной подоходной дифференциации населения и поддержание тем самым массового потребительского спроса на частные блага. Немаловажную роль для хозяйственной динамики сыграло здесь и понимание тесной связи между приближенными по своей структуре к оптимуму затратами на производство общественных благ и индексом развития человеческого потенциала.
Исходя из этого, как справедливо отмечает В. Тамбовцев, априори неудачными являются «попытки надежно связать бесструктурные размеры госрасходов с параметрами экономического роста». Например, тот факт, что быстрые темпы экономического роста в Японии в течение длительного времени сочетались с невысокой долей государственных расходов в ВВП, не следует рассматривать в качестве примера для всеобщего подражания, поскольку в этой азиатской стране почти полностью отсутствовал военный бюджет, что в России на всех этапах ее существования принципиально невозможно.
В-четвертых, нельзя не заметить, что усвоение национальной экономикой тех позитивных импульсов, которые проистекают от относительного сокращения госрасходов (в частности, на централизованные инвестиции), достигается вовсе не автоматически, а лишь при условии кардинального улучшения климата для частных инвесторов — как отечественных, так и зарубежных.
В-пятых, следует учитывать и тот факт, что оптимальное соотношение расходов правительства и ВВП не может быть одним и тем же на различных этапах развития общества: оно варьируется как по фазам делового цикла, так и в зависимости от достигнутого в государстве уровня жизни его граждан. Например, если значительной части населения развитых стран вполне по средствам пользоваться более качественными услугами частного здравоохранения, то в странах развивающихся масштабная приватизация этой сферы и фактическое самоустранение властей от ее финансирования способны поставить людей за грань физического выживания. Поэтому расчет верхнего (да и нижнего) значения размера государства, превышение которого изменяет само направление макроэкономической динамики, по определению не должен быть однотипным, и параметры оптимума государственных расходов в различных моделях хозяйственных систем заведомо не являются тождественными.
Немаловажное значение для поиска оптимума имеют, как полагает Е. Гайдар, структура народонаселения страны, а также фактор ее федеративного (или же унитарного) государственного устройства. В этнически однородных странах с глубоко укоренившимися традициями социальной солидарности (таковыми предстают прежде всего государства севера Европы) оптимальная доля правительственных расходов в ВВП является существенно более высокой. А вот в России — стране многонациональной и имеющей к тому же федеративное построение — уровень налоговых изъятий, совместимых с устойчивым экономическим ростом, объективно не может быть на североевропейской отметке. И тот факт, что доля ВВП, перераспределяемая через бюджет, до последнего времени (до кризиса) имела тенденцию к повышению, связан не с фундаментальными особенностями экономической системы России, а с действием скорее неких краткосрочных факторов, ведущим среди которых выступала повышательная динамика мировых цен на нефть, закономерно приводившая к пополнению госбюджета дополнительными конъюнктурными доходами.
В случае признания подобных контраргументов из рассмотрения выпадает вопрос о том, как средствами форсированной приватизации, либеральной налоговой реформы или, скажем, путем крупномасштабного урезания социальных гарантий населения минимизировать непроцентные расходы бюджета на реализацию правительственных программ. Примитивная неоклассическая доктрина «меньше государства — стремительнее экономический рост», почерпнутая российской наукой из англо-американских публикаций, в этом случае лишается весомой аргументации.
Но одновременно возникают, по меньшей мере, две другие весьма значимые проблемы:
1) каким является — с учетом многообразных факторов внешней и внутренней среды — оптимальный для каждого этапа развития российской экономической системы абсолютный и относительный размер государственных расходов, при достижении и поддержании которого она могла бы демонстрировать наивысшие из возможных темпы своего роста;
2) каким именно должно стать на данном этапе структурное наполнение затрат российского правительства с учетом специфики переживаемой фазы циклического развития и характера стратегических задач — например, следует ли переносить эти правительственные расходы, аккумулируемые в российском стабфонде, в отдаленное будущее в интересах социального (прежде всего пенсионного) обеспечения россиян и сохранения тем самым достигнутых стандартов благосостояния (выводящих нашу страну сегодня на место в конце четвертой десятки мирового рейтинга по этому показателю), или же целесообразнее использовать подобные средства уже в настоящее время для решительного прорыва к жизненным стандартам стран, скажем, первой двадцатки?
Нельзя не заметить, что реализованная российским правительством в 90-е гг. XX в. Бюджетно-налоговая политика имела четко выраженную сдерживающую, а не стимулирующую экономический рост направленность. В нарушение известных алгоритмов реализации дискреционной политики (будучи нацеленной на преодоление высокой инфляции) она проявлялась как в чрезмерной доле налоговых изъятий, так и в существенном сокращении расходов федерального правительства, преимущественно в форме хронического недофинансирования утвержденных законодательной властью бюджетных затрат.
Рост правительственных расходов в условиях трансформационного спада, который сопровождался уменьшением налоговых поступлений в бюджет и значительным циклическим бюджетным дефицитом, проправительственным экономистам либерального толка в тот период представлялся невозможным. Отечественные неоконсерваторы склонны абсолютизировать частные инвестиции, рассматривая капиталовложения государства как заведомо менее эффективные. Они по сей день доказывают, что для российского правительства гораздо предпочтительнее всемерное стимулирование реальных вложений частных компаний, нежели аккумуляция части доходов последних (в виде налоговых поступлений) в бюджете страны с последующим направлением их на государственные закупки.
Практическая реализация именно такой стратегии инвестирования предопределила длительный этап платежного кризиса в российской экономике в 90-е гг., при котором неоплата правительством своих социально-экономических обязательств была обычным делом. Правда, в этот период непосредственно на бюджет приходилось не более 10— 15% всех неплатежей. Но не дошедшие до адресата бюджетные средства зачастую становились главной причиной масштабных неплатежей по линии межхозяйственных связей. По оценкам Н. Шмелева, «рубль, вовремя не выплаченный из государственной казны, порождает шесть и более рублей неплатежей по всей цепи экономических отношений». Бюджет, таким образом, являлся едва ли не главным виновником неплатежей в стране, т.е. фактически рубил сук, на котором сидел. Ведь, по резонному замечанию Н. Шмелева, «1 руб., выплаченный по государственным обязательствам, дает сейчас казне минимум 2 руб. бюджетных поступлений в виде уплаченных налогов».
Действительно, не оплаченный в установленные сроки государственный заказ (на строительство подводной лодки, выращивание пшеницы и т.д.) означал для взаимосвязанных предприятий невыдачу заработной платы, неоплату по обязательствам транспортникам, поставщикам энергии, сырья, комплектующих изделий, кредитов коммерческим банкам, а значит, и неплатежи налогов в бюджет. В 90-е гг. в российской экономике образовался своего рода порочный круг неплатежей, разорвать который на уровне отдельных предприятий (например, через процедуру банкротства неплательщиков) было просто нереально. Сознательный выбор рестриктивной разновидности фискальной политики вместо экспансионистской привел к растягиванию трансформационного спада в нашей стране на долгие девять лет.
Теоретически обосновывая необходимость серьезных изменений в бюджетно-налоговой политике российского государства, С. Меньшиков опровергал неоклассическую догму, утверждавшую, что государство не может платить деньги, пока не соберет их в виде налогов: «Зарубежная наука и практика преодолели такой взгляд еще в 30-х гг. под влиянием Великой депрессии. Американский президент Г. Гувер, усердно сокращавший госрасходы в начале кризиса 30-х гг., довел экономику до катастрофы. Его последователи твердо усвоили этот урок. Даже президент Р. Рейган, окруживший себя монетаристами и сторонниками «сбалансированного бюджета», начал попытки выхода из очередного кризиса 1980—1981 гг. с того, что увеличил госрасходы и сократил налоги. Образовавшаяся огромная «дыра» в бюджете должна была, казалось, взорвать Америку. Вместо этого в 80-х годах наступил длительный экономический подъем, а инфляция сошла на нет». И только после достижения пика подъема национальной экономики фискальные власти сбросили обороты своей активно стимулирующей бюджетно-налоговой политики.
События привели, наконец, к признанию отечественными властями кейнсианского взгляда на государственные расходы как на решающий фактор обеспечения восстановительного роста (а через него и способ кардинального разрешения финансовых проблем). На рубеже веков произошло кардинальное изменение самой концепции фискального регулирования, была осознана не только социальная, но и финансово-экономическая значимость выполнения бюджетом своих функций в российской разновидности рыночной экономики. А обозначившийся рост ВВП в сочетании с беспрецедентно высокими мировыми ценами на энергоносители создал необходимые материальные предпосылки для трансформации бюджетно-налоговой политики. Значимое преимущество современной России перед США времен Гувера или Рейгана заключается в том, что в ней реально существует возможность наращивания государственных инвестиций без нарастания бюджетного дефицита. Она связана с существованием и стремительным расширением российского Стабфонда, который призван стать в первую очередь стратегическим резервом нашего государства (источником финансирования дефицита федерального бюджета) в случае наступления экономического кризиса и падения нефтяных цен на мировом рынке. В этом плане данный Фонд (преобразованный в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния Российской Федерации) рассматривается как инструмент сокращения рисков, связанных с вероятным ухудшением внешнеэкономической конъюнктуры. Однако это далеко не единственная его функция. Данный Фонд по действующему законодательству направляется на погашение внешнего долга государства, а также на сглаживание конъюнктурных колебаний российской экономики. Впрочем, помимо решения сугубо бюджетных проблем Стабфонд используется фискальными властями и в целях связывания излишней ликвидности и оптимизации тем самым параметров денежного предложения в обстановке высоких мировых цен на энергоносители.
Надо сказать, что Россия далеко не первая страна, создавшая государственный фонд финансовых ресурсов. Таких стран сегодня насчитывается около двадцати. В мире (главным образом в странах с сырьевым характером экономики) к настоящему времени накоплен немалый опыт формирования резервов финансовых средств при появлении бюджетного профицита или проведении масштабных приватизационных кампаний. В одних странах эти резервы трактуются как собственно бюджетные стабилизационные фонды, которые в качестве сбережений государства (в части бюджетного профицита) предназначены для обеспечения текущей сбалансированности бюджета и финансирования правительственных расходов в обстановке рецессии или падения мировых цен на сырье. Например, накопленные за счет рентных отчислений средства Медного стабилизационного фонда Чили были в свое время, при резком ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры, использованы для субсидирования цен на бензин, выплат пенсий и пособий, а Нефтяного фонда Нигерии — на погашение внешнего долга страны, что помогло этим странам вырваться из финансового тупика. В других странах доходы от сырьевого экспорта расцениваются как фонды будущих поколений, что неминуемо столкнутся с негативными последствиями исчерпания запасов не возобновляемых природных богатств и вправе рассчитывать на заботу о себе со стороны предшественников. Поэтому неслучайным является направление ресурсов этих фондов не на решение текущих бюджетных задач, а на долгосрочные финансовые инвестиции (в основном зарубежные) с целью получения стабильных доходов. Причем в ряде случаев (как, например, в Норвегии или Кувейте) суммарные доходы от размещения финансовых активов оказываются выше породивших их первоначальных рентных доходов. Требование диверсификации портфеля реальных и финансовых активов проявляется нередко во вложении части средств фондов будущих поколений и в национальную экономику (как это происходит, в частности, в Катаре и Омане), правда, в отрасли, прямо не связанные с нефтью, — например в развитие туристического или банковского бизнеса. В третьих странах образуются фонды, используемые для аккумуляции и распределения рентных доходов среди населения тех территорий, где ведется добыча полезных ископаемых. Так каждый житель Аляски получил из такого фонда 1770 дол.
