Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. Связаться с автором
Одна из отличительных традиций российской экономической мысли — полное несогласие при ответе на вопрос о месте и роли государственной собственности в развитии отечественной экономики. В советское время государственная собственность трактовалась как форма перехода от частной собственности, «порождающей эксплуатацию трудящихся», к общественной. В конце 80-х начале 90-х годов в государственной собственности стали видеть основной тормоз развития экономики. Сейчас вновь заговорили о необходимости вернуть государство в экономику, увеличить участие государства в уставных капиталах наиболее значимых хозяйственных обществ, приступить к реализации программы «управления государственной собственностью». Однако предмет спора точно не определен. Понятие государственной собственности имеет множество различных значений. Причем множественность толкований свойственна как самому понятию собственность, так и относящемуся к нему определению государственная.
Термин «государственная собственность» используется и для обозначения принадлежащего государству имущества — объекта собственности, и для выделения особой, отличной от частной, формы собственности — государственной, и для констатации факта исключения какого-либо объекта из гражданского оборота. Не меньше возможных толкований данного словосочетания возникает и при ответе на вопрос: кому именно принадлежит то имущество, которое принято называть государственным?
Казалось бы, ответ очевиден: собственником государственной собственности является государство. Но что такое государство, как субъект права собственности?
Возможны два варианта ответа:
- государство — это синоним общества, а государственный аппарат представляет собой «орган управления» государства-общества. В этом случае государственная собственность и собственность общества — одно и то же;
- государство есть самостоятельный субъект права, представляющий определенные общественные интересы, но не тождественный обществу. В этом случае государственная собственность и собственность общества — два разных понятия.
Отождествление государства и общества ведет к подмене интересов общества интересами государства как субъекта власти. Правда, в либеральных теориях принято рассматривать государство как «слугу» общества, нанятого гражданами для защиты их интересов. Но «слуга», обладающий монополией на принуждение, очень легко превращается в хозяина. Если государство и общество — не одно и то же, существует два разных субъекта права собственности — государство и общество, и два имущественных комплекса — государственное (казенное) имущество и общественное (национальное) имущество. Определение казенное используется нами для обозначения имущества, закрепленного за государством как субъектом права для реализации вмененных ему функций. Национальным имуществом мы называем имущество, право собственности на которое принадлежит обществу. Государство может от лица и по поручению общества осуществлять управление или распоряжение этим имуществом. Однако данная функция не является имманентной государству.
На первый взгляд, различие между терминами государственная собственность и национальное имущество носит схоластический характер. Коль скоро государство осуществляет функцию управления национальным имуществом, не все ли равно, является ли оно при этом лицом в юридическом смысле, своего рода «управляющей компанией», или просто «органом управления» другого лица? На самом деле, не все равно. В первом случае государство подменяет собой общество. Сращивание власти и собственности создает предпосылки для подавления общества государством. Поэтому необходимы механизмы контроля общества над действиями государства. А это возможно только в условиях их отделения друг от друга.
Не менее важным аргументом в защиту отделения общества от государства является нецелесообразность совмещения одним и тем же лицом (субъектом права) функций государственного регулирования отношений между экономическими агентами и функций участника гражданского оборота. Если такое совмещение имеет место, создаются предпосылки для нарушения важнейшего принципа свободной конкуренции — равенства и независимости экономических агентов.
Еще одно различие между рассматриваемыми подходами касается прав членов общества — граждан. Если субъектом собственности является общество, члены общества — граждане обладают имущественными правами на доход от использования национального имущества. Если общество отождествляется с государством, доходы от использования национального имущества являются доходами государства. Государство может заботиться о своих подданных, нести перед ними обязанности. Под данные могут быть наделены политическими правами, позволяющими им влиять на деятельность государства. Но в качестве подданных, они могут рассчитывать не более чем на «вспомоществование» государства-общества.
И последнее, по упоминанию, но не по важности. Если общество и государство не отделены друг от друга, государственная бюрократия, по определению, имеет право выступать от имени общества как собственника национального имущества. Само общество пребывает при этом в безлично аморфном состоянии объекта управления.
Коллектив граждан или единое лицо?
Если государство и общество являются различными субъектами имущественных прав, возникает новый, не менее важный вопрос: что представляет собой общество в качестве субъекта права собственности? Ответ на данный вопрос зависит от того, как именно мы понимаем смысл общественной собственности: как совместную собственность всех граждан или как собственность отличного от государства, но единого лица — общества? Другими словами, суть проблемы заключается в том, кто именно выступает субъектом права собственности на национальное имущество: каждый отдельный гражданин как совладелец национального имущества, или общество в целом?
