Общественные обсуждения проектов нормативно-правовых решений лежат в русле непосредственной демократии как выражения прямого волеизъявления населения по вопросам публично-правовой значимости. В литературе была высказана позиция, согласно которой общественное обсуждение находится "на стыке" между демократией прямой и представительной, относится к так называемым смешанным институтам, при которых граждане не принимают общеобязательного публично-властного решения, однако гражданин хотя бы на одном из этапов принятия решения имеет возможность выразить свою позицию/мнение, которые затем должны быть приняты во внимание при оформлении окончательного решения по существу.
Общественное (публичное) обсуждение проектов нормативных правовых актов в формате открытого правительства следует также оценивать в контексте так называемого краудсорсинга (англ. crowdsourcing, crowd - толпа и sourcing - использование ресурсов), понимаемого как мобилизация ресурсов людей посредством информационных технологий с целью решения задач, стоящих перед бизнесом, государством и обществом в целом. Как справедливо отмечает М.М. Курячая, перед современной конституционно-правовой наукой стоит задача осмысления краудсорсинга как новой формы непосредственной демократии и определения гарантий, связанных с реализацией конституционных прав и свобод граждан в процессе краудсорсинга.
Принят Указ Президента РФ "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов", которым в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов постановлялось, что:
а) проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации (далее - законопроекты), по решению Президента Российской Федерации могут быть вынесены на общественное обсуждение;
б) в соответствии с поручением Президента Российской Федерации федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение:
• размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение;
• обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту;
• по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах его обсуждения.
Очевидным недостатком этого акта являлось ограничение публичных обсуждений законопроектов лишь областью социально-экономического развития государства. На наш взгляд, режим публичных обсуждений (консультаций) должен охватывать всю сферу законотворческой и нормотворческой деятельности.
Постановлением Правительства РФ были утверждены Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов <4>, которыми определялся порядок проведения общественного обсуждения с использованием сети Интернет проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, поручениями Председателя Правительства Российской Федерации или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.
О значении публичных обсуждений говорил В.В. Путин в своей программной статье в газете "Коммерсант", отмечая, что растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего это - общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения. Граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее "тестировать" все государственные документы. "Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как называют его эксперты, краудсорсинг, - должен стать нормой на всех уровнях".
В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию России Президент В.В. Путин отметил, что современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. "Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое нулевое, чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества".
Принят Указ Президента РФ N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", которым Правительству Российской Федерации поручалось сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду: создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения; использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет; предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций; обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет (подп. "а" п. 2).
В развитие этого Указа было принято Постановление Правительства РФ N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения", которым были утверждены Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (далее - Правила).
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Несмотря на наличие нормативно-правовой базы, рассматриваемый институт пока не получил надлежащей реализации, степень публичной обсуждаемости законодательных и иных нормативных проектов остается низкой. Публичное обсуждение проектов в среднем собирает 0,97 участника в расчете на 1 акт. По проектам актов у 27% ведомств нет ни одного участника, еще у 50% - менее одного участника. На проекты 47% актов не поступает ни одного отзыва на обеих стадиях обсуждения.
Как заметил в отношении этого института министр по вопросам открытого правительства Михаил Абызов, "в целом механизм заработал, но большой динамики общественных обсуждений нет".
Отсутствует публичное планирование нормотворческой деятельности, Правила не предписывают рассматривать на ранней стадии альтернативные варианты и предлагать способ регулирования.
Слабая результативность общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов, во многом это объясняется огромным количеством принимаемых нормативных правовых актов, из которых на Едином портале для публичного обсуждения ежегодно размещается порядка 5000 актов, большинство из которых носят преимущественно технический характер.
Видимо, необходимо определить критерии общественной значимости нормативных правовых актов с целью наиболее эффективного использования ресурса общественных обсуждений, которыми могли бы служить такие показатели, как значительная сумма предполагаемых расходов, степень воздействия на конституционные права граждан, риск неблагоприятного воздействия на окружающую среду.
Общественно значимые нормативные правовые акты могли бы проходить более качественное обсуждение, например посредством выделения на сайте специальной рубрики для обсуждения значимых проектов, в число которых следует как минимум включить проекты, разрабатываемые во исполнение поручений Президента, Председателя Правительства РФ и его заместителей. Технологии общественных обсуждений требуют формирования единого акта, закрепляющего общие принципы и правила их проведения, которым мог бы выступить Федеральный закон "О публичных обсуждениях в Российской Федерации". Серьезным недостатком общественных обсуждений нормотворческих проектов, на наш взгляд, является изъятие из его режима актов главы государства, которые будут по-прежнему готовиться в закрытом режиме. Важным элементом системы публичных обсуждений законодательных и иных нормативно-правовых проектов выступает институт общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, обеспечивающий общественный контроль и публичное участие в исполнительно-распорядительной деятельности. Принадлежность общественных советов к механизму открытого правительства вполне подтверждается официальным порталом открытого правительства, содержащим раздел "общественные советы". Не случайно на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства N 4 было принято решение создать Рабочую группу комиссии по координации деятельности открытого правительства по развитию системы общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.
