Государственные, муниципальные финансы

Общая характеристика государственных и муниципальных финансов

Государственные и муниципальные финансы — денежные отношения, возникающие в ходе формирования и использования денежных средств органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью удовлетворения общественных потребностей.

Основное назначение государственных и муниципальных финансов — обеспечить органы государственной власти и органы местного самоуправления денежными средствами, необходимыми для выполнения их функций. Денежные средства, находящиеся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления и используемые ими при реализации своих полномочий, являются государственными и муниципальными финансовыми ресурсами. Государственные и муниципальные финансовые ресурсы являются материальным воплощением государственных и муниципальных финансов.

В ходе мобилизации и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют стимулирование научно-технического развития экономики, формируют социальную инфраструктуру общества, обеспечивают социальную защиту граждан, укрепляют обороноспособность и безопасность государства.

Организация государственных и муниципальных финансов зависит от государственного устройства и особенностей построения местного самоуправления. В Российской Федерации в составе государственных финансов выделяют федеральные и региональные финансы. Федеральные финансы призваны обеспечивать деятельность федеральных органов государственной власти. За счет региональных финансов осуществляются функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Самостоятельность местного самоуправления, предусмотренная Конституцией Российской Федерации, позволяет отделять муниципальные финансы от государственных. Муниципальные финансы обеспечивают решение органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Основной объем государственных и муниципальных финансовых ресурсов концентрируется в бюджетах органов государственной власти и органов местного самоуправления. Бюджет органа государственной власти и органа местного самоуправления — форма образования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, направляемых на обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью удовлетворения общественных потребностей.

Общественный характер бюджета органа государственной власти и органа местного самоуправления предусматривает:

Самое читаемое за неделю
Введение ковидных паспортов в 2021 году
Должен знать каждый: Сильное повышение штрафов с 2021 года за нарушение ПДД
Введение продуктовых карточек для малоимущих в 2021 году
Доллар по 100 рублей в 2021 году
Новая льготная ипотека на частные дома в 2021 году
Продление льготной ипотеки до 1 июля 2021 года
35 банков обанкротятся в 2021 году

—           обязательность участия организаций и граждан в формировании средств бюджета;

—           расходование бюджетных средств по различным направлениям, отвечающим задачам социально-экономической политики государства;

—           отсутствие закрепления доходов и поступлений в бюджет за определенными расходами (за рядом исключений, например при получении и использовании субсидий и субвенций из других бюджетов и др.);

—           нормативную правовую регламентацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, их утверждению и исполнению;

—           утверждение бюджета законодательными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления;

—           применение мер ответственности за нецелевое, нерациональное, неэффективное использование бюджетных средств и иные нарушения бюджетного законодательства.

Формирование бюджетов осуществляется на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации федеральными органами государственной власти образуется федеральный бюджет, органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджеты субъектов Российской Федерации. В распоряжении органов местного самоуправления находятся местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований).

Наряду с бюджетами органами государственной власти и органами местного самоуправления формируются внебюджетные фонды. Внебюджетные фонды являются формой образования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, предусматривающей целевое направление средств на удовлетворение определенных общественных потребностей (социальных, экономических, экологических и т.д.).

Формирование внебюджетных фондов может ограничиваться определенными уровнями власти. В Российской Федерации федеральные органы государственной власти формируют бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Это бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации формируют бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, которыми выступают бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Образование бюджетов иных территориальных государственных внебюджетных фондов, а также бюджетов муниципальных внебюджетных фондов бюджетным законодательством Российской Федерации запрещается.

Таким образом, состав государственных и муниципальных финансов в Российской Федерации может быть представлен в следующем виде.

Государственные финансы в Российской Федерации включают: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, которые находятся в федеральной собственности и утверждаются федеральными законами; бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и утверждаемые законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные финансы представлены местными бюджетами, средства которых находятся в муниципальной собственности и используются в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Тест "На сколько вы активны" Тест "Подходит ли Вам ваше место работы" Тест "На сколько важны деньги в Вашей жизни" Тест "Есть ли у вас задатки лидера" Тест "Способны ли Вы решать проблемы"

Тест "Для начинающего миллионера" Тест который вас удивит Семейный тест "Какие вы родители" Тест "Определяем свой творческий потенциал" Психологический тест "Вы терпеливый человек?"

В Российской Федерации между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами и бюджетами государственных внебюджетных фондов существуют взаимосвязи, среди которых можно выделить следующие:

—           между федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Например, средства федерального бюджета перечисляются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению, в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации — на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан (подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и др.), в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования — на оказание дополнительной медицинской помощи некоторым категориям лиц (проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан и др.);

—           между бюджетами субъектов Российской Федерации и бюджетами государственных внебюджетных фондов. За счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования предоставляются средства на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Из бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации перечисляются средства бюджетам субъектов Российской Федерации на социальную поддержку определенных категорий граждан (Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы и др.). Средства бюджетов субъектов Российской Федерации направляются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на социальные выплаты отдельным категориям граждан (пенсии гражданам, признанным безработными, и др.);

—           между бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Например, средства бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования перечисляются бюджету Фонда социального страхования Российской Федерации на оплату медицинской помощи отдельным категориям граждан (женщинам в период беременности и родов и др.);

—           между бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов. Бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования получают средства из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на выполнение территориальных программ обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

—           между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Так, в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета направляются средства на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, выполнение переданных федеральными органами государственной власти полномочий и др. Аналогично из бюджетов субъектов Российской Федерации перечисляются средства местным бюджетам на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, реализацию переданных органами государственной власти полномочий и др. В Российской Федерации предусматривается возможность предоставления средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет, из местных бюджетов в бюджеты субъектов Российской Федерации, из бюджетов одних муниципальных образований в бюджеты других муниципальных образований.

Формирование бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления и внебюджетных фондов осуществляется посредством мобилизации различных доходов и поступлений, а также за счет денежных накоплений.

Таким образом, в составе государственных и муниципальных финансовых ресурсов выделяют:

—           государственные и муниципальные доходы; поступления из источников финансирования дефицитов бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления;

—           государственные и муниципальные денежные накопления.

Основу финансовых ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления составляют государственные и муниципальные доходы. Государственные и муниципальные доходы — денежные средства, зачисляемые в бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления и во внебюджетные фонды на безвозмездной и безвозвратной основе.

В Российской Федерации государственные доходы представлены доходами федерального бюджета, доходами бюджетов субъектов Российской Федерации, доходами бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и доходами бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Различные методы мобилизации государственных доходов позволяют выделить в их составе налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

Наибольший удельный вес в объеме государственных доходов занимают налоговые доходы. Налоговые доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации включают доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами; региональных налогов; денежных взысканий по данным налогам и сборам.

Федеральные налоги и сборы могут зачисляться в полном объеме в федеральный бюджет (налог на добавленную стоимость и др.), в бюджет субъекта Российской Федерации (налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых и др.); могут разделяться между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации (налог на прибыль организаций и др.). Налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Региональные налоги подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации (транспортный налог и др.).

Таким образом, формирование федерального бюджета осуществляется за счет доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также от денежных взысканий по ним. В отличие от федерального бюджета состав налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации представлен не только доходами от федеральных налогов и сборов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, но и от региональных налогов. Также налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет денежных взысканий по налогам и сборам, зачисляемым в данные бюджеты.

Неналоговые доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов включают:

- доходы от внешнеэкономической деятельности (доходы от таможенной пошлины и др.);

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности (доходы от сдачи в аренду государственного имущества и др.);

- платежи при пользовании природными ресурсами (доходы от платы за негативное воздействие на окружающую среду и др.);

- доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства (доходы от лицензионных сборов и др.);

- доходы от продажи материальных и нематериальных активов (доходы от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, и др.);

- доходы от страховых взносов на обязательное социальное страхование (доходы от страховых взносов на обязательное медицинское страхование и др.);

- административные платежи и сборы; доходы от штрафных санкций.

Доходы от внешнеэкономической деятельности поступают только в федеральный бюджет. Зачисление доходов от использования государственного имущества, а также от продажи материальных и нематериальных активов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется в зависимости от того, в чьей собственности находятся данные объекты. Платежи при пользовании природными ресурсами, а также административные платежи и сборы входят в состав неналоговых доходов только федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов не зачисляются. Доходы от страховых взносов на обязательное социальное страхование поступают исключительно в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Безвозмездные поступления в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов могут поступать из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, от организаций и граждан, а также от субъектов международного права. В федеральный бюджет могут зачисляться безвозмездные поступления из бюджетов субъектов Российской Федерации. Основу безвозмездных поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации составляют средства, предоставляемые из федерального бюджета. Наибольший объем безвозмездных поступлений в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации приходится на средства федерального бюджета, в бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Российской Федерации — на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования).

Муниципальные доходы в Российской Федерации представлены доходами местных бюджетов и включают налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. В отличие от федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в состав налоговых доходов местных бюджетов входят доходы не только от федеральных налогов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и др.), и денежных взысканий по указанным налогам, но и от местных налогов (земельного налога, налога на имущество физических лиц) и денежных взысканий по ним. Законодательством субъектов Российской Федерации может предусматриваться зачисление в местные бюджеты региональных налогов и соответствующих денежных взысканий.

Основной объем неналоговых доходов местных бюджетов формируется за счет доходов от использования муниципального имущества. В местные бюджеты могут зачисляться иные неналоговые доходы, аналогичные неналоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации.

Безвозмездные поступления в местные бюджеты преимущественно представлены средствами, поступающими из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов иных муниципальных образований.

Наряду с государственными и муниципальными доходами государственные и муниципальные финансовые ресурсы формируются за счет поступлений из источников финансирования дефицитов бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления — денежных средств, зачисляемых в бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления на возвратной и возмездной основе, а также поступающих от продажи отдельных видов государственного и муниципального имущества. Привлечение данных средств осуществляется в случае превышения расходов бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления над их доходами, а также при необходимости погашения государственного и муниципального долга.

В Российской Федерации к поступлениям из источников финансирования дефицитов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов относятся поступления от размещения государственных и муниципальных ценных бумаг, кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты, а также средства от продажи государственного и муниципального имущества (акций и иных форм участия в капитале и др.). При этом на финансирование дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации могут привлекаться как внутренние (в валюте Российской Федерации), так и внешние (в иностранной валюте) источники, а на финансирование дефицита местных бюджетов — только внутренние источники.

Государственные и муниципальные доходы и поступления, не использованные в текущем финансовом году, образуют государственные и муниципальные денежные накопления. В качестве государственных и муниципальных денежных накоплений выступают остатки средств бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления и внебюджетных фондов, которые могут использоваться для финансирования расходов и погашения долговых обязательств в последующие финансовые периоды, а также размещаться в финансовые активы.

