Одним из направлений в деятельности органов прокуратуры является осуществление надзора за исполнением земельного законодательства.
Особенности правового регулирования земельных правоотношений, сложность правовой основы, ее неустойчивость ставят перед прокуратурой целый ряд специфических задач по осуществлению надзора за исполнением земельного законодательства.
К специфическим задачам прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства и землепользования могут быть отнесены:
1) воздействие на процесс совершенствования регионального законодательства, нормативной правовой базы муниципальных образований;
2) побуждение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов к своевременному принятию нормативных правовых актов в земельной сфере, если этого требуют нормы федерального законодательства, а нормотворческий процесс на региональном и местном уровнях затягивается;
3) своевременное принятие мер к опротестованию (оспариванию) незаконных правовых актов в земельной сфере, принимаемых региональными и местными органами;
4) принятие мер к своевременному оспариванию сделок с землей, совершенных с нарушением законодательства;
5) обеспечение законности в сфере перевода земель из одной категории в другую;
6) обеспечение законности в сфере выделения земельных участков льготных категорий граждан;
7) обеспечение законности в сфере предоставления льгот по уплате арендной платы за земельный участок;
8) обеспечение законности в сфере проведения аукционов по продаже земельных участков;
9) обеспечение законности в сфере предоставления земельных участков в безвозмездное пользование;
10) проведение антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов в области землепользования и т.д.
Предметом прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства является соблюдение Конституции Российской Федерации, статья 36 которой устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Указанным законом является Земельный кодекс Российской Федерации, исполнение которого также является предметом прокурорского надзора.
Земельный Кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) - это законодательный акт, регулирующий правоотношения в сфере землепользования и охраны земель. Он является источником российского земельного права. Земельный кодекс был принят Государственной Думой РФ и после этого претерпел несколько изменений.
В данном нормативно-правовом акте земля, как основной объект земельных правоотношений, выступает в нескольких аспектах:
• объект природы (важная составляющая часть природы);
• природный ресурс (источник добывания полезных ископаемых и других запасов земли, которые необходимы для удовлетворения нужд человечества);
• недвижимость (земельный участок, угодье и т.д.);
• объект права собственности, а также других прав (земельный участок, находящийся в собственности, продаваемый или приобретаемых каким-либо лицом).
Земельный Кодекс включает в себя 18 глав, одну подглаву и 103 статьи.
В Земельном Кодексе предусмотрены все возможные действия, которые могут быть произведены с землями любого назначения, порядок этих действий, последствия и ответственность.
Согласно ст. 2 ЗК РФ, земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В понятие "земельное законодательство" согласно данной статье включаются только федеральные и региональные законы, хотя в общеправовом понимании земельное законодательство - это система отраслевых нормативных актов, регулирующих земельные отношения. Согласно подп. "в", "д", "к" п. 1 ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся законодательство о природных ресурсах, земельное, лесное, водное законодательство, вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Статьей 76 Конституции установлены взаимоотношения нормативных актов, иерархия законов и иных нормативных правовых актов, согласно которым в случае противоречия между законами, между законом и иным правовым актом всегда действует закон, больший по силе. Указанное положение распространяется и на земельное законодательство. К числу основных федеральных законов в системе земельного законодательства, регулирующих земельные отношения, помимо ЗК относятся: ФЗ «О кадастре недвижимости»; ФЗ N 78-ФЗ "О землеустройстве"; ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; ФЗ «Об обороте сельскохозяйственных земель» и ряд других.
Указы Президента РФ и иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения, нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, не могут противоречить ЗК и иным ФЗ.
Нормами ст. 15 ЗК РФ регулируется право собственности на землю. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Субъектами частной собственности могут быть физические и юридические лица. Право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю закреплено в ч. 1 ст. 36 Конституции, расположенной в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", положения которой не могут быть изменены Федеральным Собранием, для их пересмотра необходим созыв Конституционного Собрания. Таким образом, установлена дополнительная гарантия обеспечения стабильности права частной собственности.
Правовое содержание понятия "объединение граждан" раскрыто в п. 2 Постановления КС РФ N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах". Конституционный Суд РФ признал, что объединения граждан - это юридические лица, которые созданы гражданами для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции) и право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции).
Собственность на земельные участки может быть индивидуальной (собственность гражданина и юридического лица) либо общей. Общая собственность на земельные участки - это собственность двух или нескольких лиц на земельные участки. Земельный участок может принадлежать лицам на праве общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (общая долевая собственность) или без ее определения (совместная собственность).
Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами. Положения настоящей статьи дублируют норму п. 2 ст. 214 ГК и устанавливают презумпцию принадлежности земли к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства ее принадлежности к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Значение этой нормы в том, что земельный участок не может считаться не имеющим собственника (бесхозяйным) прокуратура полномочия закон правовой.
В соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права этой собственности для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Поэтому при разрешении споров, связанных с государственной регистрацией перехода права собственности на земельные участки из состава государственных земель при их отчуждении, государственной регистрацией обременений (ограничений) права государственной собственности на земельные участки и сделок с такими земельными участками, следует учитывать, что указанная государственная регистрация осуществляется без государственной регистрации в ЕГРП ранее возникшего права государственной собственности на земельный участок (п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ N 11).
Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в России является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности ее субъектам (собственность субъекта Федерации). В федеральной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
В данной статье названы основания возникновения федеральной собственности на земельные участки. Одним из таких оснований является признание федеральными законами нахождения отдельных земельных участков в федеральной собственности. В настоящее время действует ряд федеральных законов, нормы которых определяют принадлежность земель Российской Федерации.
Так, Законом РФ N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" установлено, что объектами федеральной собственности являются земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся на территории г. Москвы, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти РФ, Генеральная прокуратура РФ, ЦБ РФ, ПФР. В соответствии с ФЗ N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" земельные участки, на которых размещены железнодорожные станции и железнодорожные вокзалы, являются федеральной собственностью (п. 3 ст. 4). Исключительно к федеральной собственности относятся земли, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.
Второе основание - разграничение государственной собственности на землю. Такое основание возникновения является специфическим для земельного законодательства. При разграничении государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
В федеральной собственности находятся земельные участки, приобретенные государством по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Российская Федерация вправе приобретать земельные участки у граждан, юридических лиц, субъектов РФ, муниципальных образований; может получить их в порядке наследования, выкупить для государственных нужд и т.д.
Российская Федерация обладает самым широким кругом земельных участков. В федеральной собственности могут находиться все без исключения виды земельных участков: свободные в обороте, ограниченные в обороте, изъятые из оборота. Последние могут принадлежать на праве собственности только Российской Федерации. Более 90% площади земель, представляющих собой собственность Российской Федерации, составляют земельные участки, относящиеся к категории земель лесного фонда.
В целях обеспечения жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Правительство РФ издало Постановление, устанавливающее мораторий на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Данный мораторий затрагивает определенные в перечне земельные участки.
Ограничения касаются отчуждения не только указанных земельных участков, но и объектов недвижимого имущества, расположенных на этих земельных участках (например, установлен запрет на проведение аукционов).
Принят Федеральный закон №171 -ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Цель поправок - оптимизировать процедуру предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Так, закреплена возможность выделения земельных участков в целях комплексного освоения не только для жилищного, но и иных видов строительства, в т. ч. социального. Участки предоставляются без проведения торгов только для возведения важных инфраструктурных объектов, для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), ведения личного подсобного хозяйства и в других, строго определенных случаях. Органы теперь должны выставлять на торги свободные земельные участки на основании заявлений граждан и юридических лиц. Исключение - если они зарезервированы для государственных или муниципальных нужд, ограничены в обороте и т. п. В качестве начальной аукционной цены участка используется кадастровая стоимость. Информацию о наличии свободной земли органы обязаны публиковать на официальных сайтах. Если утверждены правила землепользования и застройки поселения, оно может распоряжаться участками, госсобственность на которые не разграничена. При отсутствии этих правил указанные полномочия реализуют муниципальные районы.
Земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование исключительно органам, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям и центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий.
Земельный кодекс РФ дополнен новыми главами, которые предусматривают: представление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности; установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности и др.
Также внесены изменения в Федеральный закон №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», в том числе признана утратившей силу статья 12, предусматривающая зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.
Следует обратить внимание на статью 34 рассматриваемого закона, которой предусмотрено ряд положений, касающихся указанных вопросов.
В связи с этим, органы местного самоуправления должны рассмотреть вопрос о необходимости внесения изменений в действующие муниципальные нормативные правовые акты (Например, Правила благоустройства, землепользования, Административные регламенты: «Предоставления муниципальной услуги по бесплатному предоставлению в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков», «Об утверждении перечня случаев, когда предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исключительно на торгах», «Об установлении предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства» и др.
Это означает, что в предмет прокурорского надзора включается соответствие действующим законам правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.
Таким образом, предметом прокурорского надзора является исполнение Земельного кодекса РФ, других федеральных законов, Указов Президента и постановлений Правительства РФ, составляющих земельное законодательство, а также соответствие законам правовых актов органов местного самоуправления по вопросам землепользования, отнесенным к их компетенции.
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. 