Что же касается правительства России, то до последнего времени оно прорабатывало лишь одно единственное направление задействования Стабилизационного фонда как инструмента экономической политики — накопительское. Этой супер цели были подчинены и сознательные акции исполнительной власти по существенному занижению ежегодно планируемого профицита федерального бюджета, которое рассматривалось не только как способ получения сверхплановых налоговых поступлений (используемых зачастую вне контроля законодателей), но и в качестве аргумента для урезания возможных правительственных расходов на решение актуальных социально-экономических задач.
Свой выбор в пользу накопительской стратегии финансовые власти аргументировали стремлением ослабить зависимость отечественной экономики от нефтегазового сектора, доходы от которого признаются временными, сугубо конъюнктурными. Тем самым сознательно сдерживались межотраслевые перемещения капиталов, необходимые для всесторонней диверсификации национального хозяйства, консервировалась колониальная структура производства и соответственно экспорта.
На развитие отечественной экономики, реализацию крупных инвестиционных и инновационных проектов (причем в партнерстве с частными инвестициями) нацеливался другой внебюджетный фонд — Инвестиционный.
Явно неоптимальное соотношение между Стабилизационным фондом и Инвестиционным фондом приводило к тому, что вместо направления все возрастающей доли средств первого на реализацию перспективных инвестиционных проектов государство попросту изымало из обращения немалые доходы налогоплательщиков и, тормозя экономический рост, затягивало удавку будущих финансовых проблем. Бездумное накопительство выступало к тому же ярким проявлением недемократичное отечественной бюджетно-налоговой политики, в ходе реализации которой игнорировалось фундаментальное положение теории государственных финансов о том, что единственным оправданием дополнительных налоговых изъятий может считаться лишь расширение ассортимента и повышение качества услуг, предоставляемых населению. Ведь только в странах с неразвитыми демократическими институтами (таких как Чад, Нигерия, Папуа — Новая Гвинея) средства стабилизационных фондов без серьезных аргументов контролируются местными политическими элитами и используются фактически в их интересах, обрекая тем самым население этих стран на нищету и вырождение.
Последовательное раздувание размеров российского Стабфонда преследовало цель досрочного погашения внешней задолженности государства. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике» говорилось: «Средства Стабилизационного фонда сверх базового объема должны направляться исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга». Использование благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры для нейтрализации угрозы дефолта государства по внешним обязательствам действительно позволило заметно сократить финансовый груз процентных платежей, да и заметно улучшило инвестиционный рейтинг нашей страны. Однако стратегия безусловного обеспечения профицитного бюджета, которая действовала вплоть до кризисного времени, в ситуации когда угроза попадания России в долговую ловушку была уже в значительной степени нейтрализована, явно не выглядела безальтернативной. В условиях продолжавшегося экономического роста, который сопровождался наращиванием налоговых поступлений в федеральный бюджет, относительный вес платежей по внешнему долгу уже не являлся столь впечатляющим, как это представлялось еще 7—8 лет тому назад. В обстановке заметного оживления экономической конъюнктуры имелся смысл вновь задействовать стратегию лимитируемого наращивания внешнего государственного долга умеренными темпами. Конечно, при этом должно было быть соблюдено условие 100%-ного направления заимствованных за рубежом средств на инвестиционные цели (и финансирование приоритетных социально-экономических программ), а также сопоставления общего объема заимствований с абсолютными и относительными характеристиками предстоящего роста отечественной экономики. Проводя такое сопоставление, многие страны-должники (включая и должников России) вовсе не преследуют маниакальную цель опережающего погашения внешнего долга, стремясь, прежде всего, развить за счет заемных ресурсов собственную экономику и только затем выполнять свои долговые обязательства средствами, заработанными бюджетом. Форсированное погашение внешнего долга целесообразно лишь в обстановке длительного хозяйственного подъема — в том числе для борьбы с нарастающей инфляцией. К тому же экономической теории хорошо известно, что деньги сегодня заметно дороже завтрашних денег, поскольку их еще можно производительно использовать на капиталовложения, получая в результате немалый доход. Поэтому вовсе не случаен тот факт, что в мире явление бюджетного дефицита распространено значительно шире по сравнению с бюджетным излишком, которого правительства многих стран стараются по указанным выше причинам избегать. Именно в направлении средств Стабфонда на инвестиционные цели (а вовсе не на погашение внешнего долга) состояли предложения большинства экономистов Российской академии наук, фактически, однако, проигнорированные правительством.
При этом наибольшие нарекания академических кругов вызывает факт хранения собранных в виде налогов и неизрасходованных средств в зарубежных банках или в виде низкодоходных ценных бумаг иностранных государств. Тем самым правительство реализует концепцию использования сверхдоходов от экспорта топливно-сырьевой продукции за пределами нашей страны. Пытаясь найти наилучшую сферу для своих финансовых инвестиций за рубежом, власти исповедуют двойные стандарты: настойчиво убеждая иностранных инвесторов без боязни вкладывать средства в российскую экономику, они сами становятся крупными экспортерами капитала. Между тем в условиях развертывающегося ныне глобального финансово-экономического кризиса, когда прогнозирование курсов основных мировых валют превращается во все более сложную задачу, вложение средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в экономику любых зарубежных стран следует признать крайне рискованным мероприятием. Известно, что главным спасителем американского доллара выступает в настоящее время китайский юань: территория США является ведущим рынком сбыта для китайских потребительских товаров. Но приток американской валюты и неуклонное расширение золотовалютных резервов КНР закономерно влекут за собой укрепление обменного курса юаня, противодействие которому в интересах продолжения экономического роста страны способно вызвать резкое ослабление интереса ее правительства к доллару. И тогда падение курса этой общемировой валюты не заставит себя долго ждать, доказав тем самым нецелесообразность перевода резервных средств Российской Федерации в долларовую форму — факт, отстаиваемый многими специалистами уже сегодня.
Конечно, у варианта хранения финансовых резервов за границей есть и безусловное достоинство: в этом случае достигается торможение роста реального обменного курса рубля. Если же курс начнет падать (как это и случилось в Дальнейшем), то накопление финансовых ресурсов в иностранной валюте станет спасательным кругом для сбережений государства. Однако несомненными являются и глубинные недостатки подобного варианта финансового инвестирования — поддержка валют основных конкурентов России и фактически льготное кредитование зарубежных стран (за счет торможения роста отечественной экономики). К тому же независимо от того, где именно хранятся резервные средства Российской Федерации, неизбежно их большее или меньшее обесценение. Если эти немалые средства пассивно лежат на рублевых счетах в центральном банке нашей страны, то они неуклонно теряют свою покупательную способность пропорционально темпам внутренней инфляции. Так, потери от инфляционного обесценения средств стабфонда при годовой инфляции в 10,9% составили 163,5 млрд. руб., что заметно выше расходов федерального бюджета на инвестиционные цели. Если же часть средств передана правительством в оперативное управление Банка России для размещения за рубежом в надежные правительственные ценные бумаги, то реальная доходность подобных финансовых инвестиций тоже оказывается отрицательной. По действующему законодательству средства Стабилизационного фонда Российской Федерации могли быть вложены в государственные облигации лишь 14 стран, обладающих наивысшими рейтингами. Отдавая, таким образом, явное предпочтение ликвидности активов по сравнению с их доходностью, российское правительство вынуждено было довольствоваться максимум 5%-ным номинальным годовым доходом от своих зарубежных финансовых инвестиций. В условиях укреплявшегося реального эффективного курса рубля (до последнего времени не менее чем на 10% в год) по отношению к ведущим мировым валютам этого явно недостаточно, чтобы обрести твердую уверенность в безусловной сохранности государственных сбережений на обозримую перспективу; российское государство в данной ситуации похоже на гоголевского Плюшкина, который, располагая немалым состоянием, бездарно им распоряжался. В то время как федеральный бюджет получал фактически отрицательный доход от размещения средств Стабфонда за пределами нашей страны, отечественные банки и корпорации были вынуждены осуществлять зарубежные заимствования по несравненно более высоким ставкам, что, в конечном счете, и поставило российский частный сектор на грань дефолта по своим внешним долгам. Думается, что при сохранении нынешних направлений использования средств российского Стабфонда прогноз Всемирного банка относительно его (в модифицированном виде) неуклонного нарастания до 1,5—2,3 трлн. дол. (10,5—16,5 тыс. дол., в расчете на душу населения) к 2030 г. выглядит явно несостоятельным, поскольку большинство связанных с ним финансовых операций оказываются попросту убыточными. Конечно, в интересах любого экономического субъекта иметь некий страховой фонд на непредсказуемое будущее, и государство не является исключением из этого правила. Однако всякая страховка, как известно, предполагает осуществление определенных затрат, а вовсе не получение дохода. Но даже когда мы, по выражению А. Кудрина, «покупаем услугу по сохранению фонда», нахождение компромисса между интересами настоящего и будущего требует неустанного поиска оптимальных размеров подобного страхового резерва, превышение которых делает это будущее туманным.
В этом плане несколько привлекательнее в коммерческом смысле выглядели бы зарубежные вложения в более доходные (хотя и сопряженные с дополнительным риском) активы в виде акций крупнейших транснациональных корпораций и банков. Характерно, что именно в таком направлении диверсифицирует свои активы, например правительство Норвегии, традиционно отличающееся здравым смыслом при размещении своего стабфонда, созданного и называемого здесь Государственным нефтяным фондом: регулярно получая крупные дивиденды из-за рубежа, оно успешно покрывает ими дефицит своего бюджета. Долгосрочный стабилизирующий (в плане укрепления бюджетной системы) эффект данного фонда обусловлен тем, что 60% его объема вложено в низко рисковые облигации государств и компаний, а 40% средств — в акции частных компаний нерезидентов, не занимающихся нефтяным бизнесом. Существование Государственного нефтяного фонда, задуманного в качестве инструмента противодействия таким объективным фактам, как старение нации и сокращение запасов и объема добычи нефти, позволяет решать сразу несколько взаимосвязанных задач добиваться ускоряющего экономический рост сглаживания циклических колебаний совокупного спроса, нейтрализации угроз инфляции и безработицы, а также удорожания национальной валюты. Последняя из этих целей достигается за счет вложения средств фонда именно в иностранные финансовые активы. Ресурсы Государственного нефтяного фонда по закону не могут направляться на текущие нужды бюджета, за исключением 4—6%-ного годового дохода от активов, в которых он размещен.
Однако рассмотренный норвежский опыт мало что дает для России с учетом небольших масштабов скандинавской страны (население Норвегии вдвое меньше, чем жителей Москвы), богатства ее нефтяных месторождений, превышения ее нефтяным фондом отметки в 100% ВВП, а также того обстоятельства, что Норвегия является членом ЕС и НАТО. К тому же в отличие от России немалая доля сверхприбыли от поступающих нефтедолларов используется в Норвегии для финансирования масштабных инвестиционных программ, серьезно укрепляющих социальные гарантии населения. Наконец, нужно признать, что финансовый результат корпоративных зарубежных вложений оказался бы заведомо ниже внутрироссийских инвестиций в реальные активы.