Использование государственных и муниципальных финансовых ресурсов осуществляется в виде государственных и муниципальных расходов. Государственные и муниципальные расходы — денежные средства, предоставляемые из бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления и внебюджетных фондов на выполнение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В Российской Федерации государственные расходы включают расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и расходы бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Состав государственных расходов разнообразен по своему содержанию.

В зависимости от функционального назначения различают следующие виды государственных расходов:

—           на осуществлен не законодательной, судебной, управленческой, правоохранительной деятельности;

—           реализацию конституционных прав граждан на образование, пенсионное обеспечение и социальную защиту, охрану здоровья и медицинскую помощь, охрану материнства и детства;

—           обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;

—           международное сотрудничество;

—           государственное регулирование экономики и стимулирование научно-технического прогресса;

—           обслуживание государственного долга.

За счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации финансируются объекты и мероприятия, имеющие федеральное значение и позволяющие решать общегосударственные задачи. Так, средства федерального бюджета направляются на содержание федеральных органов государственной власти, национальную оборону, обеспечение безопасности государства, государственную поддержку отдельных отраслей национальной экономики (железнодорожного транспорта и др.), финансирование фундаментальной науки и высшего профессионального образования, финансовую поддержку субъектов Российской Федерации и др. В свою очередь средства бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации исходя из их целевого назначения используются на пенсионное обеспечение граждан, предоставление пособий и иных выплат по обязательному социальному страхованию, охрану здоровья и материнства и др.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов обеспечивают финансирование расходов регионального значения, направленных на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации. Средства бюджетов субъектов Российской Федерации используются на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственную поддержку региональной экономики (сельскохозяйственного производства и др.), обеспечение среднего профессионального образования, социальную поддержку отдельных категорий граждан, финансовую поддержку муниципальных образований и др. За счет средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляются реализация территориальных программ обязательного медицинского страхования и финансирование региональных мероприятий в области здравоохранения.

Муниципальные расходы представлены расходами местных бюджетов, которые направляются на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации и обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований. Муниципальные расходы, так же как и государственные, разнообразны по функциональным направлениям. За счет средств местных бюджетов осуществляются расходы на функционирование органов местного самоуправления, муниципальное жилищное строительство и содержание муниципального жилого фонда, благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, содержание детских дошкольных и общеобразовательных учреждений, обслуживание муниципального долга и др.

Повышение эффективности государственных и муниципальных расходов является важнейшей задачей органов государственной власти и органов местного самоуправления, позволяющей обеспечить рациональное использование государственных и муниципальных финансовых ресурсов.

Бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления

Бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления являются важнейшим звеном сферы государственных и муниципальных финансов. Понятие «бюджет» имеет разные значения. По своей экономической сущности, так же как и финансы, бюджет представляет собой особую сферу объективно существующих финансовых отношений, имеющих особое экономическое назначение. Материально вещественным воплощением данных отношений являются фонды денежных средств (называемые также бюджетами), которые формируются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Данные фонды формируются в форме баланса доходов и расходов и утверждаются соответствующим органом власти либо органом местного самоуправления в форме закона (решения) о соответствующем бюджете. Поэтому под бюджетом понимаются как объективные финансовые отношения, гак и их материальное воплощение в форме фондов денежных средств.

Появление бюджета связано с возникновением государства как политической надстройки общества. Органы государственной власти и местного самоуправления наделены соответствующими функциями и полномочиями, для осуществления которых необходимы финансовые ресурсы. К таким функциям относятся осуществление судебной, управленческой, правоохранительной деятельности, обеспечение внешней и внутренней безопасности государства, обеспечение прав граждан на образование, охрану здоровья, социальную защиту, государственное регулирование экономики и т.д. Формирование финансовых ресурсов, необходимых для выполнения указанных функций органов власти и местного самоуправления, происходит путем распределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства с помощью бюджета. При этом специфика бюджетных отношений (по сравнению с финансовыми отношениями) определяется тем, что, во-первых, обязательными участниками этих отношений выступают органы государственной власти либо органы местного самоуправления. Во-вторых, бюджетные отношения представлены в основном перераспределительными отношениями, т.е. связанными с дальнейшим распределением первичных доходов, сформированных в результате первичного распределения валового внутреннего продукта (прибыли, заработной платы, доходов от собственности и т.д.). Образованные в результате бюджетного распределения финансовые ресурсы органов государственной власти и местного самоуправления являются материальными носителями бюджетных отношений. Причем в отличие от финансов субъектов хозяйствования они формируются и используются только в фондовой форме, т.е. в форме фондов денежных средств, создаваемых соответствующими органами государственной власти либо органами местного самоуправления и используемых ими для удовлетворения общественных потребностей.

Таким образом, бюджет представляет собой особую совокупность финансовых отношений, в результате которых органами государственной власти и местного самоуправления формируются фонды денежных средств и используются для удовлетворения общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач.

Количество бюджетов как фондов денежных средств определяется формой государственного устройства, т.е. каким является государство — унитарным или федеративным, а также количеством и типами публично-правовых образований внутри страны. В Российской Федерации как федеративном государстве функционирует один федеральный бюджет, 83 бюджета субъектов Российской Федерации (в результате объединения нескольких субъектов РФ) и более 23 тыс. местных бюджетов. Каждый из бюджетов является самостоятельным и не входит составной частью в другой бюджет.

Бюджет как система объективно существующих отношений оказывает активное воздействие на развитие экономики и социальной сферы. С помощью бюджета может изменяться структура общественного воспроизводства, обеспечиваться развитие отраслей, определяющих научно-технический прогресс, осуществляться перераспределение бюджетных средств в пользу определенных территорий в соответствии с целями и задачами бюджетной политики. Изменение воспроизводственных пропорций может осуществляться как через доходы, так и через расходы бюджета.

Доходы бюджета выступают одним из важнейших методов государственного регулирования социально-экономических процессов через установление, прежде всего соответствующих форм налоговых изъятий, которые стимулировали бы устойчивые темпы экономического развития и рост накоплений. При этом налоговая нагрузка на субъекты хозяйствования должна быть такой, чтобы, с одной стороны, государство имело достаточный объем доходов для выполнения возложенных на него функций и задач, а с другой — обеспечивало субъектам хозяйствования уровень доходов, необходимый для нормального воспроизводственного процесса. Это создает предпосылки для роста накоплений, увеличения валового внутреннего продукта и в конечном итоге — роста государственных доходов. Эффективность применяемых налоговых методов изъятия зависит от выбора состава налогов, входящих в налоговую систему страны, соотношения прямых и косвенных налогов, изменения размера ставок налогов, их дифференциации, обоснованности определения налоговой базы, применения налоговых льгот.

Расходы бюджета также оказывают влияние на социально-экономическое развитие либо количественно — через предоставление субсидий или бюджетных кредитов коммерческим организациям, бюджетных ассигнований учреждениям социально-культурной сферы, осуществление социальных выплат определенным категориям населения, либо через совершенствование форм бюджетного финансирования, нацеленное на повышение эффективности использования предоставленных бюджетных средств. Например, замена формы финансирования коммерческих организаций в виде дотации на финансирование в форме субсидии усилило целевую направленность предоставления бюджетных средств. При этом субсидии предоставляются не на простое покрытие убытков коммерческих организаций (как это происходило в условиях административно-командной системы управления экономикой), а на модернизацию производства, его расширение, развитие инфраструктуры. Наиболее современной формой финансирования является предоставление бюджетных средств организациям в рамках государственных либо ведомственных целевых программ на конкурсной основе, что обеспечивает большую увязку выделяемых бюджетных средств с ожидаемыми результатами, заявленными на стадии бюджетного планирования.

Под бюджетной системой любой страны понимается совокупность бюджетов любых административно-территориальных образований, регулируемая нормами бюджетного законодательства. Структура бюджетной системы, т.е. количество ее уровней, а также формы взаимосвязей между бюджетами определяются формой государственного устройства страны (федеративного или унитарного). Последнее определяет систему взаимоотношений органов государственной власти, распределение властных полномочий между ними. В унитарных государствах бюджетная система состоит из двух уровней: бюджет центрального правительства и местные бюджеты; в федеративных — из трех уровней: бюджет центрального правительства, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты.

Современная бюджетная система Российской Федерации как федеративного государства определяется нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 2000 г. Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, бюджетная система РФ состоит из трех уровней, каждый из которых представлен бюджетами соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. Первый уровень бюджетной системы представлен федеральным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов. Второй уровень бюджетной системы исходя из различий в статусе разных субъектов РФ включает 21 республиканский бюджет, 46 областных бюджетов и один областной бюджет автономной области, четыре окружных бюджета автономных округов, девять краевых бюджетов и два городских бюджета городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Третий уровень бюджетной системы в связи с введением в действие Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающего двухзвенную структуру муниципальных образований, представлен двумя подуровнями. Первый — бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; второй — бюджеты городских и сельских поселений. Формирование муниципальных внебюджетных фондов Бюджетным кодексом Российской Федерации не допускается.

Необходимо подчеркнуть, что с принятием Бюджетного кодекса РФ в бюджетную систему Российской Федерации стали включаться и бюджеты государственных внебюджетных фондов: на первом уровне — бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования); на втором уровне — бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (к которым относятся только территориальные фонды обязательного медицинского страхования). Однако средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Соответственно бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах.

Взаимосвязи между бюджетами определяются принципами построения бюджетной системы. Статья 28 Бюджетного кодекса РФ определяет следующие принципы бюджетной системы РФ: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

Основным принципом бюджетной системы РФ, отличающим ее от бюджетной системы СССР, является принцип самостоятельности входящих в нее бюджетов. Он означает, что каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления имеет право формировать и исполнять свой бюджет, самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективное использование бюджетных средств, самостоятельно формировать доходы бюджета в соответствии с законодательством, самостоятельно определять формы и направления расходования средств своих бюджетов. При этом вышестоящий орган власти не имеет права изымать полученные в течение года дополнительные доходы, а также экономию по расходам бюджета, полученную в результате эффективного исполнения бюджетов. Также он не имеет права принимать в течение года решения, в результате которых уменьшаются доходы либо увеличиваются расходы утвержденного бюджета без соответствующей компенсации.

Принцип единства бюджетной системы РФ не означает консолидации (объединения) всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. Принцип единства означает лишь единство бюджетного законодательства РФ (которое обязаны исполнять все органы государственной власти и органы местного самоуправления), принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

 Предусмотренный в ст. 16 Бюджетного кодекса РФ консолидированный бюджет РФ как совокупность федерального бюджета и свода бюджетов других уровней бюджетной системы РФ не утверждается федеральным представительным органом власти, и его показатели используются главным образом для определения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, а также различных форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых вышестоящим органом власти нижестоящему.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов бюджетов, источников финансирования бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований).

