Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. Связаться с автором
Сейчас нет нужды приводить аргументы в пользу того, насколько значима электроэнергетика для любой страны. Это понимают все. Однако не все понимают, насколько она значима для России.
Дело в том, что отрасль производит не только электроэнергию, но и определяющую часть тепловой энергии для тех потребителей, которые подключены к системам централизованного теплоснабжения, а это большинство городов страны, имеющих компактную застройку многоэтажными зданиями. Жизнедеятельность этих городов, многие из которых расположены в зонах с довольно продолжительными и морозными зимами, в большой мере зависит от надежности теплоснабжения.
Более, суровый климат России по сравнению со странами Западной Европы, США, не говоря уже о странах Южной и Юго-Восточной Азии, ставит не сырьевые сектора российской экономики перед задачей создания конкурентных преимуществ российских товаров в условиях более трудных, чем за рубежом. Одно из возможных направлений — использование более дешевой электроэнергии, что предполагает ее более дешевое производство. Это ставит задачу повышения эффективности российской электроэнергетики на одно из приоритетных мест в российских реформах.
Еще один фактор, обусловливающий актуальность этой задачи, — низкий уровень доходов населения в стране и неравномерность их распределения. Из-за этого в течение почти десяти лет органы, регулирующие тарифы на электроэнергию и тепло, прибегали к перекрестному субсидированию с тем, чтобы даже самые низкооплачиваемые группы населения могли пользоваться электроэнергией и теплом, производимыми энергетическими компаниями отрасли.
К сожалению, сама электроэнергетика развивается недостаточно эффективно: велики издержки производства, практически нет стимулов роста энергоэффективности, нет конкуренции даже в тех зонах отрасли, где конкуренция.
Попытки реформировать электроэнергетику нельзя признать успешными. Они были сделаны без достаточных обоснований и необходимой институциональной поддержки. К тому же при реформировании были допущены некоторые структурные ошибки. В частности, был создан холдинг РАО «ЕЭС России», существование которого должно было продлиться только 23 года. В силу кратковременности его существования считалось допустимым наличие конфликта интересов, например, между федеральными электростанциями и АО-энерго, а также между холдингом и концерном «Росэнергоатом». Однако прошло уже 8 лет, а холдинг РАО «ЕЭС России» все еще существует, и структурные ошибки стали серьезно тормозить раскрытие потенциала эффективности российской электроэнергетики. Из-за недостаточной обоснованности реформ и допущенных промахов возникли новые серьезные проблемы.
В результате сейчас большинство экспертов согласно с тем, что российская электроэнергетика нуждается в серьезном реформировании.
Поэтому появление концепции реформирования РАО «ЕЭС России», рассмотренной затем в Минэкономразвития, безусловно полезно. Однако формат обсуждения этого проекта, который выдерживался на протяжении прошлого года, мне представляется неприемлемым, поскольку он исходит из того, что проект является «единственно верным». С этим согласиться нельзя. Концепция преобразования РАО «ЕЭС» во многом противоречит тому, что уже известно науке о развитии таких сложных технико-экономических систем как электроэнергетика.
Обсуждение вопроса на рабочей группе Госсовета это лишний раз продемонстрировало. Оно не только показало, что существуют разные подходы к определению направлений реформирования электроэнергетики, но вполне ясно высветило дефекты проекта реформы, предложенного Минэкономразвития и РАО «ЕЭС России». Основной недостаток этого проекта — его ярко выраженная узкоотраслевая направленность. В нем не получила отражения необходимость увязки отраслевой реформы с реформой всей экономики. Более того нет даже увязки с реформированием энергетического сектора в целом.
Предварительные расчеты, выполненные академиком В.И. Маевским говорят о том, что в связи с отсутствием взаимосвязи между основными макроэкономическими показателями электроэнергетики и других отраслей топливно-энергетического комплекса (ТЭК) с одной стороны, и показателями развития экономики в целом, с другой, окажутся недостижимыми заложенные в долгосрочную программу социально-экономического развития страны («программа Грефа») темпы роста экономики. Суть, по мнению В.И. Маевского, состоит в том, что в указанной программе планируется за десятилетие достигнуть 70% прироста ВВП. Рост же внутреннего потребления энергоносителей в той же программе запланирован всего на 9%. Как утверждают авторы «программы Грефа» и энергетической стратегии Минэнерго, это возможно за счет снижения энергоемкости ВВП за десятилетний период на 36-40%. Это очень большая цифра, поскольку мировая статистика свидетельствует, что далее самым высокоразвитым странам, таким, например, как «страны семерки», удавалось достичь за десятилетие не более двадцатипроцентного снижения энергоемкости. И это при огромных инвестиционных возможностях. В наших условиях дефицита инвестиционных ресурс сов, перерасхода в энергопотреблении, достижение столь ошеломляющего снижения энергоемкости ВВП вряд ли возможно.