При такой постановке вопроса очевидной становится необходимость зарубежных вложений резервных средств не по принципу «чем больше, тем лучше», а лишь по итогам взвешенного количественного сопоставления связанных с ними достоинств и недостатков. Не случайно введено ограничение, по которому инвестиции средств российского стабфонда на зарубежных фондовых рынках не должны превысить 10% его величины. Причем оптимизация направлений использования средств в рамках альтернативы «внешние — внутренние вложения» (скажем, в пропорции 75:25 или же 50:50) не должна препятствовать настойчивому поиску ответа и на другой, не менее актуальный вопрос о целесообразной структуре этих реальных инвестиций как внутри, так и за пределами нашей страны. Фискальным властям уже давно пора определиться, в какие сферы, отрасли и конкретные производства могут быть эффективно и без ущерба для макроэкономической стабильности вложены эти накопленные немалые средства.
В соответствии с теорией мультипликатора весьма привлекательными для России представляются сегодня — в обстановке серьезного промышленного спада — такие направления внутреннего использования Резервного фонда (активно перераспределяемого в Инвестиционный фонд Российской Федерации), как рост государственных закупок самолетов для гражданской авиации (реализуемых авиатранспортным компаниям на принципах лизинга), оборудования для железнодорожного и общественного городского транспорта, а также реконструкция и строительство автомобильных дорог. Конечно, народнохозяйственная эффективность подобных вложений в чистые общественные блага проявится нескоро, и далеко не весь их результат будет напрямую уловлен государственным бюджетом нашей страны. Однако позитивные внешние эффекты от централизованных инвестиций, например, в транспортные артерии (в виде уменьшения числа людских потерь на дорогах, сокращения износа техники и потерь времени, освоения новых территорий и т.д.) в конечном счете, наверняка превысят связанные с ними первоначальные затраты. Государство в смешанной экономике, как известно, вовсе не является неким ростовщиком, не способным предоставить кому бы то ни было свои деньги без гарантий получения процентного дохода. Оно призвано выступать генератором прогрессивных перемен в отечественной экономике даже в случае перемещения немалой доли выгод от своих вложений в руки частного сектора.
Одним из наиболее значимых путей использования резервных средств является направление их части на разработку новых крупных месторождений золота или удешевление умирающего ныне ипотечного кредитования, которое позволит не только ослабить остроту жилищных проблем для молодых семей (способствуя тем самым разрешению комплекса проблем демографических), но и в антикризисных целях обеспечит через бум жилищного строительства запуск мультипликационного эффекта развития отраслей, технологически связанных со строительной индустрией. Немалое макроэкономическое значение могло бы иметь и увеличение правительственных закупок военной техники или отечественных лекарств для льготников. Конечно, такие закупки должны производиться на конкурсной основе, чтобы повысить фискальную эффективность государственных затрат. Вместе с тем необходимость защиты отечественных товаропроизводителей предполагает крайне осторожное использование бюджетных средств на закупку иностранного оборудования и транспортных средств (например, «Боингов»), производство которых вполне возможно наладить на российской территории. Теоретически подобная протекционистская политика может оспариваться либералами на том основании, что она противоречит принципам свободной торговли и, следовательно, препятствует росту экономической эффективности на отечественных промышленных предприятиях, в авиакомпаниях и т.п. Однако не секрет, что даже наиболее развитые ныне страны не стеснялись применять разумный протекционизм в кризисную полосу развития своей экономики или в период ее радикальной модернизации. Так, знаменитый лозунг «Покупай американское!» был сформулирован в 30-е гг. XX в. в стране с рыночной экономикой, которая позже возглавила движение за либерализацию международной торговли. Без проведения взвешенной протекционистской политики и Японии вряд ли удалось бы столь быстро восстановить свою экономику после Второй мировой войны. К секретам китайского «экономического чуда» относится последовательное использование целого ряда протекционистских мер, ведущим среди которых является жесткое регулирование валютного курса юаня, его сознательное занижение сравнительно с корзиной ведущих мировых валют. И наоборот, чрезмерно быстрое, преждевременное открытие таких новых индустриальных стран и регионов, как Малайзия, Индонезия, Таиланд, Сингапур, Тайвань, проведенное по рекомендациям Международного валютного фонда, резкое ослабление государственной поддержки их экономики стали главными причинами кризисных потрясений в юго-восточном регионе мира.
До последнего времени против использования резервных средств в целях наращивания государственных инвестиций в российскую экономику были категорически настроены некоторые ключевые фигуры экономического блока правительства. Так, оценивая подобный вариант разрешения инвестиционных проблем нашей страны, министр финансов А. Кудрин акцентирует внимание на том, что в распоряжении властей нет достаточно прибыльных инвестиционных проектов, как будто бы централизованные финансы являются не важнейшим инструментом решения ключевых общегосударственных задач, не достижимых на сугубо рыночной основе, а кассой некоего бизнесмена, который не склонен выделить ни рубля без убежденности в быстром возврате (притом с немалой прибылью) направленных на капиталовложения бюджетных средств. Власти традиционно приводили еще два сомнительных аргумента, убеждая россиян, что выделенные на инвестиции финансовые ресурсы либо станут использоваться не по назначению, либо же их направление в национальную экономику неминуемо породит мощную инфляционную волну. К примеру, по оценке Кудрина, при использовании поступлений в стабфонд в полном объеме на расходы бюджета инфляция выросла бы с 12,7 до 18—20%. Не случайно в Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике» вмонтирован принцип, согласно которому в среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики».
Если же говорить о стойкой уверенности членов правительства в том, что выделенные средства будут разворованы, то это можно расценить не иначе как откровенное признание неустранимой коррупции в стране в сочетании с неспособностью властей ставить сколько-нибудь значимые цели и достигать их. Понятно, что формирование эффективной системы контроля над расходованием государственных средств (и в целом повышение качества соответствующих институтов) является необходимой предпосылкой достижения любой из них. Что же касается бездоказательных опасений, будто бы расходование бюджетных средств и массированная трансформация зарезервированных средств в государственные инвестиции непременно вызовут высокую инфляцию (которая, как известно, является многофакторным явлением), то и их вряд ли следует считать обоснованными. Ведь правительство до последнего времени не усматривало серьезных инфляционных угроз от интенсивно поступавших в нашу страну иностранных финансовых инвестиций (преимущественно в форме кредитов), более того, расценивало приток этих многомиллиардных ресурсов как индикатор качественного улучшения инвестиционного климата, хотя очевидно, что с точки зрения воздействия на состояние финансовых рынков и структуру воспроизводства они, как показали осенние события являются совершенно неконтролируемыми. Так почему же направление собственных резервных средств на внутренние кредиты, за пользование которыми к тому же можно установить частному сектору невысокие процентные ставки, способно взорвать ценовую ситуацию в стране, если у властей имеются здесь реальные возможности сознательного формирования не инфляционной структуры национальной экономики, а также сокращения скорости денежного обращения через долгосрочные инвестиции, скажем, в производственную инфраструктуру? Кроме того, следует иметь в виду, что в условиях неполной занятости сразу же вслед за наращиванием конечного спроса (связанным с расходованием ресурсов бюджетной системы) в обществе вполне может развернуться сбивающий накал инфляции рост производства товаров и услуг, при условии, конечно, что одновременно с этим власти позаботятся о стимулировании развития малого и среднего бизнеса, реализации быстро окупаемых инвестиционных проектов и о насыщении рынка преимущественно отечественными товарами и услугами. И наоборот, нарастание степени инфляционное национальной экономики вполне может случиться как раз в случае отказа от производительного расходования финансовых резервов и всемерной ориентации на их пассивное сбережение, поскольку подобная накопительская стратегия окажет мощное тормозящее влияние на экономический рост как ведущий антиинфляционный фактор.
Конечно, всякое наращивание государственных затрат как компонента совокупного спроса потенциально может привести не только к росту реального ВВП, но и к повышению общего уровня цен. Для того чтобы сделать этот экономический рост предельно «мало инфляционным», необходимо соблюдать ряд условий. Во-первых, нельзя резко увеличивать госрасходы, если нет резервов повышения товарной массы, в частности недогруженных мощностей и быстро мобилизуемого импорта. Во-вторых, наращивать надо не всякие государственные расходы, а только те, которые прямо влекут за собой мультипликативный эффект. Увеличение государственных закупок, скажем, на 100 млрд. руб. автоматически ведет к росту продукции на ту же сумму, дополнительному увеличению заказов предприятиям смежных производств, приросту фонда заработной платы работников и спроса с их стороны на потребительские товары, наращиванию прибыли предприятий, которая может быть израсходована на реконструкцию, развитие новых производств и т.д. Связанный с накачиванием спроса некоторый рост цен вызовет повышение рентабельности предприятий, спонтанное оживление их активности. Известно, что каждый рубль эффективно размещенных государственных инвестиций оборачивается привлечением в данную сферу дополнительно еще не менее четырех рублей капиталовложений частных лиц. Диаметрально противоположные последствия, связанные с оттоком ресурсов негосударственных инвесторов, имеет недофинансирование перспективных сфер деятельности со стороны правительства.
Поэтому отстаиваемое в недавнем прошлом Минфином России и Банком России (а также Международным валютным фондом) представление о всплеске инфляции в нашей экономике как проявлении ее якобы инфляционного перегрева, который возникает, как известно, на завершающей стадии подъема, попросту не выдерживает критики.
Следует подчеркнуть, что возможность безинфляционного направления финансовых резервов на инвестиционные и социальные цели превращается в действительность лишь при условии сохранения конкурентной среды на соответствующих товарных рынках. Так что опасения членов правительства относительно инфляционной угрозы в случае использования этих ресурсов на территории России все же имеют под собой определенные основания, усиливающиеся по мере повышения интенсивности подобных затрат. Они связаны с неспособностью Федеральной антимонопольной службы России справиться с доминирующим положением многих компаний на российском рынке. В самом деле, до сих пор лишь единичными являются факты наложения властями крупных штрафов, использования административного ресурса для снижения цен, произвольно взвинченных фирмами монополистами, не говоря уже об их насильственном расчленении за доказанный ценовой сговор против интересов потребителей.
В такой обстановке поистине безинфляционным может быть только расходование резервных фондов не на территории нашей страны, а за ее пределами. Поэтому есть смысл финансовые резервы, поступающие от отечественных экспортеров, изначально формировать не в рублевом выражении, а именно в иностранной валюте. Эти средства целесообразно было бы направлять на покупку импортного оборудования последних поколений (не производимого в стране, а значит, не составляющего конкуренцию отечественному производителю) и, что особо значимо, передовых зарубежных технологий для национальной экономики и социальной сферы. Причем если в государственном секторе для этого могли бы быть израсходованы средства налогоплательщиков — на приобретение, скажем, медицинской техники или же компьютеров для школ, то для сектора частного оправданно было бы использование резервного фонда для компенсации временных потерь бюджета, связанных с ликвидацией импортных пошлин на ввоз в Россию машиностроительной продукции вместе с запчастями для нее. Подобные просчитанные по темпам и объемам затраты не только не провоцируют инфляцию (более того, они способны ощутимо способствовать ее сокращению — расширяющимся производством конечных товаров и услуг, входящих в ВВП), не только кардинально изменяют внутрироссийскую ситуацию с инвестициями в техническую реконструкцию народного хозяйства и человеческий капитал, но и влекут за собой благополучный исход долларов и евро из России, что стимулирует экономический рост контролируемым ослаблением курса российской валюты. Даже если отвлечься от этих сложных оценок, разве можно представить себе более благоприятный момент для масштабной модернизации отечественной экономики, чем период высоких мировых цен на энергоносители, когда имеется реальная возможность переориентировать поток нефтедолларов в техническую реконструкцию реального сектора?! Другого такого шанса на возвращение в число передовых государств история нам может попросту не предоставить.
