С ослаблением национальных границ под натиском глобализации регионы все активнее выходят на мировой рынок, что фактически приводит к утверждению регионов в качестве все более весомой категории субъектов Международных экономических отношений (МЭО). Более того, региональная политика стран, а также конкурентные преимущества отдельных регионов в условиях глобализации становятся все более важными с точки зрения конкурентоспособности государственной экономики.
Как отмечает М. Портер, “в то время как [базисные] факторы становятся все более доступными благодаря процессам глобализации, конкурентоспособность передовых отраслей все больше определяется особыми знаниями, навыками и уровнем инноваций, которые воплощаются в квалифицированной рабочей силе и организационных механизмах. Процессы создания квалифицированных трудовых ресурсов, как и некоторые важные влияния на темпы инноваций, имеют местное происхождение. Парадоксально, но более открытая глобальная конкуренция увеличивает важность местной базы”.
В этой связи неудивительно, что процесс присоединения России к ВТО нашел живой отклик в субъектах Российской Федерации. Отрадно, что процесс присоединения к ВТО проводится федеральными властями отнюдь не келейно, а открыто с активным привлечением к обсуждению последствий присоединения России к ВТО представителей регионов. Иллюстрацией этому стало обсуждение процесса присоединения России к ВТО на конференциях в федеральных округах Российской Федерации. При этом реакция на возможное вступление России в организацию среди представителей регионов существенно разнится, что во многом является отражением экономической неоднородности Российской Федерации. Так, губернатор Липецкой области О. Королев назвал вступление России в ВТО “трагедией для миллионов людей и для всего общества”. В то же время большинство участников конференций в регионах выразили согласие с необходимостью присоединения России к ВТО, хотя нередко подчеркивалось, что “главное не быстрота, а качество вступления в ВТО”.
В рамках настоящей работы рассматриваются как торговые, так и инвестиционные аспекты присоединения России к ВТО. При этом в отношении торговых аспектов процесса присоединения России к ВТО в региональной сфере производится дифференциация на административно-правовые проблемы выполнения Россией обязательств перед ВТО (режим субсидирования, законодательство в области взаимоотношений регионов и федерального центра) и экономические последствия внешнеэкономической либерализации в рамках ВТО (внешнеэкономические выгоды для регионов от реализации их экономического потенциала на мировом рынке в долгосрочной перспективе и внутриэкономические проблемы региональной дифференциации в краткосрочной перспективе).
В инвестиционной сфере также рассматриваются правовые проблемы выполнения требований ВТО (прежде всего это касается выполнения регионами положений ТРИМС), а также экономический эффект от присоединения к ВТО в сфере передачи технологий регионам и развития совместного предпринимательства на региональном уровне.
Изучение проблем регионального развития долгое время находилось на периферии современного экономического анализа и получило значительный импульс лишь в последние несколько лет, в первую очередь благодаря методологическим исследованиям американского экономиста П. Крюгмана.
Существующий на данный момент методологический инструментарий теории регионального развития можно разделить на ряд основных направлений. В соответствии с неоклассической теорией роста темп роста региональной экономики определяется накоплением капитала, трудовых ресурсов и технологическим прогрессом. Помимо уровня накопления факторов производства рост региона также возможен за счет межотраслевых перемещений факторов производства. Неэффективное развитие экономики регионов объясняется в соответствии с данной теорией отсутствием мобильности факторов производства. Таким образом, региональная политика с точки зрения неоклассиков должна, прежде всего, быть направлена на стимулирование мобильности факторов производства.
В противовес неоклассической теории, акцент в которой сделан на факторах предложения, в теории экспортной базы подчеркивается важность факторов спроса в процессе экономического роста региона, которые в свою очередь определяют экспортную специализацию региона. Теория экспортной базы считает основным двигателем региональной экономики экспортное производство, вокруг которого развиваются подчиненные отрасли. Данная теория подчеркивает важность открытости экономики, а также технологического прогресса в построении конкурентоспособной экспортной базы. В рамках теории экспортной базы также подчеркивается возможность неравномерного развития регионов, что обусловливает вмешательство государства в процесс регионального развития.
Третье направление в региональных исследованиях основывается на работах американских исследователей середины XX в., которые вывели ряд эмпирических закономерностей в региональном размещении производства. В частности, интенсивность экономического взаимодействия между двумя регионами в значительной мере оказалась зависимой от численности регионального населения (прямо пропорциональная зависимость) и от расстояния между регионами (обратно пропорциональная зависимость). Данная зависимость получила название “гравитационной модели”. С этой моделью также связана модель рыночного потенциала региона, которая с помощью индексного метода определяет потенциал регионов в двустороннем торговом взаимодействии на основе покупательной способности/доходов региона (прямо пропорциональная зависимость) и расстояния между регионами-контрагентами (обратно пропорциональная зависимость).
Четвертое направление в региональных исследованиях экономики принято называть теорией кумулятивного развития регионов. Данное направление в наибольшей степени было разработано шведским экономистом Г. Мюрдалем и американским исследователем А. Хиршманом. В соответствии с этой теорией отмечалась возможность кумулятивного увеличения преимуществ тех регионов, у которых заведомо было более благоприятное экономическое положение. Отсюда неизбежно следовал вывод о возможности несбалансированного регионального развития, сопровождающегося ростом региональной дифференциации. Существенным недостатком данной теории, с точки зрения большинства экономистов, было игнорирование проблем структуры рынка в моделировании экономических процессов.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Еще одним важным направлением теории регионального роста является теория полюсов роста, в соответствии с которой экономический рост происходит не повсеместно и равномерно, а в отдельных регионах (точках роста) и с различной интенсивностью. В данной модели подчеркивается несбалансированный характер экономического роста, который в то же время наиболее интенсивно протекает на ограниченном пространстве (в так называемых кластерах), в рамках которых интенсифицируется обмен информацией и ускоряется процесс технологической инновации.
Быть может, наиболее близко к основному течению современного экономического анализа стоит теория региональных внешних эффектов А. Маршалла. В соответствии с данной теорией такие факторы, как емкий рынок, способный поддерживать производителей промежуточных изделий, а также интенсивный обмен информацией в рамках региона, который происходит при региональной концентрации производителей одной отрасли, являются примерами внешних эффектов, способствующих концентрации производства в регионе. Если, с другой стороны, определить факторы, способствующие региональному рассеиванию производства (например, негативные внешние эффекты), то появляется возможность моделирования оптимального регионального распределения производства.
Необходимо выделить работы В. Леонтьева, который разработал модель межотраслевого баланса ‘затраты-выпуск” и таким образом заложил основы для повышения эффективности регионального распределения производства. Несмотря на то, что модель Леонтьева с точки зрения возможности формализации взаимодействия региональных и отраслевых факторов выгодно отличалась от прочих направлений исследования региональной экономики, тем не менее, значительный объем и детализация данных, необходимых для использования данной модели, делают ее трудно-применимой для региональных исследований.
Несмотря на все обилие направлений по исследованию региональных экономических процессов, эти исследования оставались в стороне от основного направления экономического анализа. По словам П. Крюгмана, “экономисты избегали анализировать региональные аспекты развития экономики, потому что знали, что они не в состоянии каким-либо образом это смоделировать”. По мнению Крюгмана, практически все направления регионального анализа отказывались от использования формализованных теоретических моделей, которые могли бы позволить вовлечь региональные исследования в избранный круг основных современных экономических теорий, основанных на обязательном применении инструментов экономико-математического моделирования.
Однако, для того чтобы формализировать региональные процессы в рамках модели, экономистам необходимо было каким либо образом учитывать проблемы структуры рынка, в частности несовершенную конкуренцию, а также эффект экономии на масштабах производства, когда пропорциональный рост задействованных факторов производства приводит к опережающему росту производства. Причина, по которой региональный анализ экономического развития должен основываться в той или иной степени на эффекте экономии на масштабах производства, коренится в том, что на нем базируются процессы дифференциации регионального развития, динамики его концентрации и упадка.
В то же время очевидно, что в условиях экономии от масштаба производства использование модели совершенной конкуренции становится практически невозможным, гак как одна или несколько фирм, способных получить доступ к факторам производства и условиям, создающим увеличивающийся эффект роста масштаба производства, получают возможность установить свой контроль над всем рынком.
До недавнего времени большинство экономических моделей использовало тот инструментарий, с которым экономисты умели обращаться, а именно модель совершенной конкуренции и постоянного эффекта масштаба производства. Неспособность современной экономической теории использовать основные составляющие регионального анализа — несовершенную конкуренцию и увеличивающийся эффект роста масштаба производства — привела к тому, что региональные исследования были исключены из общего направления основных течений современной экономической теории.