Но тогда, и темпы роста ВВП, намеченные в «программе Грефа», также должны быть поставлены под сомнение. Если, по оценкам В.Маевского, энергоемкость снизится не на 36%, а на 12-13%, то вместо 5% роста ВВП мы будем в лучшем случае иметь 11,5% в среднем за год. И если попытаемся как-то изменить эту ситуацию, то нам придется или увеличивать объемы добычи и производства энергоносителей, или отказываться от выполнения заключенных долгосрочных контрактов. В нынешних условиях и то и другое вряд ли реально.
Другая, не менее серьезная проблема — необходимость инвестиций в электроэнергетику. За этим неизбежно последует увеличение тарифов на электроэнергию и тепло.
По поводу масштабов этого роста можно спорить, но в любом случае неизбежно перераспределение экономических ресурсов в пользу электроэнергетики. Это выдвигает новые задачи повышения эффективности деятельности потребителей энергии. Ведь, в конце концов, реформирование электро энергетики нужно обществу для того, чтобы повысить общую эффективность экономики.
Разумеется, детальное исследование альтернативных направлений реструктуризации РАО ЕЭС «России» — трудная, сложная задача. Однако уже сейчас необходим анализ основных «развилок» на пути реформирования. Если говорить о собственно электроэнергетике, то такие развилки — это проблема вертикально-интегрированных компаний в отрасли: следует ли их сохранять или, напротив, поддерживать курс на их горизонтальное деление. Другой вопрос — это альтернатива сохранения или разделения холдинга РАО ЕЭС «России». Очень важна проблема рисков при широкомасштабных инвестициях: с помощью каких инструментов обеспечить их приток, каковы наиболее желательные источники инвестиций? Особый интерес представляет анализ проблемы работы электроэнергетики на внутреннем и экспортном направлениях.
Даже такой краткий перечень показывает, насколько необходимо продолжать обсуждение реформирования электроэнергетики на научных и общественных форумах. Цена вопроса слишком велика, чтобы априорно отбрасывать любые разумные предложения, не совпадающие с начальственным мнением.
В этой связи следует детально проанализировать и сопоставить предложения, содержащиеся в докладе Национального Инвестиционного Совета, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, в материалах заседания Арбатского клуба и другие.
Особого внимания заслуживают предложения по вопросам реформирования электроэнергетики, выработанные на основании совместного рассмотрения проблемы на расширенном заседании ученых Отделения физико-технических проблем энергетики, геологии, геофизики, геохимии и горных наук и Отделения экономики Российской Академии наук под председательством вице президента РАН академика Н.П. Лаверова.
Считаю целесообразным привести отдельные, наиболее важные выдержки из этих предложений ученых Российской Академии наук:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. Реформирование электроэнергетики должно осуществляться на основе решения комплекса сопряженных народнохозяйственных задач, связанных с адекватным развитием ее топливной базы, отечественного машиностроения, строительных организаций, научного потенциала, подготовки инженерно технических и квалифицированных рабочих кадров и соответствующей законодательной базы. Реформирование электроэнергетики не должно быть сведено только к изменениям организационно-хозяйственных и имущественных отношений, направленных на переход к конкурентному рынку и привлечению частных инвесторов, что является основой предложений Минэкономразвития России и РАО «ЕЭС России». Представленный проект реформирования электроэнергетики содержит в себе угрозу возрастания риска для надежного и бесперебойного электро и теплоснабжения страны. Реформирование электроэнергетики требует решительных и неординарных действий, учитывающих весь спектр возможных социально-экономических последствий.