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований предполагает использование единых принципов и требований ко всем субъектам РФ и муниципальным образованиям при определении их бюджетных полномочий, формировании и исполнении своих бюджетов, определении объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов. Содержание остальных принципов бюджетной системы Российской Федерации раскрывается в ст. 32—38 Бюджетного кодекса РФ.

Несмотря на то, что каждый бюджет формируется и исполняется самостоятельно соответствующим органом государственной власти либо органом местного самоуправления, в рамках бюджетной системы РФ между публично-правовыми образованиями возникают определенные взаимоотношения, называемые межбюджетными. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Эти отношения возникают по поводу:

—           разграничения расходных обязательств между публично-правовыми образованиями;

—           разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ;

—           межбюджетного перераспределения средств.

Разграничение расходных обязательств базируется на разграничении предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления и вытекающих из них полномочий этих органов. В Конституции РФ определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов

местного значения (ст. 6), за пределами которого находятся государственные полномочия. Некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления с одновременной передачей финансовых ресурсов для реализации государственных полномочий. В соответствии с предметами ведения и полномочиями возникают расходные обязательства соответствующих публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований) как их обязанности предоставить средства соответствующего бюджета физическим, юридическим лицам, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, обусловившим возникновение этих обязательств. Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, называются бюджетными обязательствами. Именно они формируют расходы бюджета на соответствующий финансовый год.

Разграничение доходов между бюджетами в Российской Федерации осуществляется путем разделения видов налогов между уровнями государственной власти и местного самоуправления, а также путем разделения (квотирования) поступлений от налогов в соответствующие бюджеты. В соответствии с Налоговым кодексом РФ все налоги, взимаемые на территории Российской Федерации, делятся на три вида — федеральные, региональные (налоги субъектов РФ) и местные. Однако не все федеральные (региональные) налоги поступают только в федеральный (региональный) бюджет. Например, налог на доходы физических лиц, являясь федеральным, полностью поступает в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Несмотря на то, что в последней редакции Бюджетного кодекса РФ отсутствует деление доходов бюджета на собственные и регулирующие, часть доходов от федеральных либо региональных налогов зачисляется в региональные и местные бюджеты. Например, часть поступлений от федеральных налогов (налог на прибыль организаций, акцизы и др.) зачисляется в бюджеты субъектов РФ. При этом по налогу на прибыль организаций квотируется ставка налога, т.е. при размере ставки налога на прибыль организаций в размере 20% сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2,0%, зачисляется в федеральный бюджет, а сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 18%, зачисляется в бюджеты субъектов РФ. А по отдельным видам налогов, например по акцизам, квотируется не ставка, а сумма поступлений. Так, 50% поступлений акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья зачисляется в федеральный бюджет, а остальные 50% — в бюджеты субъектов РФ.

Размеры квотирования ставки налога на прибыль организаций  определяются Налоговым кодексом РФ, а размеры квотирования налоговых поступлений по всем остальным федеральным и региональным налогам определяются Бюджетным кодексом РФ.

Межбюджетное перераспределение средств представляет ежегодную передачу средств из одного бюджета в другой бюджет бюджетной системы РФ для выравнивания бюджетной обеспеченности, финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий, а также покрытия временных кассовых разрывов. Использование механизма перераспределения средств связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необходимостью балансирования доходов и расходов соответствующего бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия временных кассовых разрывов).

Перераспределение средств осуществляется в форме межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов. Под межбюджетными трансфертами понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Бюджетные кредиты используются для покрытия временных кассовых разрывов.

Межбюджетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий и субвенций. При этом межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, субсидий из Федерального фонда софинансирования расходов, субвенций из Федерального фонда компенсаций. Межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ осуществляются в таких же формах (дотаций, субсидий, субвенций), но из региональных фондов финансовой поддержки поселений, региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональных фондов компенсаций и региональных фондов софинансирования расходов. Межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов, ограничены только дотациями из районных фондов финансовой поддержки поселений.

Межбюджетные трансферты относятся к безвозмездным поступлениям. При этом доходы бюджета, полученные в виде безвозмездных поступлений (за исключением субвенций), являются его собственными доходами.

На основе установленных законодательством форм межбюджетных отношений формируются доходы и расходы соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральный бюджет занимает центральное место в бюджетной системе Российской Федерации. Через федеральный бюджет распределяется более 60% доходов всех бюджетов бюджетной системы РФ и более 50% расходов. Федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Федеральный бюджет утверждается в форме федерального закона федеральными органами законодательной власти.

Доходы бюджета любого уровня бюджетной системы РФ представляют собой поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Расходы бюджета любого уровня бюджетной системы РФ представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. За счет средств федерального бюджета обеспечивается реализация полномочий органов государственной власти РФ по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В частности, из федерального бюджета финансируются: деятельность Президента РФ; федеральных органов законодательной и исполнительной власти; функционирование федеральной судебной системы; международная деятельность (реализация межгосударственных договоров); национальная оборона (содержание Вооруженных Сил РФ); правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства; фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; исследование и использование космического пространства; государственная поддержка атомной энергетики; государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; деятельность федеральных учреждений социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры и искусства); социальная защита определенных категорий граждан (например, ветеранов), предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; обслуживание государственного долга РФ; пополнение государственных запасов и резервов; проведение выборов и референдумов Российской Федерации; предоставление межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы РФ и другие расходы.

Бюджет субъекта Российской Федерации предназначен для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации. Он утверждается в форме закона субъекта РФ региональными органами законодательной власти.

Доходы бюджета субъекта РФ представлены, прежде всего, налоговыми доходами — доходами от федеральных налогов и сборов (налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, акцизов и др.); налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами; доходами от региональных налогов (налога на имущество организаций, транспортного налога, налога на игорный бизнес), подлежащими зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. В состав неналоговых доходов включаются доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации; доходы от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями субъектов РФ, и др. Безвозмездные поступления представлены межбюджетными трансфертами из федерального бюджета, поступлениями от физических и юридических лиц, а также международных организаций и правительств иностранных государств.

За счет средств бюджета субъекта РФ обеспечивается реализация полномочий органов государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В частности, из бюджета субъекта РФ финансируются: деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, содержание мировых судей и судов субъектов РФ, государственная поддержка отраслей региональной экономики (сельскохозяйственного производства, транспорта пригородного и межмуниципального значения и др.), содержание учреждений социальной сферы, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; социальная поддержка и социальное обслуживание определенных категорий граждан; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий регионального масштаба; обслуживание государственного долга субъектов РФ; проведение выборов и референдумов субъектов РФ; предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований и иные виды расходов.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Местные бюджеты утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.

В состав налоговых доходов местных бюджетов включаются доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога и др.), доходов от региональных налогов, а также местных налогов (земельного налога, налога на имущество физических лиц), подлежащих зачислению в местные бюджеты. Неналоговые доходы включают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходы от продажи имущества; доходы от оказания платных услуг муниципальными бюджетными учреждениями и др. В состав безвозмездных поступлений включаются межбюджетные трансферты из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов иных муниципальных образований, от физических и юридических лиц.

За счет средств местных бюджетов обеспечивается реализация полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Состав расходов местных бюджетов определяется необходимостью удовлетворения потребностей граждан, связанных с их проживанием на территории данного муниципального образования. За счет средств местных бюджетов финансируются: деятельность органов местного самоуправления; функционирование муниципальных органов охраны общественного порядка; содержание муниципального жилого фонда, благоустройство и озеленение территории муниципального образования и иные мероприятия в области жилищно-коммунального хозяйства; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения в пределах муниципальных образований; деятельность муниципальных учреждений социальной сферы; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий местного масштаба; обслуживание муниципального долга; проведение муниципальных выборов и местных референдумов и другие виды расходов.

Одним из принципов бюджетной системы РФ является сбалансированность любого бюджета. Сбалансированность может быть достигнута разными методами — путем достижения равенства доходов и расходов; путем изыскания источников финансирования дефицита при превышении расходов бюджета над его доходами и путем составления бюджета с профицитом. Однако составление бюджета с профицитом имеет ряд негативных последствий для развития экономики, поскольку при этом происходит завышение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования, изъятие из их оборота денежных средств, что приводит в конечном итоге к снижению эффективности функционирования экономики в целом.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 Бюджетного кодекса РФ) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджета.

Таким образом, составление бюджета с дефицитом предполагает необходимость изыскания источников финансирования дефицита бюджета. Источники могут быть как внутренними, так и внешними. При этом дефицит федерального бюджета и бюджета субъекта РФ может покрываться как за счет внутренних, так и за счет внешних источников, в то время как дефицит местных бюджетов может покрываться только за счет внутренних источников. Внутренними источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются: поступления от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации в валюте РФ, бюджетные кредиты, предоставляемые другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, кредиты кредитных организаций, изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней. К источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета относятся поступления от размещения государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации в иностранной валюте, кредиты кредитных организаций в иностранной валюте, кредиты иностранных государств (включая целевые иностранные кредиты), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц.

В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации включаются поступления от размещения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации в валюте Российской Федерации, бюджетные кредиты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредиты кредитных организаций, изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации, поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и др. К источникам внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации относятся поступления от размещения государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации в иностранной валюте, кредиты иностранных банков и др.

К основным источникам внутреннего финансирования дефицита местного бюджета относятся поступления от размещения муниципальных ценных бумаг, бюджетные кредиты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредиты кредитных организаций, изменение остатков средств на счетах по учету средств местных бюджетов, поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципальных образований, и иные источники финансирования дефицита местных бюджетов.

Государственные и муниципальные заимствования и кредиты

В целях бесперебойного финансирования многообразных потребностей общества государство может привлекать к покрытию своих расходов свободные финансовые ресурсы субъектов хозяйствования, средства населения и зарубежные источники. Главным способом их получения являются заимствования органов власти всех уровней. При осуществлении заимствований органы власти выступают как заемщики, а многочисленные юридические и физические лица (резиденты и нерезиденты), правительства иностранных государств, международные финансовые организации — их кредиторами. Вместе с тем государство может предоставлять кредиты, например, иностранным государствам, другим субъектам международного права. Тогда оно выполняет роль кредитора, а получатели средств — роль заемщиков.

