Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнение с гражданской службы играют важную роль в формировании кадрового состава государственного органа. Представитель нанимателя должен решать такие важные вопросы, как достижение оптимальной численности и штата служащих государственного органа, обеспечение служебной дисциплины и др. И законность этих решений напрямую зависит от правильности применения норм закона и соблюдения установленных процедур. Сегодня мы поговорим о том, какие проблемы возникают при расторжении служебного контракта на государственной гражданской службе.
Статья 33 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о госслужбе) закрепляет перечень оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, преимущественно заимствуя и трансформируя соответствующие нормы Трудового кодекса РФ.
Если в ТК РФ законодатель использует три термина: «прекращение трудового договора», «расторжение трудового договора» и «увольнение работника», то Закон о госслужбе вводит четвертый - «освобождение от замещаемой должности». Объясняется это тем, что освобождение от замещаемой должности и увольнение с государственной гражданской службы могут не совпадать по времени.
В практике применения и ТК РФ, и Закона о госслужбе возникает масса проблем, связанных с увольнением гражданского служащего. Рассмотрим некоторые из них.
Внимание, проблема! Следует ли учитывать мотивированное мнение выборного профсоюзного органа при увольнении госслужащего по причине его недостаточной квалификации (подп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 37 Закона о госслужбе)?
Проблема 1. Сходство оснований и порядка прекращения служебного контракта, закрепленных в Законе о госслужбе, с аналогичными положениями ТК РФ. При этом нормы указанного Закона сформулированы таким образом, что трудно понять, должны они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Речь идет об учете мотивированного мнения выборного профсоюзного органа при увольнении гражданского служащего по причине его недостаточной квалификации, подтвержденной результатом аттестации (подп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 37 Закона о госслужбе).
Статья 38 Закона о госслужбе устанавливает, что при принятии решения о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим в соответствии со ст. 33 данного закона представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы. Нельзя не заметить, что данное положение, по сути, рецепция ст. 82 ТК РФ, которая говорит о том, что при принятии решения о сокращении численности или штата работников организации и возможном расторжении трудовых договоров с работниками в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом выборному профсоюзному органу данной организации не позднее чем за два месяца до начала проведения соответствующих мероприятий.
В то же время ст. 82 ТК РФ содержит и другие требования к участию выборного профсоюзного органа в рассмотрении вопросов, связанных с расторжением трудового договора по инициативе работодателя с членами профсоюза:
• по пункту 2 ч. 1 ст. 81 ТК РФ (сокращение численности или штата работников организации);
• по пункту 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ (несоответствие работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации);
• по пункту 5 ч. 1 ст. 81 ТК РФ (неоднократное неисполнение работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание).
Увольнение по данным основаниям производится с учетом мотивированного мнения выборного профсоюзного органа данной организации в соответствии со ст. 373 ТК РФ. Так следует ли распространять эти требования на отношения в сфере государственной гражданской службы и учитывать мотивированное мнение выборного профсоюзного органа при увольнении гражданского служащего по причине его недостаточной квалификации, подтвержденной результатом аттестации (подп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»)?
Следует ли учитывать мотивированное мнение выборного профсоюзного органа при увольнении госслужащего по причине его недостаточной квалификации (подп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 37 Закона о госслужбе)?
На первый взгляд ответ очевиден - следует исходя из ст. 73 Закона о госслужбе. Действительно, данная статья закрепляет, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Законом о госслужбе. В данном случае ст. 82 ТК РФ содержит положения, не отраженные в Законе о госслужбе и, соответственно, эти нормы трудового права распространяются на государственных служащих в силу того, что данный вопрос не урегулирован административным правом.
Однако, если подойти к этому вопросу более детально, можно увидеть, что ситуация не так проста. Тут же возникает другой вопрос: почему законодатель, заимствуя нормы из ТК РФ, сделал это лишь частично? Если невключение в ст. 38 Закона о госслужбе указаний на обязательность учета мотивированного мнения выборного профсоюзного органа при увольнении гражданского служащего было сделано намеренно, то можно предположить, что в данном конкретном случае применять нормы трудового законодательства не следует.