2. Реформирование электроэнергетики должно обеспечить безусловное удовлетворение платежеспособного спроса на электроэнергию и тепло всех категорий потребителей во всех регионах страны. Каждый потребитель, своевременно оплачивающий энергию, должен быть в обязательном порядке обеспечен электроэнергией и теплом вне зависимости от финансового состояния перепродавцов. Это положение должно быть закреплено законодательно и являться приоритетным при разработке всех программ развития и реформирования. Должны быть определены меры ответственности электроэнергетических компаний и всех уровней административного управления за состояние и надежное обеспечение электроэнергией и теплом регионов и страны в целом.
Для снижения цен на топливо и тарифов на электроэнергию и тепло должна проводиться целенаправленная политика сокращения числа перепродавцов. Необходимо ввести четкие правила, регулирующие максимальный уровень суммарной торговой надбавки в цепи от производителя до потребителя.
3. Устойчивое развитие электроэнергетики не может быть обеспечено без надежной топливной базы. Россия располагает достаточными геологическими запасами всех видов топлив, в том числе и природного газа, способными удовлетворить потребности страны в течение ближайших десятилетий, Однако в настоящее время резко сократились объемы подготовки запасов и производственных мощностей по их добыче. Необходим систематический горный аудит по оценке и контролю за эффективностью использования сырьевых ресурсов. Это позволит иметь объективную картину реального потенциала топливной базы страны. Средства на проведение геологоразведочных работ постоянно сокращаются (например, отменен налог на воспроизводство материально-сырьевой базы). Это уже проявилось в нехватке газа для электростанций. В угольной промышленности отсутствие резервов производственных мощностей уже сегодня не позволяет обеспечить потребности электроэнергетики в дополнительных поставках углей. Негативное финансовое состояние угольной промышленности дает основание считать ее банкротом. Дефицит топлива для электроэнергетики будет нарастать, если в ближайшее время не осуществить решительной перестройки в энергетическом комплексе страны.
4. Теплоснабжение России находится в критическом состоянии из-за низкого технического уровня, ненадежности оборудования, неэкономичности работы ТЭЦ и котельных и неудовлетворительного топливо-обеспечения. РАО «ЕЭС России» по существу устранилось от работы по улучшению тепло-обеспечения страны. Нужна государственная программа, определяющая основные направления действий на федеральном и региональном уровнях по выводу из кризиса и создания конструктивных условий для надежного и экономичного теплоснабжения, включая теплофикацию. Сегодня остается невостребованным имеющийся потенциал знаний, технических, организационных и экономических решений, необходимых для реорганизации теплоснабжения в самостоятельную отрасль энергетического комплекса и национальной экономики. Необходимо переосмыслить концепцию теплофикации и централизованного теплоснабжения с учетом современного положения и многолетнего опыта применения таких систем в стране.
5. Определяющим моментом в оценке действий по реформированию электроэнергетики и ее топливной базы является состояние основных фондов и возможности продления сроков их службы. Объективная информация по необходимому кругу основного и вспомогательного оборудования отсутствует. Это сегодня не позволяет получить достоверные щенки выбытия основных фондов и объемов инвестиций, необходимых для их возмещения. Необходимо срочно проведение объективного обследования состояния основных фондов электроэнергетики и топливо-снабжающих отраслей и оценка возможностей продления с физической и экономической точек зрения сроков службы основных производственных фондов.
6. Центральным вопросом является оценка необходимых объемов инвестиций в электроэнергетику и определение надежных источников их поступления. В рассматриваемой перспективе основными реальными источниками инвестиций должны быть собственные средства отрасли: амортизационные отчисления (с учетом возможной переоценки стоимости основных фондов) и реинвестируемая часть прибыли. При этом должны быть использованы все возможные альтернативные решения, в частности финансирование инвестиционной программы электроэнергетики и ее топливной базы крупными производственными компаниями (особенно электроемкими) на согласованных условиях. Продажа акций и облигаций энергокомпаний, заемный капитал и др. могут рассматриваться только как дополнение к основным источникам. В первую очередь следует реализовать имеющийся потенциал незавершенного строительства в атомной и гидроэнергетике. Это позволяет ввести около 20 ГВт новых мощностей в короткие сроки и при относительно низких удельных капитальных вложениях. Ввод АЭС и ГЭС дает возможность в рассматриваемое десятилетие ослабить остроту топливоснабжения электростанций.
