Приватизация стала одним из наиболее значимых явлений проводимой в России экономической реформы. Экономическое и социальное значение приватизации состоит в том, чтобы путем передачи государственных предприятий в частные руки создать условия для развития частной собственности, конкурентной среды свободного рынка.
Поскольку избранная при проведении экономической реформы концепция “шоковой терапии” требовала принятия быстрых решений, таковые решения не всегда оказывались согласованными, несли в себе противоречия, что и порождало сложную, неоднозначную оценку процесса приватизации со стороны общественности. Усугублялось положение тем, что не всегда верными оказывались избранные правовые способы решения проблем перевода предприятий, имущества из режима государственной собственности в собственность частную, нередки были случаи злоупотреблений как результата юридического несовершенства нормативной базы приватизации.
В общественном сознании, к сожалению, главным образом на первом плане оказались недостатки, вызванные быстрыми темпами проведения приватизации (как было принято говорить — обвальной приватизации) и, как правило, в тени оставались достоинства этого сложного процесса, например, то, что оказалась созданной система законодательства, регулирующего весьма своеобразные и неоднозначные отношения по поводу денационализации государственного имущества, а также то обстоятельство, что именно благодаря этой нормативной системе оказалось возможным осуществить сложнейший процесс в весьма сжатые сроки.
Однако неизбежные недостатки, обусловленные масштабным перераспределением собственности, не умаляют главного достоинства такого социального феномена, каковым явилась приватизация государственного имущества в России.
Российской юриспруденции понятие приватизации не было известно. Конечно, практика отчуждения государственного имущества в частную собственность (при социализме — в личную собственность) имеет многовековые традиции, однако правопорядок, скажем, девятнадцатого века не наделял особым правовым режимом соответствующие сделки купли-продажи. В условиях, когда был начат процесс приватизации как масштабной акции изменения экономической основы государства, ее основными целями стали ограничение монополии государственной собственности, децентрализация управления народным хозяйством.
Выделение приватизации и приватизационного права в качестве системы нормативного регулирования специфических (приватизационных) правоотношений произошло в лоне гражданского права в связи с необходимостью проведения масштабной акции по изменению режима публичной собственности и передачи последней в собственность частную. Таким образом, генетически приватизационное право имеет цивилистический характер, однако специфика отношений, возникающих при осуществлении глобальной приватизации, значимость этого процесса привели к конструированию относительно замкнутой нормативной системы, которую мы и называем приватизационным правом.
С другой стороны, было бы неправильным недооценивать значимость публично-правового начала в регулировании процесса преобразования государственной (публичной) собственности в частную собственность. Регулирование приватизации как широкомасштабная государственная акция не может строиться исключительно на гражданско-правовом методе, то есть на принципах свободы и самостоятельности участников отношений. Потребности соблюдения общественных интересов при приватизации требуют более пристального внимания со стороны государства к данному процессу. Это влечет относительное неравенство субъектов — с одной стороны, государства, а с другой стороны, частного собственника — в процессе передачи государственного имущества в частную собственность. Государство играет ведущую роль, устанавливая «правила игры» при приватизации, поскольку только таким образом оно может обеспечить справедливый, равный подход в отношении всех участников гражданского оборота.
При определении целей приватизации законодатель продекларировал, что политика приватизации должна обеспечивать:
- рост эффективности приватизируемых предприятий;
- привлечение инвестиций в целях развития производства;
- приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации прав органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- формирование эффективного собственника.
Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», в котором было отмечено, что, несмотря на то, что в результате проведенных преобразований государственной собственности почти 60 процентов предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:
- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;
- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;
- привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;
- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.
Правительство сформулировало новую цель на современном этапе приватизации — кардинальное повышение эффективности функционирования предприятий и народнохозяйственного комплекса в целом.