Следовательно, государственные и муниципальные заимствования и кредиты представляют собой отношения по поводу перераспределения части стоимости валового внутреннего продукта и национального богатства страны, иностранного ссудного капитала, связанные с формированием дополнительных к доходам бюджета финансовых ресурсов государства и использованием бюджетных средств на возвратной и платной основе. На практике перераспределению подвергаются временно свободные денежные средства населения и организаций (резидентов и нерезидентов), не предназначенные для текущего потребления, бюджетные средства национальных органов власти и правительств иностранных государств, свободные ресурсы международных финансовых рынков и организаций (фондов).

Объективная необходимость использования заимствований органами власти для удовлетворения потребностей общества обусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных доходов. Экономическая и социальная политика государства, выполнение им своих функций по обороне страны и управлению требуют постоянно увеличивающихся бюджетных расходов. Немалых средств стоит и международная деятельность государства. Однако доходы бюджета всегда ограничены определенными рамками — уровнем экономического развития, величиной налоговой нагрузки, действующим законодательством и т.д. Поэтому органы власти прибегают к заимствованиям как инструменту мобилизации дополнительных финансовых ресурсов.

Целесообразность использования заимствований для формирования дополнительных финансовых ресурсов органов власти определяется значительно меньшими негативными последствиями для общественных финансов и денежного обращения страны по сравнению с монетарными приемами (например, эмиссия денег) балансирования правительственных доходов и расходов. Минимизация ущерба достигается на основе перемещения спроса от физических и юридических лиц (резидентов) к властным структурам без увеличения номинального совокупного спроса и количества денег в обращении либо на основе привлечения ресурсов из-за рубежа.

Экономическая основа существования заимствований государства определяется особенностями формирования и времени использования доходов, получаемых гражданами и организациями. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства, прежде всего в связи с неравномерным получением доходов по найму (особенно в отраслях с сезонным характером производства), выплатой гонораров, премий, отпускных, получением наследства и т.п. Население может сознательно ограничивать текущие потребности из-за необходимости накопить деньги для покупки товаров длительного пользования с высокой ценой приобретения. Аналогичные тенденции имеют место и в движении денежных средств организаций. С ростом эффективности производства возможности привлечения ресурсов субъектов хозяйствования и населения в сферу заимствований государства будут увеличиваться.

Заемные и кредитные операции сектора государственного управления имеют единую (долговую, кредитную) основу. Однако как заимствованиям, так и кредитам государства соответствует специфическая совокупность экономических отношений. На основе каждой совокупности отношений формируется особый поток финансовых ресурсов, в каждой из них наряду с государством участвуют особые субъекты отношений, результатом функционирования каждой из них являются специфические, характерные только для данной совокупности отношений последствия.

Государственные и муниципальные заимствования представляют собой отношения, складывающиеся между государством и его многочисленными кредиторами (инвесторами), в числе которых могут быть население, предприятия и организации, национальные органы власти другого уровня; правительства иностранных государств, их юридические и физические лица; международные финансовые организации. Денежные средства движутся в направлении к государству от его кредиторов. Заимствования приводят к формированию в распоряжении органов власти дополнительных к бюджетным доходам финансовых средств, которые они используют для удовлетворения общественных потребностей. Именно это — получение дополнительных бюджетных средств — является целью проведения заимствований сектора государственного управления. Поэтому государственные и муниципальные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в виде займов и кредитов, в результате которых в распоряжении органов власти формируются дополнительные финансовые ресурсы.

Использование государственных и муниципальных заимствований ведет к формированию и увеличению долга сектора государственного управления. К такому же результату приводит и предоставление государственных и муниципальных гарантий. Последние предоставляются по заимствованиям, привлекаемым органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями. Государство может гарантировать не только безусловное погашение заимствований, но и выплату процентов по ним. В этом случае речь идет о гарантированных заимствованиях. По гарантированным заимствованиям государство несет в полной мере финансовую ответственность только в случае неплатежеспособности заемщика. Однако и в случае финансовой состоятельности займо-получателя государство несет вполне конкретные затраты, например, на проведение конкурса по размещению гарантий, оформление гарантий, резервирование средств на погашение гарантированных заимствований.

Государственная или муниципальная гарантия представляет собой способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого орган власти — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами (полностью или частично). В отличие от заимствований гарантии сектора государственного управления проводятся не с целью получения органом власти дополнительных финансовых средств, а для облегчения или обеспечения возможности проведения заимствований другими лицами. Государственные и муниципальные гарантии не выражают собой новых финансовых операций, а лишь повышают качество других, являясь их гражданско-правовым обеспечением.

Несмотря на столь существенные различия, заимствования и гарантии, предоставленные сектором государственного управления, обладают одним общим свойством — их использование ведет к нарастанию государственного и муниципального долга. Заимствования и гарантии сектора государственного управления по заимствованиям других лиц с исчерпывающей полнотой характеризуют объем долговых обязательств государства как заемщика и гаранта. Государственный и муниципальный долг — это долговые обязательства органов власти перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностранными государствами, международными финансовыми организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям.

Долг сектора государственного управления подразделяется на капитальный, основной и текущий. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств сектора государственного управления и гарантированных им долговых обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг — это номинальная стоимость всех долговых обязательств органов власти и гарантированных ими заимствований. Текущий долг — предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя сектором государственного управления, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Как и сами долговые отношения, государственный долг может быть внутренним и внешним. Согласно мировой практике, внутренний долг формируется на основе отношений с юридическими, физическими лицами, другими кредиторами-резидентами, внешний — на основе отношений с иностранными государствами, их юридическими и физическими лицами, международными финансовыми организациями. Однако Бюджетный кодекс РФ определяет внутренний долг как обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации, а внешний — как обязательства, выраженные в иностранной валюте.

В Российской Федерации как федеративном государстве, согласно существующим уровням власти, различают государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов РФ (региональный долг) и муниципальный долг.

Результатом предоставления органами власти кредитов является формирование в распоряжении получателей средств дополнительных фондов, которые используются для удовлетворения текущих потребностей или расширения хозяйственной (гуманитарной, культурной и т.д.) деятельности. В объеме полученных средств и начисляемых на них процентов у заемщика формируются долговые обязательства перед кредитором, а у органа власти, предоставившего средства взаймы, образуются государственные долговые требования. Второй составляющей долговых требований являются регрессные требования, предъявленные к получателям гарантий, за которых орган власти — гарант исполнил финансовые обязательства.

Государственные долговые требования — это долговые обязательства правительств иностранных государств и международных финансовых организаций перед российским государством как кредитором или исполнителем гарантийных обязательств.

Значение государственных и муниципальных заимствований и кредитов очень велико. Выражаемые ими отношения затрагивают интересы органов власти, всего многообразия юридических и физических лиц, правительств иностранных государств, международных финансовых организаций. Они оказывают влияние на состояние государственных и муниципальных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления, развитие международного сотрудничества, а также многие другие аспекты социально-экономической жизни общества. Этим объясняется существенная и многогранная роль заимствований и кредитов сектора государственного управления в развитии страны.

Заимствования сектора государственного управления осуществляются в форме государственных и муниципальных займов или прямых кредитов. Займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства инвесторов привлекаются путем выпуска и реализации государственных и муниципальных ценных бумаг. Основным видом ценных бумаг, символизирующим долговое обязательство органа власти, является облигация. Она дает право ее владельцу на получение дохода, а по истечении определенного срока и на возврат предоставленных взаймы средств. Продавая облигацию, орган власти обязуется вернуть сумму долга в определенное время с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами.

Займы сектора государственного управления в зависимости от субъекта, реализующего право эмиссии долговых обязательств, подразделяются на государственные займы Российской Федерации, государственные займы субъектов Российской Федерации, муниципальные займы.

По признаку держателей долговых обязательств займы делятся на универсальные и специальные. Универсальные займы распространяются среди как физических, так и юридических лиц. Специальные долговые обязательства реализуются либо только среди населения, либо только среди организаций. Выпуск специальных займов обеспечивает защиту интересов соответствующей группы предполагаемых держателей облигаций займа. Например, если заем эмитируется специально для распространения среди физических лиц, то соответствующие меры препятствуют поглощению его организациями. Выпуск же универсальных займов способствует более успешному проведению заемных операций, поскольку возможные промахи в конструировании займов нивелируются за счет широкого круга потенциальных покупателей государственных и муниципальных ценных бумаг.

В зависимости от источника заимствований, места реализации займов (национальный или внешний финансовый рынок) и валюты, в которой выражены долговые обязательства, займы сектора государственного управления могут делиться на внутренние и внешние. Согласно российскому бюджетному законодательству такое деление займов проводится по признаку валюты, а право осуществления внешних займов закреплено за Российской Федерацией и субъектами РФ.

По отношению к вторичному рынку займы делятся на рыночные и нерыночные. Рыночные займы свободно продаются и покупаются на вторичном рынке, таких займов — большинство. Нерыночные займы после первичного размещения не обращаются на вторичном рынке. Они выпускаются для привлечения в казну ресурсов определенных инвесторов — негосударственных пенсионных фондов, страховых обществ и других крупных операторов рынка.

В зависимости от формы выплаты доходов займы делятся на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроцентные (целевые), беспроигрышные, дисконтные, процентно-дисконтные, твердо-доходные. Владельцы облигаций процентного займа получают доход (ежегодно, раз в полугодие или квартал) путем оплаты купонов или при погашении займа путем начисления процентов к номиналу без промежуточных выплат. По выигрышным займам весь доход держатели облигаций получают в форме выигрышей в момент погашения облигаций, доход выплачивается не по всем облигациям, а только по тем, которые попали в тиражи выигрышей. Условиями выпуска процентно-выигрышных займов предусматривается выплата части дохода по купонам, а другой части — в форме выигрышей. Беспроцентные займы гарантируют, например, получение конкретного товара или услуги, но не предусматривают выплату доходов инвесторам. Беспроигрышные займы предусматривают выплату выигрыша по каждой облигации в течение срока их обращения. По дисконтному займу доход составляет разницу между ценой погашения (продажи) и ценой покупки облигаций. Если кроме дисконта по займу предусмотрена и выплата процентного дохода, то это процентно-дисконтный заем. По твердо-доходному займу доход устанавливается в абсолютной сумме на каждую облигацию.

По методу определения купонного дохода займы могут быть с постоянным, фиксированным, переменным купонным доходом и с амортизацией долга. По займам с постоянным купонным доходом получаемый доход устанавливается заранее в условиях каждого отдельного выпуска займа, одинаковый на весь период функционирования данного выпуска. По облигациям с фиксированным купонным доходом размер дохода устанавливается сразу (это определяется в условиях выпуска) как разная фиксированная величина по отдельным периодам выплаты купонного дохода. Процентный доход по займам с переменным купонным доходом привязывается к заранее установленной базе. Такой базой может быть уровень доходности другого займа, средняя доходность всех государственных ценных бумаг и т.п. По займам с амортизацией долга купонный доход в виде процента начисляется только на непогашенную часть номинальной стоимости облигации.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до года), среднесрочные (до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В Российской Федерации используются все виды займов, срок долгосрочных займов ограничен 30 годами.