Как видим, важной задачей науки является нахождение оптимальных абсолютных и относительных (к ВВП) характеристик резервных фондов для каждого этапа развития российского общества. Насколько оправданно накладывать нижние ограничения на возможность расходования их средств иначе, кроме как на компенсацию потерь госбюджета из-за падения мировых цен на нефть, настолько же требуется всякий раз устанавливать и верхний предел накопления, превышение которого должно приводить к безусловному направлению избыточных финансовых ресурсов на цели внутреннего инвестирования в российскую экономику. При такой постановке вопроса одинаково ошибочными выглядят как представления о необходимости наращивания объема анализируемых фондов максимально возможными темпами (что способно резко затормозить рост ВВП из-за экономии на государственных расходах), так и требования безотлагательного расходования всех накопленных в них средств на реализацию масштабных инвестиционных и социальных программ. Известно, что крупные, популистские по сути траты средств Медного фонда Чили и Нефтяного фонда Нигерии привели к фактическому исчезновению мощного ресурса государственного регулирования, так и не решив поставленных перед ним задач. Оптимизация размера Резервного фонда и Фонда национального благосостояния РФ предполагает проведение детальных расчетов минимального значения темпов инфляции, за пределами которого рост российской экономики прекращается вовсе или становится недопустимо медленным из-за избыточно дорогого кредита, а также максимального объема реализуемых за счет данных фондов инвестиционных проектов, за рамками которого инфляция выходит из-под контроля властей. Результатом подобных оценок должно стать выявление некоего коридора свободы, между «стенками» которого тоже требуется проведение внутренней оптимизации направлений использования общенациональных финансовых резервов по выделенным выше критериям.
На решение каких именно задач целесообразно в каждый конкретный период использовать финансовый резерв (при отказе от сугубо ростовщической идеи его бездумного хранения) — зависит от избранных правительством приоритетов. Если таковым является укрепление национальной экономической безопасности, то вполне оправданно направление его средств на досрочное погашение государственного внешнего долга. При ориентации же на ускоренный экономический рост государству следует за счет столь надежного источника либо выплатить долг внутренний (чтобы нейтрализовать действие эффекта вытеснения), либо самому профинансировать ряд ведущих инфраструктурных проектов (мосты, дороги, мелиорация, портовое хозяйство и т.п.) в интересах запуска мультипликативного эффекта, либо сделать четкий акцент на косвенное налоговое стимулирование развития частным бизнесом приоритетных отраслей и производств. При обнаружении факта усиливающейся деградации человеческого капитала следует безотлагательно обеспечить преимущественное развитие сфер здравоохранения, образования, культуры, жилищного строительства. Если доходы от зарубежного размещения резервируемых средств оказываются столь мизерными (а то и вовсе отрицательными), то, что может воспрепятствовать льготному кредитованию за счет части их внутрироссийских инвестиционных проектов, кроме стойкой убежденности некоторых членов кабинета министров в их неизбежном расхищении?
Естественно, в реальной жизни отмеченные направления едва ли должны считаться взаимоисключающими альтернативами. Они призваны стать органично дополняющими друг друга сторонами финансовой деятельности государства.
Поэтому повышение эффективности использования финансового резерва Российской Федерации требует неустанного поиска оптимальных пропорций его распределения по различным направлениям, к числу которых Л. Абалкин относит:
1) формирование резервного страхового фонда, призванного гарантировать финансовую безопасность нашей страны при внезапных перепадах мировой конъюнктуры;
2) создание фонда краткосрочного кредитования, направляемого на развитие, прежде всего малого бизнеса и способного обеспечить отдачу в течение года;
3) расширение масштабов фонда долгосрочных инвестиций, который через банковскую систему (посредством льготного кредитования реального сектора) направляется в приоритетные обрабатывающие отрасли и инфраструктуру.
Думается, однако, что этот спектр вариантов следовало бы дополнить как минимум еще одним. Часть финансовых ресурсов целесообразно было бы направить на обеспечение диверсификации отечественной экономики и снятие ее с нефтяной иглы посредством компенсации потерь бюджета от сокращения налоговой нагрузки для тех предприятий, которые отличает высокая инвестиционная активность в обрабатывающих отраслях, еще сохранивших инновационный, экспортный потенциал. Объектами подобного избирательного сокращения налогообложения, нацеленного на становление в нашей стране не сырьевой, а инновационной экономики, вполне могут быть признаны не только крупные предприятия (скажем, оборонно-промышленного комплекса), но и многочисленные субъекты малого предпринимательства. Сокращение единого социального налога, налога на добавленную стоимость, возвращение инвестиционной льготы для этих фирм и налогового стимулирования их благотворительной деятельности — подобные действия властей способны не только ускорить рост отечественной экономики, но и вызвать в долгосрочном периоде несравненно больший фискальный эффект, нежели бездумное наращивание бюджетного профицита. Конечно, реализация подобного варианта использования накопленных финансовых резервов предполагает неустанный поиск оптимальных темпов сокращения налоговой нагрузки и продолжительности такого сокращения; вероятно, это уменьшение налогов примерно на 1% ВВП в течение пяти — семи лет.
Парадоксом наших дней выглядит тот факт, что в последние годы взамен производительного использования накопленных средств и привлечения недостающих инвестиционных ресурсов из-за рубежа правительство России в очередной раз подсаживается на иглу крупномасштабных внутренних заимствований. Со стороны данное обстоятельство выглядит удивительным, ведь хорошо известно, что федеральный бюджет последних девяти лет складывался с неизменным профицитом, а в подобных финансовых условиях в мировой практике принято, наоборот, активно погашать долг государства. Конечно, одна из сохраняющихся и поныне причин размещения облигаций государства на российских финансовых рынках — это необходимость рефинансирования его предыдущих займов. Но вряд ли она может быть признана основной. Дело в том, что при решении вопроса, погашение какого именно компонента государственного долга (внутреннего или внешнего) является приоритетным, власти вполне осознанно сделали выбор в пользу долга внешнего. Неуклонный размен внешней задолженности государства на внутреннюю сопровождает финансовую политику всех последних лет. Учитывая функционирование отечественной экономики в обстановке еще неполной занятости, для реализации концепции опережающего погашения внешнего долга сложно найти убедительные аргументы — ведь гораздо целесообразнее направлять бюджетные средства на накачивание внутреннего спроса своих граждан, перед которыми в предшествующий период у государства образовалась задолженность. Предпочитая погашать свой внешний долг одновременно с наращиванием долга внутреннего, финансовые власти наносят сокрушительный удар по отраслям обрабатывающей промышленности, коль скоро рентабельность последних зачастую оказывается ниже доходности государственных облигаций.
Подобный подход все заметнее воспроизводит ситуацию середины 90-х гг., причем складывающуюся при кардинально ином типе бюджетного неравновесия: эффект вытеснения частных инвестиций действовал в современной России в условиях существенного бюджетного излишка и раздувания масштабов резервных фондов! При этом правительство в очередной раз продемонстрировало свою неспособность учитывать зарубежный опыт управления заимствованиями. Ведь насколько затратным являлся его курс на перевод внутреннего долга во внешний в обстановке слабеющего рубля настолько же ущербным в финансовом отношении выглядело неуемное стремление трансформировать внешние займы во внутрироссийские в ситуации, когда реальный обменный курс рубля демонстрировал свое устойчивое движение вверх по отношению к корзине ведущих мировых валют. Так что перевод внешнего долга государства, номинированного преимущественно в обесценивающихся долларах, в долг внутренний вряд ли можно признать идеальной финансовой стратегией властей.
Как видим, в России назрела острая необходимость кардинальных перемен господствующей концепции фискальной политики. Суть этих изменений состоит в переходе от монетаристской концепции, которая заключается во всемерном улучшении состояния финансовой системы без учета состояния реального сектора отечественной экономики, к концепции функциональных финансов. Последняя подразумевает, что величина государственных расходов и норма налогообложения подчинены задаче достижения уровня совокупного спроса, обеспечивающего полное задействование трудовых ресурсов и капиталов страны. В такой апробированной обширным мировым опытом концепции финансовым показателям бюджетного дефицита и государственного долга отводится сугубо подчиненная роль по отношению к индикаторам производственной сферы, а взамен лихорадочного раздувания бюджетного профицита и накопления финансовых резервов для будущих поколений предлагается последовательно направлять ту или иную их часть на обеспечение устойчивого развития реального сектора национальной экономики и повышение жизненного уровня нынешнего поколения россиян.
Нахождение дополнительных финансовых источников для наращивания инвестиционных и социальных расходов бюджета, обеспечивающих рост ВВП, предполагает кардинальный пересмотр действующего механизма поступления доходов в российский бюджет, проведения своевременных реформ системы налогообложения. Поэтому не случайно, что на рубеже веков (хотя и с явным опозданием) в нашей стране начала разворачиваться налоговая реформа, предусматривающая комплекс правительственных мер в сфере налогового регулирования, направленных на установление такого оптимального уровня налоговой нагрузки, который будет поощрять субъектов хозяйственной деятельности к достижению приоритетных на данный момент макроэкономических целей. Главной же целью налогового реформирования следует признать достижение оптимального соотношения между фискальной и стимулирующей функциями налогообложения. В результате проведения налоговой реформы одновременно должен укрепиться механизм формирования доходной базы бюджетов различного уровня и подкрепления финансовыми рычагами, апробированными мировой практикой, тот экономический рост, который обозначился на рубеже веков в нашей стране.
Начатая в России налоговая реформа, опирающаяся в немалой степени на неоконсервативную теорию экономики предложения, заключается в заметном (почти вдвое) сокращении числа налогов; их уменьшение планируется продолжать и в дальнейшем. Отменены налоги с продаж, на пользователей автодорог, на покупку иностранной валюты и др. Налоговая система заметно упрощена, утвержден исчерпывающий перечень налогов и сборов, исключающий введение субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями дополнительных налогов, наложен запрет на практику перманентного изменения налогового законодательства. Одновременно с этим происходит изменение самой структуры налоговой системы, выражающееся в перераспределении налогового гнета от прямых налогов к косвенным. Это свидетельствует об эволюции налогообложения в нашей стране от американской модели к модели европейского типа. Происходит некоторое сокращение и совокупной налоговой нагрузки на экономику, рассматриваемой как отношение суммы налоговых и иных обязательных платежей (включая наиболее весомые сейчас таможенные) к ВВП.
Причем ставка таких отчислений стала регрессивной: чем выше средняя заработная плата на предприятии, тем относительно меньше его взносы во внебюджетные социальные фонды. Устанавливая регрессивную шкалу ЕСН, российское государство стремится убить сразу двух зайцев — стимулировать рост оплаты труда и сократить масштабы теневых заработков. Правда, такая возможность экономить на социальных отчислениях для подавляющего большинства предприятий, не имеющих возможности платить высокую зарплату своим работникам, остается чисто теоретической. Произошло также существенное упрощение и сокращение налогового пресса на предприятия малого бизнеса, что привело к резкому увеличению количества малых предприятий и повышению их доли в ВВП до 6—7% (хотя до европейского уровня в 50—75% нам еще очень далеко).