Очевидно, что с точки зрения применения экономической теории на практике наиболее негативные последствия исключения региональных исследований из экономического анализа проявились в отношении к процессу экономической трансформации в России. Это связано с тем, что Россия является одной из наиболее неоднородных федераций, где рост региональной дифференциации может иметь более ощутимые последствия, чем во многих других странах. Нет сомнения, что более комплексный анализ, учитывающий факторы регионального развития российской экономики, имел бы значительную практическую ценность в процессе осуществления реформ.
В рамках ВТО региональные аспекты внешнеэкономической либерализации не занимают сколько-нибудь видное место, что согласуется с общим ходом эволюции основных направлений экономических исследований. Напрямую ссылка на требования и льготы относительно регионов находится в соответствующих положениях ВТО, касающихся субсидий и размещения государственного заказа.
В сфере регулирования субсидий в соответствии с положениями Уругвайского раунда субсидии, направляемые на региональное развитие, признаются правомерными в случае, если они не имеют прямых негативных последствий для конкуренции во внешнеэкономической сфере. Отдельное Соглашение о порядке размещения государственных заказов в рамках ВТО распространяет принцип не дискриминации и национальный режим на сферу услуг, а также на субфедеральный уровень. В остальном региональное развитие регулируется, прежде всего, через внедрение на региональном уровне универсальных норм ВТО в области конкуренции.
Скромное место, отводимое в рамках ВТО региональным факторам, скорее отражает неоклассическую концепцию регионального развития, в соответствии с которой наилучшим средством развития регионов является рост мобильности факторов производства, что в свою очередь обеспечивается масштабной внешнеэкономической либерализацией стран — членов ВТО. В то же время пример России с ее региональной неоднородностью показывает, что ряд других теорий (прежде всего теория кумулятивного развития и экспортной базы), учитывающих негативные последствия региональной дифференциации в процессе проведения внешнеэкономической либерализации, также имеет важное значение для выработки адекватных условий осуществления внешнеэкономической либерализации в России.
В этой связи в рамках данной работы упомянутые направления региональных исследований используются для анализа географических последствий внешнеторговой либерализации. В частности, это относится к использованию гравитационной модели для прогнозирования долгосрочных торговых потоков, а также теории кумулятивного развития регионов и региональной дифференциации. Однако сначала в работе проводится анализ соответствия федеральных и региональных норм соответствующим положениям ВТО. Таким образом, в первую очередь определяются меры, принятие которых необходимо для процесса присоединения к ВТО и для начала масштабной внешнеэкономической либерализации. Затем этот методологический инструментарий используется для анализа последствий присоединения России к ВТО.
Региональные аспекты выполнения Россией норм ВТО в области внешней торговли
Анализ выполнения норм ВТО Россией на региональном уровне сопряжен, прежде всего, с исследованием правовых аспектов соответствия федерального и регионального законодательства. Данная проблематика в свою очередь является отправной точкой для анализа оптимальных механизмов региональной политики федерального центра, которая соответствовала бы требованиям ВТО.
В правовой сфере роль региональных факторов в процессе присоединения России к ВТО разнится в зависимости от конкретной сферы ВЭД. В некоторых сферах эта роль достаточно велика, как, например, в вопросах приватизации и регулировании прав собственности на землю, В отсутствие адекватных федеральных законодательных норм, регулирующих право собственности на землю, в ряде регионов частная собственность на землю фактически вводилась самостоятельно. Несмотря на принятие Земельного кодекса, данная проблема остается неразрешенной. Существует также ряд других проблем, которые еще предстоит решить за счет изменения экономической политики на местном уровне.
В наибольшей степени роль региональных факторов проявляется в области выполнения обязательств по ГАТС. Это связано с тем, что ряд положений ГАТС распространяется на сферы компетенции региональных властей. В этом отношении российская сторона должна в своих обязательствах по доступу на рынок услуг четко определить государственные меры и процедуры, которые будут применяться только на региональном уровне. Это может касаться дифференциации нормативов или исключительных прав для отдельных финансовых организаций, Предоставленных местными администрациями, или режима регулирования свободных экономических зон (СЭЗ). В случае соглашениях с ВТО, данные процедуры не смогут применяться после вступления России в ВТО.
В целом, однако, проблемы, связанные с правовыми аспектами присоединения России к ВТО, не ограничены определенным числом секторов экономики. Намного более серьезной и всеобъемлющей является проблема укрепления единого рынка и правового пространства на территории Российской Федерации. Соответственно, обзор российского законодательства, имеющего прямое отношение к выполнению Российской Федерацией своих обязательств перед ВТО, следует начать с российской Конституции, в которой в качестве основного принципа провозглашается единство внутрироссийского рынка. В статье 74 говорится: “На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств”.
Первым и наиболее значимым законодательным актом, принятым во исполнение норм ВТО, стал Закон “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” (принят Государственной Думой). В данном законе отражены основы государственного регулирования внешней торговли, относящиеся не только к применимости различного рода инструментов внешнеэкономической политики, но и к разграничению полномочий федерального центра и регионов во внешнеторговой сфере.
В статье 4 Закона декларируются принципы единства внешнеторговой политики, системы государственного регулирования внешнеторговой деятельностью, системы экспортного контроля, таможенной территории РФ. В главе 2 Закона отражено разграничение полномочий между различными уровнями власти в России.
При этом в соответствии со ст. 8 в числе прочих полномочий субъекты Федерации получают право:
• осуществлять внешнеторговую деятельность на своей территории в соответствии с законодательством РФ;
• осуществлять координацию и контроль за внешнеторговой деятельностью российских и иностранных лиц;
• осуществлять формирование и реализацию региональных программ внешнеторговой деятельности;
• предоставлять дополнительные по отношению к федеральным финансовые гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории;
• заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными объединениями иностранных государств.
В развитие данного Закона Госдумой был принят Закон “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации”, в котором установлены основные принципы участия российских регионов в МЭО. Статья 1 Закона провозглашает право субъектов РФ на осуществление международных и внешнеэкономических связей. Статья 2 устанавливает право органов государственной власти субъектов Федерации на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. При этом в Законе подчеркивается, что данный процесс не должен противоречить Конституции России, принципам и нормам международного права (что включает и обязательства России в рамках ВТО), международным договорам, федеральному законодательству и соглашениям о разделе полномочий между Федерацией и ее субъектами.
С точки зрения соответствия требованиям ВТО о выполнении субъектами Российской Федерации международных соглашений наиболее важное значение имеют положения Закона “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации”, где обозначены необходимые процедуры для приведения в соответствие международных соглашений субъектов Федерации с нормами и принципами Российской Федерации и международного права. Данный Закон создает условия для координации выполнения российскими регионами требований ВТО во внешнеэкономической сфере. В то же время важно, что федеральный центр четко обозначает сферу своей ответственности во внешнеэкономической деятельности, что повышает прозрачность процесса выполнения международных обязательств, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Во многом для решения проблемы согласования экономической политики центра и регионов. Государственная Дума приняла Закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” (подписан Президентом РФ). Закон устанавливает следующие принципы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов — принцип конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, принцип равноправия субъектов Российской Федерации, принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, принцип согласования интересов, добровольности заключения договоров, принцип обеспеченности ресурсами и принцип гласности. Реализация данных принципов должна стать основой согласования экономической политики центра и регионов в процессе выполнения Российской Федерацией условий ВТО.
В остальном законодательство, касающееся участия регионов в мирохозяйственных связях, создает условия для активизации данного процесса и четкого разделения полномочий между центром и регионами. Однако, помимо внешнеэкономических аспектов выполнения требований ВТО в региональной сфере, остается достаточно много проблем в области согласования и упорядочения политики центра и регионов во внутриэкономической сфере, что опять-таки имеет непосредственное отношение к соблюдению регионами норм ВТО, в частности принципов н дискриминации и национального режима. Данная проблема была особенно острой, т.е. до начала полномасштабной реформы отношений регионов и федерального центра.
Действительно, в России экономическая децентрализация в начальный период реформ носила во многом местнический характер, что никак не вписывалось в рамки правового режима ВТО. Так, Государственный антимонопольный комитет (ГАК) выявил 1400 случаев действий местных органов власти, ограничивающих конкуренцию и ставящих в неравное положение хозяйствующие субъекты. В условиях нарушения принципа равноправия экономических субъектов на региональном уровне встает вопрос о способности России обеспечивать национальный режим для всех производителей в соответствии с нормами ВТО.
В более общем плане проблема заключается в том, что ряд регионов нередко нарушает нормы федерального центра. По разным оценкам, доля нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, составляла 25 35%. Противоречивость и несогласованность российского законодательства на региональном уровне совершенно обоснованно были охарактеризованы заместителем министра юстиции Российской Федерации Е. Сидоренко как “Россия времен Ивана III”.
