Согласно Конституции Российской Федерации во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнить свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ (ч. 3 ст. 92). Поскольку исполнение обязанностей Президента России осуществляется Председателем Правительства РФ без освобождения от своей должности, постольку это правовое состояние образует часть его конституционного статуса.
Глава Правительства РФ согласно Конституции РФ является единственным должностным лицом, полномочным официально замещать Президента России. В ряде стран аналогичную функцию наряду с премьер-министром исполняют также чаще всего спикеры палат парламента в разной последовательности. На посту исполняющего обязанности Президента России Председатель Правительства РФ, па наш взгляд, предпочтительнее Председателя палаты Федерального Собрания, учитывая близость Президента именно к исполнительной власти, представленной Председателем Правительства, тесное функциональное взаимодействие глав государства и правительства. Подобное замещение более свойственно полупрезидентской республике, к которой принадлежит современная Россия.
В то же время, единственная кандидатура Председателя Правительства РФ в качестве потенциального исполнителя президентских полномочий представляется недостаточной с точки зрения интересов преемственности президентской власти. В зарубежных странах этот список включает, как правило, нескольких должностных лиц. Так, согласно Конституции Франции, если пост Президента по какой бы то ни было причине окажется вакантным или Конституционный совет по запросу Правительства констатирует обстоятельства, препятствующие Президенту осуществлять свои функции, то они временно возлагаются на председателя Сената, а если у него в свою очередь возникнут препятствия к их исполнению - на Правительство (ст. 7). В последнем случае речь идет, разумеется, о Председателе Правительства.
Государственная стабильность требует, чтобы с Председателем Правительства в замещении главы государства участвовал (во вторую очередь) и Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ, исходя из того, что в зарубежной конституционной практике главу государства чаще всего замещает спикер верхней палаты парламента, что объясняется меньшей политизированностью верхней палаты в сравнении с нижней.
Вопросы замещения Президента, не способного исполнять свои полномочия, активно дискутировались в ходе создания действующей Конституции России, в т.н. президентском конституционном проекте, легшим в основу деятельности Конституционного Совещания, исполняющим обязанности Президента был назван в первую очередь Председатель Совета Федерации и во вторую - глава правительства (ст. 83) . Были предложения функции и.о. Президента возложить в первую очередь на Председателя Государственной Думы, учитывая его представительское начало. Участник Совещания С.А. Цыпляев использовал тот аргумент, что «Президент - это лицо, которое избирается гражданами и представляет собой федеральное начало, начало целостности государства. И в таком режиме - и это в других странах делается - замещать его должен не председатель верхней палаты, которая представляет интересы субъектов, а председатель нижней палаты, именно той палаты, которая тоже формируется гражданами и тоже представляет собой единое целое ... Поэтому я предлагаю в этом месте заменить Председателя Совета Федерации на Председателя Государственной Думы - это соответствует, вообще говоря, всей логике нашей конструкции". Возобладала, однако, позиция, нашедшая отображение в статье 92 Конституции РФ.
Одновременное отсутствие на своей должности Президента РФ и Председателя Правительства РФ при невозможности Президентом исполнять свои полномочия создателями Конституции не прогнозировалось, однако нам представляется, что возникновение подобной ситуации не прерывает реализацию президентских полномочий.
В этом случае обязанности главы государства будут осуществляться одним из первых заместителей Председателя Правительства, на которого согласно распределению должностных обязанностей возложено временное исполнение полномочий Председателя Правительства РФ при временном отсутствии последнего. Однако ситуация исполнения президентских полномочий исполняющим обязанности Председателя Правительства РФ является ненормальной и может предлагаться только в качестве экстремальной.
Анализ статуса Председателя Правительства РФ как исполняющего обязанности Президента РФ неизбежно вызывает вопрос: идет ли речь в статье 92 Конституции РФ только о случаях досрочной президентской вакансии или обо всех случаях, когда глава государства фактически не в состоянии исполнять свои функциональные обязанности, например в виду болезни. На этот вопрос последовало обстоятельное разъяснение Конституционного Суда РФ в порядке толкования Конституции РФ.
