Главная » Экономисту »
Консолидированный бюджет — механизм согласования федеральных и региональных интересов
Консолидированный бюджет — механизм согласования федеральных и региональных интересов
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. Связаться с автором
Одной из важнейших проблем, с которой столкнулась Россия с началом экономических реформ, является усиление дифференциации экономического и социального развития входящих в ее состав территорий. Российские регионы, и ранее далеко не одинаковые по своим социально-экономическим характеристикам, стремительно расслаиваются на «богатые» и «бедные», что порождает не только экономические, но и политические последствия: нарастание сепаратизма отдельных регионов, попытки пересмотра административного деления страны и др.
Экстраполяция этих тенденций показывает, что они влекут к окончательному развалу единого экономического пространства России (учитывая уровень интегрированности российской экономики и неконкурентоспособность большинства ее производств на мировом рынке, это неизбежно приведет к полной экономической деградации и окончательно придаст экономике «колониальную» структуру), а затем — к распаду России на множество отдельных государств.
Так, если по показателю душевого валового регионального продукта (ВРП) соотношение предельных оценок (mах/min) составляет 64 раза, то по душевому размеру инвестиций — более 2000 раз. Соотношение аналогичных показателей по странам Европейского Союза (ЕС) в 38 раз ниже. Столь большая дифференциация по основным удельным макро показателям — свидетельство крайнего неблагополучия с развитием страны как единого целого. По-видимому, сегодня страны ЕС имеют больше оснований называться единой страной, чем 89 регионов России. Автономизации регионов в значительной мере способствует, если здесь уместно это слово, действующая тарифная политика, вернее, — ее отсутствие. И это при такой огромной территории, включающей восемь часовых поясов, большое количество поселений, куда добраться можно только воздушным транспортом. Дифференциация энергетических тарифов, и в особенности на отпуск тепла, по отдельным регионам достигает 50-60 раз!
Направления «совершенствования» бюджетной политики усугубляет положение дел с обеспеченностью отдельных регионов страны социальными услугами. В результате уровень врачебной помощи, обучения школьников и в особенности студентов высших учебных заведений в отдаленных регионах страны оказывается несопоставимым с уровнем центральных городов (Москва, С.Петербург, Екатеринбург, Новосибирск и др.).
Более того, проводимая Правительством РФ политика бездефицитного бюджета, по существу, означает перекладывание на плечи регионов всей заботы о развитии социальной сферы, без предоставления им дополнительных источников для этого. В результате профицит федерального правительства по существу трансформируется в дефицит бюджетов регионов. Такая политика принципиально недопустима.
Структура налоговых поступлений по уровням бюджетной системы в настоящий момент складывается явно не в пользу регионов. Приведу в пример Челябинскую область.
Существующая законодательная практика ограничивает возможности стратегического планирования субъектов РФ только годом, потому что нормативы межбюджетного распределения налогов ежегодно изменяются.
В связи с изменениями нормативно-бюджетного законодательства РФ доходы региональных бюджетов резко сократились. Большая часть налогов, формировавших доходную часть региональных и местных бюджетов, теперь перечисляется на уровень федерального бюджета.
Еще в более тяжелом положении оказываются местные бюджеты. Об этом свидетельствуют показатели бюджета такого крупного промышленного центра, как Нижний Тагил.
Как видим, в связи с сокращением доли налогов, оставляемых в распоряжении местных властей, доходная часть бюджета города сократится почти на половину по сравнению с уровнем предшествующего года. В результате почти на половину сокращаются расходы на жилищно коммунальное хозяйство, на 20% уменьшаются расходы на образование, на 22% — на культуру и искусство и на 26% на здравоохранение. При таких «урезаниях» бюджет города становится дефицитным.
Неудивительно, что кредиторская задолженность бюджета того же Нижнего Тагила превысила 380 млн. руб., в том числе по расчетам с муниципальными предприятиями городского хозяйства — 306 млн. руб. и учреждениям социальной сферы — 78 млн. руб., из которых примерно половина — задолженность по коммунальным услугам этих учреждений и около трети — задолженность медицинским учреждениям по медикаментам. Но ведь большая часть этой задолженности по существу являются задолженностью не города, а федерального бюджета, который сбросил свои обязательства в социальной сфере на необеспеченные финансовыми ресурсами плечи региональных и местных бюджетов.
Единое государство должно иметь не формально исчисляемый, а реально единый консолидированный бюджет, который должен утверждаться одновременно с федеральным бюджетом.
Думаю, что центральное правительство ни в коем случае не должно передавать региональным и местным властям своих полномочий по обеспечению гарантированного законом и одинакового для всех уровня социальных услуг (медицина, образование, культура, коммунальные услуги и т.д.).
Разумеется, слова «одинаковый для всех» не следует понимать буквально: здесь не только допустимы, но, безусловно, необходимы некоторые твердо фиксированные на определенный срок отклонения от среднего с учетом природно-климатических, территориальных и иных особенностей регионов. Вот все, что сверх этого гарантированного уровня, может и должно обеспечиваться за счет финансовых средств местного уровня.