Таким образом, применительно ко всему спектру требований ВТО существует ряд ключевых проблем, относящихся к выполнению данных требований региональными и федеральными властями. Прежде всего, в законодательной сфере встает вопрос о преодолении коллизии между нормами ВТО, принятыми на федеральном уровне, я противоречащими им нормами региональных администраций. Если даже будет обеспечен приоритет международных норм и обязательств, принятых на федеральном уровне, возникает вопрос о способности центра отстаивать эти нормы в судебной инстанции. В частности, в случае присоединения России к ВТО и последующего нарушения принципа национального режима со стороны региональных администраций (предоставление налоговых льгот привилегированным группам производителей) возникает вопрос о том, сумеет ли федеральный центр обеспечить выполнение региональной администрацией решений Органа урегулирования споров ВТО.
Не регулированность регионального законодательства являлась серьезным препятствием для России в ходе переговорного процесса со странами ВТО. Неспособность обеспечить единое правовое и экономическое пространство на региональном уровне подрывала доверие стран ВТО к способности Российской Федерации обеспечить выполнение своих обязательств в правовой сфере. Ситуация стала радикально меняться к лучшему, когда наконец начался процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными правовыми нормами.
В соответствии с отчетом Министерства юстиции была произведена экспертиза 12 223 нормативных актов (в том числе 23 конституций и уставов регионов), на экспертизу было передано еще 14 701 нормативный акт. При этом 96 нормативных актов были признаны судом недействующими или противоречащими федеральному законодательству, 700 были отменены или признаны утратившими силу органом, принявшим акт, в то время как в 495 нормативных актах были сделаны изменения.
В дополнение к административным мерам по усилению контроля со стороны федеральных органов власти за соблюдением федерального законодательства были также приняты законы (так называемый федеральный пакет), призванные повысить ответственность региональных руководителей за нарушения федеральных норм. Наконец, помимо федеральных правовых актов, направленных на укрепление единого правового пространства в Российской Федерации, были также созданы новые органы власти, призванные осуществлять должный контроль за соблюдением федерального законодательства в регионах. В частности, были образованы федеральные округа, в которых сконцентрирована исполнительная власть федерального центра, представленная в регионах. Создание федеральных округов в значительной мере смягчило проблему координации политики федерального центра и регионов. Одновременно была произведена реорганизация федеральной бюрократической машины на местах. Новая институциональная структура была дополнена созданием отделений Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры, что опять-таки было призвано усилить правовой контроль в регионах.
В целом унификация российского законодательства, безусловно, является крайне выгодной для России с точки зрения перспектив участия нашей страны в ВТО, так как снижает уязвимость нашего законодательства по отношению к возможным претензиям о несоблюдении норм ВТО в российских регионах после присоединения к данной организации. Упорядочение регионального законодательства тем более важно, учитывая появление в правовой практике ВТО рассмотрения нарушений национального режима на региональном уровне в Органе урегулирования споров ВТО. Так, Канада обратилась в ОУС в связи с дискриминационными мерами по транспортировке и транзиту канадских экспортных товаров, которые были введены властями американского штата Южная Дакота. При этом канадская сторона ссылалась на нарушения целого ряда соглашений в рамках ВТО, в частности Соглашения о технических барьерах в торговле товарами, Соглашения о санитарных и фитосанитарных мерах, а также Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). В Бразилия обратилась в ОУС ВТО о расследовании правомерности региональных экспортных кредитов и гарантий по займам канадской провинции Квебек национальным авиационным строителям.
Итак, с точки зрения соответствия требованиям ВТО в региональной сфере федеральный центр сталкивается с необходимостью решения трех основных задач: приведение законодательства регионов в соответствие с федеральными нормами, обеспечение выполнения регионами обязательств, вытекающих из международных договоров и соглашений Российской Федерации (в том числе во внешнеэкономической сфере со странами ВТО) и, наконец, выработка принципов и норм региональной политики самого федерального центра, соответствующей принципам и нормам ВТО. После обзора российского законодательства, относящегося к участию российских регионов во внешнеэкономической деятельности, переходим к рассмотрению механизмов, призванных обеспечить выполнение российскими регионами и Федерацией международных правовых норм ВТО.
Прежде всего, отметим, что рост роли регионов во внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации приводит к необходимости координации внешнеэкономической политики регионов и федерального центра. Одним из важных шагов в этом направлении стало создание Координационного совета по международным и внешнеэкономическим связям при МИД России, на заседаниях которого представители субъектов РФ и МИД РФ регулярно обсуждают перспективы и приоритеты участия российских регионов в ВЭД. Помимо этого, в течение активно осуществлялась экспансия МИД в регионы, в результате чего в столицах федеральных округов, а также в ряде приграничных регионов стали открывать представительства министерства.
Такого рода координация при активном участии МИД РФ призвана обеспечивать наиболее эффективное использование торгового и экономического потенциала региона на внешнем рынке при поддержке федерального центра. При этом если на правовом поле процесс присоединения России к ВТО способствует унификации законодательства, то в экономической сфере рост открытости экономики и единое правовое пространство открывают возможности для экономической децентрализации. Экономическая децентрализация (в отличие от прошлых эпизодов отечественной истории не замешанная на параде суверенитетов, а основанная на не политизированном действии рыночных сил) в свою очередь является необходимым условием повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики.
Совмещение координации федерального центра и регионов в процессе выработки экономической политики и нормотворчества с децентрализацией экономики и ростом экономической самостоятельности регионов является оптимальным ответом Российской Федерации вызовам роста конкуренции, которые связаны с присоединением к ВТО. Присоединение России к ВТО и последующая интенсификация контактов региональных производителей с зарубежными контрагентами усилят необходимость активного взаимодействия федеральных структур и МИД в координации внешнеэкономической деятельности.
Помимо механизмов координации политики федерального центра и регионов, во внешнеэкономической сфере необходимы также разработка и совершенствование административных механизмов, находящихся в распоряжении федерального центра, призванных обеспечить выполнение международных обязательств России в регионах. Проблема соответствия разработки и исполнения федеральных норм и обязательств по отношению к ВТО может решаться за счет использования механизма обусловленности (conditionality) помощи федерального центра регионам. Быть может, наиболее важной областью, в которой федеральный центр должен многое сделать для приведения в соответствие своей политики и требований ВТО, является субсидирование экономических субъектов, в том числе регионов. При этом в России наблюдается процесс всевозрастающей регионализации субсидий, что в свою очередь может потенциально обострить конфликтность сферы субсидирования экономики в отношениях между Российской Федерацией и ВТО.
На Токио раунде был принят Кодекс по субсидиям и компенсационным пошлинам, в рамках которого субсидии подразделялись на экспортные и внутренние, используемые в качестве инструмента внутриэкономической политики. В соответствии с Кодексом страны, подписавшие соглашение, берут на себя обязательство не вводить экспортные субсидии, кроме продуктов лесного, сельского хозяйства и рыболовства. При этом в случае доказанного применения страной запрещенных субсидий соглашение санкционирует введение компенсационных пошлин.
Регулирование режима применения субсидий было продолжено в рамках Уругвайского раунда. Прежде всего, было введено согласованное понятие “субсидия”. Под субсидией понимается финансовая помощь со стороны правительства, которая имеет специфический характер по отношению к конкретным предприятиям или отраслям. В рамках соглашения субсидии были разделены на запрещенные и правомерные, при этом к числу последних были отнесены субсидии, направленные на региональное развитие, охрану окружающей среды и НИОКР. В то же время запрещаются экспортные субсидии или субсидии, направленные на создание преференциального режима для национальных товаров.
Санкционирование региональных субсидий в рамках ВТО является шагом навстречу крупным странам, где фактор регионализма играет важную роль (например, в ЕС). В этой связи Россия обязательно должна в полной мере воспользоваться теми возможностями, которые предоставляет режим ВТО. В то же время нормы ВТО в области субсидирования требуют отлаженной финансовой системы взаимодействия центра и регионов, что предъявляет высокие требования по отношению к относительно молодой системе российского бюджетного федерализма.
Анализируя соответствие режима субсидирования в России нормам ВТО, региональные субсидии следует подразделить на субсидии, которые передаются из центра в регионы, и субсидии, которые направляются национальным производителям непосредственно из регионов. Основной тенденцией развития в этой области в течение последних нескольких лет стал рост доли субсидий, направляемых регионами, при этом во второй половине 90х годов доля косвенных субсидий существенно возросла.