И в том, и в другом случае члены общества — граждане будут иметь имущественные права, в том числе право на доходы от использования национального имущества. Однако в первом случае каждый из совместных собственников имеет право на одинаковую часть дохода от использования общего имущества. Во втором случае общество в целом через систему своих представительных органов принимает решение о направлениях расходования дохода, полученного от использования национального имущества, в том числе о критериях распределения этого дохода между гражданами.
Концепция совместной собственности сводит общественную собственность к форме частной собственности. Но если общественная собственность — это совместная собственность всех граждан общества, то каждый участник совместной собственности должен иметь право на выдел (уступку) своей доли или, как минимум, на уступку своего права на доход от собственности другим лицам. Конечно, можно на законодательном уровне определить, что собственники национального имущества не имеют прав, предоставленных всем другим участникам совместной собственности. Но это будет равносильно лишению их самого права собственности.
Нам представляется, что принципиальное отличие общественной собственности от частной заключается не в количестве совладельцев и объеме их прав, а в различных социальных функциях этих двух форм. Частная собственность представляет собой способ согласования частных интересов свободных, независимых друг от друга экономических агентов. Общественная собственность — способ решения общих проблем членов единого социума. Речь идет, прежде всего, о гарантиях удовлетворения социального минимума общественно-признанных потребностей (образование, здравоохранение, социальное иждивение нетрудоспособных) и о финансировании будущего (наука, культура, экология).
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Следующий вопрос — что такое общество как единое лицо, собственник национального имущества: хозяйствующий субъект или публичный союз? На первый взгляд, собственник, по определению, является субъектом хозяйственной деятельности. Однако такое представление о собственнике относится к эпохе, когда в одном лице объединялись одновременно собственник (владелец имущества), предприниматель (лицо, несущее риски хозяйственной деятельности) и управляющий (распорядитель условий и продуктов хозяйственной деятельности).
Развитие и усложнение отношений между экономическими агентами привело к персонификации этих социально-экономических ролей, к их разделению. Из утверждения, что общество является собственником некоего имущества, не следуют, что оно, общество, должно исполнять роль предпринимателя или управляющего данным имуществом. Более оправданной для общества является роль инвестора — рантье, использующего принадлежащее ему имущество для получения дохода и удовлетворения собственных потребностей.
Если принять точку зрения, что общество представляет собой субъект хозяйственной деятельности, неизбежно встает вопрос о том, кто именно является исполнителем предпринимательской и управленческой функций общества. На самом деле здесь не один, а два вопроса. За вопросом, кто будет исполнителем, скрывается другой, предшествующий ему по существу вопрос: кто определяет будущего исполнителя? Просто продекларировать: «общество», значит не сказать ничего вразумительного. Как прикажете обществу проявить в этом отношении свою волю? Поголовным референдумом? Через выборных представителей? Поручив это какой-либо общественной организации (кто тогда ее определит?)? Учитывая, что решение обществу придется применять в отношении множества объектов и притом неоднократно, нереальность подобных решений очевидна. Как бы ни назывался этот орган или органы — государство, общественный совет, публичная корпорация и т.д., его основным, системным недостатком будет бюрократический характер функционирования.
Очевидно, что этот орган (или органы) не может сам выполнять управленческую и предпринимательскую функции по отношению к каждому объекту общественной собственности. Если даже такая попытка примерить на себя роль всеобъемлющего гибрида Госплана со всеми министерствами вкупе будет предпринята, от нее скоро откажутся сами инициаторы этой затеи. Роль высшего органа распределителя в ином — в подборе конкретных исполнителей-распорядителей «второго эшелона», т.е. в решении следующего, наиболее важного вопроса.
Здесь — свои проблемы, свои вопросы. Речь идет, прежде всего, о способе конкуренции между претендентами на роль «представителей» общества.
Если извлечение дохода из принадлежащего обществу имущества является задачей частных компаний, выбранных в соответствии с рыночными критериями конкуренции — устойчивой репутацией, надежным обеспечением, гарантированным уровнем доходности и пр., вероятность потери данного имущества много меньше, чем в случае выбора управляющих национальным имуществом на основе их назначения «представителями» общества. Если же сами «представители», в свою очередь, назначаются «представителями» более высокого уровня, вероятность сшибок в назначениях возрастает пропорционально числу уровней представительства и мест управляющих.
