Общественное обсуждение – одна из форм общественного контроля, установленных Федеральным законом N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".
Часть 1 статьи 18 закона устанавливает форм общественного контроля: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественное обсуждение, общественные (публичные) слушания. Данная норма содержит указание на то, что могут применяться и другие формы общественного контроля.
Общественное обсуждение не является чистой формой общественного контроля, а отнесено к формам взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления.
Общественному обсуждению посвящена статья 24 Федерального Закона 212-ФЗ.
В соответствие с частью 4 статьи 3 Федерального Закона 212-ФЗорганизаторами общественного обсуждения могут быть общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации (в отличие от общественного обсуждения и общественного мониторинга другие формы общественного контроля могут организовать только Общественные Палаты и Общественные советы при органах власти).
Предметом общественного обсуждения могут быть общественно значимые вопросы, - проекты решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Такое обсуждение должно носить публичный характер, проводиться открыто.
Обязательными участниками общественного обсуждения должны стать:
- уполномоченные лица указанных выше органов и организаций;
- представители граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением (часть 1 ст. 24 Федерального Закона 212-ФЗ).
К общественному обсуждению должны быть привлечены и представители различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение (часть 2 ст. 24 Федерального Закона 212-ФЗ).
Таким образом, организация общественного обсуждения не предполагает уведомление или согласование его проведения с органом власти или местного самоуправления, однако предусматривает приглашение представителей тех органов и организаций, которые приняли обсуждаемое решение, а также тех организаций и людей, интересы которых затрагиваются общественным обсуждением. Вместе с тем, из закона не вполне ясно, может ли проводиться общественное обсуждение в том случае, если заинтересованные стороны приглашены на обсуждение, но не прибыли, либо, если прибыли представители не всех приглашенных сторон.
Вне зависимости от того, является ли участник общественного обсуждения его организатором, он вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественное обсуждение. Этим общественное обсуждение отличается от митинга или собрания, где организаторы вправе не предоставить участникам мероприятие слова. Вместе с тем на общественном обсуждении не следует отклоняться от обсуждаемой темы.
Порядок проведения общественного обсуждения устанавливается его организатором. К порядку проведения относится место, время, ведущий, последовательность выступлений, регламент, порядок фиксации поступающих предложений и т.д. Вместе с тем законы, иные нормативные акты субъектов РФ, муниципальные нормативные правовые акты. Организатор общественного обсуждения в соответствии с настоящим Федеральным законом заблаговременно обнародует информацию о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке, порядке его проведения и определения его результатов. При этом организатор обеспечивает всем участникам общественного обсуждения свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение.
По результатам общественного обсуждения подготавливается итоговый документ (протокол). Он должен быть направлен на рассмотрение в органы государственной власти или органы местного самоуправления, обнародоваться, в т.ч. размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Рекомендую организаторам общественного обсуждения:
- вывесить на месте проведения общественного обсуждения плакат «общественное обсуждение»;
- обратиться в ОМВД с просьбой направить сотрудника полиции для обеспечения порядка во время проведения общественного обсуждения;
- организаторам общественного обсуждения надеть бейджики «организатор общественного обсуждения»;
- подготовить проект заключения или рекомендаций общественного обсуждения; делать текст коротким и простым для восприятия; проголосовать его, обеспечив подсчет голосов; не забыть проголосовать, кто против и кто воздержался;
- в 3-дневный срок разместить результаты общественного обсуждения в сети Интернет;
- довести ответ на рекомендации общественного обсуждения до его участников.
При соблюдении этих условий массовое публичное уличное мероприятие может быть проведено в форме общественного обсуждения.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Такой инструмент контроля (ст. 20 44-ФЗ) проводится в случаях, когда максимальная стоимость заключаемого договора превышает 1 млрд. рублей. При этом осуществляться торги должны в конкурентной форме, то есть путем проведения аукциона или открытого конкурса.
Исключения составляют случаи:
• проводятся закрытые закупочные процедуры;
• при гособоронзаказе;
• проводится повторный конкурс или аукцион в электронной форме;
• осуществляется запрос котировок для оказания гуманитарной помощи, а также ликвидации последствий чрезвычайного характера (ст. 82 ФЗ № 44).
Обязательное общественное обсуждение закупки начинается с момента публикации в ЕИС планов госзакупок, которые содержат сведения о торгах, подлежащих такому контролю.
Обязательное общественное обсуждение закупок заканчивается в тот момент, когда у заказчика появляется право отменить торги. Этот срок зависит от процедуры. Например, для конкурса или аукциона он составляет пять дней до окончания приема заявок.
Порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупки устанавливается Постановлением Правительства РФ № 835. Проводится в два этапа: в ЕИС и путем очных слушаний.
На первом этапе знакомятся со сведениями, которые содержатся в плане закупок. Проходит сперва виртуально на сайте ЕИС, а затем в форме публичного слушания. В ЕИС госзакупка обсуждается не менее 20 дней с момента публикации плана закупок. В это время участники вправе оставлять замечания и предложения. Непосредственный организатор мероприятия должен в течение двух дней направить ответ на поступившее замечание или предложение.
Далее, в течение десяти дней после окончания той части, что проходит в ЕИС, проводятся очные публичные слушания. Информация о них должна быть размещена в ЕИС за пять дней до начала.
В них обязательно принимают участие руководитель, его заместители и руководитель контрактной службы организатора госзакупки. Во время проведения участники вправе высказывать свои замечания и предложения, а организатор обязан давать пояснения по поступившим замечаниям. В процессе ведется аудиозапись.
По итогам проведения первого этапа организатор принимает решение, а именно:
• отмена торгов;
• проведение таких торгов без учета результатов подобной процедуры;
• осуществление торгов с учетом поступивших предложений и замечаний.
В течение двух дней размещается протокол результатов первого этапа обсуждений.