Целями снижения совокупной налоговой нагрузки на российские предприятия являются выведение значительной части национальной экономики из тени, всемерная активизация их инвестиционной активности и наращивание в результате этого совокупного предложения. Для освобождения сферы производства от излишнего фискального бремени происходит некоторое перемещение последнего с юридических лиц на физические — через заметное повышение акцизов, налогов на имущество (правда, при отмене налогообложения имущества, переходящего в порядке наследования).
Однако в отечественной науке до сих пор не утихают оживленные дискуссии относительно причин и последствий перехода системы подоходного налогообложения физических лиц с прогрессивной на плоскую 13%-ную шкалу, прецеденты которого до недавнего времени можно было встретить лишь в отдельных малых странах типа Боливии.
К числу важнейших причин распространения подобной налоговой практики на огромную Россию следует, видимо, отнести стремление фискальных властей нанести серьезный удар по теневым доходам предпринимателей и лиц наемного труда, а также признание несоответствия вводимой в 90-е гг. прогрессивной шкалы принципу эффективности налогообложения: огромные затраты на ее построение едва ли были компенсированы нарастанием налоговых платежей в федеральный бюджет. Несомненно, сыграло свою роль и лоббирование данного закона российским парламентом со стороны наиболее обеспеченной части избирателей и их представителей в Государственной Думе. При этом был активно задействован известный тезис теории экономики предложения: сокращение ставок подоходного налога даст больший эффект, если оно затронет состоятельную часть общества, так как именно ей присуща большая склонность к сбережению, а значит, освобождение значительной части доходов этих людей от налогообложения способно привести к взрывному росту инвестиционной активности в стране. Однако критики данного подхода склонны рассматривать эту меру всего лишь как признание фискальными властями своей неспособности через механизмы налогового администрирования собирать высокие налоги с богатых как свидетельство слабости государства, возведенное им в ранг объективной закономерности. Поэтому выдвигаются легковесные аргументы налогового реформирования типа «пусть богатые и предприимчивые заплатят хотя бы что-то». Ссылки авторов налоговой реформы на практику западных стран, где действительно в последние десятилетия наметилась закономерность уменьшения масштабов дифференциации в налогообложении являются безосновательными. Если на Западе подобные меры явились реакцией законодательной власти на выравнивание доходов населения, то для нашей страны в последние 18—20 лет характерна диаметрально противоположная тенденция. Противодействовать чрезмерному расслоению россиян по текущим доходам и накопленному богатству как раз и призвана высокопрогрессивная шкала налогообложения физических лиц в сочетании с повышенным необлагаемым минимумом доходов. Введение же плоской шкалы подоходного налога граждан привело к тому, что соотношение доходов 10% наиболее бедных россиян с доходами 10% самых богатых возросло с 14 до 17 раз. Эта поляризация в немалой степени обесценивает все достижения по статистически фиксируемому повышению среднего уровня оплаты труда в нашей стране и доходов ее граждан.
Подкрепляет позицию критиков и то обстоятельство, что в результате подобной новации сколько-нибудь революционных сдвигов в легализации доходов наших сограждан все же не произошло. Хотя, по оценке НИИ развития налоговой системы, доля теневых зарплат в последнее время несколько сократилась. Однако связанные с этим сжатием теневой экономики дополнительные поступления в бюджетную систему едва ли покрывают существенные потери, вызванные резким уменьшением среднего уровня ставок по подоходному налогу с физических лиц. Чуть ли не единственным в этих условиях способом компенсации налоговых потерь российского бюджета стало повышение с 12 до 13% ставки подоходного налога с малообеспеченных россиян вкупе с отменой целого ряда ранее существовавших льгот по этому налогу (для военнослужащих, например). Взвешенная оценка достоинств и недостатков анализируемого направления налоговой реформы предполагает учет и того обстоятельства, что освобождение от высоких налогов доходов наиболее обеспеченных россиян не только не ослабляет (скорее усиливает) немалую поляризацию нашего общества, но и не создает никаких дополнительных импульсов для роста отечественной экономики. Во-первых, в нынешних условиях экономический рост упирается не столько в отсутствие у населения сбережений, сколько в его невысокую покупательную способность (воспроизводя российский вариант парадокса бережливости). Во-вторых, нет никаких гарантий, что средства, дополнительно сбереженные представителями российской финансовой олигархии, когда-либо трансформируются во внутренние инвестиции: весьма велика вероятность еще более интенсивного вывоза их за пределы страны или направления на покупку импортных товаров. Поэтому возвращение в российский Налоговый кодекс сдержанно-прогрессивной шкалы налогообложения физических лиц вовсе не означало бы наступления государства на доходы малого бизнеса и не явилось бы тормозом для становления среднего класса, как нередко утверждают защитники существующей ныне налоговой системы. Оно могло бы стать значимым инструментом реализации принципа справедливости налогообложения в сочетании с усилением стимулирующего воздействия последнего на экономический рост. В этом случае произошло бы, наконец, смещение акцентов в фискальной политике — от дискреционной ее разновидности во всем многообразии присущих ей негативных черт (включая коррупционную составляющую) к автоматической, и реальное влияние встроенных стабилизаторов на хозяйственную динамику российского общества, бесспорно, заметно бы возросло.
Российская налоговая реформа в целом явилась ответом финансовых властей на многочисленные критические стрелы в адрес налоговой системы нашей страны, которые к тому же нередко разнонаправлены. Так, одни критики акцентируют внимание на ее чрезмерной фискальной Направленности, признавая уровень налоговых изъятий в нашей стране завышенным. Другие, сравнивая налоговые ставки, действующие в современной России и других странах, наоборот, приходят к выводу об относительно небольшом уровне налоговой нагрузки в нашей стране (во всяком случае, в таких странах, как Швеция, Дания или Норвегия, она значительно выше).
В определенной степени правы и те и другие участники полемики. Действительно, было бы большим преувеличением называть последние изменения в налоговой системе революционными. Даже после принятия Налогового кодекса вслед за уплатой низкого 13%-ного подоходного налога и косвенно 24%-ного налога на прибыль предприятия, на котором трудится рядовой российский налогоплательщик, его доходы, в конечном счете, урезаются еще минимум на 60%, так как (при сохранении невероятно низкого необлагаемого минимума) ему приходилось уплачивать 18%-ный НДС, акцизный налог, таможенные пошлины, примерно 26%-ный ЕСН (последний направляется преимущественно в пенсионный фонд, но шансы мужской части населения получить оттуда какие-либо средства крайне невелики: средняя продолжительность жизни мужчин в нашей стране меньше 60 лет).
Нельзя не заметить, однако, что прямое количественное сопоставление налогового гнета в нашей стране и за рубежом страдает серьезными недостатками и способно дать ошибочный целевой ориентир российских налоговых реформ. Дело в том, что показатель налогового гнета, рассчитываемый по стране в целом, не учитывает его крайней дифференциации по различным социальным группам, факторам производства, отраслям. Именно такая дифференциация, свидетельствующая о несправедливости налогообложения, типична для современной России. К тому же нельзя забывать, что если налоговые поступления в бюджет (числитель формулы суммарной налоговой нагрузки) идут лишь от легального сектора национальной экономики, то современные данные по ВВП (знаменатель этой формулы) включают и результаты функционирования теневого сектора. Поэтому реальное бремя законопослушных российских налогоплательщиков оказывается минимум на четверть выше официально декларируемого, и такая налоговая нагрузка препятствует быстрому преодолению масштабного инвестиционного кризиса. Так что возможности наращивания доходов бюджета за счет повышения налоговых ставок к настоящему времени фактически исчерпаны. Особенно это относится к ставкам косвенного налогообложения: попытки фискальных властей взвинтить их наверняка привели бы лишь к удорожанию (а значит, к подрыву конкурентоспособности) подавляющего большинства производимой в нашей стране продукции, ускорению инфляции и нарастанию несоответствия уровня цен платежеспособному спросу основной массы населения.
Следует иметь в виду, что налоговая база, к которой применяются ныне действующие в России ставки, при детальном рассмотрении оказывается значительно шире по сравнению с зарубежными странами. Так, в последние годы в рамках кампании за отмену налоговых льгот все более сужается право предприятий выводить за ее пределы, например, ту часть прибыли, которая направляется на расширение производства. Если до принятия Налогового кодекса Российской Федерации компании имели право освобождать от налогообложения 50% своей прибыли (в случае направления ее на инвестиции), то затем они такой возможности лишились. Так что после отмены инвестиционной льготы вряд ли можно всерьез говорить о снижении налоговой нагрузки для тех предприятий, которые ранее инвестировали половину своей прибыли: нынешняя 20%-ная ставка корпорационного налога на поверку оказывается даже выше прежней эффективной (реально собираемой) ее величины, которая фактически составляла 17,5% (35/2).
Отсутствие в Налоговом кодексе подобной инвестиционной льготы привело к резкому замедлению роста реальных инвестиций после рекордного (по темпам) их всплеска ускорив вывоз российских капиталов за рубеж. Реальный выигрыш от проведенного снижения ставки корпорационного налога получил только финансовый сектор, а компании, функционирующие в реальном сектора, в очередной раз оказались в роли проигравших. Отменив инвестиционную льготу, российские законодатели опрометчиво поставили предприятия, инвестирующие за счет собственных средств, в равные условия с предприятиями, «проедающими» основной капитал или целиком ориентированными на банковские кредиты. Отказ от данной льготы фактически лишил налог на прибыль прежней стимулирующей функции, превратив его в сугубо фискальный инструмент. Осуществляя неустанный поиск зарубежных источников инвестирования, власти в то же время подорвали чрезвычайно значимый внутренний его источник. По всей вероятности, подобное решение рассматривалось правительством в качестве способа компенсации временных потерь бюджета из-за снижения ставки налога на прибыль (с 35 до 24%), что вполне соответствует рекомендациям теории экономики предложения и мировому опыту налоговых реформ, проводимых в 80—90-е гг. Следует, однако, учитывать, что в западных странах неоклассический курс на обеспечение нейтральности налоговых систем, как известно, реализовывался в русле преимущественно антиинфляционной направленности экономической политики, в то время как нынешняя российская налоговая реформа преследует цель обеспечения высоких темпов устойчивого экономического роста, который просто невозможен без всемерного стимулирования инвестиционной активности предприятий инструментом налоговых льгот (хотя бы и ценой гораздо менее радикального и поэтапного сокращения общей ставки корпорационного налога). Да и сам размен инвестиционной льготы на сокращение налога на прибыль вряд ли можно признать эквивалентным. Дело в том, что многие из российских предприятий и по сей день не улавливают прибыли (следовательно, снижение налога для них — пустой звук), а если и получают ее, то в масштабах, явно недостаточных для реализации сколько-нибудь серьезных инвестиционных проектов. К тому же ведущим компонентом налоговой нагрузки многих отечественных компаний (особенно функционирующих в трудоемких отраслях обрабатывающей промышленности) является НДС, а также ЕСН. При этом отчисление последнего во внебюджетные социальные фонды осуществляется предприятиями вне зависимости от наличия или отсутствия у них прибыли.
Поэтому необходимым условием продления в будущее наметившегося в нашей стране инвестиционного оживления является скорейшее восстановление инвестиционной льготы в сочетании с освобождением от налогов той части прибыли, которая направляется компаниями на научные исследования и переподготовку кадров. Вообще говоря, в России давно назрел вопрос о фактической отмене налога на прибыль и переходе к обложению лишь выводимых из производства капиталов, а также доходов, направляемых на выплату дивидендов акционерам, избыточных окладов, субсидий директорам и высшим управляющим компаний.