Не менее серьезной проблемой является и смещение критериев деятельности назначенцев — главным становится не эффективная хозяйственная деятельность, а соответствие ожиданиям начальства. Менеджеры превращаются в чиновников со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Представление общества в виде хозяйствующего субъекта некорректно еще по одной причине. Общество, само по себе, как субъект права, отделенный от входящих в него граждан, ничего не производит. Оно может выступать в роли инвестора, заказчика, потребителя, но не производителя. И целью, и продуктом деятельности общества является само общество. И в этом смысле общество, как субъект права, отделенный как от государства, так и от входящих в него граждан, представляет собой образование, ближе всего описываемое дореволюционным термином «союз публичного права» или «публичный союз».
Общественная собственность и государство
История знает три основные формы собственности: государственную, частную, общественную.
Особенностью государственной собственности как общественного института является сращивание отношений власти и собственности. Частная собственность представляет собой продукт отделения индивида от общества, освобождения его от пут внеэкономической зависимости. Общественная собственность есть способ преодоления отчуждения экономических агентов, инструмент сохранения и развития общества как единого целого.
Непримиримые либералы приводят два основных аргумента против общественной собственности. Первый аргумент заключается в том, что государство является плохим собственником и плохим предпринимателем, в девяти случаях из десяти проигрывающим частным лицам в эффективности хозяйственной деятельности. Второй — в том, удовлетворение общественных потребностей возможно ре только на основе общественной собственности. Для этого существуют механизм налоговых изъятий и система обязательного социального страхования.
Однако эти аргументы достаточно легко опровергаются. В отношениях общественной собственности субъектом права собственности является не государство, а общество. Принадлежность национального имущества обществу совершенно не означает, что предпринимательская деятельность на основе данного имущества является прерогативой государства или его представителей (назначенцев). Поэтому возражения против общественной собственности, в основе которых лежит отождествление общества и государства, не являются состоятельными.
Что касается утверждения, что удовлетворение общественных потребностей возможно с помощью налоговых поступлений и (или) системы социального страхования, то это утверждение относительно верно только для стран с высоким уровнем ВВП на душу населения. Во всех остальных случаях приходится выбирать между плохим и очень плохим: либо общественные потребности сводятся к абсолютному минимуму, либо налоговая нагрузка на хозяйственную деятельность становится непреодолимым препятствием для развития честного предпринимательства.
Следует отметить, что налоги как способ формирования бюджета уступают доходам от собственности и с точки зрения создания условий для достижения экономического оптимума — точки равновесия интересов индивидов и общества. Налоги представляют собой дополнительную нагрузку на хозяйственную деятельность, величина которой зависит от результатов этой деятельности. Из математической экономии известно, что построенная таким образом система изъятий существеннейшим образом «смещает» выбор экономических агентов, а, следовательно, и общий результат экономической деятельности общества.
Если собственником национального имущества является общество как самостоятельный, отличный от государства субъект права — публичный союз, проблема государственного управления общественной собственностью коренным образом модифицируется.
Подходы к решению проблемы государственного управления национальным имуществом опираются, как правило, на целый сонм ошибочных представлений. Это и отождествление общественной собственности с государственной, и смешение функций государственного регулирования с функциями частного контроля над деятельностью коммерческих организаций, и неразделенность в общественном сознании роли собственника и роли предпринимателя. Отсюда и диаметрально противоположные, на первый взгляд, призывы: либо к освобождению государства от несвойственных ему функций собственника, либо к усилению роли государства в управлении национальным имуществом.
Государственное управление представляет собой функцию публичной власти, принципиально отличную от функции управления национальным имуществом. В области экономической деятельности в обязанности государства входит, прежде всего, регулирование отношений между экономическими агентами. Конечно, государство может по совместительству являться и «верховным управляющим» национальным имуществом. Однако история свидетельствует, что государство (читай — бюрократия) плохо справляется с этой ролью. Чиновник — плохой предприниматель. В основе предпринимательской деятельности лежит поиск новых решений, новых технологий, новых рынков сбыта и т.д. А новые решения — это риск. Совмещение чиновничьих обязанностей с предпринимательскими возможностями ведет либо к стократным перестраховкам, при которых любое решение принимается при помощи неимоверно растянутых во времени бюрократических процедур, либо к коррупции.
Сказанное относится и к участию представителей государства в органах управлениях хозяйственных обществ. Государство как представитель общества, обязано контролировать деятельность монополий, предприятий, занимающихся разработкой и производством вооружений, организаций, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих и т.д. Однако для этого совершенно не обязательно использовать полномочия акционера. Данная проблема легко решается с помощью механизма государственных сервитутов. Государственное регулирование деятельности коммерческих организаций может реализовываться посредством введения ограничений: на тарифы предприятий монополистов, на распространение информации, на приобретение отдельных видов продукции частными лицами, на экспорт вооружений и тд.