Рост доли субсидий регионов является скорее негативным фактором с точки зрения перспектив выполнения Россией требований ВТО, так как у российской стороны фактически снижается возможность обоснования субсидий необходимостью обеспечения равномерного регионального развития из центра. Распространение косвенных субсидий на местном уровне также входит в конфликт с нормами ВТО, причем не только с точки зрения низкой прозрачности данной категории субсидий, но и в связи с нарушением принципа национального режима. Таким образом, с точки зрения правового режима ВТО относительно высокая доля федерального центра в субсидировании национальной экономики, а также ужесточение контроля за предоставлением региональных субсидий (в том числе за счет обусловленности федеральной помощи регионам) является правомерным. В более общем плане для соответствия нормам ВТО отраслевые субсидии федерального центра должны со временем уступить место региональным субсидиям, а также (в развитых регионах) субсидиям, направляемым на финансирование НИОКР.
В этом отношении важно отметить, что переориентация режима субсидирования в сторону регионов и финансирования НИОКР находится в русле мер, принимаемых в развитых странах (в частности, в Западной Европе), которые в свою очередь во многом определяют соответствующий режим регулирования субсидий в рамках ВТО. Как известно, отличительной чертой западноевропейского режима внешней торговли была система экспортных субсидий, выделяемых, прежде всего для развития сельского хозяйства. В размер сельскохозяйственных субсидий для 12 стран ЕС составлял 2,2% ВВП, что почти в 2 раза превышает аналогичный показатель по России.
Однако в связи с либерализацией торговли сельскохозяйственными товарами в рамках ВТО, а также внутренней европейской реформой системы экспортных субсидий сельскохозяйственному сектору размер последних стал в последние годы сокращаться. При этом на первый план выходят расходы на региональное развитие. Общая тенденция в ЕС такова, что региональные субсидии замещают сельскохозяйственные (в перспективе прогнозируется выход региональных субсидий на первое место в структуре субсидий ЕС), хотя часть региональных субсидий имеет свою отраслевую/сельскохозяйственную составляющую.
В целом в западных странах проблемы субсидирования ряда отраслей, прежде всего сельского хозяйства, в основном решаются на федеральном уровне. В США полномочия штатов в данной области достаточно ограничены (консультационные услуги, организация ярмарок, лицензирование сельскохозяйственной продукции), при этом на долю штатов приходится лишь около 9% общей поддержки сельскому хозяйству США. В Канаде соответствующий показатель для провинций составил 27%, в то время как в Германии около 12% объема поддержки сельскохозяйственному сектору осуществлялось федеральным правительством и правительствами земель, а 88% ассигнований поступало от ЕС3.
Для сравнения: в Ростовской области доля региональной бюджетной поддержки сельскому хозяйству увеличилась с 30 до почти 60%. Соответствующие показатели для Орловской области составили менее 3% и почти 40%. С точки зрения экспертов ОЭСР, “региональная дифференциация аграрной политики может представлять серьезную угрозу для единства агропродовольственного рынка и способна стать препятствием для специализации сельского хозяйства в масштабах всей страны в соответствии с принципом сравнительных преимуществ.
Подводя итоги данного раздела, следует отметить, что совершенствование механизма субсидирования национальных производителей является насущной потребностью развития внешнеторгового режима России. Связано это, прежде всего с тем, что общемировой тенденцией является именно совершенствование наступательных средств внешнеторгового регулирования нетарифного характера, которые включают субсидирование экспортного производства, НИОКР, косвенные субсидии. “Содействие правительственных организаций расширению вывоза отечественных товаров превратилось в одну из важнейших сфер деятельности государства в области экономики”, при этом “главное внимание уделяется мерам по содействию экспорту готовой продукции, усиливающей в долгосрочном плане позиции страны на мировых рынках”.
В среднесрочной перспективе следует ожидать постепенной эволюции режима субсидирования в сторону увеличения доли субсидий, направляемых в регионы федеральным центром. В правовой сфере процесс унификации законодательства в регионах продолжится и в основном должен быть завершен в краткосрочной перспективе до присоединения России в ВТО.
Проблемы регионального расслоения в краткосрочной и среднесрочной перспективе
Традиционно межрегиональные барьеры были значительно ниже межгосударственных, что в свою очередь определяло отличие региональной экономической системы от национальной экономики. Помимо относительного уровня торговых барьеров, основным отличием между региональной и общенациональной экономическими системами являются степень производственной специализации, а также мобильность факторов производства, которые в наибольшей степени проявляются на региональном уровне. В этой связи встает вопрос о влиянии внешнеторговой либерализации на развитие внешнеэкономической специализации, а также на мобильность факторов производства региона.
В отношении региональной специализации нередко проводится сравнение между Соединенными Штатами и Западной Европой. Американская региональная специализация довольно высока (особенно в финансовой сфере, которая в основном базируется в Нью-Йорке и Чикаго) в связи с тем, что в США фактически отсутствовали региональные препятствия для развития производства. В то же время западноевропейская региональная специализация заметно отстает от американской в связи с меньшей емкостью рынка. Именно этот фактор дал основной толчок общеевропейской интеграции, призванной укрепить кооперационные связи отдельных производителей и в сочетании с повышенной специализацией повысить конкурентоспособность европейских товаров на мировом рынке.
С точки зрения мобильности факторов производства внешнеторговая либерализация в процессе присоединения России к ВТО неизбежно повлечет за собой интенсификацию межрегионального перетока производственных факторов за счет, как модификации региональной специализации производства, так и повышения производственного и инвестиционного потенциала некоторых регионов благодаря ликвидации местной автаркии. Такого рода эволюция экономического режима может благоприятно сказаться на стабильности единой экономической системы в долгосрочном плане, что часто иллюстрируется на примере рынка труда в Соединенных Штатах, который крайне чутко реагирует на смену фаз экономического цикла. Это, в частности, выражается в том, что спад в отдельном штате вызывает лишь временный рост безработицы, который в течение последующих шести лет устанавливается на средне-национальном уровне. В российских условиях именно отсутствие мобильности факторов производства, недостаточная гибкость в экономическом развитии регионов предопределяют затяжной спад в российской экономике. С этой точки зрения для российской экономики внешнеторговая либерализация в рамках ВТО особенно важна для придания динамизма экономике, прежде всего в регионах.
Оборотной стороной повышения экономической эффективности, однако, зачастую является рост разрыва в экономическом развитии регионов. Более того, негативный эффект роста региональной дифференциации в результате внешнеэкономической либерализации в рамках ВТО, вероятно, усилится за счет инерционности в межрегиональной торговле регионов. В этом отношении следует отметить, что отличие региональной экономики от общенациональной заключается в том, что экспортный потенциал региона зависит не от относительных преимуществ (как это имеет место в международной торговле), а от абсолютных. Это связано с тем, что в рамках единой экономической системы регионам приходится конкурировать за факторы производства, которые в долгосрочном плане являются высокомобильными. С началом масштабной внешнеэкономической либерализации в процессе присоединения России к ВТО конкуренция между регионами за факторы производства и за место под солнцем на национальном рынке обострится.
Действительно, из двух регионов с различным уровнем производительности и оплаты труда жизнеспособным окажется регион с более высоким уровнем заработной платы, в связи с тем, что рабочая сила (если более благополучный регион имеет блинную эффективность производства большинства товаров, а трудовые ресурсы мобильны в долгосрочной перспективе) просто переместится в этот регион. При наличии преимуществ в эффективности производства по некоторым отраслям, как с одной, так и с другой стороны, в долгосрочной перспективе уровень зарплаты в обоих регионах должен уравновеситься, и в этом случае внешнеторговая специализация будет основываться на абсолютных преимуществах (уровне затрат труда на единицу произведенной продукции).
Результатом потери регионом абсолютных преимуществ может стать значительный экономический спад в регионе, проигравшем в конкурентной борьбе с более мощной региональной экономической системой. Это связано с тем, что в отличие от межгосударственной торговли, где проигравших может и не быть (страна всегда имеет относительное преимущество в производстве какоголибо товара), в межрегиональной торговле может возникнуть ситуация, при которой определенный регион вовсе не имеет абсолютных преимуществ. Примером такого рода ситуации является участь восточной части американского штата Кентукки, экономика которого в основном концентрировалась вокруг угледобывающих предприятий. В послевоенный период потребление домохозяйств стало ориентироваться на газ, а не на уголь. Экономика региона не смогла перестроиться и в результате население региона сократилось на треть, в то время как население страны в целом увеличилось на 80%!. В России примером регионального экономического кризиса являются южные области России, которые в результате индустриализации испытали значительный отток занятых в экономике в другие регионы, В среднесрочной перспективе, после присоединения России к ВТО, процесс перераспределения факторов производства между российскими регионами, возможно, будет протекать более интенсивно, чем прежде.
Казалось бы, если в результате упадка региона растет эффективность экономического развития в общенациональном масштабе, то нет нужды беспокоиться. Однако региональный кризис может обернуться потерей культурных ценностей и традиций, которые крайне важны для регионального электората. В этой связи системный кризис региона может быть признан недопустимым по политическим соображениям (что часто иллюстрируется массированной помощью, оказываемой ЕС аграрному сектору). Кроме того, с оттоком рабочей силы из кризисного региона снижаются также налогооблагаемая база и средний уровень доходов населения. Все это указывает на возможность спиралеобразного роста дифференциации регионального развития, что может спровоцировать политический кризис.