Второй этап включает обсуждение информации, содержащейся в извещении и документации о проведении торгов. Срок начала — с момента публикации извещения и документации в Единой информационной системе. Завершается данная процедура за три дня до момента, когда заказчик вправе произвести отмену закупочной процедуры. Сама процедура аналогична той, что проводится в рамках первого этапа, то есть участники в ЕИС оставляют свои замечания и предложения, а организатор должен в течение двух дней направить ответ.
По результатам обязательного общественного обсуждения закупок принимается одно из следующих решений:
• отмена торгов;
• проведение тендера вне зависимости от результатов общественного контроля;
• проведение тендера с учетом этих результатов.
Статьей 7.29.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за непроведение подобного рода процедуры, а также за несоблюдение ее порядка в виде штрафа, накладываемого на должностных лиц в размере 30 000 рублей.
В качестве формы общественного контроля закупок для государственных и муниципальных нужд введено общественное обсуждение закупок. Случаи и основные требования к порядку обязательных общественных обсуждений закупок установлены Законом о контрактной системе.
Ранее порядок обсуждения закупок устанавливался Приказом Минэкономразвития РФ № 578. Общественное обсуждение закупок применимо, если начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (ЕП), превышает 1 млрд. руб.
Однако для обеспечения нужд субъектов РФ или муниципальных нужд законодательство субъектов РФ, муниципальные нормативные правовые акты могут определять также иные случаи и порядок проведения общественного обсуждения закупок.
При выявлении нарушений общественный контролер при помощи специального функционала официального сайта сформулирует и разместит свои вопросы, замечания или предложения. При получении аргументированного ответа от заказчика он либо соглашается с доводами, либо продолжает обсуждение.
Если ответ не получен в установленный срок (согласно Приказу Минэкономразвития РФ № 578 в течение двух дней), возникает основание для обжалования действий заказчика в Росфиннадзоре или ФАС.
Началом общественного обсуждения закупки считается дата ее размещения на официальном сайте планов закупок. Обсуждение завершается за три дня до дедлайна – даты, не позднее которой определение поставщика может быть отменено в соответствии со ст. 36 Закона о контрактной системе.
Результат обязательного общественного обсуждения закупок может стать причиной внесения изменений в план закупок, план-график, документацию о закупках, а также отмены самой закупки.
Обсуждение закупок – это одна из форм общественного контроля, поскольку соответствует целям общественного контроля: содействие развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждение, выявление нарушений требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирование заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях. Согласно ст. 102 Закона о контрактной системе осуществлять общественный контроль, в частности принимать участие в обсуждении закупок, могут на равных условиях любые юридические лица вне зависимости от организационно-правовой формы, места нахождения, любые физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля.
В документации должно быть указано на необходимость общественного обсуждения закупки, если цена контракта превышает 1 млрд. руб.
При этом общественные объединения и объединения юридических лиц наделены специальными правами. Они могут направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов, проводить мониторинг закупок и оценивать эффективность закупок, инициировать контрольные мероприятия и т. д.
При проверке общественные контролеры в первую очередь смотрят, указано ли в плане-графике на необходимость обсуждения закупки: такая информация должна содержаться в столбце 6 со ссылкой на дату и номер протокола (требование Приказа Минэкономразвития РФ № 544, Федерального казначейства № 18н).
Проверяющие анализируют планы-графики, а впоследствии и планы закупок, опубликованные на официальном сайте госзакупок. Цель – выявление закупок с избыточными свойствами и на предметы роскоши («золотые кровати»). Примеров отмены таких сомнительных закупок предостаточно. В основном настораживают закупки, связанные с приобретением дорогих иномарок, но могут вызвать подозрение и закупки других товаров, работ и услуг (ТРУ).
Проверяется срок обсуждения закупок на официальном сайте. В рамках первого этапа обсуждения закупок он должен составлять не менее 20 дней.
Сроки размещения закупки, указанные в извещении, тоже находятся под пристальным вниманием общественных контролеров. В Рекомендациях для проверяющих, например, указано, что заказчики нередко сокращают сроки проведения процедуры, пытаясь завершить ее перед длительными праздниками, что явным образом нарушает законодательство. Иногда закупка размещается накануне выходных или праздничных дней, тем самым сокращается фактическое время на подготовку заявок, что может существенно сузить круг потенциальных участников.
Общественные контролеры следят, чтобы предмет закупки и введенный код ОКПД соответствовали друг другу, иначе будет затруднен поиск лота, что может привести к ограничению конкуренции.
Предмет закупки должен быть указан с использованием ключевых слов и отражать суть закупки.
Предмет закупки должен указываться с использованием ключевых слов и отражать суть закупки. Название предмета закупки без использования ключевых слов, например лот № 13 или закупка для государственных нужд, – тоже сигнал для общественных контролеров, чтобы обратить пристальное внимание на закупку. Завуалированные названия приводят к ограничению конкуренции: закупка как бы «затачивается» под одного поставщика, знающего, в чем заключаются государственные нужды и что такое лот № 13.
Согласно ч. 6 ст. 24 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки могут выделяться лоты. Участник подает заявку в отношении определенного лота. Количество участников ограничивать нельзя. Однако Закон о контрактной системе не регламентирует порядок объединения ТРУ в один лот. Четких критериев определения функциональной и технологической связи между ТРУ нет. Существуют отдельные разъяснения госорганов (например, по строительству комплексных объектов) и примеры судебных постановлений.
Чтобы сократить число конкурентов для своих поставщиков, некоторые заказчики укрупняют или объединяют лоты. Данное нарушение встречается при любом способе закупки. Однако существует запрет на ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (ТРУ), технологически и функционально не связанной с ТРУ, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов. Один из признаков такого объединения – отнесение ТРУ к разным группам ОКВЭД или ОКДП.
Поэтому зачастую возникают трения: заказчик считает, что объединение предметов закупки в один лот возможно и оно не приводит к ограничению количества участников закупки (например, объединение в одну закупку изделий медицинского назначения и лекарственных средств), а контролер считает, что это нарушение. В разъяснениях, опубликованных на сайте «За честные закупки», указывается, что данный вопрос разрешается с учетом принципа запрета ограничения конкуренции, в соответствии с которым запрещается ограничивать конкуренцию между участниками торгов путем включения в состав лотов ТРУ, технологически и функционально не связанных с ТРУ, которые являются предметом торгов. Но законом не установлено однозначных критериев технологической и функциональной связи, что ведет к проблемам и злоупотреблениям со стороны заказчиков. Например, предметом контракта является изготовление расчетной схемы водоснабжения и проектной документации на строительство, реконструкцию разводящих сетей водопровода.