По методам размещения займы подразделяются на добровольные, принудительные, добровольно-принудительные. Добровольные займы свободно обращаются на финансовом рынке. Принудительные займы размещаются среди подписчиков в обязательном порядке в силу закона. Добровольно-принудительные займы формально являются добровольными, однако их размещение в силу проводимой политической кампании, сопутствующей подготовке и выпуску займа, по существу проводится в обязательном порядке.

Для кредитов, привлекаемых государством, характерно то, что инвесторы непосредственно (не опосредуя эти операции покупкой государственных и муниципальных ценных бумаг) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов органов власти. Прямое заимствование средств может проводиться, в частности, среди государственных и национальных коммерческих банков, правительств иностранных государств, зарубежных банков и фирм, международных финансовых организаций. Отношения государства с кредиторами оформляются кредитными договорами и соглашениями.

Во внешнеэкономической сфере принято различать привлекаемые государством кредиты по категориям инвесторов — кредиты международных финансовых организаций и кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм; по срокам погашения — краткосрочные (до года), среднесрочные (от года до десяти лет) и долгосрочные (свыше десяти лет); по целевому назначению — финансовые (несвязанные) и связанные (нефинансовые) кредиты.

Кредиты, предоставляемые иностранным государствам, их юридическим лицам и международным финансовым организациям, называются государственными кредитами. Согласно российскому законодательству, право предоставлять государственные кредиты закреплено только за Российской Федерацией.

Эффективное управление долгом и долговыми требованиями сектора государственного управления возможно только на основе адекватной соответствующему уровню развития экономики долговой (кредитной) политики. Долговая (кредитная) политика государства — научно обоснованная концепция развития долговых отношений сектора государственного управления в целом и отдельных их элементов, выражающая основные направления этого развития, соотношение и эволюцию форм, видов и методов организации долговых отношений, а также систему мер государства по их использованию в интересах достижения поставленных задач социально-экономического развития страны.

Из определения вытекает, что долговая политика государства предполагает единство двух ее разноплановых аспектов — политики в сфере государственного долга и в сфере долговых требований. Такое возможно исключительно в силу единства экономического фундамента названных двух явлений, а именно в силу долговой (кредитной) основы движения средств при государственных заимствованиях и при государственном кредитовании.

Второй особенностью содержания долговой политики является органическое единство научной концепции развития и использования долговых отношений в интересах достижения благополучия общества, формирование адекватного ей (концепции) долгового механизма и определение системы конкретных мер государства по реализации выработанной политики.

Безусловно, ядром государственной долговой политики является научно обоснованный вариант комплекса магистральных направлений, по которым пойдут развитие и совершенствование долговых отношений, модернизация и адаптация к меняющимся условиям отдельных долговых элементов. Но одной концепции мало. Она, чтобы стать реальной движущей силой модернизации экономики и общества, должна найти воплощение в реальных формах движения, видах и методах организации долговых отношений, т.е. концепция развития и использования долговых отношений должна быть материализована в реальном долговом механизме, который и послужит государству как действенный рычаг преобразований. Этот «рычаг» надо формировать, корректировать, направлять в нужное русло, осуществлять другие действия, которые в совокупности формируют комплекс необходимых мер государства, делающих долговой механизм реальным и активным рычагом развития, а саму долговую политику государства — реальной движущей силой прогресса.

Политика Российской Федерации в сфере государственных долговых требований, к сожалению, до сих пор не нашла всеобъемлющего выражения ни в одном документе, специально посвященном этой проблеме. Разработка государственной стратегии развития этого направления долговых отношений и политики управления требованиями, надо полагать, — дело недалекого будущего. Пока же государство выражает свои приоритеты и определяет комплекс мер в сфере долговых требований к дебиторам путем формулирования сжатых положений в федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Управление долгом и долговыми требованиями сектора государственного управления бывает стратегическим и тактическим (оперативным). Перспективные вопросы находятся в компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливаются верхние пределы государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода; источники внутреннего и внешнего финансирования бюджетного дефицита на очередной финансовый год и плановый период; программы государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период.

Оперативное управление государственным долгом и долговыми требованиями РФ является функцией исполнительной власти. Правительство РФ и его специальный орган — Минфин России, а также ЦБ РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина России определяют, в частности, генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и проводят выдачу государственных кредитов и гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению кредитными операциями сектора государственного управления.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном и региональном законодательстве, муниципальных правовых актах.

Управляя долговой (кредитной) деятельностью, государство определяет соотношение между различными видами долговых операций (государственное и муниципальное заимствование и кредитование), внутреннюю структуру каждого вида долговой деятельности по срокам и доходности, условия привлекаемых государством займов и кредитов, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления и возврата государственных кредитов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Государство устанавливает и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга и требований.

Методы управления долгом сектора государственного управления можно условно разделить на административные и рыночные. Приемами, характерными преимущественно для административных подходов к управлению, являются конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание, аннулирование долга и др. К приемам, характерным для рыночной модели управления, относятся реструктуризация, новация, пролонгация, доразмещение облигаций, выкуп долга, досрочное погашение, секьюритизация, обмен, конверсия внешнего долга и др. Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитентом управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов). Для рыночной модели управления долгом является характерным переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения, в ходе которого находятся точки соприкосновения, удовлетворяющие должника и кредиторов, либо эмитент в одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать или нет новые условия, предложенные эмитентом.

Основными методами управления долгом сектора государственного управления являются:

—           конверсия долга — изменение доходности выпущенных государственных займов;

—           консолидация — увеличение сроков функционирования выпущенных государственных займов;

—           реструктуризация — основанное на соглашении сторон прекращение долговых обязательств, составляющих долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств;

—           новация — частный случай реструктуризации, заключающийся в замене по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения;

—           рефинансирование — погашение накопившейся задолженности за счет средств, полученных от размещения новых займов;

—           секьюритизация — замена нерыночных видов долга рыночными;

—           списание — уменьшение (сокращение) суммы долга;

—           унификация — объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом займе.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили новые приемы покрытия обязательств перед странами-кредитора ми. Среди них — погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и др. Эти приемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятии «конверсия внешнего долга». Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника.

Методы управления долговыми требованиями сектора государственного управления в основном перекликаются с приемами управления государственным долгом. Это обусловлено тем, что в обоих случаях речь идет о долговых отношениях между заемщиками и кредиторами, с той лишь разницей, что участники отношений меняются местами; заемщик выступает как кредитор, а кредитор выступает в роли заемщика. Отметим, что всегда одна и та же сумма выступает в качестве государственного долга одного субъекта отношений (например, национального правительства) и как долговое требование другого (например, правительства иностранного государства).

Наиболее распространенными методами управления проблемными долговыми требованиями являются реструктуризация задолженности, списание всего или части долга, конверсия долгового требования, обмен задолженности на новый долг, секьюритизация, переуступка долговых требований другому кредитору, откуп, взаимозачет, рефинансирование долга. Активнее всего применяются для урегулирования долговых проблем реструктуризация и списание долгов. Конверсия государственных долговых требований предполагает их замещение акциями, другими титулами собственности, имуществом, товарами, правом разработки месторождений полезных ископаемых, реинвестирование средств в новое строительство, создание совместных предприятий и т.п. В отличие от конверсионных сделок обмен одной категории долга на другую не предполагает замещение долгового требования активами иного вида (акции, товары, собственность и т.п.): кредитор по-прежнему располагает определенным активом, однако право требования уже подтверждается долговым обязательством другой категории.

Заметную роль в управлении требованиями могут сыграть зачетные операции (взаимозачет долговых требований) и продажа (переуступка) долговых требований. Относительно редко применяются секьюритизация, рефинансирование и откуп долга. Однако и распространенные методы урегулирования проблемных требований (реструктуризация и списание) обычно используются в различных комбинациях между собой и с другими методами управления долговыми обязательствами. Конкретное сочетание различных методов управления порождает реально применяемые на практике схемы урегулирования долговых отношений между кредиторами и дебиторами.

Государственные внебюджетные фонды

Помимо бюджетов для дополнительного финансирования полномочий государства, отдельных мероприятий или целевых программ в некоторых странах используются целевые средства, которые могут включаться в бюджеты (целевые бюджетные фонды) либо функционировать отдельно от бюджета (внебюджетные фонды).

В отличие от бюджетов внебюджетные фонды имеют целевое назначение. За расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При функционировании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, который характерен для бюджетов, при котором средства обезличиваются, и не существует четкого закрепления определенных доходов за определенными расходами.

Необходимо отметить, что не все денежные фонды, которые существуют «вне бюджета», относятся к внебюджетным фондам. Вне бюджета могут функционировать отраслевые финансовые фонды, финансовые фонды организаций и т.п. В научном понимании к внебюджетным фондам как к звену государственных и муниципальных финансов относят лишь те фонды, средствами которых распоряжается орган государственной власти соответствующего уровня либо орган местного самоуправления.

Таким образом, внебюджетные фонды представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением.

Формируемые в разных странах внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, по объему ресурсов, концентрируемых в них, по времени функционирования, механизму формирования и использования средств и т.д. Внебюджетные фонды можно классифицировать по различным признакам.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают:

—           социальные (для финансирования социальных расходов — выплаты пенсий, пособий и т.д.);

—           экономические (для обеспечения строительства жилья, дорог, природоохранных мероприятий и т.д.).

По уровням управления, которые определяются государственным устройством страны:

—           федеральные;

—           региональные;

—           местные.

В федеральных внебюджетных фондах аккумулируются средства, необходимые для обеспечения социально-экономических расходов, имеющих общегосударственное значение (финансирование отдельных конституционных прав граждан, строительство и содержание важных экономических объектов и т.п.); региональные внебюджетные фонды создаются для финансирования части расходов региональных органов власти в соответствии с возложенными на них полномочиями; из местных внебюджетных фондов финансируются некоторые потребности местных сообществ (строительство муниципального жилья, отдельных природоохранных мероприятий и т.д.).

Для финансирования одних и тех же нужд целесообразно создавать только один внебюджетный фонд. Множественность фондов, созданных для одной и той же цели, не позволяет оперативно оценить все имеющиеся ресурсы. Период функционирования фонда зависит от сложности и характера задач, для решения которых он создается. Внебюджетные фонды могут создаваться на очень длительную перспективу (например, фонды, в которых аккумулируются средства для пенсионного обеспечения населения), а также на несколько лет (к таким можно отнести внебюджетные фонды экономического назначения), созданные для финансирования важных расходов в определенный исторический период. Как правило, с решением поставленных задач необходимость в таких фондах отпадает.