Нынешняя практика трансфертов также должна быть изменена. Это не означает отказа от помощи Центра регионам. Мы говорим о том, что она должна быть переведена из плоскости политического воздействия центра на руководство региона в плоскость процедурную, когда помощь оказывается по установленным законом принципам и правилам, единым для всех регионов.
Необходимо выстроить новую региональную политику, устраняющую или сводящую к минимуму противоречия и рассогласованность в развитии отдельных территорий единой России. Такая политика должна быть ориентирована, во-первых, на создание равных стартовых условий для экономического развития регионов; во-вторых, на обеспечение свободы перемещения товаров и населения по всей территории страны и выхода на мировые товарные рынки, в-третьих, на сохранение многообразия исторически сложившихся укладов жизни на отдельных территориях. На таком большом пространстве, со столь различными условиями жизни в отдельных его частях, с разным ресурсным и инфраструктурным обеспечением, отличающимися укладами жизни коренного населения в местах его исторического проживания не может быть единого стандартного экономического механизма.
Да, определяющие принципы, устанавливающие общие правила для всех, необходимы. Но, в то же время, каждый регион должен иметь достаточно большую степень экономической свободы в решении своих социально экономических и производственных проблем — занятости, привлечения отечественных и зарубежных инвесторов, развития региональной инфраструктуры и т.д. Для этого, например, наряду с единым налоговым кодексом, определяющим порядок налоговых поступлений в федеральный бюджет, должны существовать и система региональных налоговых правил, отражающих специфику экономической жизни на отдельной территории. Регионам должны быть предоставлены более широкие права и в сфере внешнеэкономической деятельности.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Одним словом, многообразию условий жизни на отдельных территориях страны должно соответствовать и многообразие вариантов их жизнедеятельности. Укрепление единства страны в новых экономических условиях должно достигаться не только и не столько за счет усиления административной вертикали управления, сколько, прежде всего, за счет эффективного взаимодействия и согласования федерального (единого) и региональных экономических механизмов.
Вместо того, чтобы заниматься бессодержательной стратификацией регионов на реципиентов и доноров, необходимо создать механизм выравнивания стартовых условий хозяйствования на отдельных территориях. Это означает необходимость разделения общей величины дохода, получаемый тем или иным регионом, на две части. Одна — это та, которая впрямую связана с коммерческой деятельностью компаний всех форм собственности, с инвестиционным вкладом бизнеса в производство и социальную инфраструктуру, с предпринимательским риском. Эта часть и должна в определяющей мере служить источником бюджетных средств регионов.
Вторая — которая впрямую не определяется предпринимательской деятельностью. К ней, в первую очередь, относится рентный доход от использования природноресурсной составляющей национального достояния. Рента с месторождений и земельных участков, доходы от коммерческого использования воздушного пространства страны и предоставляемых частот в системах связи и тому подобные платежи должны стать основным источником федеральных доходов.
Взаимоотношения центра и регионов следует строить на принципах долевого распределения совокупного дохода, получаемого на территории региона: одна часть дохода Центру, другая региону. Эти доли должны быть фиксированными во времени.
Тогда бюджетная политика из орудия политического давления Центра станет реальным фактором, определяющим уровень жизни населения и экономическое развитие регионов. Аккумулируя большую часть рентного дохода, Центр принимает на себя обязательство обеспечения населения социальными, образовательными, коммунальными и другими необходимыми для нормальной жизнедеятельности людей услугами. А все, что сверх этого гарантированного минимума, непосредственно будет зависеть от эффективности работы региональных властей, от их продуктивного взаимодействия с бизнесом.
Использование нового распределительного механизма автоматически не приведет к тому, что большая часть регионов сумеет обойтись без поддержки Центра.
Поддержка центра, особенно на начальных этапах реализации предложенной схемы, крайне необходима. Но ее оказание будет иным чем в настоящее время. Она должна быть направлена, в первую очередь, на то, чтобы в перспективе создать необходимые условия для экономической самодостаточности регионов, или в предельном случае — для снижения их дотационности. Ее важнейшие составные части — государственная поддержка в финансировании приоритетных с позиции долгосрочной стратегии развития страны производств и иных видов деятельности на территории региона и передача части природно-ресурсного потенциала в трастовое управление администрации региона, что позволило бы ей использовать этот потенциал в режиме открытой рыночной процедуры, направлять рентный доход на социально-экономическое развитие региона.
Если в формировании доходной части федерального бюджета решающее место должно принадлежать рентным платежам, то налоги на имущество физических и юридических лиц должны стать определяющим источником региональных и в особенности местных бюджетов. Разумеется, ставка обложения недвижимого имущества граждан (сверх установленного Законом социального норматива) должна быть существенно повышена и прогрессивно возрастать по мере увеличения размеров приватизированного имущества.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