Постановление Правительства РФ «О трудовых книжках» не устанавливает правил внесения в трудовую книжку госслужащего записи об увольнении со ссылкой на Закон о госслужбе.
Проблема 2. Оформление прекращения служебного контракта.
Поскольку законодатель отказался от традиционной схемы закрепления только специальных оснований прекращения служебного контракта и предусмотрел собственную систему оснований увольнения, на практике возникла проблема, связанная с оформлением такого увольнения. Причина увольнения в трудовой книжке и приказе об увольнении должна быть сформулирована в точном соответствии с законом со ссылкой на соответствующий пункт, часть и статью. На сегодняшний день правила внесения записи в трудовую книжку предусмотрены постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 «О трудовых книжках». Несмотря на то, что в данный документ неоднократно вносились изменения уже после вступления в силу Закона о госслужбе, он не устанавливает никаких специальных правил в отношении ведения трудовых книжек гражданских служащих. Все основания увольнения предусматривают ссылку на ТК РФ. Поэтому на практике кадровые службы зачастую производят увольнение гражданского служащего не по положениям соответствующего закона, а в соответствии с трудовым законодательством.
З., К. и Г. уволены по п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ (отказ работника от продолжения работы в связи с изменением определенных сторонами условий трудового договора) с должностей государственной гражданской службы Межрайонной инспекции федеральной налоговой службы № 11 по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу (далее - МРИФНС № 11). Судебная коллегия по гражданским делам указала, что избранная ответчиком формулировка причин увольнения З., К. и Г. по п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ незаконна, поскольку работодателем не был применен специальный Закон о госслужбе, регламентирующий основания увольнения с государственной службы.
При рассмотрении дел о восстановлении в должности гражданских служащих следует руководствоваться ст. 33-41 Закона о госслужбе. При этом необходимо иметь в виду, что исходя из ст. 73 названного закона ТК РФ, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Законом о госслужбе. В частности недопустимо увольнение гражданского служащего с занимаемой должности по основаниям, предусмотренным ТК РФ, поскольку такие основания установлены специальным законом.
Проблема 3. Отсутствие системности оснований расторжения служебного контракта. Как известно, трудовое законодательство выделяет общие основания прекращения трудового договора и специальные причины увольнения, которые применяются в отношении отдельных категорий работников.
К общим основаниям прекращения трудового договора относятся основания, перечисленные в ч. 1 ст. 77 ТК РФ. Примером специальной причины увольнения может служить увольнение руководителя организации в соответствии со ст. 278 ТК РФ.
Что касается Закона о госслужбе: если некоторые закрепленные в нем основания расторжения служебного контракта фактически дублируют положения ТК РФ, то другие введены специально для гражданских служащих:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• выход гражданского служащего из гражданства РФ;
• несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных федеральным законом;
• нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст. 17 указанного закона;
• достижение гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе - 65 лет.
Вместе с тем указанные нормы не являются специальными в строгом смысле слова. В этой связи достаточно остро стоит проблема соотношения общих и специальных норм о расторжении служебного контракта.
Согласно п. 12 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе безусловным основанием прекращения служебного контракта будет выход гражданского служащего из гражданства РФ. Между тем п. 13 ч. 1 ст. 33 этого же закона предусматривает увольнение гражданского служащего вследствие несоблюдения ограничений, связанных с прохождением гражданской службы. А в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 16 закона одним из таких ограничений является выход из гражданства РФ или приобретение гражданства другого государства. Возникает вопрос: по какому из оснований (п. 12 или п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе) следует уволить гражданского служащего? Это имеет значение не только для кадровой службы государственного органа, но и для самого гражданского служащего с позиции соблюдения его прав.
Дело в том, что, во-первых, названные выше ограничения, предусмотренные в ст. 16 Закона о госслужбе, достаточно разнородны: некоторые из них связаны с виновными действиями гражданского служащего, например представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу (п. 8 ч. 1 ст. 16 Закона о госслужбе).