В документации указано:
• ТЗ на изготовление расчетной схемы водоснабжения и проектной документации на строительство, реконструкцию разводящих сетей водопровода;
• ТЗ на производство инженерно-геологических изысканий;
• ТЗ на производство инженерно-геодезических изысканий.
Технические работы на производство инженерно-геодезических изысканий не связаны функционально и технически с изготовлением расчетной схемы водоснабжения и проектной документации на строительство и реконструкцией сетей водопровода. На каждый вид этих работ должны быть объявлены отдельные торги. Объединение их в один лот – нарушение п. 3 ст. 17 Федерального закона № 135 ФЗ «О защите конкуренции».
Однако с корректностью укрупнения или объединения лотов не всегда все однозначно. Например, проведение закупки на разработку проектно-сметной документации и строительство объекта контролерами обычно рассматривается как два разных вида бизнеса, которые требуют различных лицензий СРО. Но следует заметить, что существуют и EPC-контракты, в которых объединяются и разработка проекта, и дальнейшее строительство.
Если общественный контролер не сможет скачать все документы о закупке для проверки наличия пустых папок или незаполненных разделов, он расценит это как нарушение. Зачастую заказчик при архивации документов для размещения их на официальном сайте «забывает» опубликовать какой нибудь файл архива, что делает распаковку невозможной. Невозможность ознакомления с документацией – нарушение.
При содержательном анализе документации общественные контролеры обращают внимание на обеспечение исполнения контракта. Согласно п. 7 ст. 42 Закона о контрактной системе в извещении об осуществлении закупки должен быть указаны размер и порядок внесения денежных средств в качестве обеспечения заявок на участие в закупке, а также условия банковской гарантии (если такой способ обеспечения заявок применим в соответствии с Законом о контрактной системе). Однако иногда заказчики отражают только один из возможных способов обеспечения – перечисление денежных средств, игнорируя банковскую гарантию. Если законом предусмотрены оба способа обеспечения, то в документации их обязательно следует указывать.
При расчете размера обеспечения тоже возможны ошибки: нужно учитывать НМЦК, наличие аванса, антидемпинговые меры и т. д. Для проверки правильности расчета обеспечения заказчик может воспользоваться специальным бесплатным онлайн-калькулятором.
Как следует из Рекомендаций для проверяющих, при анализе НМЦК общественные контролеры в первую очередь должны обращать внимание на наличие ее обоснования. Данное указание не случайно: зачастую заказчики не публикуют обоснование на официальном сайте или делают это формально, отражая цену только одного из поставщиков.
А случается, что «танцуют» от цены аффилированной компании, используя для анализа данные уже не существующих конкурентов. Пример – заявка на оказание услуг по предоставлению неисключительных прав на использование программ для ЭВМ с дистрибутивом, размещенная петербургским бюджетным учреждением здравоохранения, которая попала под пристальное внимание народных контролеров, в частности, из за неправильного обоснования НМЦК: цена была рассчитана на основе предложений поставщиков, которые ушли с рынка, а также «своих» участников.
Цифры с потолка – еще одно нарушение при определении НМЦК.
Данное нарушение похоже на другое – покупку по завышенной цене. Например, когда заказчик покупает квартиры путем участия в долевом строительстве многоквартирного малоэтажного дома для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и указывает в цене контракта сумму, на которую в данной местности можно приобрести уже готовые квартиры с такими же характеристиками и даже большей площади.
В Рекомендациях по определению НМЦК говорится о представлении сравнения цен от трех поставщиков, а в отдельных случаях – от пяти. При закупках строительных работ публикуется утвержденная госэкспертизой проектно-сметная документация. Если заказчик размещает на официальном сайте только сводно-сметный расчет или дефектную ведомость, в которых отсутствуют единичные расценки, то поставщикам приходится тратить время и силы на дополнительные расчеты.
При изучении требований к участникам закупки общественным контролерам рекомендовано обратить внимание на необоснованные квалификационные и иные завышенные требования. Например, при размещении заявки на оказание услуг по производству презентационного ролика в требованиях было указано, что диктор, который будет участвовать в исполнении заказа, должен иметь высшее профессиональное образование по специальности. Однако в России не существует высшего профильного образования по специальности диктор. Следовательно, заказчик предъявил к участникам необоснованные требования.
При анализе технического задания общественные контролеры обращают внимание на требования к поставляемым ТРУ. Наиболее часто выявляются следующие нарушения: требования либо слишком завышены (например, технические характеристики, под которые подходит только одна модель автомобиля), либо слишком размыты.
Жесткие требования – сигнал о наличии «своего» поставщика. Скорее всего, заявка пишется под его товар (работу, услугу). Если требования слишком размыты, то заказчик, возможно, хочет сэкономить на данной покупке, ориентируясь опять же на аффилированного исполнителя. Или необходимо, чтобы победил нужный исполнитель, который не блещет качеством выполнения заказа, однако за счет экономии на всем может предложить очень низкую цену и стать победителем. Например, министерство молодежной политики одного из субъектов РФ размещает заказ на проведение слета. Документация не содержит сведений о характере мероприятия, требований к размещению участников, количеству приглашенных, рациону питания и т. д.
Согласно ст. 38 Закона о контрактной системе, если совокупный объем закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн. руб., заказчик создает контрактную службу. Если совокупный объем закупок ниже указанной суммы, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки и исполнение контракта, – контрактного управляющего.
В закупочной документации заказчик обязан отразить контактную информацию контрактного управляющего. В Рекомендациях для проверяющих говорится, что многие бюджетные учреждения, которые не имеют в штатном расписании контрактного управляющего, в документации в графе, где должна находиться информация о данном лице, указывают, например, экономист Иванов, тем самым нарушают Закон о контрактной системе: отсутствие контрактного управляющего в штате организации либо лица, на которое возложены обязанности контрактного управляющего.