Наконец, региональное расслоение может происходить кумулятивно, в силу наличия уже существующих дисбалансов в региональном развитии. Пример Москвы показывает, что возможен дальнейший приток факторов производства в регион благодаря уже достигнутому масштабу производства и потребления в регионе. Таким образом, географическая концентрация производства в определенном регионе может быть достаточно высокой и автономной в силу исторического прецедента или временного первенства региона в экономической сфере.
В России возможность кумулятивного роста региональной дифференциации и сопутствующей политической нестабильности во многом обусловливается беспрецедентной разнородностью субъектов Федерации и неравномерным распределением ресурсов. Уникально, прежде всего, административно-территориальное деление России, в составе которой выделяются 21 республика, 10 автономных округов, 1 автономная область, б краев и 49 областей, а также Москва и Санкт-Петербург как субъекты Федерации. Всего 89 регионов, имеющих 6 различных административных статусов. У остальных федераций административно территориальное деление далеко не такое сложное. США состоит из 50 штатов, Мексика — из 31, Бразилия — из 23, Венесуэла — из 20, Нигерия — из 12, Германия — из 16 земель, Австралия — из 6 штатов и 2 территорий, Индия — из 25 штатов и б союзных территорий. При этом, как отмечают российские специалисты в области региона листики, “согласно научным положениям теории управления, эффективное управление сложными системами достигается при условии, если одним субъектом управляется ограниченное число объектов, например 15-20”.
Одним из последствий усложненности административно-территориального устройства является асимметрия регионального развития. Соответственно Россия, будучи по природе асимметричной федерацией, сталкивается с основным противоречием своего регионального устройства — между значительной разнородностью статуса ее субъектов и принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ). Действительно, на практике многие республики имеют более широкие полномочия, нежели “русские" области. В этом отношении наиболее ярким примером является Республика Татарстан, которая в течение продолжительного периода времени в отношениях с Российской Федерацией имела право самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность, которого у большинства областей и республик России не было.
Непосредственной экономической основой роста дифференциации регионов в процессе внешнеэкономической либерализации выступает явная неравномерность распределения ресурсов между регионами. Так, на долю 10 субъектов Российской Федерации приходится свыше 50% всего природно-ресурсного потенциала России (Кемеровская область — 8,7%, Красноярский край — 8,2, Якутия — 7,8%). Существенный разрыв наблюдается также в распределении людских и земельных ресурсов. Наконец, огромны расхождения в уровне урбанизации, уровне бюджетных доходов на душу населения (данный показатель в Ханты-Мансийском АО превышал соответствующий показатель в Республике Дагестан более чем в 60 раз) и валового регионального продукта (ВРП) на душу населения (средний уровень ВРП на душу населения, измеренный по паритету покупательной способности, для 17 ведущих регионов превышает соответствующий показатель для 17 наиболее отсталых регионов почти в 4,5 раза).
Именно в связи с тем, что регионализм является таким важным фактором социально-экономического развития России, равномерное развитие регионов стало составной частью концепции национальной безопасности России. С точки зрения экономической безопасности предельным пороговым значением региональной дифференциации уровня прожиточного минимума являются колебания почти в 1,5 раза, в то время как данный показатель по России составляет около 5 раз, причем в данной сфере наблюдается тенденция роста межрегионального разрыва.
Таким образом, проблема региональной дифференциации и происходящая из нее угроза неустойчивого социально-экономического развития напрямую связаны с проблемой экономической безопасности страны. В Указе Президента РФ “О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации” в качестве основного элемента обеспечения экономической безопасности признается контроль и мониторинг факторов, подрывающих устойчивость социально-экономической системы государства. Это в свою очередь подразумевает тот факт, что реализация Государственной стратегии экономической безопасности должна быть направлена на “сохранение единого экономического пространства и межрегиональных экономических отношений”.
Помимо этого, положение о необходимости выравнивания условий социально-экономического развития регионов стало базовым для Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных указом Президента г. Следовательно, необходим учет региональных факторов при осуществлении масштабных социально-экономических преобразований, к которым относится внешнеторговая либерализация. Соответственно, процесс присоединения России к ВТО должен сопровождаться принятием комплекса мер по смягчению межрегиональных дисбалансов, в том числе посредством политики в области бюджетного федерализма. В противном случае игнорирование региональных факторов развития России грозит обострением проблемы ее национальной безопасности и осложнениями в проведении единой экономической политики. Помимо этого, проблема экономической дифференциации в российских регионах может позволить Российской Федерации воспользоваться соответствующими нормами ВТО для получения льгот и переходных периодов в процессе внешнеэкономической либерализации на основании угрозы национальной безопасности.
Действительно, в России проблема экономической дифференциации регионов может найти свое выражение в политической сфере, прежде всего по оси противостояния регионов — доноров бюджета и реципиентов федеральной помощи. При этом во время проведения большей части реформы межбюджетных отношений количество регионов — доноров федерального бюджета неизменно снижалось и достигло лишь восьми. Соответственно росла фискальная нагрузка на наиболее благополучные регионы страны. Это при том, что, по оценкам ряда экономистов, “более половины субъектов Федерации можно с полным основанием считать регионами с самодостаточным экономическим потенциалом”.
Проблема заключается в недостаточной степени реализации экономического потенциала регионов, в связи, с чем те регионы, где происходят интенсивное развитие и реализация потенциала экономики, “караются” более высокими отчислениями в федеральный бюджет. При этом средства, направляемые донорами, зачастую идут на финансирование местного популизма в отсталых регионах, а не на реализацию их экономического потенциала.
Региональная дифференциация является важной, но не единственной составной частью проблемы экономической безопасности региона. Экономическая безопасность региона — это “совокупность условий и факторов, характеризующих состояние экономики, стабильность, устойчивость и поступательное ее развитие. Одновременно это степень интеграции региональной экономики с экономикой Федерации и региональной независимости”. В этой связи необходим комплексный подход к изучению проблем взаимодействия внешнеэкономической либерализации и регионального развития, который учитывает не только факторы регионального равенства, но и весь спектр проблем равномерности и устойчивости развития российских регионов.
Итак, внешнеторговая либерализация после присоединения России к ВТО, вероятнее всего, обернется значительными изменениями в функционировании экономики региона, что в перспективе может привести к более высокой мобильности перетока факторов производства. Это в свою очередь обострит конкуренцию за факторы производства между регионами и усилит их дифференциацию. Последнее обстоятельство может обостряться наличием существенного расслоения в доходах регионов до процесса радикальной внешнеторговой либерализации. Межрегиональное экономическое развитие также может испытать разбалансированность и неравномерность. Все эти проблемы требуют рассмотрения конкурентоспособности регионов на внутренних и внешних рынках в качестве составной и неотъемлемой части структуры национальной экономической безопасности.
Вместе с тем при наличии определенных условий внешнеторговая либерализация может содействовать выравниванию возможностей регионов. Примеры регионального развития в ряде стран Запада свидетельствуют о том, что рост емкости национального рынка, технологический прогресс, а также существенное снижение транспортных издержек могут перевесить некоторые негативные факторы, связанные с либерализацией экономики. Таким образом, либерализация, обеспечивающая технологический прорыв, а также опережающий рост емкости внутреннего рынка по сравнению с проникновением импорта в регион (например, за счет роста платежеспособного спроса населения в связи с сокращением неплатежей между предприятиями) может привести к большей сбалансированности регионального развития.
Такого рода сценарий позитивного воздействия внешнеторговой либерализации на региональное развитие скорее вероятен в долгосрочном плане, когда начальные трудности, вызванные макроэкономической напряженностью, отходят на задний план и начинают действовать фундаментальные факторы географического положения регионов, их уровня развития и производственного потенциала.
Переориентация внешнеторговых потоков между регионами в долгосрочной перспективе
Изучение долгосрочных последствий присоединения России к ВТО в региональной сфере связано с анализом факторов регионального развития, которые будут носить характер не столько внутриэкономической реструктуризации регионов, сколько углубления их участия во внешнеэкономических связях. Другими словами, предполагается, что внешнеэкономические факторы станут преобладающими в долгосрочной перспективе в сфере регионального развития по отношению к внутриэкономическим факторам. Данный процесс начинается уже в среднесрочной перспективе после внешнеторговой либерализации, однако, вероятнее всего, основной эффект переориентации внешнеторговых потоков следует ожидать в долгосрочной перспективе. При этом первостепенную важность будет приобретать реализация географического и ресурсного потенциала регионов, что в некоторой степени смягчит негативные последствия внешнеэкономической либерализации (которые отражаются, прежде всего, в региональной дифференциации) в краткосрочной перспективе.