Возникает вроде бы патовая ситуация. Государство (бюрократия) — плохой предприниматель. Общество как публичный союз не может само управлять своей собственностью. А любые органы управления общества будут поражены теми же болезнями, что и государственные органы управления. Так кто же должен управлять общественной собственностью?
По нашему мнению, ответ на данный вопрос зависит от того, какое значение придается термину «управлять». Если речь идет об управлении в смысле осуществления предпринимательских или хозяйственных функций, чиновник (государственный назначенец) является далеко не лучшей из возможных кандидатур. Но это не означает, что чиновник не может выполнять функции добросовестного агента общества, в задачу которого входит организация передачи национального имущества в коммерческое управление субъектам частного сектора экономики. Если критерии выбора коммерческих управляющих, а также процедуры передачи и контроля над соблюдением коммерческими структурами условий использования национального имущества определены законом, все что требуется от чиновника, выполняющего функции агента, — быть законопослушным. Другой вопрос — гарантии законопослушания чиновников. Но для этого существует Уголовный Кодекс.
Остановимся теперь на проблеме распределения дохода от использования национального имущества.
Существует принципиальное различие между задачей получения общественного дохода и задачей его расходования. Эффективность решения задачи получения дохода от использования национального имущества определяется как соотношение приведенных во времени затрат и результатов, то есть, носит чисто экономический характер. Эффективность решения задачи распределения общественного дохода оценивается совершенно иным образом. Поскольку общество не является коммерческой структурой и использует получаемый им доход исключительно на социальные цели, критерием оценки расходования общественного дохода является удовлетворение социально-гарантированного минимума общественно-признанных потребностей. А это означает, что задача распределения общественного дохода может быть описана в юридических терминах выполнения существующих общественных обязательств, то есть, достаточно жестко регламентирована.
Здесь опять-таки необходимо подчеркнуть, что обязательства общества и обязательства государства — не одно и то же. Государство как субъект права, имеет собственный источник дохода — безвозмездные налоговые изъятия, и обязательства государства, в том числе его внешние и внутренние долги, должны исполняться за счет его собственных доходов. Доходы общества от использования национального имущества — собственность общества, и расходоваться они должны, в первую очередь, на нужды самого общества как публичного союза.
Из сказанного вытекает два основных следствия:
- во-первых, задача распределения общественного дохода — это задача удовлетворение социально-гарантированного минимума общественно-признанных потребностей, трансформированная в задачу выполнения принятых на законодательном уровне общественных обязательств;
- во-вторых, на дели, не связанные с удовлетворением социально-гарантированного минимума общественно-признанных потребностей может быть израсходован только «излишек» общественного дохода, остающейся после выполнения всех существующих обязательств общества.
Что касается возможности бюрократических злоупотреблений, то здесь необходимо иметь в виду следующее. Степень влияния чиновника на процесс распределения ресурсов определяется двумя основными факторами: дефицитностью распределяемых ресурсов; ф неопределенностью критериев и процедур распределения.
Если средств, выделенных на оплату услуг организаций, финансируемых за счет общественного дохода, достаточно для выполнения обязательств общества перед своими членами, то есть, если каждая организация получает от общества все, на что она, в соответствии с законом, имеет право претендовать, возможность злоупотреблений распорядителей сведена к манипулированию имеющимися резервами. Если заранее известно, что выделенных средств «на всех не хватит», возможность бюрократических злоупотреблений увеличивается в разы. То же относится к критериям распределения ограниченных ресурсов. Когда количество получаемых реципиентом ресурсов зависит от чиновничьей оценки его потребностей, распорядитель становится полубогом. Сочетание принципа распределения ограниченных ресурсов с критерием распределения по потребностям не является конструктивным по определению.
Поэтому основным направлением использования доходов общества от национального имущества должно быть удовлетворение социально-гарантированного минимума общественно-признанных потребностей общества и его членов. И именно поэтому сам социально-гарантированный минимум необходимо определять на законодательном уровне.
При исследовании проблемы отношения государства к управлению общественной собственностью применительно к нашей стране, необходимо принимать во внимание следующие факторы:
1. Россия — бедная страна, с точки зрения объема производства на душу населения.
2. Россия — богатая страна, с точки зрения запасов природных ресурсов.
3. В России существуют давние, связанные, прежде всего, с природными условиями, традиции централизованного перераспределения ресурсов.
4. За годы советской власти в России сложилась устойчивая система ожиданий, связанных с социальными гарантиями удовлетворения общественно-значимых потребностей.
5. Сращивание государственной власти и собственности привело Россию к существенному отставанию в уровне развития большинства отраслей народного хозяйства.
6. В течение последних 15 лет Россия пережила беспрецедентное разворовывание бывшего государственного имущества, прошедшее под непосредственным патронажем государственной бюрократии.