Проведение общественных обсуждений
Общественные обсуждения проводятся заказчиком деятельности в рамках процесса оценки воздействия на окружающую среду и регулируются Положением об ОВОС, а порядок их проведения определяется органами местного самоуправления - обычно индивидуально для каждого случая.
Исторически сложились три основные формы проведения общественных обсуждений:
• размещение материалов ОВОС в библиотеках и сбор замечаний к ним путем анкетирования;
• общественные слушания с приглашением всех желающих и выступлением представителей заказчика и других заинтересованных сторон;
• дни открытых дверей, куда также приглашаются все желающие, но конкретных выступающих нет, участники мероприятия просто общаются и задают вопросы в свободной форме представителям заказчика.
Иногда используется первая форма совместно со второй или с третьей.
Могут быть и иные формы проведения общественных обсуждений в рамках процесса ОВОС, законодательством это строго не регламентируется. Законный порядок организации общественных обсуждений и информирования общественности описан в предыдущем разделе.
Необходимо особо подчеркнуть, что общественные слушания являются лишь одной из форм общественных обсуждений, причем именно эта форма не пользуется особой популярностью у заказчиков.
Градостроительным кодексом РФ № 190-ФЗ предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний:
• по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов;
• по проектам правил землепользования и застройки и внесения в них изменений;
• по вопросам о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;
• по вопросам о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;v
• по проектам планировки территории и проектам межевания территории, подготовленным в составе документации по планировке территории.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статей 28, 31, 39, 40, 46 Градостроительного кодекса РФ.
Например, в Уставе городского округа «Город Южно-Сахалинск» закреплено, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется Положением о публичных слушаниях, утверждаемым городским Собранием г. Южно-Сахалинска.
В соответствии с данной нормой Собранием утверждены три разных положения о порядке организации и проведения публичных слушаний:
1. проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения;
2. по вопросам градостроительной деятельности;
3. по проекту бюджета на очередной финансовый год и по проекту годового отчета об исполнении бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Такие положения о порядке проведения публичных слушаний по различным вопросам местного значения должны быть разработаны 38 и утверждены в каждом муниципальном образовании. Тексты положений можно найти в электронных правовых системах либо на официальном сайте муниципального образования.
Инициаторами проведения публичных слушаний могут являться: население городского округа, городское Собрание, мэр города. Публичные слушания назначаются решением городского Собрания или постановлением мэра города, в соответствии с компетенцией. Уполномоченным органом на проведение публичных слушаний является оргкомитет, в состав которого входят должностные лица администрации муниципального образования, депутаты городского Собрания и представители общественности.
Решение об утверждении или отклонении и направлении на доработку указанных выше документов территориального планирования и градостроительного зонирования принимается органами местного самоуправления с учетом протоколов публичных слушаний и заключения о результатах таких публичных слушаний.
Таким образом, повлиять на городскую застройку и соответственно экологическую обстановку в городе возможно также и через участие в публичных слушаниях, предусмотренных градостроительным законодательством. В нашем городе (и мы предполагаем, что и во многих других) местные власти нередко пренебрегают этой нормой закона. В таких случаях возникает серьезное основание для приостановки исполнения, а иногда и отмены экологически опасного решения.
Как получить наибольший результат от участия в общественных обсуждениях и публичных слушаниях?
Как правило, информация о проведении таких мероприятий публикуется в виде небольшого объявления в газете, и далеко не на первой ее странице. Заказчик деятельности обычно не заинтересован в широком обсуждении своих «прожектов» и поэтому население зачастую ничего не знает и спохватывается только тогда, когда стройка уже началась. Поэтому очень важно внимательно отслеживать районную и региональную прессу, в которой обычно официально публикуются такие объявления. В нашей практике имеется немало случаев, когда мы заблаговременно узнавали о различных опасных и вредных проектах именно потому, что внимательно следили за официальными местными изданиями.
Бывает так, что намечаемая деятельность представляет серьезную угрозу для окружающей среды и благополучия человека, но о ней мало кто знает, хотя общественные обсуждения по соответствующему проекту уже объявлены. В таких случаях мы часто сами даем информацию о планируемых обсуждениях с общественностью в СМИ - газетах, на телевидении, радио, размещаем объявления на популярных местных Интернет-порталах. При этом мы стараемся, чтобы в публикациях в СМИ прозвучало не только приглашение на общественные обсуждения, но и описание угроз и рисков, которые представляет намечаемая деятельность, а также возможных разумных альтернатив. В случае, если намечаются именно общественные (публичные) слушания, мы обзваниваем всех наших активистов и добровольцев, партнерские организации и научные учреждения, местные общественные объединения и приглашаем их принять участие, рассылаем им приглашения и дополнительную информацию по электронной почте. Отдельно работаем со специалистами и экспертами, просим их ознакомиться с материалами проекта, выставляемого на обсуждение, и высказать свое мнение о предлагаемых технических решениях.
К слушаниям мы формируем список вопросов к разработчикам проекта и комментариев и распределяем между собой, кто с чем будет выступать. Также мы просим специалистов выступить на слушаниях и высказать свое экспертное мнение об обоснованности проектных решений. В некоторых случаях (в каких - зависит от объекта обсуждения и предполагаемого настроя участников) мы заранее готовили резолюцию или обращение от имени участников общественных слушаний и собирали под ним подписи еще до начала слушаний. Очень важно пригласить также и представителей прессы для участия в слушаниях, однако редкий журналист досидит даже до их середины, поэтому с ними всегда требуется индивидуальная работа.
По результатам слушаний, а также изучения обсуждаемых проектных материалов и консультаций со специалистами мы готовим письменные замечания и предложения и направляем их не только в адрес заказчика, но и в заинтересованные государственные органы власти и органы местного самоуправления, согласовывающие проект, а также пытаемся организовать публикации в СМИ. Кроме того, мы просим экспертов и специалистов либо научные организации дать свои письменные замечания и предложения и самостоятельно направить их заказчику и в госорганы.