Как это следует отразить в записи об увольнении в трудовой книжке и акте государственного органа? Если следовать общим правилам ведения трудовой книжки, то должна воспроизводиться формулировка п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе, т. е. вследствие несоблюдения ограничений. Однако такая запись фактически уравнивает, например, увольнение по состоянию здоровья (наличие заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, - п. 4 ч. 1 ст. 16 Закона о госслужбе) и прекращение служебного контракта в связи с представлением подложного документа. Решить проблему в данном случае можно путем внесения записи об увольнении в трудовую книжку гражданского служащего с указанием конкретного ограничения, связанного с прохождением гражданской службы, которое было нарушено.
Неопределенность конкретного основания прекращения служебного контракта приводит к тому, что гражданский служащий может быть неправомерно лишен государственных гарантий, предусмотренных при увольнении по тому или иному основанию.
Во-вторых, неопределенность конкретного основания прекращения служебного контракта приводит к тому, что гражданский служащий может быть неправомерно лишен государственных гарантий, предусмотренных при увольнении по тому или иному основанию.
Так, пункт 8 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе закрепляет возможность прекращения служебного контракта в связи с отказом гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствием такой должности в том же государственном органе. С другой стороны, наличие заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, является ограничением, связанным с прохождением гражданской службы. Это дает возможность представителю нанимателя уволить гражданского служащего за несоблюдение ограничений, связанных с прохождением гражданской службы, т. е. по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о госслужбе. В этом случае никаких выплат гражданскому служащему не производится. Однако согласно ст. 178 ТК РФ, которая распространяется и на гражданских служащих, при расторжении трудового договора в связи с отказом работника от перевода на другую работу, необходимого ему в соответствии с медицинским заключением, либо отсутствием у работодателя соответствующей работы выплачивается выходное пособие в размере двухнедельного среднего заработка. При увольнении же за несоблюдение ограничений, установленных на государственной гражданской службе, никаких выплат не производится.
Наконец, в-третьих, данная проблема может привести к лишению государственного гражданского служащего предусмотренной законодательством пенсии по выслуге лет. Одно из условий назначения данной пенсии - увольнение гражданского служащего по определенному основанию. Федеральный закон № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» предусматривает, что гражданские служащие имеют право на пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной гражданской службы по основаниям, предусмотренным п. 1-3, 6-9 ч. 1 ст. 33, п. 1 ч. 1 ст. 37, п. 2-4 ч. 1 и п. 2-4 ч. 2 ст. 39 Закона о госслужбе. Как видим, при увольнении в связи с несоблюдением ограничений, связанных с прохождением гражданской службы, назначение пенсии по выслуге лет не производится.
При увольнении в связи с несоблюдением ограничений, связанных с прохождением гражданской службы, назначение пенсии по выслуге лет не производится.
Таким образом, если, например, при наличии заболевания, препятствующего прохождению гражданской службы, служебный контракт будет расторгнут в связи с несоблюдением ограничений (что вполне возможно), гражданский служащий лишится пенсии по выслуге лет.
Все сказанное в полной мере относится и к расторжению служебного контракта вследствие нарушения запретов, связанных с гражданской службой, что предусматривается п. 14 ст. 33 Закона о госслужбе.
Так, согласно п. 2 ч. 1 ст. 17 Закона о госслужбе в связи с прохождением службы гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
Вместе с тем п. 3. ст. 39 Закона о госслужбе предусматривает, что служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в связи с избранием или назначением его на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе. Приостановление служебного контракта в связи с избранием на выборную должность производится на период замещения соответствующей должности в государственном органе, органе местного самоуправления либо в органе профессионального союза. Закон устанавливает, что по истечении периода действия обстоятельств, повлекших приостановление служебного контракта, гражданский служащий может быть назначен на должность государственной службы в течение трех месяцев. По смыслу данной нормы назначение такого гражданского служащего на должность является правом, но не обязанностью представителя нанимателя. Если по истечении трех месяцев после указанных выше обстоятельств такого назначения не последовало, то служебный контракт подлежит прекращению, а гражданский служащий увольняется с гражданской службы и исключается из реестра гражданских служащих.