И все же, с другой стороны, современная Россия уже не может быть отнесена к государствам с рекордно высоким уровнем совокупного налогообложения. Ведь в развитых странах давным-давно нет чрезмерно низких налогов типа десятины в античном мире: потребный для цивилизованной жизни объем производства общественных благ диктует свои минимальные количественные ограничения. К тому же в нашей стране до сих пор сохраняется значительный объем субсидирования отдельных отраслей, нацеленный на проведение структурной перестройки, технической реконструкции и модернизации, и данное обстоятельство объективно снижает долю чистых налогов в ВВП. В результате уровень налоговых изъятий в Российской Федерации сейчас в целом адекватен тому, который сложился в странах — членах ЕС. Так, нынешний германский уровень ставки НДС в 16% не так уж значительно отличается от существующего у нас. И речь может идти лишь о несправедливом распределении налогового бремени между налогоплательщиками, которое желательно как можно быстрее устранить. А в государствах Восточной Европы налоговая нагрузка, по данным всемирного банка, и вовсе выше российской: средний уровень НДС составляет здесь 20,6%, социального налога — 43,5%, налога на прибыль — 31,4%. Ставка социального налога в 39% в Швеции никого не удивляет, поскольку население не сомневается в достаточно эффективном использовании изымаемых средств. В России соотношение всей суммы взимаемых налогов к чистой прибыли составляет 41%. Это, конечно же, намного выше, чем, скажем, в Саудовской Аравии (1%), но заметно ниже, чем в Аргентине (98%) или Белоруссии (122%). Установление наилучших ставок налогов по каждому из их видов, существующих в нашей стране (индивидуальному подоходному, корпорационному, НДС и др.), предполагает выявление функциональных зависимостей доходов бюджета от этих налоговых ставок в долгосрочном периоде. Решение подобной научной задачи требует устранить влияние на государственные доходы всех других факторов, которые признаются в этом случае неизменными. Безусловно, эта проблема в теоретическом плане представляется трудноразрешимой. Поэтому при оптимизации налоговых ставок, установлении их верхних и нижних границ на практике обычно опираются лишь на эмпирические данные и накопленный весьма богатый мировой опыт эффективного налогообложения. Изучение такого опыта показывает, что полная ставка налогообложения в большинстве стран варьируется в пределах от 30 до 50% ВВП. Однако тот факт, что в США и Японии она находилась в диапазоне 30—35%, в Великобритании составляла 40%, Германии — 45%, Швеции — свыше 50%, заставляет отечественную науку вести неустанный поиск специфически российских характеристик оптимального налогового бремени для физических и юридических лиц, отражающего особенности сложившейся в нашей стране модели экономического строя, а также своеобразие переживаемого этапа ее развития.
Таким образом, бессмыслицей следует признать досужие размышления о неких высоких или низких налогах, их размер всегда необходимо жестко увязывать с количеством и качеством услуг, которые государство оказывает взамен обществу. Поэтому предложения по дальнейшему радикальному сокращению налоговых ставок в нашей стране вполне могут стать контрпродуктивными, особенно ввиду очевидной неготовности большинства россиян в ближайшей перспективе столкнуться со стремительным урезанием и без того весьма незначительных социальных гарантий. Кроме того, следует иметь в виду, что зависимость между понижением ставок налогообложения и нарастанием налоговых поступлений в бюджетную систему имеет вид параболы, а не линейной обратной связи. Иначе говоря, в каждый данный период в стране существуют жесткие количественные пределы сокращения налоговых ставок, выход за которые резко оголяет бюджет и тем самым затрудняет выполнение государством его социально-экономических функций. К тому же налоговое бремя в российской экономике в обозримой перспективе не может стать слишком уж низким — не только по причине огромной территории, сурового климата, обрекающих федеральные власти на дополнительные бюджетные траты, нерешенности проблемы внешнего долга государства и особенно корпораций и банков с государственным участием, тоже поднимающей нижнюю планку полной ставки налогообложения в стране, но и в связи с укоренившимися в обществе традициями государственного патернализма, которые неуклонно воспроизводят несоразмерные с материальными возможностями социальные ожидания населения. Данное обстоятельство серьезно обостряет противоречие между целесообразностью снижения налоговой нагрузки на отечественную экономику как средства стимулирования ее дальнейшего роста и отмеченной выше невозможностью ее сколько-нибудь значительного сокращения.
Поиск форм разрешения этого противоречия в ходе развертывающейся в России налоговой реформы должен опираться на детальные экономико-математические расчеты ставок различных налогов, критерием оптимальности которых служит долгосрочный показатель налоговых поступлений в бюджет. Поэтому тот факт, что решение снизить ставку корпорационного налога до 24% в свое время было принято непосредственно на пленарном заседании Госдумы, как говорится, с листа, без детального обсуждения и количественного обоснования последствий, не может не настораживать. Что касается главного резерва пополнения российского бюджета, то им является даже не оптимизация доли налоговых изъятий, а улучшение их структуры (речь идет о переносе основной тяжести налогового бремени с трудовых доходов, инновационной и инвестиционной деятельности на рентные доходы и доходы от собственности), а также повышение коэффициента собираемости ныне существующих налогов. Подобный подход к решению актуальных финансовых проблем российского общества разительно отличается от подхода упрощенного, основанного более на эмоциях, на весьма популярном среди широких масс населения и взятом на вооружение политиками-популистами тезисе о том, что, чем ниже налоги, тем якобы быстрее развивается национальная экономика и пополняется государственный бюджет. Опираясь на упрощенную (а значит, ошибочную) трактовку эффекта Лаффера и, не принимая во внимание условия его реализации в современной российской экономике, сторонники данного подхода усматривают выход из финансовых трудностей нашей страны исключительно в резком сокращении налогового бремени юридических и физических лиц. Но подобная палочка-выручалочка приходит на помощь финансовому и реальному секторам далеко не всегда.
Сама российская практика реформ показывает, что сокращение числа налогов и всевозможные льготы по налогообложению далеко не всегда и не автоматически приводят к росту производства. В нашей стране уже имеется определенный опыт налогового стимулирования экономики. Например, был существенно снижен НДС и налог на прибыль предприятий. Однако сколько-нибудь заметного сокращения теневой экономики и тем более роста инвестиционной активности (в соответствии с эффектом Лаффера) в связи с этим не наблюдалось. И наоборот, неким парадоксом последних предкризисных лет в XXI в. выглядело сочетание роста российской экономики с постепенным увеличением доли ВВП, перераспределяемой через государственный бюджет. Получается, что в современной России несравненно более сильной является зависимость «экономический рост — повышение налоговых поступлений в бюджет», нежели связь между сокращением налоговой нагрузки на экономику и наращиванием ВВП. Причем такая комбинация социально-экономических процессов не выглядит случайной. Так, в постсоциалистических странах, где слабое государство оказалось не в состоянии сформировать свой бюджет за счет налоговых сборов (Таджикистан, Грузия), наблюдается деградация хозяйственной системы. В тех же странах, где уже с середины 90-х гг. XX в. зафиксирован устойчивый экономический рост (например, Венгрия, Чехия, Эстония), налоговое бремя оказывается существенно более высоким. Общеизвестно, что глубинной основой инвестиционного подъема служит не стремление предпринимателей уменьшить долю дохода, перечисляемого в бюджет, а их потребность в развитии своего бизнеса, которая принципиально не может быть удовлетворена в неблагоприятной внешней среде. Поэтому налоговое стимулирование инвестиций не может принести желаемого результата в отрыве от многих других инструментов обеспечения экономического роста страны.
Как видим, кроме спора относительно проблемы оптимальности ставок налогов в современной России есть и другой, столь же дискуссионный вопрос: является ли рост отечественной экономики в начале XXI в. следствием сокращения налоговой нагрузки на нее, или же, наоборот, он протекает в обстановке повышения общей нормы налогообложения? Основанием для этой оживленной дискуссии стал факт заметного раздувания относительного (не говоря уже об абсолютном) размера российского консолидированного бюджета. Если представители неоклассической теории экономики предложения усматривают в качестве ведущего фактора хозяйственного оживления в России действие известной либеральной схемы (сокращение налоговых ставок — увеличение ВВП — расширение налогооблагаемой базы — наращивание налоговых поступлений в бюджет), то сторонники кейнсианской доктрины, напротив, склонны расценивать прирост налоговых доходов госбюджета не в качестве предпосылки, а как логический результат восстановительного роста отечественной экономики, вызванного предшествующим подъемом совокупного спроса, который имеет преимущественно неналоговую природу. Думается, что истина здесь, как и везде, находится посередине. Долгосрочный производственный эффект от снижения налоговых ставок за восемь лет, истекших с момента запуска соответствующей реформы, видимо, уже успел в той или иной мере сработать в нашей стране. И хотя рост объема выпуска вызван, по-видимому, не столько увеличением сбережений домохозяйств и фирм (на что делают акцент сторонники А. Лаффера), сколько наращиванием потребления (по рецептам Дж. Кейнса), трудно не заметить в целом позитивного влияния налоговой реформы на динамику национального продукта и состояние государственного бюджета. Но столь же сложно не связать нынешний рост ВВП и с наращиванием (а вовсе не уменьшением) рентных поступлений в бюджет от многочисленных недропользователей. Взаимосвязанные действия фискальных служб по пополнению российского бюджета (в сочетании с целым рядом других объективных и субъективных обстоятельств) не могли не привести через расширение государственного, а затем и потребительского, а также частного инвестиционного спроса к дальнейшему поступательному движению отечественной экономики из глубин трансформационного спада.
Реализация стратегии фискального регулирования российской экономики не может быть излишне торопливой — в ней должны быть представлены некие логические нити: последовательность снижения налогового бремени и очередность предоставления налоговых льгот. При этом первоочередными должны стать действия властей по укреплению инвестиционного потенциала отечественной налоговой системы с акцентом на проведение политики ускоренной амортизации и предоставление приоритетным обрабатывающим отраслям целого ряда иных налоговых преференций. К числу последних по праву можно было бы отнести льготы по НДС, ставящие в привилегированное положение отрасли с высокой долей добавленной стоимости, а также по ЕСН, что стимулирует опережающее развитие трудоемких отраслей российской экономики. Между тем идеологи нынешней реформы полагают, что в ходе рыночной трансформации налоговой системы основной акцент должен делаться на обеспечение ее нейтральности. По их мнению, необходимо положить конец произвольному, изначально введенному на базе лоббистского подхода освобождению от уплаты налогов отдельных групп производителей или потребителей товаров. Утверждается, что налоги не должны оказывать сколько-нибудь заметного влияния на экономические решения, предопределять выбор предпринимателями сферы их деятельности, направления вложений капитала.
Конечно же, России в начале XXI в. нельзя было обойтись без сокращения числа недостаточно обоснованных налоговых льгот. В перечне налоговых преференций, сформированном в 90-е гг. XX в. в тиши чиновничьих кабинетов, трудно обнаружить некую системность: будучи крайне разрозненными и слабо связанными с приоритетными макро пропорциями, они зачастую оказывались начисто лишенными экономического смысла. Одни только таможенные льготы различным общественным организациям, во многом криминальным по своей сути, достигали 4—5 млрд. дол. в год. Общий объем налоговых льгот, составлявший. Поэтому в ходе реформы для обеспечения большей свободы рыночных сил проводились сокращение числа, упорядочение и унификация налоговых льгот, повышение их прозрачности и регулирующей роли. В частности, для стимулирования инвестиций в человеческий капитал налогоплательщикам разрешено производить вычеты из налогооблагаемой базы части средств на собственное образование и образование своих детей, а также на медицинское обслуживание, в том числе супругов, детей и родителей. Однако эти относительно небольшие по объему льготы не в состоянии противодействовать общей тенденции к резкому расширению налогооблагаемой базы в рамках принятой к реализации нейтралистской концепции налоговой политики.