Конституционный Суд в Постановлении отметил, что смысл подлежащих толкованию положений Конституции РФ может быть выявлен с учетом места и роли Президента РФ в системе государственной власти, а также особенностей его конституционно-правового статуса.
Исходя из анализа конституционных норм о месте Президента в государственном механизме Конституционный Суд вы сказал ту позицию, что положение части 3 ст. 92 Конституции РФ о том, что во всех случаях, РФ, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ согласуется со статьей 78 (часть 4) Конституции РФ, в силу которой Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, разъяснил Конституционный Суд, положение части 3 статьи 92 Конституции РФ имеет в виду прежде всего случаи, перечисленные в части 2 этой же статьи, а также другие случаи, которые носят исключительный характер, «что обусловлено всей системой норм, закрепляющих конституционные гарантии деятельности Президента Российской Федерации как главы государства, избираемого народом».
В тех исключительных случаях (помимо конституционно закрепленных случаев досрочного прекращения полномочий Президента), когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывного осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией РФ, он своим решением возлагает на Председателя Правительства временное исполнение обязанностей Президента с учетом ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 92 Конституции РФ. Конституционный Суд при этом сослался па указы Президента РФ, изданными в связи с проведением ему хирургической операции, которыми он возложил на это время исполнение обязанностей Президента РФ на Председателя Правительства РФ (Указы Президента РФ № 1534 и № 1535).
Свою аргументацию Конституционный Суд, таким образом, строил на уже существующей практике исключительного замещения главы государства. Указом Президента РФ № 1378 устанавливался порядок экстренного замещения Президента РФ. Указ закреплял, что временное исполнение обязанностей Президента РФ в период, определяемый в соответствии с отдельными указами Президента РФ в связи с проведением ему хирургической операции, осуществляется Председателем Правительства РФ в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего ему передаются соответствующие технические средства («ядерная кнопка»). Председатель Правительства приступает к временному исполнению обязанностей Президента с момента, определяемого в соответствии с Указом Президента РФ о возложении на Председателя Правительства временного исполнения обязанностей Президента.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Таким образом, согласно Указу время исполнения полномочий Президента РФ главой Правительства определяется самим Президентом в специальном указе. В то же время положение Указа об осуществлении Председателем Правительства полномочий Президента в полном объеме не выглядит корректным, имея в виду наличие не переходящих полномочий главы государства, закрепленных в части 3 статьи 92 Конституции РФ, которые врио Президента не заимствуются.
Положения Указа № 1378 были реализованы в ноябре того же года, когда Президенту В.Н. Ельцину была проведена хирургическая операция с применением общего наркоза. Указом № 1534, вступившим в силу с 7 часов 00 минут того же дня, временное исполнение обязанностей Президента РФ было возложено на Председателя Правительства РФ Черномырдина B.C. на следующий день Указом N 1535 с 6 часов 00 минут было прекращено временное исполнение обязанностей Президента РФ Черномырдиным B.C. Председателю Правительства предписывалось в трехдневный срок доложить о решениях, принятых им в период временного исполнения обязанностей Президента.
Конституционный Суд, далее, пояснил, что ограниченное во времени исполнение обязанностей Президента РФ Председателем Правительства РФ имеет место соответственно до момента возвращения действующего Президента к исполнению своих обязанностей или до вступления в должность вновь избранного Президента РФ.
При этом конституционные ограничения власти исполняющего обязанности главы государства (отсутствие права распускать Государственную Думу, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ) распространяются на все случаи временного исполнения Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ - как предусмотренные частью 2 статьи 92 Конституции случаи досрочного прекращения полномочий Президента РФ, так и другие случаи исключительного характера.
При досрочном прекращении исполнения Президентом РФ своих полномочий, указанных в части 2 статьи 92 Конституции РФ, проводятся выборы нового Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ.
Таким образом, Конституционный Суд обстоятельства, требующие замещения Президента России Председателем Правительства РФ, разделил на две категории - предусмотренные частью 2 статьи 92 Конституции (отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности), а также иные исключительные случаи. При наличии первых оснований, точно поименованных в Конституции, открывается президентская вакансия и проводятся досрочные президентские выборы. При наличии иных оснований, препятствующих реализации Президентом своих полномочий (например, проведение хирургической операции), Президент своим решением временно возлагает на Председателя Правительства выполнение своих обязанностей с указанием точного времени подобного замещения, которое длится до момента возвращения действующего Президента к исполнению своих обязанностей. Поскольку в этих случаях должность Президента не освобождается, постольку досрочные президентские выборы не производятся.