Достижение указанной цели станет возможным в результате решения следующих задач:
- создания благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе экономики;
- вовлечения в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах, уменьшение расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;
- привлечения инвестиций в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии российских предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и, безусловно, выполнять их;
- создания широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;
- обеспечения контроля за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;
- существенного повышения качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизируемых предприятий и заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;
- формирования более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;
- восстановления активного функционирования фондового рынка;
- рационального пополнения доходной части бюджета с акцентом на бюджета развития Российской Федерации;
- усиления социальной направленности приватизации государственного имущества.
Поскольку приватизация как государственно-правовое явление предполагает крупномасштабное изменение существующих отношений собственности в государстве, то она несет как положительные, так и отрицательные экономические, политические и социальные последствия.
К положительным последствиям приватизации можно отнести рост эффективности производства, повышение конкурентоспособности производимой продукции; рост валового национального продукта, получение казной доходов от продажи государственного или муниципального имущества; сокращение дотирования неэффективных производств и активизацию внутренних инвестиций; привлечение во внутреннее производство иностранных инвестиций; расширение базы налогообложения в государстве; создание экономической основы для демократизации общества.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Негативными социальными последствиями приватизации, как показывает практика, неизбежно являются рост безработицы; краткосрочное сокращение производительности труда и, как следствие, краткосрочное сокращение внутреннего национального продукта; возникновение источников социального напряжения, связанного с усилением властного начала в управлении производством; социальная поляризация в обществе, рост бедности и нищеты; масштабная коррупция в сфере государственного управления, рост преступности.
Необходимо отметить, что в условиях коренного реформирования экономики, при переходе государства от централизованно планируемого хозяйства к рыночному приватизация играет особую роль, являясь системообразующим фактором формирования новых рыночных отношений.
Таким образом, проведение приватизации необходимо осуществлять с учетом множества факторов, последствия которых могут сказываться не только положительным, но и глубоко отрицательным образом на жизни государства и его населения.
Правовая концепция приватизации развивается на протяжении всех тех лет, пока идет экономический процесс разгосударствления государственного и муниципального имущества. Соответственно развивается, уточняется и эволюционирует как законодательное, так и научное определение приватизации.
Фактически о приватизации впервые было заявлено, когда были приняты Указ Президиума Верховного Совета СССР 10277Х» Об аренде и арендных отношениях в СССР» и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде (далее — Основы законодательства об аренде), которые предоставили арендаторам право выкупать арендуемое имущество (статья 10). Однако понятие приватизации на уровне дефиниции в Указе и в Основах законодательства об аренде сформулировано не было, хотя речь в указанной норме шла именно о приватизации как о способе передачи государственного имущества в частные руки. Об аренде как способе разгосударствления имущества, даже до выкупа основных фондов, говорили как об одном из ведущих средств приватизации и организации производственно-хозяйственной деятельности трудовых коллективов государственных предприятий.
Впервые законодатель употребил термин «приватизация» в Законе Российской Федерации № 2931 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР». Однако в данном случае использование этого понятия осталось на уровне словоупотребления. Юридический смысл приватизации в этом Законе не раскрывался.
Первый подход к юридическому оформлению понятия приватизации законодатель предпринял в тот момент, когда еще существовал Союз ССР. После длительных парламентских дебатов был принят Закон СССР «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий». Необходимо отметить, что на первом этапе законодательного оформления понятия приватизации в терминологический оборот были введены две дефиниции — «разгосударствление» и «приватизация». Поскольку законодатель не дал четкого определения этих понятий, некоторое время в науке дебатировался вопрос о соотношении разгосударствления и приватизации. Спектр мнений был от идентификации этих понятий до признания различного режима этих процессов в зависимости от того, каким субъектам будет передано государственное имущество — трудовым коллективам или отдельным лицам.
В российский законодатель в принимаемых нормативных актах использовал оба этих термина, не проводя понятийных различий между ними, фактически используя их как синонимически идентичные. Однако полной последовательности в употреблении указанных терминов законодатель не проявляет. Так, в одном из последних федеральных законов приватизация рассматривается как одна из форм разгосударствления.