Новый этап деятельности общественных советов был положен Указом Президента РФ N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", которым Правительству РФ поручалось представить в установленном порядке предложения по разработке новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации, предусматривающие:
• отказ от формирования таких советов органами государственной власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании;
• обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций (подп. "л" п. 2);
• определить состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти (подп. "м" п. 2).
Для реализации этих положений Постановлением Правительства РФ был утвержден Перечень нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов этих органов:
1) нормативные правовые акты, которые включены в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на очередной год;
2) нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти на основании решений экспертной рабочей группы федерального уровня по результатам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива";
3) нормативные правовые акты, которыми устанавливаются публичные нормативные обязательства, определяются размеры публичных нормативных обязательств и (или) устанавливается порядок их индексации, а также порядок исполнения публичных нормативных обязательств;
4) государственные программы Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти;
5) федеральные целевые программы, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация;
6) нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, предварительное обсуждение которых на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти предусмотрено решением Правительства Российской Федерации. В перечень документов, требующих предварительного обсуждения общественных советов, мы бы включили также концепции и государственные программы, принимаемые федеральными органами исполнительной власти и играющие значимую роль в правоприменительной практике. Примечательно, что режим участия общественных советов в публичном обсуждении проектов государственных решений тематически привязан к институту российской общественной инициативы, что обеспечивает согласованность институтов открытого правительства. Во исполнение Указа Президента РФ N 601 под эгидой открытого правительства произошла "перезагрузка" общественных советов при министерствах и ведомствах в направлении повышения их открытости, в том числе их переформирование, основанное на усилении общественного элемента в их составе. С целью методологического сопровождения процесса Экспертный совет при Правительстве РФ и Общественная палата РФ создали рабочую группу по выработке единых стандартов формирования и координации деятельности общественных советов, которая разработала примерное положение об общественном совете, а также провела ревизию уже существующих общественных советов и их положений.
Согласно Стандарту членами общественного совета не могут быть лица, замещающие государственные должности либо назначаемые на свою должность руководителем федерального органа исполнительной власти, при котором действует Общественный совет.
Разумеется, состав общественных советов становится менее бюрократичным, в то же время, как нам представляется, в состав общественных советов следует включить представителей регионов, что обеспечит учет в общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов региональных интересов и потребностей. Такие представители могли бы кооптироваться в состав общественных советов федеральных органов общественными объединениями регионального уровня.
Общественные советы должны стать обязательным элементом ведомственной проектной деятельности, поэтому предлагается законодательно закрепить обязательное создание общественного совета в каждом федеральном органе исполнительной власти. Недопустима ситуация, когда отдельные федеральные министерства и ведомства уклонялись от формирования общественных советов (Росимущество, Росрезерв).
Что касается общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, то, учитывая их массив, доходящий в отдельных ведомствах до двух тысяч актов в год, большинство из которых носит технический характер, а также необходимость их квалифицированной оценки, мы бы предложили отнести к ведению общественных советов обсуждение не всех, а наиболее значимых проектов, например касающихся актов с высокой степенью регулирующего воздействия, т.е. актов, содержащих положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обсуждения в общественных советах значимых нормативных правовых актов могла бы инициировать Общественная палата РФ, по образу которой общественные советы функционируют.
На наш взгляд, существует необходимость принятия единого Стандарта проведения публичных консультаций по линии общественных советов по разрабатываемым нормативно-правовым актам.
Исследование данной темы позволяет сформулировать вывод: общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, учитывая его организационно-правовой статус, относится к демократии так называемой совещательной или консультативной, предполагающей общественную оценку публичных действий в режиме открытого правительства на предмет их соответствия конституционным и законодательным предписаниям, а также эффективности их применения, учитываемую государственными и муниципальными органами при принятии своих решений.
С.А. Авакьян выделяет каналы императивного участия в осуществлении гражданами (народом, населением) публичной власти: референдум, выборы, собрания, сходы граждан и совещательно-рекомендательное, т.е. консультативное, участие - оказание помощи органам публичной власти общественным обсуждением проектов решений постоянно действующих органов публичной власти, выдвижение (внесение своих инициатив, выполнение функций общественного контроля в отношении органов публичной власти и членов этих органов). Как отмечается в литературе, консультативная функция форм непосредственного народовластия - выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица) - осуществляется посредством митингов, шествий, демонстраций, пикетирования, публичных слушаний, опросов граждан, обсуждений.
Общественное (публичное обсуждение) нормативных правовых и иных проектов государственных и муниципальных решений относится к современным, инновационным формам народовластия, имеющим прочную перспективу и позитивную динамику развития, органично дополняющим его традиционные институты.
Гражданское обсуждение нормотворческих проектов в формате открытого правительства следует оценивать в режиме краудсорсинга как коллективного отбора оптимальных решений, предполагающего открытое размещение проекта нормативного правового акта в информационном пространстве в целях проведения общественного обсуждения целесообразности и эффективности его применения с точки зрения интересов гражданского общества и государства.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