Многочисленные и субъективно предоставляемые налоговые льготы в 90-е гг., безусловно, разъедали российскую налоговую систему, позволяя сохранять заведомо убыточные предприятия. Очевидно и то, что весьма распространившаяся в тот период практика предоставления отсрочек при уплате налогов чревата дальнейшим усилением коррупции как одного из проявлений фиаско российского государства. Это проявление в особенности ощущается при использовании льгот не как некоего одолжения, подачки населению со стороны государства, а при рассмотрении их в качестве награды за лояльность или близость к властным структурам. Действительно, в тени налоговых льгот длительное время успешно пряталась кучка мошенников, уводящих из казны поистине чудовищные суммы. Подобные льготы становились в нашей стране одним из наиболее мощных каналов формирования олигархических кланов. Однако недостатком являются не сами налоговые преференции, а их произвольное предоставление предприятиям и организациям вне системы государственных приоритетов. В нашей стране широко критикуемые неоклассиками льготы по налогообложению (а без них невозможна никакая осмысленная структурно-региональная политика) целесообразно сохранить для малого и среднего бизнеса, без которого процесс создания новых рабочих мест будет протекать намного медленнее, а о демонополизации отечественной экономики можно вообще забыть. Для наращивания потребительского спроса домохозяйств стоит использовать такую налоговую льготу, как существенное увеличение (вплоть до прожиточного минимума) необлагаемого минимума для людей с низкими доходами. Отказ от произвольного манипулирования налоговыми ставками в угоду, например, отечественным монополистам, сросшимся с правительственными ведомствами, не должен ставить под сомнение (с учетом теории мультипликатора Кейнса) необходимость дополнительных форм налоговой поддержки малоимущих, нетрудоспособных граждан (в частности, в виде широко известного отрицательного подоходного налога), поскольку предельная склонность к потреблению у них близка к единице. Так, во Франции подоходный налог сегодня фактически вносят лишь 13 из 25 млн. налогоплательщиков.
Обеспечение большей справедливости в налогообложении требует ликвидации регрессивной шкалы ЕСН, которая дает привилегии высокооплачиваемым категориям наемных работников. Конечно, реализация данного предложения способна несколько расширить объем теневых заработков, однако думается, что связанные с этим потери бюджета будут со временем с лихвой компенсированы поступлениями от других, преимущественно косвенных налогов, связанными с большей социальной однородностью российского общества и, как результат, с расширяющимся спросом его представителей на более дешевую отечественную продукцию.
Весьма эффективным в нашей стране может стать использование такого стимула, как долгосрочный (на 5—10 лет) налоговый кредит, особенно для предприятий, функционирующих в высокотехнологичных и наукоемких отраслях обрабатывающей промышленности. Этот инструмент дискреционной фискальной политики гарантирует, что в случае нецелевого или незаконного использования налоговых льгот либо «планового» банкротства их получатели возместят государству хотя бы часть потерь. Ставка процента по налоговому кредиту должна быть невелика (не выше 2—3% в год в реальном исчислении), но достаточна для того, чтобы по мере накопления объема кредитования процентный доход по нему становился заметной доходной статьей государственного бюджета. Известно, что в подавляющем большинстве зарубежных стран нейтралистский подход вовсе не возведен в абсолют, и отмена там одних, «устаревших» налоговых льгот (например, инвестиционного налогового кредита) органично сочетается с введением новых, нацеленных на обеспечение структурной перестройки экономики (налоговая скидка на инвестиции, ускоренная амортизация, исследовательский налоговый кредит и др.).
Таким образом, решительная и одномоментная ликвидация налоговых льгот, широко используемых во всем мире для стимулирования модернизации, внедрения достижений НТП, означала бы лишение налоговой системы внутренне присущей ей регулирующей функции, а также отказ от использования принципа приоритетности в развитии различных отраслей, регионов, производств как компонента государственной структурной политики. Поэтому сегодня, когда в обстановке нового кризисного сокращения объема выпуска у властей еще имеются немалые финансовые резервы, а инвестиционный процесс нуждается в мощной правительственной поддержке, некоторые налоговые льготы целесообразно возвратить в Налоговый кодекс Российской Федерации. Особенно это касается восстановления инвестиционной льготы в форме освобождения, например, определенной доли валовой прибыли компаний от уплаты корпорационного налога.
Осуществление сколько-нибудь масштабной налоговой реформы в рамках экспансионистской ее разновидности может оказаться результативным, как известно, лишь при недопущении в ходе ее развертывания серьезного подрыва бюджетного равновесия. Нельзя допускать выхода дефицита федерального бюджета за рамки 3% ВВП, в противном случае его финансирование неизбежно начнет тормозить экономическое развитие страны. Во избежание этого целесообразно не единовременное, а поэтапное снижение налогов для различных групп предприятий, ранжируемых по уровню эффективности их производственной деятельности или же по степени социальной значимости последней — например, сначала для предприятий, функционирующих в обрабатывающей промышленности (за счет некоторого снижения наиболее важного для них НДС) и лишь затем — в добывающей. Многое в данном направлении уже делается. В результате осуществленных преобразований (в частности, путем повышения налога на добычу полезных ископаемых в сочетании с уменьшением налога на прибыль) возникший в прошлом значительный разрыв в налогообложении различных секторов отечественной экономики, с учетом кардинальных различий в величине рентной составляющей их доходов, начал постепенно сокращаться: при среднеотраслевой налоговой нагрузке в России в 26,3% ее уровень в сырьевом секторе составляет 51,6%, в то время как в обрабатывающих отраслях лишь 19,1%.
Ничуть не менее важным условием успешности налогового реформирования российской экономики является разработка многозвенного механизма компенсации временных потерь государственного бюджета от расширения налоговых льгот или сокращения налоговых ставок. Причем в структуру данного механизма должны включаться лишь те компенсационные меры, которые не ставят под сомнение возможность продления в будущее роста отечественной экономики. Первой из таких мер могло бы стать введение относительно высокой прогрессивности налогообложения как доходов, так и имущества наиболее обеспеченных россиян. Сокращая предельную склонность к сбережению и обеспечивая большую социальную однородность нашего общества, подобный шаг не только не противоречит интересам представителей бизнеса, но и способствует через расширение совокупного спроса более полной реализации их долгосрочных производственных целей.
Параллельно со снижением налоговых ставок необходимо проводить пропорциональное сокращение нерациональных в данный момент бюджетных расходов, бесплодно перемалывающих средства налогоплательщиков (в частности, на избыточное финансирование органов государственного управления, помощь странам СНГ по сугубо политическим причинам, украшение столицы и др.). Однако к разряду нерациональных ни в коей мере не могут быть причислены правительственные трансформационные затраты на науку, образование, здравоохранение, культуру, т.е. на те сферы нематериального производства, которые в современных условиях наиболее значимы с точки зрения долгосрочного экономического роста и развитие которых помимо всего прочего обеспечивает социальную стабильность в обществе. Едва ли следует рассматривать в качестве способа компенсации временных потерь бюджета в нашей стране и рекомендуемое теорией экономики предложения масштабное урезание трансфертных платежей. Если в развитых странах с высоким уровнем социальных гарантий населения трансфертная политика государства действительно способна существенно дестимулировать трудовые усилия потенциальных работников и породить инфляционные процессы, то в России дальнейшее сокращение объема правительственной помощи социально уязвимым категориям населения скорее повлечет за собой еще большее мультипликативное сжатие его потребительских расходов и неизбежные потери бюджета, прежде всего от косвенных налогов.
Важным резервом фискальных властей является также наращивание налогообложения собственности, которое сегодня выглядит явно неадекватным масштабам свершившейся в стране тотальной приватизации, Поэтому преодоление очевидного занижения стоимости имущества и несравненно более достоверная оценка используемых земельных участков могли бы не только способствовать справедливому распределению налогового бремени, но и стать значимым компенсатором временных потерь российского бюджета (особенно на его региональном уровне) в ходе трансформации налоговой системы. Налогообложение используемых общенациональных природных богатств должно быть организовано таким образом, чтобы, обеспечивая приемлемую рентабельность компаний, находить в то же время возможность изъятия в бюджет большей части получаемой ими природной ренты.
Мощным резервом пополнения федерального бюджета в этих условиях является возврат в доход государства значительной части природной ренты, ныне остающейся у природо-эксплуатирующих отраслей, — за счет увеличения удельного веса «природных» налогов в структуре бюджетных доходов. В развитых странах мира дополнительными налогами давно облагаются такие экологически деструктивные виды деятельности, как продажа электричества и транспортных средств, добыча угля, а также производства, связанные с выбросами серы, углерода, избыточным потреблением воды, с отчуждением земель и их использованием не по назначению, вырубкой деревьев и т.п. Фактическое же отсутствие в России «зеленых налогов» уже привело к деградации 70 млн. га тундры из-за социально безответственной деятельности добывающих предприятий.
Поэтому дополнительное изъятие сверхприбыли сырьевых монополистов в бюджет позволит не только сблизить условия хозяйствования в добывающих и обрабатывающих отраслях отечественной экономики, но и провести ее эколого-сбалансированную реструктуризацию, открывающую нашим потомкам возможность дышать свежим воздухом и пить чистую воду. Впрочем, у подобной экологизации налоговой системы имеется и немало противников, прямо или косвенно отстаивающих интересы российских олигархических кланов. Так, Е. Ясин и А. Яковлев полагают, что «доходы нефтяников высоки лишь в силу конъюнктуры и конкурентоспособности их товара в отличие от большинства других отраслей, и чрезмерные изъятия их прибыли приведут просто к потере ими конкурентоспособности».
Конечно, следует учитывать, что немалая часть ренты, которая поступает в распоряжение российских компаний, функционирующих в природно-ресурсном секторе, и составляет сегодня, по оценке А. Голуба, свыше 100 млрд. дол. в год, направляется на скрытое субсидирование внутренних цен на топливо и сырье. Однако оставшейся у сырьевых гигантов сверхприбыли достаточно для компенсации временных потерь российского бюджета, связанных с проведением радикальной налоговой реформы. Откровенная слабость государственного контроля над финансовой деятельностью естественных монополий приводит к использованию ими своего положения на рынке для утаивания значительной доли доходов, по закону подлежащей отчислению в государственную казну. Поэтому вполне можно разделить недоумение Б. Федорова: почему страна, которая добывает 300 млн. т нефти, производит алюминий и сталь, продает золото и алмазы, не может себе позволить бюджет больший, чем у американского штата Миннесота? С тех пор как был поставлен этот вопрос, отечественная добывающая промышленность заметно нарастила поставки сырья и топлива на внутренний и внешний рынки. Но даже в этих условиях на реализацию всех национальных проектов было выделено в 32 раза меньше средств, чем располагают 53 российских миллиардера.