С нашей точки зрения, разгосударствление — категория философско-экономического характера, означающая процесс сокращения вмешательства государства в экономическую деятельность, осуществляемую субъектами предпринимательской деятельности.
Приватизация — это многоаспектное политико-юридическое понятие, подразумевающее передачу публичной собственности в частную собственность.
Этапами законодательного осмысления приватизации стали два основных закона о приватизации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Легальное (законодательное) понятие приватизации было введено Законом РСФСР «О собственности в РСФСР», согласно статье 25 которого предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР, и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Однако данное определение, хотя и схватывало суть выражаемого им понятия (передача государственного или муниципального имущества в собственность граждан и юридических лиц), все же имело самый общий характер и требовало своего качественного развития на законотворческом уровне.
Дальнейшее развитие законодательная дефиниция приватизации получила в Законе Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», в соответствии с которым под приватизацией государственных и муниципальных предприятий понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий (действующих и ликвидированных по решению органов, правомочных принимать такие решения от имени собственника); долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ), принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.
Приведенное весьма громоздкое определение несет в себе все противоречия и проблемы современного ему правопонимания и законодательства. Законодатель, избрав в качестве объекта приватизации объекты государственной собственности и наделив их термином «государственные и муниципальные предприятия», обозначил приватизацию как смену режима государственной (муниципальной) собственности на режим частной собственности граждан, акционерных обществ (товариществ), необоснованно подменив одни понятия другими (объект на субъект) и оставив «за бортом» определения ключевые юридические понятия (объект права собственности, юридическое лицо), только при помощи, которых возможно дать корректную с правовой точки зрения дефиницию приватизации как юридического феномена.
С позиций сегодняшнего дня несложно отметить недостатки приведенного определения.
Во-первых, несмотря на то, что к моменту принятия Закона о приватизации законодательно были дифференцированы такие понятия, как государственная собственность, региональная собственность и муниципальная собственность, в связи с тем, что реальный правовой механизм разделения единой государственной собственности на федеральную, региональную и муниципальную отсутствовал, исходная посылка в понятии государственной собственности оставалась неопределенной. До принятия законодательства, разграничивающего государственную собственность на федеральную, региональную и муниципальную, приватизируемое имущество имело неопределенный статус с учетом существования de iure трех видов государственной собственности. На этот момент можно было говорить только о формальном разграничении собственности, фактически же, конечно, не существовало ни собственности субъектов Федерации, ни муниципальной собственности, а была единая государственная собственность, имеющая этот режим как наследие централизованного государства с ограниченными режимами всех видов собственности, за исключением государственной.
Отсутствие разграничения государственной собственности между различными субъектами, осуществляющими государственную власть, в дальнейшем повлекло споры, основой которых были сомнения в правомочности отчуждения теми либо иными государственными (федеральными, региональными, муниципальными) органами имущества, впоследствии законодательно отнесенного к собственности того либо иного вида.
Во-вторых, при определении круга лиц, которые могут быть приобретателями приватизируемого имущества, Закон о приватизации 1991 года пошел по пути наделения соответствующего права (в данном случае — права на приватизацию) лишь трех категорий лиц — граждане, акционерные общества и товарищества. Однако на тот момент действовал Гражданский кодекс РСФСР, в соответствии с которым участниками гражданского оборота признавались юридические лица. Таким образом, в Законе о приватизации при определении субъектов права на приватизацию оказались необоснованно исключенными юридические лица, которые не являлись акционерными обществами и товариществами. Между тем, хозяйственная практика тех лет свидетельствует, что весьма активными участниками предпринимательских отношений в негосударственной сфере являлись именно те юридические лица, которые не были акционерными обществами и товариществами — кооперативы, малые предприятия, учрежденные гражданами, индивидуальные частные (семейные) предприятия, арендные предприятия и некоторые иные организационно-правовые формы предприятий, хотя и не имеющие твердой законодательной опоры, но зарегистрированные в качестве юридических лиц и реально участвующие в хозяйственном обороте (ассоциации, фирмы, концерны, союзы и пр.).