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было, они появились в Российской Федерации лишь в начале 1990-х гг. на всех уровнях управления — федеральном, региональном и местном. Были образованы Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, фонды обязательного медицинского страхования. Создание внебюджетных фондов было продиктовано многими причинами. К ним можно отнести финансовый кризис, нехватку государственных финансовых ресурсов, появление новых социальных рисков, например в связи с безработицей и др.

Внебюджетные фонды были предназначены для решения важных задач, которые требовали особого внимания со стороны государства, прежде всего для финансирования социальных расходов. Кроме того, в 1990-е гг. были созданы и внебюджетные фонды экономического назначения, например дорожные фонды, фонды финансирования жилищного строительства, экологические фонды, в которых аккумулировались средства для финансирования отдельных мероприятий и программ, имеющих важное экономическое значение для общества на тот период времени.

В Российской Федерации внебюджетные фонды функционировали на всех уровнях, в том числе и органы местного самоуправления были вправе создавать внебюджетные фонды. В действующей тогда редакции Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено право представительных органов местного самоуправления создавать целевые внебюджетные фонды. В течение 1990-х гг. было образовано большое количество таких фондов, которые вместе с местными бюджетами составляли финансовую базу местного самоуправления. Однако практика создания внебюджетных фондов не была лишена недостатков: к ним относилось бессистемное создание большого количества внебюджетных фондов, в результате которого происходило распыление финансовых ресурсов; имело место нецелевое использование средств. Кроме того, были случаи, когда в доходы внебюджетных фондов зачислялись бюджетные источники либо вводились специальные сборы для формирования доходов фондов, что противоречило имеющемуся федеральному законодательству.

Введение в действие Бюджетного кодекса РФ изменило как состав внебюджетных фондов, так и механизм их функционирования. Прежде всего, в Бюджетном кодексе РФ для органов местного самоуправления не предусмотрен порядок формирования внебюджетных фондов. Это нашло отражение и в определении состава бюджетной системы, данной Бюджетным кодексом РФ, в соответствии с которым в состав бюджетной системы Российской Федерации кроме федеральных бюджетов включаются и бюджеты государственных внебюджетных фондов, а местные внебюджетные фонды не упоминаются вообще. И в настоящее время использование органами местного самоуправления каких-либо иных форм организации местных финансов, кроме местных бюджетов, не допускается (ст. 15 БК РФ).

Кроме того, Бюджетный кодекс РФ разрешает формирование только социальных внебюджетных фондов. После введения его в действие созданные во многих субъектах федерации и муниципальных образованиях многочисленные внебюджетные фонды экономического и экологического назначения были включены (консолидированы) в состав бюджетов субъектов Российской Федерации либо ликвидированы (в муниципальных образованиях).

В настоящее время в Российской Федерации функционируют три государственных внебюджетных фонда социального назначения — Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Государственный фонд занятости населения РФ был упразднен с того времени расходы по финансированию политики занятости осуществляются за счет средств бюджетов.

К доходам государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации относятся:

—           обязательные платежи (специальные целевые налоги и страховые взносы, установленные налоговым законодательством для данного фонда);

—           другие доходы, а именно:

—           бюджетные средства,

—           доходы, полученные от размещения временно свободных средств,

—           добровольные взносы физических и юридических лиц,

—           прочие источники, не запрещенные законодательством.

Направления расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливаются назначением фондов. Помимо целевого использования средств этих фондов (при этом на конкретную цель указывает само название фонда: Пенсионный фонд РФ создан для финансирования расходов по государственному пенсионному обеспечению граждан, фонды обязательного медицинского страхования  для финансирования гарантированной государством медицинской помощи гражданам и т.д.) средства фондов могут направляться на содержание органов управления фондом, на инвестиционную деятельность и т.д.

Порядок формирования и использования внебюджетных фондов в Российской Федерации регулируется налоговым и бюджетным законодательством. В Бюджетном кодексе Российской Федерации определяются общие вопросы функционирования внебюджетных фондов, их правовой статус и место в бюджетной системе, порядок составления, представления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также основы контроля за их исполнением.

Любой внебюджетный фонд как фонд денежных средств имеет определенные количественные параметры, определяющие объем его доходов и расходов, которые отражаются в бюджетах соответствующего внебюджетного фонда. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В законе о бюджете фонда утверждаются общий объем доходов, их состав и структура, направления расходования средств. В настоящее время доходы и расходы внебюджетных фондов разрабатываются и отражаются в законах об их бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В управлении государственными внебюджетными фондами принимают участие федеральные законодательные органы государственной власти при утверждении ежегодных законов о бюджетах и об исполнении бюджетов фондов, Правительство Российской Федерации и входящие в его состав министерства и службы (например, Минфин России, Минздравсоцразвития России и некоторые другие). Кроме того, для управления средствами государственных внебюджетных фондов созданы одноименные организации, являющиеся финансово-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями (или уставами), в которых определяются задачи и функции этих организаций по управлению средствами фондов. Для уяснения этого вопроса необходимо учитывать, что под одним и тем же термином понимается и государственный внебюджетный фонд (как фонд денежных средств), и организация, на которую возложены функции управления средствами фонда. Так, например, одновременно существует внебюджетный Пенсионный фонд РФ как фонд денежных средств, который имеет свои собственные доходы и расходы, бюджет которого ежегодно утверждается в форме федерального закона, и есть Пенсионный фонд РФ как организация, которая имеет свой адрес, офис, функции по управлению средствами внебюджетного Пенсионного фонда РФ.

Пенсионный фонд Российской Федерации был образован в 1991 г. До этого периода пенсионное обеспечение граждан осуществлялось за счет средств Государственного бюджета СССР. Главной причиной возникновения Пенсионного фонда РФ явилась необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов по выплате пенсий в специальную группу и обеспечение их целевыми, закрепленными за этими расходами самостоятельными источниками доходов. Пенсионный фонд Российской Федерации является государственным социальным внебюджетным фондом, средства которого являются федеральной собственностью, не входят в состав бюджета, не могут использоваться на другие цели и изъятию не подлежат.

Пенсионный фонд Российской Федерации — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, предназначенный для финансового обеспечения защиты граждан от особого вида социального риска — утраты заработка (или другого постоянного дохода) вследствие потери трудоспособности при наступлении старости, инвалидности; для нетрудоспособных членов семьи — смерти кормильца; для отдельных категорий трудящихся — длительного выполнения определенной профессиональной деятельности.

В настоящее время через Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляются выплаты по обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению. Граждане, застрахованные по обязательному пенсионному страхованию, имеют право на получение трудовой пенсии, которое реализуется в случае уплаты страховых взносов. Лица, которые по тем или иным причинам не охвачены пенсионным страхованием, имеют право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению.

К ним относятся:

—           федеральные государственные служащие;

—           военнослужащие;

—           участники Великой Отечественной войны;

—           граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

—           нетрудоспособные граждане.

Выплата пенсии по обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному обеспечению осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации с разграничением источников, за счет которых финансируются данные выплаты.

В настоящее время доходы Пенсионного фонда Российской Федерации формируются за счет следующих источников:

—           страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;

—           средств федерального бюджета;

—           сумм пеней и иных финансовых санкций;

—           доходов от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

—           добровольных взносов физических лиц и организаций;

—           иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Расходы Пенсионного фонда Российской Федерации можно разделить на следующие группы:

—           расходы по обязательному пенсионному страхованию;

—           расходы по государственному пенсионному обеспечению;

—           расходы на дополнительное пенсионное обеспечение;

—           расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности фонда;

—           другие виды расходов.

Значительную часть расходов Пенсионного фонда Российской Федерации занимают расходы по обязательному пенсионному страхованию. Они включают в себя выплаты трудовой пенсии, пособий и компенсаций (например, неработающим гражданам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, получающими трудовые пенсии, выплата пособий на погребение и т.д.). Расходы по государственному пенсионному обеспечению включают в себя выплаты пенсий военнослужащим, социальных пенсий и т.д. Расходы по дополнительному пенсионному обеспечению представляют собой доплаты к пенсии членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, выплаты дополнительного ежемесячного пожизненного материального обеспечения работникам ядерного оружейного комплекса Российской Федерации. Расходы па финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности фонда включают в себя расходы на содержание органов управления, расходы на подготовку и повышение квалификации работников Пенсионного фонда и пр.

Кроме того, вступил в действие Федеральный закон № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», в соответствии с которым устанавливается право на получение материнского (семейного) капитала для семей, в которых появился второй ребенок. Для реализации дополнительных мер государственной поддержки выделяются средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда РФ,  материнский (семейный) капитал. Размер материнского (семейного) капитала ежегодно индексируется с учетом темпов инфляции.

Для оперативного управления средствами внебюджетного Пенсионного фонда РФ создана организация с одноименным названием — Пенсионный фонд РФ с трехуровневой структурой управления, отражающая особенности России как федеративного государства, в нее входят:

—           на федеральном уровне — центральный аппарат, управление на котором обеспечивается Правлением ПФР и его постоянно действующим исполнительным органом — исполнительной дирекцией;

—           региональном уровне — региональные отделения субъектов Российской Федерации;

—           местном уровне — районные управления и отделы ПФР, которые выполняют функции ПФР в районах и городах и являются представителями региональных отделений ПФР.

Необходимо отметить, что название Фонда социального страхования РФ не совсем соответствуют тем видам социального страхования, которые он осуществляет. Понятие «социальное страхование» более широкое, оно включает в себя обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обязательное медицинское страхование. В настоящее время через Фонд социального страхования Российской Федерации осуществляются лишь два вида социального страхования: обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Источниками формирования Фонда социального страхования Российской Федерации являются:

—           страховые взносы на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

—           страховые взносы субъектов хозяйствования на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

—           средства федерального бюджета;

—           средства других государственных внебюджетных фондов (например, Федерального фонда обязательного медицинского страхования на оказание работающим гражданам первичной медико-санитарной помощи, оплату медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и в послеродовом периоде и др.);

—           капитализированные платежи;

—           доходы от размещения временно свободных средств фонда;

—           добровольные взносы физических и юридических лиц;

—           прочие поступления.

Расходы Фонда социального страхования Российской Федерации и соответствующие им доходы можно разделить на три группы:

—           связанные с обязательным социальным страхованием на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;

—           связанные со страхованием от несчастных случаев на производстве и профессиональными заболеваниями (источником их являются страховые взносы от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний);

—           связанные с финансированием отдельных целевых расходов (по обязательствам Российской Федерации по социальной помощи отдельным категориям граждан).

За счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации, прежде всего, финансируются расходы по выплате пособий (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение и др.), на долю этих расходов приходится более 90% общих расходов Фонда. Кроме того, Фондом социального страхования РФ финансируются и превентивные, предупредительные мероприятия, а именно возмещаются расходы на санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей, что позволяет укрепить здоровье работающих и снизить риск заболеваний, следовательно, минимизировать расходы на выплату пособий. Для этого в организациях создаются комиссии по социальному страхованию, которые принимают решения о предоставлении на льготных условиях путевок работнику в санатории, профилактории, детям — в оздоровительные лагеря.

Особенностью Фонда социального страхования Российской Федерации является децентрализованный порядок управления средствами. Работодатели перечисляют в Фонд не всю сумму страховых вносов, а лишь ту ее часть, которая осталась после выплаты пособий и оплаты путевок.

При недостатке начисленных сумм страховых взносов для выплаты пособий организация получает субсидию из отделения Фонда.

Принятие Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» изменило систему финансового обеспечения здравоохранения. Покрытие расходов на оказание гарантированной медицинской помощи населению стало осуществляться не только за счет бюджетных средств, но также за счет средств фондов обязательного медицинского страхования.

Фонды обязательного медицинского страхования были созданы как дополнительный источник финансирования гарантированной медицинской помощи, а не как альтернатива бюджетному источнику. С учетом этого предусмотрено разграничение источников финансирования (в данном случае бюджета и средств фондов) по видам гарантированной медицинской помощи. В частности, ст. 11 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» регламентирует основные направления финансирования государственной, муниципальной систем здравоохранения. В основе финансирования медицинской помощи из фондов обязательного медицинского страхования лежат программы обязательного медицинского страхования, которые определяют объем и условия оказания медицинской помощи.

Особенность функционирования этих фондов состоит в том, что они создаются на федеральном уровне (Федеральный фонд обязательного медицинского страхования) и на региональном уровне (территориальные фонды обязательного медицинского страхования).

Основное назначение территориальных фондов обязательного медицинского страхования — непосредственно финансовое обеспечение программ обязательного медицинского страхования в субъектах Российской Федерации.

Доходы Федерального фонда обязательного медицинского страхования формируются за счет:

—           страховых взносов, уплачиваемых работодателями на обязательное медицинское страхование;

—           средств федерального бюджета на финансирование отдельных целевых мероприятий и программ;

—           доходов от размещения временно свободных средств Фонда и нормированного запаса;

—           добровольных взносов юридических и физических лиц;

—           прочих поступлений.

Наибольший удельный вес в расходах Федерального фонда обязательного медицинского страхования занимают расходы на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования. Кроме того, за счет средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования осуществляются расходы на финансирование целевых программ оказания медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию. Расходы на управление Федеральным фондом обязательного медицинского страхования включают компьютеризацию системы обязательного медицинского страхования, мероприятия по подготовке и переподготовке кадров, научные исследования, проведение региональных совещаний и конференций, международное сотрудничество, информационно-публицистическую деятельность, содержание аппарата Фонда.

Доходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования формируются за счет:

—           страховых взносов, уплачиваемых работодателями на обязательное медицинское страхование работающих граждан;

—           взносов на обязательное медицинское страхование неработающих граждан (они поступают из бюджетов субъектов Российской Федерации);

—           трансфертов из Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

—           доходов от размещения временно свободных денежных средств и нормированного страхового запаса;

—           прочих источников.

Расходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования связаны, прежде всего, с финансированием территориальных программ обязательного медицинского страхования (около 90% от общей суммы расходов фондов). Территориальная программа обязательного медицинского страхования разрабатывается в соответствии с базовой программой, утвержденной Правительством Российской Федерации в составе Программы государственных гарантий обеспечения граждан бесплатной медицинской помощью. Кроме того, средства территориальных фондов обязательного медицинского страхования направляются на финансирование отдельных мероприятий в области здравоохранения. Расходы на управление территориальными фондами определяются организационной структурой системы обязательного медицинского страхования в том или ином субъекте РФ  и зависят от того, кто выполняет функции страховщика — дирекция фонда или страховые медицинские организации. В первом случае оплату фактически оказанных медицинских услуг лечебно-профилактическому учреждению осуществляют непосредственно территориальные фонды обязательного медицинского страхования, во втором случае появляется промежуточное звено управления средствами — страховые медицинские организации.

Социальное обеспечение и социальное страхование

Преимущества социального страхования состоят в том, что преодолевается принцип остаточного бюджетного финансирования социальных расходов, стимулируется трудовая деятельность (выплаты по социальному страхованию будут тем выше, чем выше трудовой стаж и заработная плата), есть возможность увеличения социальных выплат за счет инвестирования временно свободных средств в фондах социального страхования.

Страховой метод социальной защиты предполагает предварительную оценку вероятности наступления события, связанного с утратой заработка. Как правило, размер пенсий или пособий по социальному страхованию законодательством определяется в процентном отношении к средней заработной плате. На основе вероятностной оценки предстоящих выплат должен осуществляться расчет тарифов страховых взносов, которые рассматриваются как «отложенная заработная плата».

Таким образом, социальное страхование — это механизм социальной защиты, который предполагает формирование специального денежного фонда за счет обязательных страховых взносов, расходы которого связаны с осуществлением гарантированных государством социальных выплат, предназначенных для полного или частичного возмещения заработной платы в результате утраты трудоспособности или потери работы, а также основного дохода после потери кормильца.

Во многих странах мира в формировании фондов социального страхования принимает участие в качестве страхователя не только работодатель, но и сами наемные работники. Участие работников в уплате страховых взносов рассматривается как реализация одного из принципов рыночной экономики — персональной ответственности каждого индивидуума за сохранение трудоспособности, правильность оценки востребованности будущей профессии.

В Российской Федерации социальное страхование представлено обязательным пенсионным страхованием, обязательным социальным страхованием на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательным социальным страхованием от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обязательным медицинским страхованием.

Для обеспечения автономности финансовой системы обязательного социального страхования (это один из принципов социального страхования в соответствии с российским законодательством) в начале 1990-х гг. были созданы государственные социальные внебюджетные фонды. В настоящее время государственными социальными внебюджетными фондами являются Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования. Тем не менее, проблема смешения механизмов социального страхования и социальной помощи в нашей стране остается актуальной, так как в составе расходов государственных внебюджетных фондов значительную долю занимают расходы не страхового характера, а выплаты по обязательному пенсионному страхованию ориентированы на прожиточный минимум пенсионера.

Социальная помощь — система мер социальной защиты малоимущих граждан, осуществляемая за счет бюджетных средств. Основная цель социальной помощи — доведение уровня доходов малоимущих граждан до прожиточного минимума.

В соответствии с российским законодательством государственная социальная помощь    — предоставление малоимущим семьям, малоимущим, одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Под социальным пособием в соответствии с законом понимается безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации — субсидия, имеющая целевое назначение, полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг.

Получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеют ветераны Великой Отечественной войны, их семьи, инвалиды, в том числе дети-инвалиды. Набор социальных услуг включает дополнительную бесплатную медицинскую помощь, в том числе санаторно-курортное обслуживание и лекарственную помощь, бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте — к месту лечения и обратно. По желанию получателя данного набора социальных услуг он может эти услуги заменить компенсационными выплатами.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения — защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, — находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Были приняты законодательные акты, разграничивающие вопросы, относящиеся к компетенции федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения. Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (кроме обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, жертв политических репрессий, малоимущих граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации    и соответственно должна финансироваться из регионального бюджета. Вместе с тем активно использовался механизм софинансирования из федерального бюджета в форме субсидий региональным бюджетам для обеспечения указанных обязательств субъектов Российской Федерации. Были внесены поправки в более чем 150 нормативных правовых актов с целью разделения расходных обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, были заменены ранее содержащиеся в указанных документах гарантии льгот на гарантии социальной поддержки, предусматривающие возможность получения компенсационной выплаты в случае неиспользования льгот.

Наибольшую долю в общем объеме социальных выплат занимают пенсии. Пенсия  это ежемесячная денежная выплата в целях компенсации заработка или иного дохода в случае старости, инвалидности, потери кормильца. Комплекс мер, связанных с формированием средств, предназначенных для пенсионных выплат, управлением этими средствами, организацией назначения и доставки пенсий, называется пенсионной системой.

Пенсионная система может строиться на основе бюджетного, страхового механизма, а в случае дополнительного пенсионного обеспечения — на основе открытия соответствующих депозитных счетов в кредитных организациях.

Бюджетный механизм предполагает, что пенсии выплачиваются непосредственно из бюджета, этот механизм построен на основе распределительной модели, т.е. выплаты осуществляются за счет текущих поступлений в бюджет.

Страховой механизм предполагает, что пенсионные выплаты осуществляются за счет страховых взносов в пенсионный фонд (или государственный, или негосударственный) и зависят от их объема, при этом законодательством или правилами пенсионного страхования может фиксироваться либо размер взносов, либо размер пенсии. Этот механизм может строиться на основе распределительной или накопительной модели. Распределительная модель основана на «солидарности поколений», когда выплаты пенсионерам осуществляются за счет текущих поступлений за работающих. Накопительная модель предусматривает, что взносы в пенсионном фонде накапливаются в течение страхового периода, а выплаты осуществляются за счет общей суммы поступивших страховых взносов, зачисленных на лицевой пенсионный счет, и доходов от их инвестирования.

В нашей стране была проведена пенсионная реформа, в результате которой произошел переход от исключительно распределительной модели пенсионной системы к распределительно-накопительной системе. Вступивший «пакет пенсионных законов» разделил понятия «государственное пенсионное обеспечение» и «обязательное пенсионное страхование».

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют: федеральные государственные служащие; военнослужащие; участники Великой Отечественной войны; граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф; блокадники; космонавты; летчики-испытатели; нетрудоспособные граждане. Виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению: пенсия за выслугу лет, пенсия по старости, пенсия по инвалидности, пенсия по случаю потери кормильца, социальная пенсия. Пенсии по государственному пенсионному обеспечению выплачиваются как непосредственно из федерального бюджета (военнослужащим), так и через Пенсионный фонд Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

Под обязательным пенсионным страхованием в российском законодательстве понимается система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения. Страховщиками по обязательному пенсионному страхованию могут выступать Пенсионный фонд Российской Федерации (как юридическое лицо) и негосударственные пенсионные фонды, выбранные застрахованными.

С обязательным пенсионным страхованием связана выплата трудовой пенсии, право на которую имеют лица, имеющие трудовой стаж свыше пяти лет при наступлении пенсионного возраста, инвалидности или потере кормильца.