Несмотря на то, что эмпирические результаты использования модели были достаточно впечатляющими, долгое время теоретические основы ее применения не были определены. В настоящее время уже считается, что гравитационная модель международной торговли, разработанная и учитывающая межрегиональные транспортные издержки, приводит к зависимостям, во многом соответствующим реальным показателям торговых потоков между регионами. Кроме того, результаты регрессии значительно улучшаются при включении в основное уравнение таких переменных, как доходы на душу населения, логические переменные, обозначающие существование общих границ и языка между двумя странами, а также двусторонние колебания обменного курса валют.
Результаты регрессии свидетельствуют о том, что, несмотря на административное размещение производственных комплексов, в советской экономической системе во многом учитывался географический фактор. Однако из-за ее нерыночное и автаркии учет территориального фактора имел ограниченный характер.
В связи с административным (нерыночным) определением географической структуры торговых потоков на территории бывшего СССР многие экономисты считают, что внешнеторговая либерализация приведет к их переориентации на дальнее зарубежье при интенсивном замещении внутренней торговли внешней. При этом в качестве аргументации приводится гравитационная модель, где одним из определяющих факторов географии внешней торговли выступает уровень доходов населения стран-контрагентов. Реалии же таковы, что уровень доходов населения бывшего СССР в несколько раз меньше, чем в ЕС или в США.
После получения регрессионной зависимости в рамках гравитационной модели торговли между республиками, бывшего СССР и странами дальнего зарубежья были установлены прогнозные уровни торговых потоков между странами путем подстановки соответствующих значений в основное уравнение. Полученные данные свидетельствуют о том, что если до внешнеторговой либерализации соотношение между межреспубликанской торговлей и торговлей с дальним зарубежьем составляло 4:1, то после внешнеторговой либерализации предполагается, что соотношение качественно изменится и составит 1:4. Здесь же следует заметить, что тезис о том, что в долгосрочном плане доля России в торговле с бывшими советскими республиками не превысит 7,3%, не учитывает такие факторы, как культурная и языковая общность, а также долгосрочный потенциал российского рынка, т.е. те факторы, которые зачастую фигурируют в некоторых других спецификациях гравитационной модели.
Альтернативным способом исследования долгосрочных последствий в изменении географической структуры внешней торговли является построение гравитационного индекса.
Для более адекватного анализа гравитационного индекса в силу огромных географических размеров России вместо одной Москвы как столицы государства рассматриваются 6 регионов России — Санкт-Петербург, Москва, Волгоград, Свердловск, Новосибирск, Владивосток.
В первой колонке приводятся значения индекса для торговли только между республиками бывшего СССР. Индекс увеличивается лишь незначительно при включении в круг стран-контрагентов восточноевропейских стран бывшего соц-лагеря (колонка II). Однако значение индекса увеличивается более чем в 10 раз при распространении торговли на Западную Европу (колонка III). В наибольшем выигрыше от торговли с Западной Европой оказывается Санкт-Петербург. При включении в число стран-контрагентов США и Японии (колонка IV) ситуация резко изменяется — концентрация торговых потоков достигает наивысшей отметки во Владивостоке, далее следуют Санкт-Петербург и Москва. Таким образом, чем выше степень внешнеэкономической либерализации (от I до IV), тем в большей степени проявляется эффект децентрализации внешнеторговых потоков.
Оцениваемый с помощью гравитационных индексов торговый потенциал регионов значительно отличается от реального распределения торговых потоков между исследуемыми регионами. Это, с одной стороны, показывает, насколько мало используется торговый потенциал некоторых российских регионов. С другой стороны, налицо и некоторые недостатки в методологии построения гравитационного индекса, так как не учитываются возможные изменения в межрегиональном перераспределении потоков факторов производства.
Региональные аспекты присоединения России к ВТО не исчерпываются сферой внешней торговли — они также распространяются на инвестиционную сферу. Только комплексный анализ влияния торговых потоков и инвестиций на региональное развитие позволяет получить наиболее полную картину последствий присоединения России к ВТО. Более того, помимо абсолютного роста инвестиций из-за рубежа уже в краткосрочной перспективе после присоединения России к ВТО, в долгосрочной перспективе приток иностранных инвестиций должен способствовать переориентации торговых потоков и более полной реализации внешнеэкономического потенциала регионов. Таким образом, будучи, прежде всего средством активизации экзогенного развития регионов, иностранные инвестиции также способствуют их эндогенному развитию, основанному на активизации их внутреннего потенциала.
Регионально-инвестиционные аспекты присоединения России к ВТО
Инвестиции являются одним из ключевых факторов стабилизации развития региональной экономики. Это связано с важной ролью, которую они играют в процессе регулирования сальдо платежного баланса регионов. С точки зрения стандартных экономических моделей совокупность регионов можно рассматривать в качестве группы экономических систем, в которых превышение инвестиций над сбережениями ведет к дефициту платежного баланса и росту процентных ставок (обратные явления наблюдаются в регионах с положительным сальдо платежного баланса), что порождает переток капитала из регионов с низкой процентной ставкой в регионы с высокой доходностью на операции с капиталом.
Однако, для того чтобы такого рода межрегиональная мобильность капитала значительно облегчала трудности региона в финансировании дефицита платежного баланса, необходимы интегрированная банковская система и высоко-интегрированный рынок капитала. Всего этого в России пока нет.
В тех случаях, когда дефицит платежного баланса вызван структурным кризисом и упадком экспортного производства, потоки капитала устремляются из кризисного региона в связи с сокращением инвестиционных возможностей и падением доходности вложений. В этих условиях либерализация инвестиционных потоков, осуществляемая Россией в рамках ВТО, может привести к росту региональной дифференциации, при которой инвестиционные потоки устремляются в благополучные регионы.
Помимо источника возникновения экономических дисбалансов в регионе, стабильность его экономического развития в результате внешнеэкономической либерализации будет определяться направлением использования инвестиций. Преимущественная ориентация иностранных инвестиций на финансирование потребления в регионе может привести к обострению структурных диспропорций и росту дефицита платежного баланса региона. В то же время финансирование инвестиционного потенциала региона могло бы в значительной степени смягчить проблему структурных диспропорций в более долгосрочной перспективе.
Исследования прямых зарубежных инвестиций, относящиеся к первым этапам экономических реформ в России, свидетельствуют о том, что инвестиционные потоки были во многом ориентированы именно на финансирование потребления населения в наиболее благополучных регионах, что в свою очередь вызывает опасения, связанные с возможной дифференциацией инвестиций в пользу “богатых регионов" на основе факторов агломерации и кумулятивного эффекта. В соответствии с данными эмпирическими исследованиями совокупность факторов, определяющих региональное направление потоков иностранных инвестиций в Россию, включает географические, политические и социально-экономические факторы.
Среди географических факторов следует выделить, прежде всего, приграничный статус региона (наличие общей границы со странами дальнего зарубежья), который статистически значим, и оказывает положительное воздействие на приток иностранных инвестиций в регион. Такой же эффект на динамику иностранных инвестиций оказывают уровень урбанизации региона, а также столичный статус Москвы. Важно то, что привлечению инвестиций способствует также более высокий уровень потребительских расходов на душу населения в регионе (что, хотя и с оговорками, может свидетельствовать о консюмеристской направленности инвестиционных потоков в Россию). Вместе все вышеуказанные факторы в регрессии объясняют более 50% вариации зависимой переменной (иностранные инвестиции в регион на душу населения). Значительная роль, которую играют географические факторы в региональной динамике иностранных инвестиций, отчасти говорит о важности факторов региональной 1 агломерации и кумулятивного развития региональных центров в процессе активизации инвестиционных процессов в России.
Процесс либерализации в инвестиционной сфере на данный момент регулируется в рамках ВТО тремя основными соглашениями — ТРИМС, ТРИПС и ГАТС. Перспективы дальнейшей либерализации в рамках ТРИМС во многом неблагоприятны в силу негативного отношения к данному процессу многих развивающихся стран. Зачастую также высказываются сомнения в действенности заключения отдельного соглашения по прямым зарубежным инвестициям (ПЗИ), так как в странах с низкой инвестиционной привлекательностью договоренности по ПЗИ мало меняют ситуацию. В этом отношении в качестве альтернативы либерализации инвестиционного режима в рамках ТРИМС иногда выдвигается поступательная либерализация в смежных с инвестиционной областью сферах, таких, как, например, сфера услуг.
Тем не менее, в настоящий момент краеугольным камнем многосторонней либерализации в инвестиционной сфере является ТРИМС. При этом выполнение соглашений по ТРИМС в значительной степени подвержено вмешательству со стороны региональных властей. Из всех соглашений по ТРИМС в наибольшей степени подвержен нарушению со стороны российских регионов запрет на требования об определенной доле издержек, которые должны осуществляться на территории реципиента инвестиций. Соответственно возникает проблема координации применения данной категории ТРИМС между федеральным центром и региональными властями.