Дискриминация при приватизации ряда участников экономического оборота, имеющих статус юридического лица, требовала соответствующих комментариев со стороны законодателя. Практика приватизации различными субъектами была столь противоречива, что Верховный Совет Российской Федерации был вынужден разъяснить, что не могут быть признаны покупателями приватизируемых предприятий юридические лица, осуществляющие свою деятельность в организационно-правовых формах, не предусмотренных статьями 812 и 15 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности».
В-третьих, при определении объектов приватизации законодатель использовал не юридические категории (юридическое лицо, имущество, объекты государственной собственности), а технологические (цеха, производства, участки, подразделения предприятий, активы предприятий), что в дальнейшем повлекло множественные споры между различными субъектами и структурными образованиями, не являющимися субъектами права, но имеющими то или иное отношение к приватизируемому имуществу. Нечеткость легального определения приватизации длительное время вызывала различные подходы к данному явлению со стороны судов. Причем даже в практике высшего судебного органа имеются суждения, которые, с нашей точки зрения, неправильно отражают природу приватизации. Так, по одному из рассмотренных дел Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указал, что «к приватизации не относились сделки по продаже в частную собственность активов действующих предприятий (государственных — О.С.)». Между тем, именно смена режима объекта государственной собственности на режим частной собственности является сущностной характеристикой приватизации.
В-четвертых, в Законе о приватизации вслед за Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» допущено смешение характеристик статуса собственности юридического лица и лиц, его учредивших.
С одной стороны, за юридическим лицом признавалось право собственности на его имущество, с другой же стороны, участники акционерных обществ и товариществ признавались носителями права долевой собственности созданного ими юридического лица. Таким образом, имущество оказывалось в собственности различных субъектов, что с юридической точки зрения является нонсенсом (конечно, если это имущество не является совместной собственностью — но это уже другой вопрос). Такая путаница в определении произошла вследствие смешения экономического и юридического пониманий собственности.
В юридической литературе отмечалось, что в экономическом смысле собственниками объединенного имущества (акционерного общества или хозяйственного товарищества) остаются его создатели (участники), что является экономическим основанием получения ими соответствующего процента дохода (прибыли), полученного за счет эксплуатации общего имущества.
Из этого правильного с экономической точки зрения тезиса делался вывод, что юридическим собственником имущества внесенного в уставный (складочный) капитал оставался учредитель, передавший свое имущество учрежденному им юридическому лицу.
В то же время значительное количество авторитетных ученых и практикующих юристов последовательно настаивали на том, что субъектом права собственности может быть только то юридическое лицо, в уставный (складочный) капитал которого внесено имущество.
С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации ушло в прошлое это двусмысленное положение, порождавшее бесконечные схоластические споры о том, кто является собственником имущества, внесенного в уставный капитал: учредители или само вновь учрежденное юридическое лицо. Законодатель дал однозначный ответ на этот вопрос — таким собственником является само юридическое лицо (за исключением государственных и унитарных предприятий, а также финансируемых собственником учреждений).
Таким образом, законодатель сделал значительный шаг в развитии легального определения приватизации. Во вновь принятом Гражданском кодексе Российской Федерации в статье 217 сказано, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Эта норма стала базовой для последующего развития приватизационного законодательства и практики приватизации.
С принятием Федерального закона Российской Федерации № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации) можно говорить о новом этапе законодательного регулирования приватизации.
Закон о приватизации дает гораздо более четкое и лаконичное определение приватизации, под которой понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.
Данная дефиниция использует трехчленную формулу, элементами которой являются субъекты (продавцы и приобретатели), объект (имущество) и процесс (возмездное отчуждение).
Ключевым понятием данного определения, как мы видим, является термин «возмездное отчуждение», то есть законодатель несколько видоизменил формулу Гражданского кодекса Российской Федерации, в котором предусматривалась «просто» передача имущества. Однако формулировка Закона о приватизации нисколько не умаляет законоположение статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку последнее содержит отсылку к законодательству о приватизации по урегулированию порядка приватизации.