Она состоит из двух частей:

—           страховой — ее размер включает фиксированную часть, а также дифференцированную, которая определяется в зависимости от объема средств, начисленных работодателем взносов на страховую часть трудовой пенсии за период трудового (страхового) стажа и отраженных на индивидуальном лицевом счете в форме расчетного пенсионного капитала; выплата этой части трудовой пенсии происходит за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации;

—           накопительной — рассчитываемой как накопленная сумма взносов на накопительную часть трудовой пенсии и инвестиционного дохода, полученного от ее инвестирования, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного.

Застрахованные лица могут выбрать несколько вариантов формирования накопительной части трудовой пенсии:

—           так называемый выбор по умолчанию — расширенный страховой портфель (страховщик — Пенсионный фонд Российской Федерации, управляющая компания — Внешэкономбанк);

—           базовый портфель (страховщик — Пенсионный фонд Российской Федерации, управляющая компания — Внешэкономбанк);

—           негосударственную управляющую компанию, с которой Пенсионный фонд Российской Федерации имеет договор доверительного управления.

А также:

—           перевести средства пенсионных накоплений из Пенсионного фонда Российской Федерации в негосударственный пенсионный фонд,

—           перейти из одного негосударственного пенсионного фонда в другой,

—           перейти из негосударственного пенсионного фонда в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Проведена валоризация пенсионных прав застрахованных лиц, что предусматривает значительное увеличение размера трудовых пенсий. А в случае если размер трудовой пенсии и с учетом валоризации ниже прожиточного минимума пенсионера в соответствующем субъекте Российской Федерации из федерального или регионального бюджета, предусмотрены доплаты.

Через Фонд социального страхования Российской Федерации проводятся два вида социального страхования: обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством осуществляется за счет поступлений в Фонд социального страхования Российской Федерации страховых взносов. Застрахованными по данному виду социального страхования являются лица наемного труда, включая работников бюджетных и казенных учреждений. Индивидуальные предприниматели могут получать выплаты по этому виду социального страхования только в случае уплаты в добровольном порядке страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации.

Выплата пособия по временной нетрудоспособности осуществляется в форме оплаты больничного листа. Размер пособия по временной нетрудоспособности при общем заболевании и заболевании члена семьи зависит от среднедневной заработной платы за предшествующий год, причины и продолжительности заболевания, общего трудового стажа. Ограничение размера пособия определено исходя из максимальной суммы, с которой уплачиваются страховые взносы.  Произошли существенные изменения в оплате больничных листов по общему заболеванию: первые два дня больничного листа оплачиваются работодателем, и только с третьего дня за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации (начисленных сумм единого социального налога). К этому виду социального страхования относятся также пособия на детей и пособия на оплату гарантированного перечня ритуальных услуг.

Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний проводится в Российской Федерации. До его введения при производственной травме или профессиональней заболевании по вине работодателя работник мог получить соответствующие выплаты от работодателя только по решению суда. Рассматриваемый вид социального страхования предусматривает также профилактические мероприятия, связанные со снижением уровня травматизма и профессиональных заболеваний. Средства социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний формируются за счет страховых взносов, уплачиваемых работодателем, дифференцированных в зависимости от класса профессионального риска (сейчас действуют 32 класса профессионального риска). Органы управления Фондом социального страхования Российской Федерации имеют право применять скидки и надбавки к установленным страховым тарифам в качестве стимула создания работодателями условий, приводящих к снижению уровня производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Но практика обращения организаций за скидками не велика.

Основными видами обеспечения по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний являются: выплата пособий по временной нетрудоспособности (его размер не зависит от трудового стажа и ориентирован на полное возмещение утраченного заработка); единовременная страховая выплата и ежемесячная страховая выплата, дифференцируемые в зависимости от степени утраты профессиональной трудоспособности, определяемой медико-социальной экспертизой, в случае смерти застрахованного лица — в максимальном размере; оплата дополнительных медицинских услуг, а также услуг, связанных с социальной и профессиональной реабилитацией.

Поддержка семей, имеющих детей, является одним из приоритетов государственной социальной политики Российской Федерации.

Федеральным законодательством установлены следующие виды пособий на детей:

—           пособие по беременности и родам (1);

—           единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (2);

—           единовременное пособие при рождении ребенка (3);

—           ежемесячное пособие по уходу за ребенком (4);

—           ежемесячное пособие на ребенка (5);

—           единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью (6);

—           ежемесячное пособие жене военнослужащего, проходящего срочную службу (7);

—           ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего срочную службу (8).

Ежемесячное пособие на ребенка устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации, остальные пособия — нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Размер пособия по беременности и родам, а также ежемесячного пособия по уходу за ребенком застрахованным по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнства определяется в зависимости от среднего заработка, с которого начисляются страховые взносы. Размеры данных пособий другим лицам, а также иные пособия устанавливаются в фиксированной, ежегодно индексируемой сумме.

Финансовыми механизмами реализации государственных гарантий медицинского обслуживания населения являются: бюджетный механизм, предполагающий финансирование государственных или муниципальных лечебно-профилактические учреждений за счет средств соответствующего бюджета (как, например, в Великобритании и Дании) и страховые механизмы, построенные на основе взносов на обязательное медицинское страхование (США, некоторые провинции Канады). Во многих странах мира оплата счетов за лечение проводится в рамках социального страхования на случай временной нетрудоспособности (ФРГ, Австрия). Мировой опыт не содержит доказательств преимущества одного финансового механизма перед другим с точки зрения качества и доступности медицинских услуг населению. В Российской Федерации механизм реализации государственных гарантий предоставления бесплатной медицинской помощи населению определяется ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Гражданам Российской Федерации в рамках Программы бесплатно предоставляются:

—           скорая медицинская помощь при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина либо окружающих его лиц;

—           амбулаторно-поликлиническая помощь, включая мероприятия по профилактике и лечению заболеваний в поликлинике, на дому и в дневных стационарах всех типов;

—           стационарная помощь при острых заболеваниях и обострениях хронических болезней, отравлениях и травмах, требующих интенсивной терапии, круглосуточного медицинского наблюдения и изоляции по эпидемиологическим показаниям; при плановой госпитализации с целью проведения диагностики, лечения и реабилитации, требующих круглосуточного медицинского наблюдения; при патологии беременности, родах и абортах; в период новорожденное.

За счет средств обязательного медицинского страхования предусмотрена амбулаторно-поликлиническая помощь и стационарная помощь, включая лекарственное обеспечение, по широкому спектру заболеваний. Средства обязательного медицинского страхования формируются от поступлений страховых взносов, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета (за неработающих граждан), зачисляемых в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Страховщиками по обязательному медицинскому страхованию выступают страховые медицинские организации, имеющие лицензии на проведение этого вида страхования. Они получают средства из территориальных фондов обязательного медицинского страхования и оплачивают фактически оказанные лечебно-профилактическим учреждением услуги населению. Значительно повышаются тарифы взносов на обязательное медицинское страхование работающих граждан, что предусматривает увеличение доли этого источника финансирования медицинских услуг, а также возможность включения лекарственного обеспечения в состав не только стационарных услуг, но и амбулаторно-поликлинического лечения.

За счет средств федерального бюджета оказывается специализированная, включая высокотехнологичную, медицинская помощь в федеральных специализированных медицинских организациях, а также дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе в соответствии с Федеральным законом «О государственной социальной помощи».

Средства бюджетов субъектов Российской Федерации обеспечивают специализированную (санитарно-авиационную) скорую медицинскую помощь; специализированную медицинскую помощь, оказываемую в специализированных медицинских организациях субъектов Российской Федерации, связанную с социально значимыми заболеваниями. Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации включают в себя обеспечение специализированных медицинских организаций субъектов Российской Федерации лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, а также донорской кровью и ее компонентами.

За счет средств бюджетов муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) финансируется скорая медицинская помощь, первичная медико-санитарная помощь в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных организациях, в том числе женщинам в период беременности, во время родов и после них. Расходы бюджетов муниципальных образований также включают в себя обеспечение организаций муниципальной системы здравоохранения лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами, донорской кровью и ее компонентами, а также обеспечение граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения.

В настоящее время повышение уровня медицинских услуг является национальным проектом, в рамках его совершенствуется техническое оснащение медицинских учреждений, проводится дополнительная диспансеризация работающих граждан и детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, направленная на раннюю диагностику заболеваний, профилактические мероприятия. Дополнительная медицинская помощь и оплата услуг родовспоможения оплачивается за счет средств федерального бюджета, перечисляемого в Фонд социального страхования Российской Федерации. Представление родовых сертификатов в настоящее время — это основа не только оплаты услуг родильных домов, но также и патронажа детей в первый год жизни.

Вступил в силу Федеральный закон № 326ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в РФ», предусматривающий некоторую модификацию действующей модели обязательного медицинского страхования.

Международная организация труда и Международная ассоциация социального обеспечения отмечают, что в кризисный период при росте безработицы социальная стабильность наблюдалась в тех странах, в которых законодательством предусмотрены комплексные меры по социальной защите безработных.

В соответствии с российским законодательством безработным гражданам гарантируются:

—           выплата пособия по безработице, в том числе в период временной нетрудоспособности;

—           выплата стипендии в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки по направлению службы занятости;

—           возможность участия в оплачиваемых общественных работах.

Установление норм социальной поддержки безработных, разработка и реализация мер активной политики занятости населения относятся к расходным обязательствам Российской Федерации. Осуществление социальных выплат безработным, социальная адаптация безработных на рынке труда — полномочия, переданные Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, данные мероприятия финансируются из региональных бюджетов, но за счет субвенций из федерального бюджета.

Основной мерой социальной поддержки безработных является выплата пособия по безработице и стипендии на период обучения в случае профессиональной переориентации по направлению службы занятости населения. Размер пособия по безработице устанавливается в процентах к заработной плате, получаемой до потери работы, при этом минимальный и максимальный размер пособия ежегодно устанавливается Правительством Российской Федерации. Лицу пред пенсионного возраста, официально признанному безработным, может быть назначена досрочная пенсия, источником ее выплаты являются средства федерального бюджета, поступающие через бюджеты субъектов Российской Федерации в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Безработным гражданам, утратившим право на пособие по безработице в связи с истечением установленного периода его выплаты, а также гражданам в период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости органами службы занятости может оказываться материальная помощь.

В целом социальная защита в Российской Федерации включает различные социальные программы кроме рассмотренных выше, в том числе меры по социальному обслуживанию лиц, попавших в сложные жизненные ситуации, социальную поддержку государственных и муниципальных служащих, судей, военнослужащих, лиц, проживающих в районах Крайнего Севера, лиц, пострадавших в результате радиационных катастроф, жертв политических репрессий, беженцев, вынужденных переселенцев. 

Назад | | Вверх