Но здесь возникает неизбежный вопрос: как быть в случае, если Президент в силу, скажем, бессознательного состоянии не в состоянии своим указом возложить исполнение своих полномочий на главу Правительства? Как справедливо замечает С.А. Авакьян, состояние здоровья - такой фактор, показатели которого «порой просто не позволяют человеку самому принять единственно верное решение».
Конституционный Суд на этот вопрос ответил следующим образом: «Если же в силу исключительных обстоятельств Президент РФ не в состоянии ни выполнить свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента на Председателя Правительства РФ, последний временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в частях 2 и 3 статьи 92 Конституции РФ».
Таким образом, временное исполнение президентских обязанностей главой Правительства в исключительных случаях возможно и без соответствующего распоряжения главы государства. Очевидно, что факт наличия подобных исключительных обстоятельств, а также их прекращение, должен констатировать сам Председатель Правительства, что таит в себе опасность произвола, неосновательного удержания власти. По поводу этой ситуации B. Лазарев справедливо замечает, что «здесь требуется конкретизирующая законодательная регламентация, предусматривающая, в частности, контролирующие функции парламента или Конституционного Суда». Представляется, что окончание состояния полной недееспособности Президента должно подтверждаться палатами Федерального Собрания России в порядке особой парламентской процедуры, закрепленной в регламентах палат.
Практика исполнения обязанностей Президента РФ Председателем Правительства РФ в период досрочной президентской вакансии имела место в России и была связана с самоотставкой первого Президента РФ Б.Н. Ельцина.
Б.Н. Ельцин объявил о своем уходе в отставку 31 декабря в телевизионном обращении в следующих фразах: «Я ухожу. Ухожу раньше положенного срока. Я понял, что мне необходимо это сделать. Россия должна войти в новое тысячелетие с новыми политиками, с новыми, лицами, с новыми, умными, сильными, энергичными людьми. Л мы, те, кто стоит у власти уже многие годы, мы должны уйти». Юридическим подтверждением отставки стал принятый в тот же день Указ Президента «Об исполнении полномочий Президента РФ» № 1761, в котором содержалось: «В соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации прекращаю с 12 часов 00 минут 31 декабря исполнение полномочий Президента Российской Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации полномочия Президента Российской Федерации временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря».
Содержание этого Указа, как можно видеть, не вполне согласуется с приведенной выше позицией Конституционного Суда РФ относительно механизма замещения главы государства. Согласно толкованию Конституционного Суда Президент РФ своим решением возлагает на Председателя Правительства РФ временное исполнение обязанностей Президента РФ в тех исключительных случаях (помимо конституционно закрепленных случаев досрочного прекращения полномочий Президента РФ), когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности.
Стало быть, согласно позиции Конституционного Суда специальное решение о передаче своих полномочий при досрочном прекращении своих обязанностей, которым открывается президентская вакансия, Президент не принимает. Председатель Правительства РФ становится исполняющим обязанности главы государства в таких случаях автоматически. В этой части Указ № 1761 был юридически явно не корректен.
Переход президентских полномочий к Председателю Правительства РФ был подтвержден указом уже исполняющего обязанности Президента РФ В.В. Путина «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации», в котором устанавливалось: «В соответствии с отставкой Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина приступил в соответствии со статьей 92 Конституции Российской. Федерации, к временному исполнению полномочий Президента Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря».
Следует отметить, что выполнение Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ блокирует реализацию ряда конституционных полномочий, связанных с взаимодействием ветвей власти. Так, например, выглядит весьма проблематичным реализация Правительством РФ предоставленного статьей 134 Конституции права внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, если Председатель Правительства является одновременно исполняющим обязанности Президента РФ, поскольку последний этого права лично лишен. На наш взгляд, не следует лишать исполняющего обязанности Президента РФ права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, имея в виду, что от внесения предложения до его реализации, учитывая сложность процедуры конституционных поправок и пересмотра Конституции, - дистанция огромного размера.