Понятие отчуждения является одним из ключевых понятий гражданского права, которое регулирует отношения по возмездной передаче имущества, а также порядок приобретения и прекращения права собственности. Таким образом, можно сделать вывод о том, что генетически приватизация является цивилистическим институтом, поскольку предполагает возмездное отчуждение имущества, то есть сферу регулирования гражданского права.
Однако законодатель вывел приватизационное законодательство из сферы гражданского права. В частности, согласно уже упоминавшийся статье 217 Гражданского кодекса Российской Федерации при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные Гражданским кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Другой нормой — пунктом 3 статьи 96 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются законами и иными правовыми актами о приватизации этих предприятий.
Принятием Закона о приватизации законодатель вновь подтвердил свою приверженность концепции регулирования приватизации не комплексно, но по отдельным направлениям: приватизация государственных и муниципальных предприятий; приватизация земли и природных ресурсов; приватизация государственного и муниципального жилищного фонда; приватизация объектов социального и культурного наследия, а также объектов историко-культурного наследия и природных объектов.
Приватизационное право — условный термин. Будучи комплексным институтом коммерческого законодательства37, приватизационное право своим источником имеет, прежде всего, гражданское право. Значительная часть норм, регламентирующих отношения в сфере приватизации, имеет административно-правовой характер либо государственно-правовой характер (как, например, нормы, регулирующие порядок разграничения собственности между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами).
Система понятий приватизационного права
Приватизационное законодательство, будучи комплексным нормативным пластом, оперирует совокупностью ключевых категорий, которые являются его понятийной основой, хотя далеко не всегда полно раскрываются в действующих нормах права. Тем не менее, без доктринального раскрытия смысла указанных основных понятий, без формулирования их дефиниций характеристика приватизационного права будет неизбежно неполной. Фактически некая совокупность понятий приватизационного права взаимосвязана между собой и в целом составляет качественную основу приватизационного права как регулятора отношений, возникающих при приватизации государственного и муниципального имущества.
Приватизация. Ее понятийные интерпретации. Данный термин используется, как правило, в различных смыслах.
Во-первых, под приватизацией понимают процесс разгосударствления имущества, масштабную государственную программу по передаче государственного и муниципального имущества в собственность юридических и физических лиц (приватизация в широком смысле слова).
Во-вторых, под приватизацией принято иметь в виду акт передачи конкретного имущества (предприятия) из государственной (муниципальной собственности) в собственность конкретного юридического лица либо гражданина (приватизация в узком смысле слова).
В юридической литературе В.С. Анохиным высказано мнение, что под приватизацией следует понимать «процесс привлечения частного сектора к владению или управлению государственными предприятиями». Кроме того, В.С. Анохин полагает, что термин «приватизация» может означать «приватизацию управления путем заключения договора на управление». Вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения. Приватизация как юридически значимое действие означает переход права собственности от публичного собственника к частному собственнику. В самом определении приватизации его качественную специфику создает именно изменение режима собственности. В том случае, если не происходит переход вещного права на приватизируемую вещь, то нет и приватизации. В частности, в том случае, если заключается договор между публичным собственником и частным лицом на управление государственным или муниципальным предприятием (например, договор доверительного управления имуществом), то отношения между сторонами имеют обязательственно-правовой характер, смена собственника не происходит, следовательно, нет и приватизации как акта передачи права собственности на имущество как объект сделки.
Приватизация как приобретение имущества предполагает, что покупатель имущества обязан произвести его оплату, что является условием приватизации, то есть приобретением им права собственности на приватизируемое имущество.
Приватизация как отчуждение имущества есть возмездная передача государственной (муниципальной) собственности в собственность граждан или юридических лиц.
Приватизация как переход права собственности означает процедуру передачи права собственности из государственной (муниципальной) в частную.
Приватизация как процесс суть совокупность мероприятий административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит от государства к юридическому или физическому лицу.