Таким образом, чем больше людей будет участвовать в общественных обсуждениях или публичных слушаниях, чем активнее они будут выступать, чем обоснованней будут их замечания и предложения, тем больше шансов, что экологические аспекты проекта улучшатся. А если все участники слушаний выступят категорически против реализации предлагаемого для обсуждения проекта, то заказчик может вообще от него отказаться. Примеры такого радикального поворота событий мы приводим в практической части пособия.
Общественное обсуждение проекта
Общественные обсуждения проектов нормативно-правовых решений лежат в русле непосредственной демократии как выражения прямого волеизъявления населения по вопросам публично-правовой значимости. В литературе была высказана позиция, согласно которой общественное обсуждение находится "на стыке" между демократией прямой и представительной, относится к так называемым смешанным институтам, при которых граждане не принимают общеобязательного публично-властного решения, однако гражданин хотя бы на одном из этапов принятия решения имеет возможность выразить свою позицию/мнение, которые затем должны быть приняты во внимание при оформлении окончательного решения по существу.
Общественное (публичное) обсуждение проектов нормативных правовых актов в формате открытого правительства следует также оценивать в контексте так называемого краудсорсинга (англ. crowdsourcing, crowd - толпа и sourcing - использование ресурсов), понимаемого как мобилизация ресурсов людей посредством информационных технологий с целью решения задач, стоящих перед бизнесом, государством и обществом в целом. Как справедливо отмечает М.М. Курячая, перед современной конституционно-правовой наукой стоит задача осмысления краудсорсинга как новой формы непосредственной демократии и определения гарантий, связанных с реализацией конституционных прав и свобод граждан в процессе краудсорсинга.
Принят Указ Президента РФ "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов", которым в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов постановлялось, что:
а) проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации (далее - законопроекты), по решению Президента Российской Федерации могут быть вынесены на общественное обсуждение;
б) в соответствии с поручением Президента Российской Федерации федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение:
• размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение;
• обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту;
• по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах его обсуждения.
Очевидным недостатком этого акта являлось ограничение публичных обсуждений законопроектов лишь областью социально-экономического развития государства. На наш взгляд, режим публичных обсуждений (консультаций) должен охватывать всю сферу законотворческой и нормотворческой деятельности.
Постановлением Правительства РФ были утверждены Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов <4>, которыми определялся порядок проведения общественного обсуждения с использованием сети Интернет проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, поручениями Председателя Правительства Российской Федерации или заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.
О значении публичных обсуждений говорил В.В. Путин в своей программной статье в газете "Коммерсант", отмечая, что растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего это - общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения. Граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее "тестировать" все государственные документы. "Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как называют его эксперты, краудсорсинг, - должен стать нормой на всех уровнях".
В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию России Президент В.В. Путин отметил, что современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. "Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое нулевое, чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества".
Принят Указ Президента РФ N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", которым Правительству Российской Федерации поручалось сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, имея в виду: создание единого ресурса в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения; использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет; предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций; обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет (подп. "а" п. 2).
В развитие этого Указа было принято Постановление Правительства РФ N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения", которым были утверждены Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (далее - Правила).
Несмотря на наличие нормативно-правовой базы, рассматриваемый институт пока не получил надлежащей реализации, степень публичной обсуждаемости законодательных и иных нормативных проектов остается низкой. Публичное обсуждение проектов в среднем собирает 0,97 участника в расчете на 1 акт. По проектам актов у 27% ведомств нет ни одного участника, еще у 50% - менее одного участника. На проекты 47% актов не поступает ни одного отзыва на обеих стадиях обсуждения.
Как заметил в отношении этого института министр по вопросам открытого правительства Михаил Абызов, "в целом механизм заработал, но большой динамики общественных обсуждений нет".
Отсутствует публичное планирование нормотворческой деятельности, Правила не предписывают рассматривать на ранней стадии альтернативные варианты и предлагать способ регулирования.
Слабая результативность общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов, во многом это объясняется огромным количеством принимаемых нормативных правовых актов, из которых на Едином портале для публичного обсуждения ежегодно размещается порядка 5000 актов, большинство из которых носят преимущественно технический характер.
Видимо, необходимо определить критерии общественной значимости нормативных правовых актов с целью наиболее эффективного использования ресурса общественных обсуждений, которыми могли бы служить такие показатели, как значительная сумма предполагаемых расходов, степень воздействия на конституционные права граждан, риск неблагоприятного воздействия на окружающую среду.
Общественно значимые нормативные правовые акты могли бы проходить более качественное обсуждение, например посредством выделения на сайте специальной рубрики для обсуждения значимых проектов, в число которых следует как минимум включить проекты, разрабатываемые во исполнение поручений Президента, Председателя Правительства РФ и его заместителей. Технологии общественных обсуждений требуют формирования единого акта, закрепляющего общие принципы и правила их проведения, которым мог бы выступить Федеральный закон "О публичных обсуждениях в Российской Федерации". Серьезным недостатком общественных обсуждений нормотворческих проектов, на наш взгляд, является изъятие из его режима актов главы государства, которые будут по-прежнему готовиться в закрытом режиме. Важным элементом системы публичных обсуждений законодательных и иных нормативно-правовых проектов выступает институт общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, обеспечивающий общественный контроль и публичное участие в исполнительно-распорядительной деятельности. Принадлежность общественных советов к механизму открытого правительства вполне подтверждается официальным порталом открытого правительства, содержащим раздел "общественные советы". Не случайно на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства N 4 было принято решение создать Рабочую группу комиссии по координации деятельности открытого правительства по развитию системы общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.
Новый этап деятельности общественных советов был положен Указом Президента РФ N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", которым Правительству РФ поручалось представить в установленном порядке предложения по разработке новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации, предусматривающие:
• отказ от формирования таких советов органами государственной власти Российской Федерации самостоятельно и обязательное участие общественных палат в их формировании;
• обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти Российской Федерации экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций (подп. "л" п. 2);
• определить состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти (подп. "м" п. 2).