При исполнении главой правительства президентских полномочий проблематичной становится и возможность парламентской ответственности Правительства РФ. Хотя исполняющий обязанности Президента РФ формально не лишен права объявлять отставку Правительства при вынесении последнему думского недоверия, ясно, что он фактически не в состоянии этого сделать, будучи одновременно главой этого Правительства. В этой ситуации парламентский вотум недоверия, равно как и отказ Государственной Думой Правительству в доверии, теряет свой юридический смысл.
Заблокированным оказывается и институт парламентского (депутатского) запроса Председателю Правительства и Правительству в целом, поскольку запрос не может быть адресован главе государства, должность которого занимает Председатель Правительства. Проблема эта не представляется сугубо гипотетической. В период исполнения Председателем» Правительства РФ В.В. Путиным обязанностей Президента РФ Государственная Дума неоднократно обращалась к нему с запросом именно как к главе Правительства. Так, Председателю Правительства РФ было сделаны запросы - «О назначении педагогическим работникам образовательных учреждений пенсии за выслугу лет», «Об оказании поддержки ОАО «Александровский радиозавод», «О необходимости сохранения за радиостанцией «Орфей» статуса государственного учреждения», «О неотложных мерах по соблюдению требований законодательства РФ об охране окружающей среды при предоставлении права пользования участками недр и последующем их использовании на условиях раздела продукции». Очевидно, что подобные запросы неправомерны, исполняющий обязанности главы государства не может нести какие-либо обязанности перед Государственной Думой, вытекающие из института парламентского (депутатского) запроса, требующего, например, дачу ответа на запрос в устной пли письменной форме.
При подобном совмещении фактически невозможна и отмена врио Президента актов Правительства РФ.
Подобные казусы неизбежно вытекают из невозможности в конкретной государственной практике разделить статус и.о. Президента и Председателя Правительства. Как нам представляется, выходом могло бы послужить освобождение исполняющего обязанности Президента России па время досрочной президентской вакансии от должности Председателя Правительства РФ, которую мог бы исполнять один из первых замов главы Правительства.
Исполняющий обязанности Президента РФ перенимает весь объем президентской власти за исключением трех полномочий главы государства, указанных в части 3 статьи 92 Конституции, - роспуск Государственной Думы, назначение референдума, внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, которые в силу значимости осуществляются исключительно формальным главой государства.
Представляется, что перечень полномочий, составляющих президентскую прерогативу, является недостаточным. Необходимо учитывать, что исполняющий обязанности Президента РФ является временным лицом, призванным обеспечить поддержание президентской должности па период досрочного избрания главы государства. К числу непереходящих полномочий Президента РФ следует, на наш взгляд, отнести также утверждение военной доктрины, обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Реализация подобных полномочий, вытекающих из стратегического статуса главы государства, не является неотложной. Не усматривается, например, никакой неотложной необходимости в утверждении В.В. Путиным в качестве врио главы государства военной доктрины. Сам В.В. Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию справедливо отметил, что «только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение».
Реализация выделенных нами президентских полномочий в силу их значимости должна осуществляться формальным главой государства, но не исполняющим его обязанности. Наши предложения не расходятся и с зарубежной практикой. Так, в Украине исполняющий обязанности Президента не вправе обращаться с посланиями к народу.
Однозначно исполняющий обязанности Президента РФ - Председатель Правительства РФ не может вторгаться в законодательную сферу. В этом отношении вызывает сомнения указ и.о. Президента В.В. Путина «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» № 1763, который, содержал, обширный перечень льгот и привилегий экс-президента. Очевидно, что подобного рода акты должны приниматься парламентом, а не президентской стороной, исходя из презумпции, что никто не может быть судьей в собственном деле.
Следует отметить, что акты В.В. Путина в качестве врио Президента РФ именовались указами Президента РФ, хотя и. подписывались исполняющим обязанности Президента Российской Федерации. На наш взгляд, подобное их наименование некорректно. Исполняющий обязанности Президента не является формальным главой государства, поэтому его акты должны именоваться указами и распоряжениями исполняющего обязанности Президента РФ, что не противоречат тому факту, что в юридической силе они равны президентским актам.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