Не вызывает сомнений, что преобладающая часть рентного дохода должна доставаться не компании, осуществляющей добычу природных богатств, а их непосредственному собственнику, т.е. населению России, через использование в его интересах доходной части государственного бюджета. Только в случае национализации основной массы природной ренты откроется возможность совместить реализацию российским государством функции производства общественных благ с неуклонным ослаблением налогового бремени для населения нашей страны и конкурентоспособных отечественных предприятий внутренне ориентированного уклада.
Совершенствование рентного налогообложения в современной России является реальной альтернативой национализации нефтяных активов, настойчиво предлагаемой ультралевыми политическими силами, — по аналогии с действиями властей Боливии и Венесуэлы или присоединением деприватизированного «Юганскнефтегаза» к «Роснефти». Хорошо известно, что расширение госсектора за счет нефтяной отрасли помимо ряда вероятных позитивных перемен (связанных с гарантированными поставками топлива обрабатывающим отраслям по приемлемым ценам) таит в себе и немалые угрозы, состоящие в повышении инвестиционных рисков для потенциальных инвесторов, ухудшении качества менеджмента, превалировании фискальных интересов казны над интересами стимулирования дальнейшего роста эффективности производства. Так что постановка вопроса перед бизнесом, функционирующим на государственных землях, — либо справедливое налогообложение, либо национализация активов — может стать хорошим противовесом налоговому реформированию национальной экономики по рецептам экономики предложения. Еще одним из таких противовесов, укрепляющих федеральный бюджет, могла бы стать альтернатива: либо возвращение государству целого ряда предприятий, функционирующих в самых различных отраслях, либо доначисление в бюджетную систему той суммы, которая была сэкономлена олигархией в период приватизации по-российски (особенно в разгар залоговых аукционов).
При этом в ходе изъятия получаемых сегодня российскими недропользователями сверхдоходов следует учитывать тот факт, что структура последних крайне неоднородна и включает как минимум три компонента.
Первым и, пожалуй, наиболее крупным из них является доход, образующийся при экспорте энергоносителей, черных и цветных металлов и иной сырьевой продукции, особенно в годы высоких мировых цен (назовем его экспортной рентой). Этот компонент сверхприбыли обусловлен вовсе не сверхэффективной деятельностью соответствующих компаний, а эксплуатацией ими национальных природных богатств, находящихся преимущественно в государственной собственности. Он позволяет скрыть факт неконкурентоспособности отечественного металлургического комплекса, его нарастающего технического, организационного и технологического отставания от развитых стран. Поэтому трансформация сверхприбыли компаний в доходную часть государственного бюджета должна явиться результатом нахождения некоего разумного компромисса между решением сугубо фискальных задач властей и необходимостью поддержания (и расширения) воспроизводственного процесса в отраслях добывающей промышленности. Например, в нефтяной отрасли подобный компромисс опирается ныне на своеобразное понятие «цена отсечения», т.е. на установление такого уровня цен реализации нефти, после достижения которого дополнительные доходы начинают поступать в финансовый резерв государства. Другой канал изъятия экспортной ренты представлен механизмом вывозных таможенных пошлин: отсутствующие в большинстве стран с открытой экономикой, они абсолютно необходимы в России из-за сохраняющихся значительных отличий в уровне внутренних и мировых цен на топливо.
Второй компонент доходов, дополнительно получаемых уже не всеми недропользователями, а лишь теми из них, кто функционирует в объективно более благоприятных географических, горно-геологических, почвенно-климатических и других условиях, получил в экономической теории название дифференциальной ренты (по плодородию, местоположению и т.п.). Эта часть природной ренты образуется в результате более низкого уровня издержек производства на удобно расположенных предприятиях, функционирующих в благоприятных условиях залегания и добычи полезных ископаемых и получающих прибыль на более высоком по сравнению со своими менее удачливыми конкурентами уровне. Такая сверхприбыль, безусловно, не является заслугой самих компаний и, как некий дар природы, должна на вполне законных основаниях изыматься в бюджет государства, выступающего обычно собственником недр. Механизм подобного изъятия в нашей стране опирается на существование налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Однако действующие ставки данного налога, заметно возросшие в последние годы (будучи увязанными с уровнем мировых цен), заключают в себе серьезнейший недостаток, который состоит в отсутствии должного учета целого ряда значимых специфических особенностей того или иного (допустим, нефтегазового) месторождения — его природных богатств, степени их выработанности, глубины залегания, качественных характеристик добываемого сырья и т.п. В итоге сложившаяся практика начисления НДПИ дискриминирует тех недропользователей, которые эксплуатируют месторождения с трудно извлекаемыми запасами, а также расположенные в необжитых, территориально удаленных районах. В этих условиях предприятия добывающих отраслей получают мощный импульс к использованию далеко не всех, а лишь наиболее рентабельных месторождений — в то время как остальные неуклонно выводятся из эксплуатации. А сегодня уже около трети скважин в нашей стране совершенно не используется. Поэтому во избежание дальнейшей деградации ведущих отраслей добывающей промышленности России (когда компании придерживаются разорительной стратегии «снятия сливок» с последующим прекращением эксплуатации еще вполне привлекательных месторождений) целесообразно либо провести строгую дифференциацию ставок НДПИ, выплачиваемого не в твердо установленных суммах, а по прогрессивной шкале в зависимости от величины получаемого рентного дохода (что, однако, чревато усилением коррупции в ведомствах, занимающихся установлением дифференцированных ставок налогообложения), либо совершенствовать используемый здесь инструмент лицензирования деятельности в нефтегазодобыче.
В последнем же случае при продаже лицензий на извлечение из недр полезных ископаемых на принципах открытости и гласности должен осуществляться максимальный учет выраженных в соответствующих коэффициентах объективных обстоятельств, которые отличают то или иное месторождение (включая, конечно же, и условия транспортировки извлеченного из недр сырья). При этом для искоренения встречающихся сегодня случаев приобретения лицензий «впрок» (например, для устранения конкурентов) следует существенно поднять цену лицензий, не допускать недоплат в бюджет лицензионных сборов, а в интересах дестимулирования перепродаж лицензий иностранцам целесообразно ввести 100%-ный налог на доход от подобных спекулятивных сделок.
Третий, тоже сугубо рентный компонент сверхдоходов компаний связан с осуществлением ими инвестиций в улучшение технической базы того или иного месторождения, проведение геологоразведочных работ, разработку новейших технологий добычи и т.п. Во избежание дестимулирования инновационной деятельности недропользователей и стагнации добывающих отраслей данный компонент как особую разновидность дифференциальной ренты целесообразно оставлять им самим, изъяв его из налогооблагаемой базы.
Еще одним внутренним резервом пополнения государственного бюджета в нашей стране в условиях запуска налоговой реформы является повышение собираемости акцизов, прежде всего на бензин, табак и алкоголь. В СССР акцизный налог на алкогольную продукцию обеспечивал весьма существенную долю доходной части бюджета, сегодня он дает казне не более 2% доходов. Около половины спиртового оборота на российском рынке вообще не облагается никаким налогом, а это примерно 130—150 млн. декалитров, причем производимых преимущественно на вполне официальных заводах. Особенно это относится к нелегально импортируемой водке, которая под видом транзитного (не облагаемого НДС) груза направляется, например, из Белоруссии в Грузию, но оседает в Северной Осетии. Если официальный объем производства спиртных напитков в нашей стране составлял всего 20 трлн. неденоминированных руб., то действительный оборот этого рынка, по данным Гильдии производителей алкоголя, достигал 150 трлн. руб. Как подчеркивал в то время Н. Шмелев, если «удастся вернуть производство и оптовую торговлю спиртным под государственный контроль, одна только эта мера может принципиально изменить драматическую ситуацию с бюджетным дефицитом». Сегодня драмой ситуацию с федеральным бюджетом уже назвать вроде бы сложно, однако из-за производства контрафактной продукции в данной отрасли российский бюджет теряет примерно 70 млрд. руб. в год. Выходом из этой ситуации, по мнению В. Панскова, может быть либо установление предельного процента загрузки производственных мощностей на ликероводочных предприятиях (с которого будет платиться единый налог на вмененный доход), либо возврат к государственной монополии на спирт. Правда, в последнем случае властям вряд ли следует использовать впредь столь неэффективные методы, как при проведении недавней кампании с «наклейками», приведшей к исчезновению алкогольной продукции с прилавков и последующему резкому взлету цен на нее.
Восстановление государственной монополии на реализацию только трех продуктов — нефть, газ и водку — позволило бы сделать формирование федерального бюджета совершенно беспроблемным и отменить ряд других налогов федерального уровня. А если в дополнение к задействованию этих резервов повысить эффективность использования госсобственности (прежде всего в части выплаты дивидендов по принадлежащим государству пакетам акций и введения адекватной платы за недвижимость, арендуемую у государства), а также дестимулировать законную и нелегальную утечку капитала за границу (с уплатой налогов от его производительного использования в российскую бюджетную систему), возможности правительства были бы расширены кардинальным образом как в плане наращивания важных для экономического роста расходов (инвестиционных и социальных), так и в части сокращения налоговой нагрузки на экономику.
Как видим, реализуемый сегодня в России курс на всемерное задействование эффекта Лаффера в интересах наращивания налоговых поступлений в обозримом будущем и достижение тем самым перманентной бюджетной сбалансированности явно не выглядит совершенно безальтернативным. Его стратегическим дефектом выступает неизбежное существенное сокращение (на достаточно длительном временном интервале) государственных расходов, а без многих из них экономический рост в нашей стране просто невозможен. Однако, даже если проигнорировать общеизвестный тезис о чрезвычайной сложности, а в ряде случаев и невозможности (особенно в социально-политическом и правовом аспектах) урезания многих правительственных программ, все равно трудно спорить с тем, что для сокращения государственных расходов в обозримом будущем нередко приходится наращивать их совокупный объем в настоящем. Например, крупномасштабная военная реформа действительно способна сделать российскую армию заметно более экономичной за счет сокращения ее численности, повышения маневренности и профессионализма. Но для решения этой задачи необходимо вложить в техническое перевооружение войск, перевод армии на контрактную форму, жилье для высвобождаемых офицеров и т.п. столь крупные финансовые ресурсы (аккумулируемые, естественно, за счет дополнительных налогов), что сохранение армейского хозяйства в его первозданном виде кажется намного более выгодным.
Реальной альтернативой опережающему сокращению налогов по принципу «снизим налоги и посмотрим, что из этого получится» (эффект которого если и достигается, то далеко не сразу) может стать политика всемерного наращивания бюджетного потенциала российской экономики. Необходимо найти в сфере теневой экономики утаиваемые ныне доходы и на величину соответствующих дополнительных налоговых изъятий сократить наиболее важные для целей экономического роста налоги. Такой подход предусматривает включение в базу обложения тех сфер бизнеса, которые сегодня вообще уходят от выполнения налоговых обязательств перед государством (например, известно, что колоссальные товарные потоки из Украины и Белоруссии в нашу страну фактически не облагаются никакими налогами). Решение этой задачи требует кардинального улучшения деятельности налоговых и таможенных служб, повышения правовой ответственности физических и юридических лиц за сокрытие доходов и имущества. Только в этом случае открывается возможность дальнейшего поэтапного снижения налогового пресса на предприятия реального сектора экономики.
У одной смазливой девушки есть муж и любовник, оба богатые люди. Для неё они денег не жалеют и осыпают её дорогими подарками. А вот денег на карманные расходы не дают. Но вот у девушки после каждого презента появляются и деньги и подарки. Что для этого она делает?
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