7. До настоящего времени в стране нет механизмов регулирования цен и тарифов, отвечающих интересам национальной экономики. Так, нет взаимосогласования уровней цен на топливо для электроэнергетики (мазут — остаточный продукт нефтепереработки — дороже нефти; природный газ дешевле энергетического угля и т.п.). Это прямо влияет на уровень средних тарифов на тепло и электроэнергию в стране. Отсутствуют и механизмы регулирования обоснованных уровней рентабельности субъектов электроэнергетики — естественных монополистов.
Резкое наращивание цен на топливо и потребность в инвестициях могут привести к существенному росту тарифов на электроэнергию и тепло. В результате в экономике страны создастся мощный импульс к спаду промышленного производства и валового внутреннего продукта. Разрешение этой проблемной ситуации может быть только компромиссным и требует интенсивных усилий по многим направлениям: интенсификации энергосбережения, снижения потерь и роста эффективности самой электроэнергетики, снижения капиталоемкости новых мощностей в электроэнергетике, изменения системы налогообложения. Только после реализации совокупного потенциала этих мероприятий допустимо рассматривать повышение тарифов на электроэнергию и тепло. Повышение тарифов должно быть последней, а не первой мерой по нормализации финансово-экономической ситуации в электроэнергетике.
Сдерживание роста тарифов на электроэнергию (при полной обеспеченности спроса отрасли на инвестиции), например, за счет сокращения налоговой нагрузки, как показывают исследования и расчеты Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, не приводит к снижению совокупных поступлений в госбюджет. Происходит компенсация выпадающих налогов от электроэнергетики за счет увеличения налоговых поступлений от других отраслей экономки. Уменьшение налогов в электроэнергетике по существу является вкладом государства и должно рассматриваться как специфическая форма кредита или как увеличение государственных активов в отрасли.
8. В настоящее время управление государственным имуществом в компаниях со смешанным капиталом является явно недостаточным. Государство должно проводить единую политику управления своими активами в электроэнергетике. Для этого целесообразно создать государственную компанию по управлению государственными активами. Ее важнейшей задачей должна стать коррекция сложившегося Положения с управлением корпоративного капитала в электроэнергетике. Сегодня права главного акционера — государства отчуждены в пользу менеджеров энергетических компаний.
9. Структурно-организационное реформирование электроэнергетики должно проводиться крайне осторожно. Оно не должно быть одномоментным, а проходить по адаптивной схеме поэтапно, когда на каждом шаге оцениваются результаты и в соответствии с ними принимаются решения по продолжению реформирования. Дискуссионные предложения должны обязательно проходить экспериментальную проверку на моделях и в локальных масштабах отдельных АО-энерго.
Переход к конкурентному рынку в электроэнергетике неизбежно связан с рядом опасностей: усложнение системы управления процессами в отрасли, повышение вероятности потери управляемости. Это потребует значительного увеличения инвестиций в системы управления и создания дополнительных резервов генерирующих мощностей и пропускных способностей линий электропередач. В противном случае произойдет недопустимое снижение надежности электроснабжения, за которое будет платить потребитель.
Конкурентные рынки электроэнергии и тепла могут быть сформированы только при условии устойчивого функционирования конкурентного рынка топлива, в котором устраняется монопольно-криминальная составляющая современного топливного рынка и исключается необходимость установления, так называемых «балансовых заданий».
Необходимо полностью реализовать возможность укрупненных территориальных вертикально-интегрированных энергетических компаний-холдингов. По своим производственно-хозяйственным функциям они должны быть ближе всего к объединениям электроэнергетических систем, которые всегда были основой формирования и развития ЕЭС России.
Общий вывод из предложений ученых Российской Академии наук состоит в следующем:
Система мер, предложенная Минэкономразвития России и РАО «ЕЭС России», не гарантируют устойчивой, надежной и эффективной работы системы электро и теплоснабжения страны. Она не решает проблему инвестиционного обеспечения технического перевооружения и развития отрасли. Создается угроза масштабного увеличения тарифов на электроэнергию и тепло, что станет серьезным барьером на пути экономического роста страны. Таким образом, по мнению большинства участников заседания предложения Минэкономразвития России и РАО «ЕЭС России» не могут быть приняты за основу государственной политики реформирования электроэнергетики России. Мне остается добавить: несмотря на то, что вышеприведенные предложения ученых Российской Академии наук были доведены до сведения администрации Президента и Правительства, никакой ответной реакции на них не последовало.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