Для реализации этих положений Постановлением Правительства РФ был утвержден Перечень нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов этих органов:
1) нормативные правовые акты, которые включены в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на очередной год;
2) нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти на основании решений экспертной рабочей группы федерального уровня по результатам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива";
3) нормативные правовые акты, которыми устанавливаются публичные нормативные обязательства, определяются размеры публичных нормативных обязательств и (или) устанавливается порядок их индексации, а также порядок исполнения публичных нормативных обязательств;
4) государственные программы Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти;
5) федеральные целевые программы, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация;
6) нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, предварительное обсуждение которых на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти предусмотрено решением Правительства Российской Федерации. В перечень документов, требующих предварительного обсуждения общественных советов, мы бы включили также концепции и государственные программы, принимаемые федеральными органами исполнительной власти и играющие значимую роль в правоприменительной практике. Примечательно, что режим участия общественных советов в публичном обсуждении проектов государственных решений тематически привязан к институту российской общественной инициативы, что обеспечивает согласованность институтов открытого правительства. Во исполнение Указа Президента РФ N 601 под эгидой открытого правительства произошла "перезагрузка" общественных советов при министерствах и ведомствах в направлении повышения их открытости, в том числе их переформирование, основанное на усилении общественного элемента в их составе. С целью методологического сопровождения процесса Экспертный совет при Правительстве РФ и Общественная палата РФ создали рабочую группу по выработке единых стандартов формирования и координации деятельности общественных советов, которая разработала примерное положение об общественном совете, а также провела ревизию уже существующих общественных советов и их положений.
Согласно Стандарту членами общественного совета не могут быть лица, замещающие государственные должности либо назначаемые на свою должность руководителем федерального органа исполнительной власти, при котором действует Общественный совет.
Разумеется, состав общественных советов становится менее бюрократичным, в то же время, как нам представляется, в состав общественных советов следует включить представителей регионов, что обеспечит учет в общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов региональных интересов и потребностей. Такие представители могли бы кооптироваться в состав общественных советов федеральных органов общественными объединениями регионального уровня.
Общественные советы должны стать обязательным элементом ведомственной проектной деятельности, поэтому предлагается законодательно закрепить обязательное создание общественного совета в каждом федеральном органе исполнительной власти. Недопустима ситуация, когда отдельные федеральные министерства и ведомства уклонялись от формирования общественных советов (Росимущество, Росрезерв).
Что касается общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, то, учитывая их массив, доходящий в отдельных ведомствах до двух тысяч актов в год, большинство из которых носит технический характер, а также необходимость их квалифицированной оценки, мы бы предложили отнести к ведению общественных советов обсуждение не всех, а наиболее значимых проектов, например касающихся актов с высокой степенью регулирующего воздействия, т.е. актов, содержащих положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обсуждения в общественных советах значимых нормативных правовых актов могла бы инициировать Общественная палата РФ, по образу которой общественные советы функционируют.
На наш взгляд, существует необходимость принятия единого Стандарта проведения публичных консультаций по линии общественных советов по разрабатываемым нормативно-правовым актам.
Исследование данной темы позволяет сформулировать вывод: общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, учитывая его организационно-правовой статус, относится к демократии так называемой совещательной или консультативной, предполагающей общественную оценку публичных действий в режиме открытого правительства на предмет их соответствия конституционным и законодательным предписаниям, а также эффективности их применения, учитываемую государственными и муниципальными органами при принятии своих решений.
С.А. Авакьян выделяет каналы императивного участия в осуществлении гражданами (народом, населением) публичной власти: референдум, выборы, собрания, сходы граждан и совещательно-рекомендательное, т.е. консультативное, участие - оказание помощи органам публичной власти общественным обсуждением проектов решений постоянно действующих органов публичной власти, выдвижение (внесение своих инициатив, выполнение функций общественного контроля в отношении органов публичной власти и членов этих органов). Как отмечается в литературе, консультативная функция форм непосредственного народовластия - выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица) - осуществляется посредством митингов, шествий, демонстраций, пикетирования, публичных слушаний, опросов граждан, обсуждений.
Общественное (публичное обсуждение) нормативных правовых и иных проектов государственных и муниципальных решений относится к современным, инновационным формам народовластия, имеющим прочную перспективу и позитивную динамику развития, органично дополняющим его традиционные институты.
Гражданское обсуждение нормотворческих проектов в формате открытого правительства следует оценивать в режиме краудсорсинга как коллективного отбора оптимальных решений, предполагающего открытое размещение проекта нормативного правового акта в информационном пространстве в целях проведения общественного обсуждения целесообразности и эффективности его применения с точки зрения интересов гражданского общества и государства.
Общественное публичное обсуждение
Общественные слушания - это обобщенное наименование этапа в процедуре ОВОС, позволяющего выявлять (предсказывать), анализировать, оценивать и учитывать в проектных решениях экологические и связанные с ними последствия реализации намечаемой деятельности (п.п.1.3.5. Руководства по проведению оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и утвержденного Приказом Минприроды России.
Согласно ст.28 Градостроительного кодекса РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.
В соответствии со ст.28 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
4) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Таким образом, изначально термин "общественные слушания" был введен в рамках ОВОС, для объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе (ГЭЭ). Публичные слушания проходят в отношении документации по планировке территории, которая предшествует разработке проекта. И в том, и в другом случае органы местного самоуправления самым непосредственным образом в них участвуют.
Но в соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ и Градостроительным кодексом РФ, общим базовым принципом территориального планирования является принцип обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов. Обязательность проведения ОВОС призвана реализовать исполнение данного принципа, и не связана с отнесением/не отнесением документации к объекту ГЭЭ.
В соответствии с п.25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным Постановлением Правительства РФ № 87, Раздел 8 "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" проектной документации должен содержать результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду.
Поскольку в проектной документации должны быть отражены результаты ОВОС, то в данных результатах так же должны быть отражены результаты общественных слушаний.