Как уже отмечалось, существенной проблемой несоответствия нормам ТРИМС российского законодательства является ряд положений Закона о соглашениях, о разделе продукции (Закон о СРП), который вступил в силу. В соответствии с данным законом иностранному инвестору, заключающему соглашение с российскими государственными органами, предоставляется особый порядок налогообложения, при котором взимаются только налог на прибыль и платежи за пользование недрами. Инвестор освобождается от прочих видов налогов и платежей, которые компенсируются передачей государству оговоренной доли продукции. На заседании комиссии по СРП первый заместитель министра экономического развития и торговли И. Матеров заявил о том, что в ближайшее время выявится конфликт между стремлением России вступить в ВТО и нормами Закона о СРП.
Рассмотрим данную проблему подробнее. Одним из нарушений ТРИМС в Законе о СРП является положение Федерального закона “О разделе продукции” об использовании определенной доли (70%) российских поставок оборудования и материалов. Данное положение противоречит п. 4 ст. III ГАТТ (ст. 1(a) приложения к ТРИМС), а также ряду международных соглашений, заключенных Россией, которые основываются на нормах ТРИМС. В частности, положения ТРИМС заложены в основу Договора к Энергетической хартии (ДЭХ), которая была подписана Россией. Обязательства не использовать меры, противоречащие ТРИМС, также содержатся в двусторонних соглашениях России с США, Японией и Кувейтом. В этой связи приведение российского Закона об СРП в соответствие с нормами ВТО — это помимо всего прочего шаг к унификации российского законодательства во внешнеэкономической сфере.
В то же время роль регионов в данной проблеме далеко не второстепенна — проекты СРП реализуются на территории конкретных регионов, при активном участии региональной администрации, которая крайне заинтересована в увеличении числа рабочих мест и бюджетных поступлений от проектов. Региональные администрации также активно воздействуют на ход обсуждения законодательства об СРП в верхней палате Федерального Собрания. Что более важно с точки зрения обсуждаемой проблематики, реализация даже незначительной доли проектов СРП может принести миллиарды долларов отдельным регионам и таким образом коренным образом изменить картину регионального распределения иностранных инвестиций. Такая картина уже наблюдалась, когда благодаря началу реализации проектов “Сахалин” и “Сахалин” Сахалинская область вышла на первое место среди регионов по объему прямых зарубежных инвестиций, опередив по этому показателю Москву. Несмотря на первые плоды реализации проектов СРП, сохранение противоречий в законодательстве о СРП нормам ВТО чревато замедлением процесса присоединения России к ВТО, а также снижением инвестиционного потенциала проектов СРП.
Сохранение противоречий между Законом о СРП и ТРИМС действительно может заметно сказаться на реализации конкретных проектов. Прежде всего, это может привести к заведомому отказу (exante) иностранных инвесторов от участия в проектах СРП, в которых содержатся ограничения, противоречащие международным правовым нормам ВТО. На стадии же реализации проекта (expost) потери от требования по использованию определенной доли отечественного оборудования негативно скажутся на показателях эффективности инвестиционных вложений, что опять же приведет к ослаблению потока иностранных инвестиций. По некоторым оценкам, лишь 14% нефтегазового оборудования, производимого в России, отвечает мировым стандартам, в то время как около 70% парка буровых установок морально устарело. В условиях, когда использование оборудования в рамках СРП необходимо в течение нескольких десятилетий, низкая технологическая оснащенность проектов может крайне негативно сказаться не только на привлечении иностранных инвестиций в среднесрочной и долгосрочной перспективе, но и на бюджетных и прочих экономических дивидендах регионов в процессе реализации проектов.
Другим важнейшим аспектом присоединения России к ВТО в инвестиционной сфере является доступ российских предприятий к западным технологиям и распространение этих технологий в регионах. В региональном плане это означает возможность более активного участия российских регионов в международном разделении труда в области технологий за счет более полного вовлечения российского научного потенциала. Благоприятная инвестиционная среда, образующаяся в результате присоединения России к ВТО, будет способствовать перемещению базовых технологических производств в российские регионы, что в перспективе может привести к образованию новых региональных технологических комплексов.
В рамках глобальной экономики успешная структурная перестройка российских предприятий с высоким научным потенциалом не только бы спасла российские регионы от экономического вымирания, но и привела к их трансформации в центр технологического соперничества, который сегодня ограничивается пока тремя основными центрами Западной Европы, США и Японии. Более конкретно, высокотехнологичные регионы Урала могли бы не только составить конкуренцию Японии как центру прикладной науки в Азии, но и взять пальму первенства в области фундаментальных исследований. По крайней мере, в Азии лидирующая роль России в области фундаментальных исследований имеет все предпосылки для реализации.
В то же время среди возможных проблем следует отметить тот факт, что с ростом регионального проникновения иностранного капитала будет расти и мобильность региональных факторов производства, прежде всего отечественного “человеческого капитала”, до сих пор сконцентрированного в обделенных инвестициями регионах в силу неразвитости инфраструктуры или иных барьеров. В этом случае приток иностранных инвестиций, связанный с присоединением России к ВТО, может обострить проблему “утечки мозгов”. В этой связи следует также отметить географическую удаленность и инфраструктурную отсталость некоторых потенциально мощных технологических комплексов Урала и Западной Сибири, которые в силу потери значительных ресурсов за последние годы ослабили свой потенциал по освоению крупных объемов инвестиций, что в свою очередь резко ограничивает возможный приток иностранного капитала.
Тем не менее, в долгосрочной перспективе приток технологий благодаря внешнеэкономической либерализации должен привести к образованию полюсов экономического роста в регионах, которые в свою очередь стали бы опорой для развития экономики в других регионах России. Для наибольшего благоприятствования образованию таких полюсов роста необходимо разработать меры для субсидирования НИОКР в государственном секторе (в соответствии с нормами ВТО) и создать хорошие условия для финансирования НИОКР частным сектором.
Значительную роль в освоении инвестиций, передаче технологий и ноу-хау в Россию призваны играть совместные предприятия. Основной проблемой функционирования совместных предприятий многие исследователи признают недостаточную экспортную ориентацию их деятельности. Для большинства российских регионов уровень собственной продукции в объеме экспорта не превышал 50%, а для предприятий Москвы этот показатель не достигал 10% во время проведения большей части российских реформ. В среднем же по России доля собственной продукции в экспорте предприятий с иностранными инвестициями не достигала и трети.
Таким образом, во внешнеторговой деятельности совместные предприятия преимущественно играли роль посредников по реализации отечественной продукции. Основными факторами, влияющими на степень участия иностранного капитала в совместных предприятиях, а также на экспортную ориентацию их деятельности, являются адекватность правовой базы для инвестиций, развитость инфраструктуры, а также доступность и качество факторов производства. С присоединением России к ВТО и началом масштабной внешнеэкономической либерализации экспортная ориентация совместных предприятий в регионах России, вероятно, будет увеличиваться по мере того как в России станут появляться все более конкурентоспособные производители, выступающие в качестве партнеров при создании совместных предприятий. Это в свою очередь будет способствовать формированию экспортного производства в регионах, которое окажет позитивный мультипликативный эффект на экономическое развитие в других регионах. Данный процесс начнет проявляться скорее в долгосрочной перспективе, после того как в основном завершится формирование единого правового пространства, будут ликвидированы межотраслевые и межрегиональные барьеры для перетока товаров и капитала и начнется процесс дифференциации регионов на основе абсолютных преимуществ и проводимой в этих регионах экономической политики.
Конкуренция регионов за привлечение иностранного капитала будет, несомненно, усиливаться по мере внешнеэкономической либерализации в рамках ВТО, что неизбежно приведет к тому, что в этом соревновании будут как победители, так и побежденные. И если темпы экономического роста в российской экономике, безусловно, выиграют от присоединения России к ВТО, то немаловажным фактором станет необходимость обеспечения устойчивого экономического роста, который бы распространялся на возможно большее число регионов России.
Многие проблемы, которые в настоящий момент возникают у России на пути ее присоединения к ВТО, связаны с несовершенством правового климата, который можно существенно улучшить, приведя нормы соответствующих российских законов в соответствие с международными правовыми нормами. Более того, эволюция российского законодательства последних нескольких лет все больше базируется на международных нормах, при этом роль присоединения России к ВТО в этом процессе далеко не второстепенна. Таким образом, процесс присоединения России к ВТО дает четкую направленность правовому процессу в Российской Федерации.