Первый фактор определяет нецелесообразность решения социальных задач России за счет механизма фискальных изъятий. Второй — реальную возможность направлять на эти цели доходы от принадлежащего обществу имущества. Тот путь, по которому последние 10 лет идет наша страна, — уступка доходов, получаемых за счет использования национального имущества, коммерческим структурам и подавление предпринимательской активности чрезмерным налоговым бременем, — это путь к экономическому коллапсу.
Третий и четвертый факторы говорят о том, что идеология атомизированного гражданского общества, в котором каждый индивид сам отвечает за собственное благосостояние, не может быть перенесена в Россию без учета исторически сложившихся социальных особенностей нашей страны. Речь идет не о патерналистских ожиданиях, безынициативности или несамостоятельности российских граждан, а о традициях взаимопомощи, решения общих проблем всем миром и т.п.
Наконец, пятый и шестой факторы свидетельствуют о том, что российское государство, как в прошлом, так и в настоящем, является плохим предпринимателем и плохим управляющим национальным имуществом. Поэтому целесообразно максимально отделить управление национальным имуществом от государства и резко ограничить возможности участия чиновников (государственных назначенцев) в коммерческой деятельности.
Виды национального имущества
Напомню, что национальным имуществом мы называем имущество, право собственности на которое принадлежит обществу, как публичному союзу.
Национальное имущество включает в себя:
- имущество, частная собственность на которое запрещена законом;
- имущество, закрепленное обществом за уполномоченными организациями для выполнения обязательств общества перед своими гражданами и решения общенациональных задач;
- принадлежащее обществу имущество, не входящее в состав первых двух групп.
К имуществу, частная собственность на которое запрещена законом, относятся, прежде всего, природные ресурсы — недра, воды, воздушное пространство, леса, ресурсы континентального шельфа и т.д. Кроме того, национальное законодательство может запрещать частную собственность на объекты, относящиеся к инфраструктурным монополиям. Поскольку объединяющим признаком данного вида имущества является монополия, применительно к нему можно использовать термин общественная монополия. Необходимо подчеркнуть, что запрещение приватизации отдельных коммерческих организаций, также как закрепление в государственной собственности» пакетов акций хозяйственных обществ не тождественно монополизации титула собственности на данные объекты. Общество, как и любой другой собственник, может принять решение о запрете на отчуждение каких-то своих активов. Однако такое конкретное решение не равносильно принципиальному запрещению частной собственности на данное имущество.
Имущество второго вида можно назвать публичным. Определяющим признаком является в этом случае выведение Данного имущества из коммерческого использования. Это имущество общественных (публичных) организаций, созданных специально для удовлетворения четко определенных общественных потребностей: в здравоохранении, образовании, культуре и т.д. Следует отметить, что реализация большинства общественных целей не требует обязательного создания специальных организаций и наделения их частью национального имущества. Общество может удовлетворять свои потребности и исполнять свои обязательства, оплачивая в той или иной форме услуги коммерческих организаций. Однако, поскольку соответствующие публичные организации реально существуют, закрепленное за ними имущество образует особую часть принадлежащего обществу имущественного комплекса.
Входящее в третью группу принадлежащее обществу имущество — это недвижимость, ценные бумаги, предприятия как имущественные комплексы, и т.д. Поскольку данное имущество свободно участвует в гражданском обороте и используется обществом в целях получения коммерческого дохода, его можно назвать коммерческим имуществом общества. Существует точка зрения, что общество должно стараться избавиться от такого имущества, поскольку заботы об его содержании, использовании и приумножении относятся к несвойственной обществу как публичному союзу коммерческой деятельности. Последнее, безусловно, верно. Но неспособность общества быть хорошим предпринимателем не означает его неспособности быть разумным инвестором. То есть, получать доход от принадлежащего ему имущества, уступая частному сектору прерогативы предпринимательской деятельности.
Общество, как любой собственник, должно защищать свои имущественные интересы. Бегство от собственности уже привело к тому, что отождествляющая себя с обществом бюрократия, разорив огромную часть населения, не только отдала отдельным, наиболее предприимчивым и информированным гражданам огромные работоспособные активы, но и «подарила» им те средства, которые общество могло получить от постепенной продажи «разгосударствляемых» объектов путем нормальных рыночных процедур. И самое неприятное заключается в том, что обратного пути нет. Ведь многие из полученных за бесценок объектов бывшей государственной собственности уже перепроданы добросовестным приобретателям. Так что государство просто «уступило» определенным лицам право на доход от продажи национального имущества.