Полагаем, что такое дублирование норм создает широкие возможности для ничем не оправданного усмотрения представителя нанимателя и приводит к нарушению права равного доступа к государственной службе. Так, в нашем примере из-за неопределенности правовой нормы у представителя нанимателя есть выбор: приостановить служебный контракт с гражданским служащим, избранным на выборную должность, или уволить его за нарушение запретов, связанных с прохождением гражданской службы.
Однако Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что из конституционных принципов юридического равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Тем не менее в данном случае проблема до сих пор остается нерешенной на законодательном уровне.
Проблема 3. Еще больше вопросов вызывает такое основание увольнения как невыполнение обязательств, связанных с гражданской службой (п. 13 ст. 33 Закона о госслужбе). Нужно сказать, что понятие «обязательство» употребляется в законе лишь единожды именно в п. 13 ст. 33. Этот термин ближе всего к понятию «обязанности».
Основные обязанности гражданского служащего закреплены в ч. 1 ст. 15 Закона о госслужбе. В числе прочего в обязанности гражданского служащего входит исполнение обязанностей в соответствии с должностным регламентом, исполнение поручений соответствующих руководителей, соблюдение служебного распорядка государственного органа и т. п. Заметим, что неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим своих служебных обязанностей, по сути, представляет собой дисциплинарный проступок и, соответственно, влечет применение дисциплинарного взыскания.
Таким образом, увольнение за совершение дисциплинарного проступка, которым является виновное неисполнение обязанностей гражданской службы, возможно только в прямо установленных законом случаях. Пленум Верховного Суда РФ указал, что при применении дисциплинарного взыскания работодатель должен учитывать тяжесть дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, предшествующее поведение работника, его отношение к труду (п. 53 постановления Пленума Верховного суда РФ № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», далее - Постановление № 2). При этом работодатель должен представить доказательства не только совершения дисциплинарного проступка, но и того, что при наложении дисциплинарного взыскания соответствующие обстоятельства им были учтены.
Обязанности - нормативно закрепленный круг действий, возложенных на орган управления или работника, и безусловный для исполнения. В Российской Федерации различают:
• общие обязанности, определенные Конституцией РФ;
• специальные обязанности органов управления, определенные положениями об этих органах;
• служебные обязанности.
С учетом всего сказанного увольнение гражданского служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, как нам представляется, возможно лишь по правилам ст. 37 Закона о госслужбе.
Вместе с тем исходя из п. 13 ст. 33 Закона о госслужбе создается впечатление, что гражданский служащий может быть уволен даже в случае однократного нарушения своих служебных обязанностей. Например, за опоздание, которое представляет собой нарушение служебного распорядка.
Проблема 4. Необоснованное сужение круга социальных гарантий, предоставляемых гражданскому служащему при прекращении служебного контракта.
Так, статья 31 Закона о госслужбе регулирует отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы.
В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона о госслужбе за совершение дисциплинарного проступка, т. е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а»-«г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 названного Закона (неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание; прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня); появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей; совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях; принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; однократное грубое нарушение гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации).
При этом в трудовом законодательстве ликвидация организации (прекращение деятельности индивидуальным предпринимателем), а также сокращение численности или штата работников традиционно являются основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя.
Однако в силу того, что в отношении федерального гражданского служащего нанимателем (работодателем) выступает не конкретный государственный орган, а РФ в целом, ликвидация государственного органа не рассматривается в качестве однозначного основания прекращения служебных отношений.
Соответственно, п. 3 ст. 31 Закона о госслужбе при сокращении должностей гражданской службы допускает продолжение государственно-служебных отношений в случаях:
1) предоставления гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможности замещения иной должности гражданской службы в государственном органе, которому переданы функции ликвидированного государственного органа, либо в другом государственном органе;
2) направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