Право собственности
В российском законодательстве отсутствует понятие права собственности. Раскрывается эта дефиниция через анализ перечисляемых в Гражданском кодексе Российской Федерации правомочий. Оставляя в стороне вопрос о недостатке такого способа определения права собственности, ограничимся ссылкой на то, что законодатель подразумевает под правом собственности совокупность правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом (статья 209 Гражданского кодекса Российской Федерации), что является основой для всех доктринальных определений.
Публичная собственность
Под публичной собственностью принято подразумевать собственность публичных образований, каковыми в Российской Федерации являются государство, субъекты Федерации и муниципальные образования. Таким образом, публичная собственность — это собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований.
Частная собственность
Под частной собственностью подразумевается собственность физических и юридических лиц.
Публичная и частная собственность составляют два базовых типа собственности, «обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности», взаимосвязь между которыми осуществляется в виде изменения правового режима — приватизации.
Объект приватизации
Закон о приватизации не содержит определения «объекта приватизации». Однако из смысла Закона следует, что под объектами приватизации подразумевается государственное (муниципальное) имущество (включая акции), государственные (муниципальные) предприятия как имущественный комплекс.
Предприятия как имущественный комплекс является не просто совокупностью материальных объектов, имеющих овеществленную форму, но и нематериальные активы — товарные знаки, лицензии, патенты, права использования ноу-хау и др., то есть документально подтвержденные имущественные права.
Поскольку деятельность предприятия как целостного имущественного комплекса невозможна без использования объектов патентного и авторского права, средств индивидуализации предприятий и производимой ими продукции, то приватизация предприятия невозможна без соответствующей передачи прав пользования указанными объектами.
Однако двойственная природа прав интеллектуальной собственности, имеющей с одной стороны имущественный характер, а с другой стороны, предоставляющих их автору совокупность личных неимущественных прав не отторжимых от личности обладателя в силу самой их природы, порождает проблемные вопросы о правовых аспектах приватизации в составе предприятий объектов интеллектуальной собственности.
Если в Законе о приватизации прямо говорилось, о том, что в качестве объектов приватизации могут выступать нематериальные активы предприятия, в том числе патенты, лицензии, то в Законе о приватизации законодатель ушел от прямого ответа на этот вопрос, хотя такой ответ вытекает непосредственно из толкования понятия предприятия как имущественного комплекса. В частности, если принять за основу предлагаемое в пункт 2 статьи 132 Гражданского кодекса Российской Федерации определение предприятия как имущественного комплекса, в состав которого, помимо материальных объектов, входят права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания) и другие исключительные права, то приватизация предприятия будет означать и переход к новому собственнику указанных прав, не имеющих вещного характера.
Субъекты приватизации
Субъекты приватизации — это субъекты права, имеющие право производить отчуждение и приобретать приватизируемое имущество, а также иным образом влиять на правоотношения, складывающиеся в процессе приватизации.
Все субъекты приватизации, в зависимости от того, какую роль они выполняют в приватизационной сделке, можно разделить на две большие группы — продавцов и покупателей.
В свою очередь среди продавцов государственного (муниципального) имущества выделяются три категории: продавцы государственного федерального имущества, продавцы государственного имущества субъектов Федерации и продавцы муниципального имущества.
Продавцы государственного федерального имущества — это специализированное федеральное учреждение и назначенные им в субъектах Федерации представители, осуществляющие продажу переданных им федеральным органом по управлению государственным имуществом или его территориальными органами объектов приватизации.
Продавцы государственного имущества субъектов Федерации — это юридические лица, обладающие полномочиями на организацию и осуществление продажи такого имущества.
Продавцы муниципального имущества — это назначаемые органами местного самоуправления органы, обладающие полномочиями на организацию и осуществление продажи такого имущества.
Покупателями приватизируемого имущества могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, юридические лица Российской Федерации (за исключением тех юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 процентов), а также иностранные юридические лица.