Общественная монополия
Существуют две диаметрально противоположные точки зрения на проблему введения монополии общества, т.е. запрещения частной собственности на определенные условия хозяйственной деятельности. Согласно одной из них, природные ресурсы не могут находиться в частной собственности, поскольку не являются продуктами человеческой деятельности. Согласно другой, запрещение частной собственности на объекты природы равносильно отрицанию прав собственности на любой объект, не созданный непосредственно его владельцем. Противники запрещения говорят о необходимости защиты прав добросовестных приобретателей природных ресурсов. Сторонники полагают, что, независимо от того, насколько добросовестными приобретателями являются сегодняшние владельцы тех или иных объектов природы, право их собственности может быть оспорено на основании признания недействительности первичной приватизации.
В настоящее время дискуссия о правах добросовестных приобретателей природных ресурсов, интересная с теоретической точки зрения, не имеет для нашей страны серьезного практического значения. Основные природные ресурсы России пока не приватизированы. Тем более важной является для нас сегодня правильная постановка проблемы собственности на эти ресурсы.
Сторонники приватизации природных ресурсов считают, что без ее реализации в России не создать работающий институт частной собственности. Институт частной собственности, действительно, находится у нас в зародышевом состоянии. Но причиной этого является не отсутствие частной собственности на природные ресурсы, а неопределенность прав собственности (как выражаются западные экономисты, нечеткая их спецификация), отсутствие эффективной системы реализации этих прав, слабость их судебной защиты и постоянное вмешательство государства в отношения между экономическими агентами.
Воплощение в жизнь идеи приватизации природных ресурсов в целях «развития и укрепления института частной собственности» может привести нашу страну к последствиям, по сравнению с которыми результаты предшествующего десятилетия покажутся светлой полосой жизни.
Необходимо также подчеркнуть, что общественная монополия распространяется не на все имущество организаций, осуществляющих эксплуатацию природных ресурсов и объектов инфраструктурных монополий. В монопольной собственности общества должны находиться запасы нефти, угля, газа, металлов и иных полезных ископаемых, а не оборудование по их добыче, воздушное пространство, а не технические средства управления воздушным движением, железнодорожные пути, а не подвижной состав и т.д. Другое дело, что обществу могут принадлежать организации, эксплуатирующие объекты общественной монополии. Но в этом случае речь будет идти о коммерческом или публичном имуществе общества.
Монополизация титула собственности не означает, что права владения, пользования и распоряжения соответствующими объектами исключаются из гражданского оборота. Права могут переходить от одного лица другому в результате сделки и универсального правопреемства. Их необходимо охранять законом наравне с правами собственности. Но титул собственности и право на доход от собственности сохраняются за обществом.
Публичное имущество
Публичное имущество общества в определенном смысле можно сравнить с личным имуществом граждан или принадлежащим государству казенным имуществом. Оно используется не для производства продуктов обмена — товаров, и не для извлечения дохода, а для непосредственного удовлетворения нужд собственника.
Эффективность использования данного вида имущества определяется:
- соответствием результатов использования имущества поставленным целям;
- сохранностью (воспроизводством) используемого имущества;
- оптимизацией затрат на реализацию целей использования.
Контроль над использованием имущества, переданного некоммерческим организациям для выполнения поставленных перед ними общественно-значимых задач, должен осуществляться и специально уполномоченными государственными органами, и представителями общества, прежде всего — потребителями продукции (услуг) данных организаций.
В настоящее время большая часть публичного имущества закреплена за государственными учреждениями. Государственные учреждения представляют собой организации, полностью или частично финансируемые за счет средств государственного бюджета. Однако, поскольку бюджетное финансирование государственных учреждений практически сведено к минимуму, им разрешается, помимо выполнения своих непосредственных функций, заниматься коммерческой деятельностью, в том числе использовать закрепленное за ними имущество для извлечения дохода.
Данный способ организации отношений власти с хозяйствующими субъектами имеет глубокие исторические корни и называется системой кормления. Суть системы кормления (или, как ее иногда называют, раздаточной экономики) заключается в наделении субъектов хозяйствования имущественными комплексами с целью создания условий для их самостоятельного жизнеобеспечения. В обмен на получаемое в пользование имущество субъекты хозяйствования обязуются исполнять различные повинности, нести службу, оказывать услуги, выплачивать оброк и т.д.
Однако использование публичного имущества в целях зарабатывания дохода ведет к профанации самой идеи выведения данного имущества из коммерческого использования. Смещаются критерии деятельности организаций, призванных удовлетворять общественные потребности на некоммерческой основе, Публичное имущество начинает использоваться, в первую очередь, для получения дохода. Реализация целей деятельности общественных (публичных) организаций подменяется демонстрированием усилий. Расцветает практика присвоения львиной доли доходов от уступки прав на публичное имущество лицами, принимающими решения о направлениях его использования и т.д.