Организация общественных обсуждений
В соответствии со ст. 18 Федерального закона N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Закон об основах общественного контроля, Закон) общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих Закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления (далее - формы взаимодействия), как общественные (публичные) слушания и общественные обсуждения. Указанные формы взаимодействия очень близки между собой, в связи с этим вызывает интерес изучение вопроса о соотношении общественных (публичных) слушаний и общественных обсуждений.
Общественным обсуждениям посвящена ст. 24 Закона, согласно которой под общественным обсуждением понимается используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
Проведение общественного обсуждения является открытым и публичным. Любой участник общественного обсуждения вправе свободно выразить свое мнение и внести предложения по вынесенным на общественное обсуждение вопросам. В зависимости от сферы общественных отношений, которую затрагивает выносимый на общественное обсуждение вопрос, к участию в общественном обсуждении привлекаются представители различных профессиональных и социальных групп, в том числе лица, чьи права и законные интересы затрагивает или может затронуть решение по вынесенному на обсуждение вопросу.
Общественное обсуждение может проводиться через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет. Порядок проведения общественного обсуждения устанавливается его организатором в соответствии с Законом об основах общественного контроля, другими федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. Закон не устанавливает формат проведения общественного обсуждения, однако можно предположить, что возможно как "очное" общественное обсуждение (присутствие лиц, желающих принять участие в обсуждении, в определенном месте), так и "заочное" (направление своего мнения по обсуждаемому вопросу организатору обсуждения, например посредством Интернета). При этом на организатора возлагается обязанность заблаговременно обнародовать информацию о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке, порядке его проведения и определения его результатов; организатор должен обеспечить всем участникам обсуждения свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам по рассматриваемым вопросам.
Положения об общественных (публичных) слушаниях закреплены в ст. 25 Закона, согласно которой под общественными (публичными) слушаниями понимается собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Общественные (публичные) слушания проводятся в помещении, которое должно быть пригодным для размещения в нем представителей различных групп населения, права и законные интересы которых затрагивают вынесенные на слушания вопросы.
Проведение общественных (публичных) слушаний является открытым и публичным. Любой участник общественного (публичного) обсуждения вправе свободно выразить свое мнение и внести предложения и замечания по вынесенным на слушание вопросам.
Говоря о соотношении общественных обсуждений и общественных (публичных) слушаний, необходимо отметить, что они позиционируются Законом об основах общественного контроля как отдельные формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти. Вместе с тем, как показывает анализ норм российского законодательства, регулирующих проведение указанных мероприятий, их соотношение далеко не так однозначно.
Так, согласно Приказу Госкомэкологии России N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" слушания выступают в качестве одной из форм общественных обсуждений (наряду с опросом и референдумом). Аналогичная позиция встречается в ряде нормативных правовых актов муниципальных образований. В качестве примера можно привести решение Тамбовской городской Думы N 1515 "О проведении общественных обсуждений в форме общественных слушаний материалов оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности ОАО "Пигмент", из более ранних - решение Алексеевской районной Думы Волгоградской области N 32/213 "О порядке организации и проведения общественных обсуждений объектов государственной экологической экспертизы на территории Алексеевского муниципального района", решение Кирово-Чепецкой районной Думы Кировской области N 43/402 "Об утверждении Порядка проведения на территории муниципального образования "Кирово-Чепецкий муниципальный район Кировской области" общественных обсуждений в форме общественных слушаний по вопросам намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе", решение Касимовской городской Думы Рязанской области N 82/9 "Об утверждении Порядка проведения общественных обсуждений в форме общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории муниципального образования - городской округ "Город Касимов".
В некоторых нормативных правовых актах общественное слушание является одним из этапов общественного обсуждения. Так, согласно решению Думы Любытинского муниципального района N 289 "Об утверждении Положения об организации общественных обсуждений и общественных слушаний по вопросам охраны окружающей среды на территории Любытинского муниципального района" общественные обсуждения имеют следующие этапы: подача заявления инициатором общественных обсуждений; принятие решения о начале общественных обсуждений; подготовка и организация общественных обсуждений; проведение общественных слушаний; подведение итогов общественных обсуждений.
Закон об основах общественного контроля пытается провести границу между указанными формами, однако отличий, позволявших бы с уверенностью отнести то или иное мероприятие к общественным обсуждениям или общественным (публичным) слушаниям, не так уж и много. Первое отличие заключается в формате проведения: общественные (публичные) слушания - это собрание граждан, что предполагает их очное присутствие для обмена мнениями по поставленному вопросу; общественные обсуждения являются в основном мероприятиями заочными, выражение мнения по поставленной на разрешение проблеме не предполагает непосредственного присутствия гражданина в определенное время в определенном месте. Второе отличие заключается в том, что на общественных обсуждениях происходит обмен мнениями (согласно Закону - публичное обсуждение) по общественно значимым вопросам, а также проектам решений (выделено авт.) органов соответствующего уровня власти и организаций; при проведении общественных (публичных) слушаний происходит обсуждение вопросов, касающихся деятельности (выделено авт.) органов соответствующего уровня власти и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Во всем остальном общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания схожи:
- принципы их проведения одинаковы - это публичность, открытость, свобода высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по рассматриваемым вопросам;
- порядок оформления результатов также схож - организатор мероприятия составляет протокол, который направляется:
а) в органы государственной власти или органы местного самоуправления - в случае проведения общественного обсуждения;
б) в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия, - в случае проведения общественного (публичного) слушания;
- протокол, составленный по итогам общественного обсуждения или общественного публичного слушания, обнародуется в соответствии с Законом об основах общественного контроля, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Указанные выше отличия не являются бесспорными. По своей сути и общественные обсуждения, и общественные (публичные) слушания нацелены на деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, и принимаемые такими органами и организациями решения. При этом любой проект решения соответствующего органа или организации является результатом деятельности указанного органа и организации, а значит, указанный проект может стать предметом рассмотрения не только в формате общественного обсуждения, но и общественного (публичного) слушания. Кроме того не усматривается существенной разницы между "общественно значимыми вопросами" и вопросами, "имеющими особую общественную значимость". Что же касается формата проведения общественных (публичных) слушаний и общественных обсуждений, то оба указанных мероприятия могут быть "очными" (как уже отмечалось выше, Закон дает право организатору общественного обсуждения определить порядок его проведения).