Активным участником приватизационных правоотношений являются органы по управлению государственным (муниципальным) имуществом. Таковыми органами являются Министерство государственного имущества Российской Федерации, территориальные комитеты по управлению государственным имуществом, комитеты по управлению муниципальным имуществом. Участие указанных органов в приватизационных правоотношениях определяется тем, что они принимают юридически значимые решения в процессе преобразования публичной собственности в частную собственность. Примером такого рода участия является разработка и утверждение программ приватизации, организация и контроль реализации государственной программы приватизации, создание комиссий по приватизации, утверждение планов приватизации и пр.
К иным субъектам приватизационных отношений относятся, к примеру, комиссии по внесению изменений в планы приватизации, функции которых определены уже в самом их наименовании.
Приватизационная сделка
Под приватизационной сделкой понимаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей в отношении, по поводу или в связи с приватизацией государственного (муниципального) имущества.
В основании предложенной дефиниции лежит понятие сделки, определенное в статье 153 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В отличие от понятия сделки понятие «приватизационный договор» более узкое и означает двухстороннюю или многостороннюю сделку как выражение согласованной воли двух или более сторон (статья 154 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Источники приватизационного права
Под источниками права принято понимать нормативные акты, регулирующие отношения в соответствующей сфере общественных отношений. Законодательное признание того либо иного акта источником права имеет существенное юридическое значение, поскольку может породить возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей.
В правоведении принято говорить об источниках права в «юридическом смысле слова», что означает форму правовых актов.
Акты, направленные на регулирование приватизационных отношений, составляют своеобразную иерархию, каждая последующая ступень которой состоит из нормативных актов более высокой юридической силы. Возглавляет эту иерархию Конституция Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации
Наиболее высокой юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. В Конституции отсутствуют нормы, непосредственно посвященные приватизации. Однако данное обстоятельство не умаляет того, что, будучи Основным законом Российской Федерации, Конституция «устанавливает наиболее важные нормы и принципы, из которых потом вырастает детальное правовое регулирование в различных формах». Это можно проиллюстрировать следующим примером. В соответствии с подпунктом пункта 1 статьи 72 в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится разграничение государственной собственности. Прежде чем провести приватизационные процедуры, соответствующие уполномоченные органы должны разграничить собственность на федеральную и собственность конкретного субъекта Федерации. Только после этого возможна приватизация конкретного объекта собственности. В том случае, если разграничение в отношении конкретных объектов собственности будет сделано в одностороннем порядке (например, актом субъекта Федерации), то таковой акт не будет иметь юридической силы, как совершенный с нарушением конституционной нормы.
По сути, Конституция выполняет гарантирующую функцию процесса приватизации. Это предопределено тем, что Конституция устанавливает как государственную, так и частную собственность, гарантируя последней защиту.
Законы Российской Федерации
Нормативные акты, обладающие высшей юридической силой (после Конституции Российской Федерации), — это законы.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации предусмотрено принятие федеральных законов и федеральных конституционных законов. Конституция не разграничивает понятий
этих видов законов, однако, оговаривает более строгую процедуру принятия федерального конституционного закона. Кроме того, федеральный закон не может противоречить федеральному конституционному закону.
Из смысла различных конституционных норм следует, что в иерархии нормативных актов федеральный конституционный закон занимает более высокое место и обладает большей юридической силой.
Гражданский кодекс Российской Федерации, будучи «конституцией» экономического оборота, устанавливает требования к организационно-правовым формам участников приватизационных отношений, общие правила, в соответствии с которыми должны совершаться сделки (в том числе и приватизационные), а также нормы, регламентирующие исполнение обязательств и применение ответственности за их нарушение. В то же время в Гражданском кодексе особо оговаривается, что при приватизации положения настоящего Кодекса применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное (статья 217).