Все эти гримасы сращивания социалистических принципов удовлетворения потребностей с капиталистическими возможностями использования публичного имущества дают основания противникам идеи общественной собственности пропагандировать необходимость минимизации участия общества в экономике. Однако нищенское финансирование организаций образования, здравоохранения, науки и культуры не имеет никакого отношения к общественной собственности. Это, скорее, прямое следствие позиции наиболее равного экономического агента, выбранной российским государством. А также уступки дохода от использования имущества, являющегося объектом общественной монополии, частным лицам. То же относится и к завуалированному способу подкупа руководителей соответствующих организаций. Позволяя себе не выполнять свои обязательства перед обществом, государство сознательно создает в нем «пятую колонну», материально заинтересованную в сохранении существующего положения.
Коммерческое имущество
Коммерческое имущество общества представляет собой, в первую очередь, средство получения дохода. Однако запланированные доходы федерального бюджета от государственной собственности должны составить чуть более 19 миллиардов рублей. Даже учитывая неимоверно низкую капитализацию российских компаний, такую отдачу на вложенный капитал не может себе позволить самый нерадивый обыватель.
Причина столь неэффективного использования коммерческого имущества общества заключается в принципиально неверном понимании роли и функций государственных органов в управлении данным имуществом. Принятая общественная парадигма рассматривает национальное имущество как средство влияния государства на деятельность коммерческих организаций. То есть, государство участвует в своего рода взаимном обмене: уступает право пользования национальным имуществом, получая взамен возможности участия в управлении частными структурами. Однако использование полномочий собственника (акционера) не является необходимым с точки зрения решения действительно государственных задач: контроль над деятельностью коммерческих организаций может и должен осуществляться с помощью механизмов государственного регулирования.
Эффективность использования коммерческого имущества общества должна оцениваться с точки зрения достижения двух целей:
- сохранности (воспроизводства) имущества в натурально-вещественной или стоимостной форме;
- получения дохода от уступки права пользования данным имуществом в предпринимательской деятельности.
Чтобы реализовать эти дели, общество должно на открытой конкурсной основе передавать объекты такого имущества (недвижимость, акции, другие активы) в управление частному сектору. Методики расчета минимального дохода от уступки прав на различные виды имущества и способы контроля над деятельностью управляющих компаний необходимо определять законодательно. При этом в разных случаях органы надзора должны контролировать либо физическую сохранность переданного в управление имущества, либо величину его рыночной стоимости (капитализацию). В случае нарушения условий договора управляющая компания несет полную имущественную ответственность за причиненный государству ущерб. Такая постановка задачи имеет ряд безусловных преимуществ перед контролем через непосредственное, участие представителей государства в управлении акционерными обществами или прямые договоры аренды государственных органов — арендодателей с частными структурами — арендаторами.
Всем маломальски знакомым с российскими экономическими реалиями известно, что множество акционерных обществ, в которых государство сохранило за собой пакеты акций, являются в настоящее время пустыми оболочками. На балансе этих обществ, в лучшем случае, находятся небольшие пакеты акций предприятий, куда были выведены тем или иным путем их активы. То есть, государство, формально сохраняя в своей собственности акции хозяйственных обществ, день ото дня становится беднее на величину уменьшения их реальной стоимости.
В секторе аренды недвижимости общество несет потери как за счет нерациональной эксплуатации имущества, так и вследствие отсутствия гарантий платежеспособности арендаторов. К концу срока аренды арендатор зачастую исчезает или превращается в банкрота, оставляя недвижимость в плачевном состоянии.
При передаче достаточно большой совокупности объектов недвижимости крупным управляющим компаниям экономически оправданным становится проведение действительно публичных торгов. Кроме того, у крупной компании можно потребовать соответствующего обеспечения ее обязательств, включая страхование имущественной ответственности. Другое дело, что некоторые объекты коммерческого имущества не пользуются спросом у предпринимателей и их целесообразно продать по минимальной цене или просто передать частным лицам, сложив с общества обязанности по их содержанию. Но делать это следует только после того, как соблюдены все установленные законодательством процедуры, в результате которых выяснилось отсутствие платежеспособного Спроса на данные объекты.
Общественная рента
По своей экономической сути доход от использования объектов общественной монополии является рентой. Общественная монополия является главным источником общественного дохода. В настоящее время государство практически отказалось от взимания принадлежащей обществу монопольной ренты, уступив право на нее частным организациям, эксплуатирующим соответствующие объекты. По оценкам специалистов, величина недополученного обществом дохода, присваиваемого в настоящее время распорядителями и пользователями объектами общественной монополии, сопоставима со значением официального национального (распределенного) дохода России.