Среди региональных проблем, относящихся к выполнению требований ВТО, по-прежнему нерешенными остаются противоречия федерального и регионального законодательства и проблема обеспечения центром выполнения требований ВТО на региональном уровне, которые могут осложнить процесс присоединения России к ВТО, а также выполнение условий ВТО после вступления России в данную организацию. Для России процесс унификации регионального законодательства не только не исключает, но является необходимым условием для экономической децентрализации и роста вовлеченности регионов во внешнеэкономические отношения.
В этом отношении интересен пример ЕС, где в процессе выполнения требований ВТО наднациональные органы упрочили свои полномочия и расширили свою сферу компетенции за счет стран-членов. В то же время в США процесс выполнения положений Уругвайского раунда сопровождался некоторым расширением полномочий штатов. В случае же с Россией, по всей видимости, в обмен на некоторое расширение полномочий регионов федеральный центр получит упорядоченность законодательного режима в регионах, большую предсказуемость региональной экономической политики и большее соответствие региональных и федеральных законодательных норм. В конечном счете, некоторое перераспределение экономических полномочий в пользу регионов будет компенсировано возросшей политической консолидацией регионов и центра, в равной мере заинтересованных в поддержании стабильности и инвестиционной привлекательности, как всей страны, так и ее субъектов.
Роль региональных факторов в процессе внешнеэкономической либерализации хорошо прослеживается на примере Китая. Известен положительный опыт Китая в области внешнеэкономической либерализации, когда создание Специальных экономических зон (СЭЗ) в экспорто-ориентированных регионах привело к притоку иностранных инвестиций, росту производства и роли Китая на мировой торговой арене. Менее известны негативные факторы экономического развития Китая в региональной сфере — в результате замещения в экспорто-ориентированных регионах внутренней торговли внешней менее развитые регионы стали прибегать к построению межрегиональных барьеров и контролю над ценам. Для урегулирования ситуации с межрегиональными барьерами в Китае было создано Министерство внутренней торговли.
Положение в Китае в региональной сфере во многом напоминает экономическую ситуацию в России. Половинчатость реформ, их преимущественная концентрация на федеральном уровне без значительного продвижения в регионы приводили к тому, что региональные власти принимали на себя функции госконтроля, от которых отказывался федеральный центр. Ослабить внешнюю конкуренцию некоторые регионы пытались за счет своих соседей путем возведения различного рода торговых барьеров. В России процесс регионального противостояния сопровождался падением производства, в то время как в Китае наблюдались высокие темпы роста производства благодаря интенсификации производства в экспорто-ориентированных регионах.
Пример Китая и опыт самой России показывают возможные негативные последствия внешнеэкономической либерализации в отсутствие внутриэкономической либерализации. В условиях половинчатых реформ и сохраняющихся искажений в рыночной экономике экономические субъекты (в том числе региональные администрации) получают возможность воспользоваться таким положением, что порождает лишь новые искажения рыночной системы и потерю ресурсов в результате погони за дивидендами от “избирательной либерализации. С этой точки зрения напрашивается вывод о необходимости соблюдения определенной последовательности проведения внешнеэкономической реформы: сначала необходимо обеспечить должную мобильность факторов производства и унификацию правового пространства в регионах, с тем, чтобы в дальнейшем регионы не стали сводить друг с другом счеты изза роста конкуренции извне.
С точки зрения экономических последствий выполнения Россией обязательств по отношению к ВТО в краткосрочной (до 2 лет) и отчасти среднесрочной (от 2 до 5 лет) перспективе следует ожидать роста региональной дифференциации. Процесс региональной дифференциации будет определяться взаимодействием факторов кумулятивного развития и распределением абсолютных преимуществ между регионами в процессе внешнеэкономической либерализации. В среднесрочной и в большей степени в долгосрочной перспективе (более 5 лет после присоединения России к ВТО) анализ гравитационной модели показал, что региональное развитие в условиях внешнеэкономической либерализации будет определяться децентрализацией торговых и инвестиционных потоков, что должно положительно сказаться на равномерности регионального развития. Помимо этого, в соответствии с теорией полюсов роста увеличение открытости российской экономики после вступления в ВТО и притока технологий и ноу-хау из-за рубежа облегчит формирование новых “точек роста” в регионах, т.е. своего рода локомотивов экономического развития, которые могли бы “вытянуть” за собой остальные регионы. Наконец, активизация процесса создания совместных предприятий и рост их экспортной ориентации должны способствовать формированию экспортной базы в российских регионах, которая в свою очередь служила бы в растущей степени опорой для отраслей, ориентированных на внутрироссийский рынок.
Таким образом, эволюция регионального развития после масштабной либерализации и присоединения России к ВТО пройдет 4 стадии развития:
1. В краткосрочной перспективе: воссоздание единого экономического и правового пространства, которое должно заложить предпосылки равенства возможностей для экономических субъектов перед началом и после внешнеэкономической либерализации. Единое правовое поле — необходимое условие для начала внешнеэкономической либерализации в России и для ее положительного воздействия на эффективность экономического развития в России.
2. В краткосрочной и среднесрочной перспективе: превалирует сохранение инерции в ориентации торговых и инвестиционных потоков, при этом региональная дифференциация обостряется в связи с действием эффекта кумулятивного развития.
3. В среднесрочной и долгосрочной перспективе: при сохранении действия эффекта кумулятивного развития либерализация экономики и снижение транспортных и прочих трансакционных издержек в растущей степени открывают дополнительные возможности для использования экономического потенциала регионов (абсолютные преимущества, которые оставались неиспользованными, будут определять направление торговых и инвестиционных потоков), активизируется переток факторов производства в конкурентоспособные регионы, а также децентрализация инвестиционных и торговых потоков,
4. В долгосрочной перспективе: формируется новая “комбинация регионов”, являющихся точками опоры для российской экономики. Доступ к новым технологиям создает возможности для формирования новых “точек роста”, интенсификация процесса создания совместных предприятий, а также рост их экспортной ориентации закладывают основу для формирования региональных экспортных баз экономического роста. Несмотря на сохранение указанных выше эффектов кумулятивного развития и переориентацию торговых потоков на основе изменений в распределении специализации и преимуществ в российских регионах, процесс консолидации “точек роста” в регионах начинает превалировать. Мультипликативный эффект от экономического роста в передовых регионах создает дополнительные возможности для вспомогательных отраслей экономики. Отметим, что в Китае активно использовалась теория экспортной базы, которая реализовывалась на практике посредством внешнеэкономической либерализации отдельных регионов (в рамках свободных экономических зон, а не всей страны в целом). Сначала создавалась экспортная база в ряде регионов, которые селективно были открыты для внешнеэкономических связей, и в дальнейшем эти регионы служили локомотивом для экономического роста остальных регионов.
С учетом сказанного следует оценить общий баланс позитивных и негативных факторов влияния внешнеэкономической либерализации на региональное развитие как негативный в краткосрочной перспективе (в течение первых двух лет после присоединения к ВТО) со значительными положительными аспектами диверсификации и роста динамизма экономики в более долгосрочной перспективе. Для смягчения перехода от издержек от вступления в ВТО в краткосрочной перспективе к выгодам в более долгосрочной перспективе целесообразно разработать меры по совершенствованию “системы социально-экономической защиты регионов” в рамках существующей модели российского бюджетного федерализма.
По мере ускоренного развития процесса глобализации будет меняться не только географическое распределение, но и сущность экономических преимуществ регионов на международной арене. С точки зрения М. Портера, на передний план выходит уже не стандартный набор относительных преимуществ отдельных стран, а конкурентные преимущества отдельных регионов. Именно способность организовать отраслевое производство с максимальной эффективностью использования ресурсов и максимальной производительностью факторов производства в конкретном регионе определяет сегодня исход борьбы на мировых рынках.
Итак, по мере того как традиционные сравнительные преимущества нивелируются силами глобализации (например, за счет снижения транспортных издержек), “источники конкурентных преимуществ носят все более региональный характер, что включает специфические отношения между поставщиками и покупателями, доступ к информации о региональной институциональной структуре и т.д.” Другими словами, конкурентоспособность в растущей мере определяется не столько макроэкономическими факторами в масштабах всей экономики, сколько микроэкономическими факторами, характеризующими способность обеспечить оптимальное взаимодействие региональных и отраслевых факторов на микроуровне. В этом отношении основным стратегическим ориентиром для России в процессе присоединения к ВТО должно стать использование конкурентных преимуществ регионов и отраслей наряду с выгодами внешнеэкономической либерализации для создания конкурентоспособных регионально-отраслевых комплексов, которые способствовали бы интенсификации участия российской экономики в международном разделении груда.
Как известно, все исконно русские женские имена оканчиваются либо на «а», либо на «я»: Анна, Мария, Ольга и т.д. Однако есть одно-единственное женское имя, которое не оканчивается ни на «а», ни на «я». Назовите его.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