Таким образом, на сегодняшний день законодательству Российской Федерации, регулирующему проведение общественных обсуждений и общественных (публичных) слушаний, нужен ориентир, которому бы соответствовали принимаемые в указанной сфере нормативные правовые акты - прежде всего, на уровне понятийного аппарата. Как показывают положения приведенных нормативных правовых актов, общественные (публичные) слушания и общественные обсуждения чаще соотносятся между собой как форма и содержание (при этом формой мероприятия выступают слушания, а их содержанием - обсуждения), чем являются самостоятельными по отношению друг к другу. В качестве ориентира должен выступить Закон об основах общественного контроля, который сам в части регулирования общественных обсуждений и общественных (публичных) слушаний нуждается в доработке.
Прежде всего, для разграничения общественных обсуждений и общественных (публичных) слушаний в Законе необходимо более четко и однозначно определить порядок проведения каждого из указанных мероприятий: представляется возможным, не отступая от положений Закона, закрепить в п. 3 ст. 24 заочный формат общественных обсуждений, изложив третье предложение указанного пункта в следующей редакции: "Общественное обсуждение проводится через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет".
Учитывая приведенную выше нормотворческую практику муниципальных образований, альтернативным решением проблемы разграничения общественных обсуждений и общественных (публичных) слушаний может стать изменение в Законе, в соответствии с которым общественное (публичное) слушание будет выступать "очной" формой общественного обсуждения.
Также следует внести некоторые корректировки в понятия, используемые в Законе об основах общественного контроля, а именно:
1) в целях исключения ошибки idem per idem наиболее верным представляется определить общественное обсуждение как публичное мероприятие (выделено авт.);
2) следует исключить использование в определениях понятий "общественное обсуждение" и "общественное слушание" таких абстрактных категорий, как "общественно значимые вопросы" и "вопросы, имеющие особую общественную значимость" в связи с тем, что на практике представляется весьма затруднительным определить, какие вопросы следует относить к указанным, а какие нет, возрастает роль субъективного фактора.
Случаи обязательного общественного обсуждения
Общий порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупки устанавливается статьей 20 Закона о контрактной системе. Начало публичному рассмотрению задает размещение в Единой информационной системе (ЕИС) плана закупок, если в его содержании указаны подлежащие такому мероприятию процедуры. Окончание должно оставлять заказчику возможность отменить закупку.
Полномочия по определению случаев и уточнению порядка проведения рассмотрений переданы правительству и региональным законодателям. Вступили в действие подробные Правила обсуждений (утверждены ПП № 835).
Действующим порядком установлено, что обязательное общественное обсуждение закупок по 44-ФЗ проводится заказчиком при единовременных случаях:
• превышения размера начальной (максимальной) цены контракта в 1 млрд. рублей;
• выбора конкурентного способа закупки;
• отсутствия признаков исключений.
Некоторые условия обозначены в Правилах как исключения. Заказчику проводить общественное рассмотрение не надо, если его закупка:
• закрытого типа;
• относится к гособоронзаказу;
• проводится как повторный конкурс или аукцион по ч. 4 ст. 71 или как запрос предложений;
• осуществляется через запрос котировок для оказания гуманитарной помощи или ликвидации ЧП.
Но если есть исключения, то есть и правила для всех остальных случаев.
Закон говорит, что по результатам обязательного общественного обсуждения закупок заказчик получает возможность:
• изменить план закупок, план-график или документацию;
• отменить определение поставщика.
Подлежащие рассмотрению закупки невозможно осуществить без указанного мероприятия.
Обязательное общественное обсуждение проводится в 2 этапа. В обоих этапах могут принимать участие любые лица, которые прошли соответствующую регистрацию в ЕИС.
Включает в себя обмен мнениями через специальный раздел ЕИС и очные слушания. Напомним, что обязательное общественное обсуждение закупки начинается со дня размещения в ЕИС плана закупок.
С этого момента и в течение не менее 20 дней участники высказывают замечания и предложения. Свой ответ на них заказчик размещает в течение 2 дней.
Затем, не позднее чем через 10 дней, заказчик проводит очные публичные слушания. Со стороны участников присутствовать может любое заинтересованное лицо. Со стороны заказчика присутствуют руководитель или его заместители, руководитель контрактной службы. Они дают ответы на поступившие вопросы.
Информация с данными по слушаниям публикуется им не менее чем за 5 дней.
В течение 2 дней после слушаний по каждой закупке заказчик размещает протокол с вопросами и ответами и со своим решением по закупке.
Если решением заказчика процедура не отменена и ее подготовка продолжена без внесения изменений в планы, извещение и документация о закупке публикуются заказчиком в предусмотренные планом сроки.
Со дня размещения извещения и документации в ЕИС начинается второй этап. Участниками рассматривается в ЕИС документация заказчика. Заказчик дает свои ответы на замечания также в течение 2 дней.
При этом обязательное общественное обсуждение закупок заканчивается за 3 дня до того срока, при котором у заказчика сохраняется возможность отменить закупку.
Протокол по второму этапу заказчик публикует с соблюдением аналогичных первому этапу правил, т. е. в течение 2 дней после завершения этапа.
Итоги первого и второго этапов идентичны. Заказчик обладает правом в отношении закупочной процедуры:
• отменить;
• продолжить без внесений изменений;
• проводить с изменениями документов.
Протоколы по результатам обоих этапов с помощью технических средств ЕИС доводятся до сведения контролирующих финансовых органов.
Допущенные заказчиком нарушения автоматически фиксируются в ЕИС. В специализированном разделе появляется актуальная информация о случаях несоблюдения установленных правил.
Статьей 7.29.3 КоАП установлен штраф виновных за нарушение порядка или сроков проведения должностных лиц в размере 30 000 руб.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