В настоящее время одна из наиболее острых проблем сегодняшнего дня российской экономики является проблема нищего общества, владеющего огромным богатством. В основе такого положения дел лежит существующая система формирования доходов, а точнее, налоговый принцип наполнения бюджета.
Регулярные доходы бюджета могут формироваться из трех основных источников:
- налоги — фискальные изъятия у юридических и физических лиц (включая акцизы таможенные пошлины);
- рентные платежи — плата за пользование принадлежащими обществу объектами общественной монополии;
- инвестиционные доходы — доходы от коммерческого использования национального имущества (включая арендную плату, проценты, дивиденды и т.п.).
Структура доходов бюджета деформирована в сторону фискальных изъятий. В федеральном бюджете на их долю приходится около 90% доходной части. На долю доходов, формально представляющих собой рентные платежи, — 4%, на доходы от использования национального имущества — менее 2%. Правда, если учесть, что часть ренты изымается в виде акцизов на минеральное сырье и вывозных таможенных пошлин, то общая сумма доходов, прямо или косвенно связанных с платежами за пользованием природными ресурсами, повысится до 22% доходов федерального бюджета (в консолидированном бюджете такие платежи в бюджет составляют около 16%).
В России фактически не существует рентных платежей в классическом понимании этого термина как платежей, зависящих от объективных возможностей использования ресурса, а не от индивидуальных результатов его эксплуатации. В большинстве случаев роль рентных платежей выполняют налоги, объем поступлений которых зависит от экономических результатов деятельности плательщика. Разнообразие налогов, прямо или косвенно заменяющих ренту, как бы демонстрирует неверие государства в собственную способность собрать причитающийся ему доход. Создается впечатление, что государство охотится за налогоплательщиками, расставляя многочисленные силки в чистом поле, вместо того чтобы установить один — у водопоя.
Зависимость величины большинства квазирентных платежей от номинальных доходов (номинальных затрат) налогоплательщика, а также нечеткое изложение в нормативных документах порядка определения налоговой базы позволяют предприятиям добывающих и смежных (прежде всего, нефтеперерабатывающих и металлургических) отраслей строить хозяйственные схемы, существенно снижающие суммы уплачиваемых налогов.
Таким образом, при существующей системе формирования бюджета в привилегированном положении оказываются предприятия добывающих и смежных отраслей, присваивающие себе часть общественной ренты. Но, уступая право на значительную часть дохода от использования национального имущества предприятиям топливно-энергетических и металлургических отраслей, государство буквально душит налогами всех остальных.
Проблема непосильного налогового бремени и проблема заниженной ренты на природные ресурсы — две стороны одной медали. Искусственно снижая объем поступлений из одного источника, государство, вынужденное заботиться о пополнении бюджета, устанавливает сверхвысокие, абсолютно неоправданные для формирующейся рыночной экономики ставки фискальных изъятий. Поэтому чрезвычайно спорной представляется широко распространенная в настоящее время точка зрения, рассматривающая введение рентных платежей как способ существенного увеличения текущих доходов бюджета.
Во-первых, как уже отмечалось, в настоящее время рента за пользование природными ресурсами частично изымается в форме квазирентных налогов, Ошибочность методики исчисления и технологии сбора данных налогов приводит к значительным потерям бюджета. Однако это не означает, что рентные платежи должны вводится дополнительно к уже существующим квазирентным изъятиям.
Во-вторых, сложившаяся налоговая система является главным препятствием развития экономики. Налоговый пресс уводит в тень значительную часть производственных и львиную долю перераспределительных процессов. Делает потенциальными преступниками всех участников притворных сделок. Лишает людей возможностей полноценной судебной защиты своих экономических интересов. В этих условиях возможности увеличения доходов бюджета за счет введения полноценных рентных платежей должны быть использованы для существенного снижения налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность: налога на добавленную стоимость, налога на прибыль и т.п.
В течение десяти лет предпринимаются все новые и новые попытки снизить налоги, повысить уровень доходов бюджета, усилить социальную защищенность членов общества, уменьшить коррупцию. Но проблемы не решаются. И это подтверждает то, что корни проблем уходят в ошибочность общего теоретического подхода к проводимым в экономике преобразованиям. Для того чтобы действительно, кардинально реформировать российскую экономику, необходимо отказаться от расхожих, порожденных примитивистским пониманием теории рынка, представлений о свободной конкуренции, государственной собственности, предпринимательской деятельности. И самое главное — осознать возможности, ограничения и способы участия государства в рыночной экономике.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