Основным законодательным актом, регулирующим отношения в приватизационной сфере, является Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее — Закон о приватизации 1997 года). Этот закон устанавливает организационные и правовые основы преобразования отношений собственности посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики, а также в целях ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса государства, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям. Все остальные федеральные законы, принимаемые по вопросам регулирования приватизации, должны соответствовать Закону о приватизации.
Источниками приватизационного права в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона о приватизации являются федеральные законы о государственной программе приватизации государственного имущества. Данными законами должны устанавливаться приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества в Российской Федерации. Законом возложена на Правительство обязанность ежегодно представлять в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в программу приватизации.
До принятия Закона о приватизации государственные программы приватизации принимались трижды: Один раз программа приватизации была принята постановлением Верховного Совета Российской Федерации и дважды — указами Президента Российской Федерации. С принятием Закона о приватизации государственная программа приватизации может быть принята только федеральным законом.
Постановления Верховного Совета Российской Федерации
«Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» была утверждена Постановлением Верховного Совета Российской Федерации. В данной программе, разработанной в соответствии с требованиями Закона о приватизации были установлены цели, задания и порядок приватизации, а также определены ограничения в этой области.
Не утратило своего значения Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 30201 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Указы Президента Российской Федерации
Следующее место в иерархии нормативных актов, регулирующих приватизацию занимают Указы Президента Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации № 2284 была утверждена «Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», в которой были установлены цели, задания, приоритеты, ограничения и порядок приватизации с учетом опыта и результатов проведения приватизации в. Данная государственная программа была введена в действие.
Указ Президента Российской Федерации № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» был принят. Данным Указом, с учетом опыта и результатов проведения приватизации были установлены цели и порядок применения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от № 2284, после завершения срока действия приватизационных чеков.
Необходимо отметить, что в настоящее время Указ № 1535 применяется при приватизации объектов муниципальной собственности, в том числе земельных участков, в случаях, если населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления, действующими в пределах их компетенции, установленной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определены другие порядок и условия приватизации таких объектов.
В целом указы Президента Российской Федерации сыграли значительную роль в процессе приватизации, особенно на первом ее этапе. До принятия Закона о приватизации сказывался дефицит федерального законодательства, устанавливающего единые правовые и организационные основы регулирования приватизации муниципального имущества, к примеру арендуемого имущества и земельных участков. В этой связи именно указы сыграли роль нормативной основы при приватизации муниципального имущества. Конституционный Суд Российской Федерации признал конституционный характер этой практики, констатировав, что регламентация указами Президента Российской Федерации порядка и условий приватизации муниципальной собственности в рамках общегосударственной программы применительно к правам органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности могла иметь место, «поскольку такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер и их регулирование было осуществлено в отсутствие других федеральных законов, устанавливающих организационные и правовые основы приватизации муниципального имущества».
Помимо указанных выше актов, Президент своими указами определил полномочия органов, осуществляющих государственную политику в области приватизации, способы преобразования приватизируемых предприятий и способы приватизации, порядок приватизации отдельных объектов государственной собственности (например, земли) и др.
Постановления Правительства Российской Федерации
Положения указов, принимаемых Президентом Российской Федерации, детализировались в постановлениях Правительства Российской Федерации. В основном акты, принимаемые Правительством, регламентировали порядок приватизации в отдельных отраслях экономики, либо в порядке исполнения указов Президента устанавливали правила, регулирующие иные частные вопросы, возникающие в процессе приватизации.
После принятия Закона о приватизации Правительство в соответствии с данным законом должно принять 15 норма «Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом», утверждено Указом Президента Российской Федерации. Нормативные акты Министерства государственного имущества Российской Федерации.
Основную работу по проведению приватизации выполнило Министерство государственного имущества Российской Федерации (раньше — Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом). По нашим подсчетам Госкомимущество приняло не менее 800 распоряжений, приказов, и иных нормативных актов, направленных на организацию работы по приватизации государственных (муниципальных) предприятий. Среди нормативных актов (в основном распоряжений) принятых Госкомимуществом, есть и весьма значимые по степени воздействия на регулируемые правоотношения. По сути дела некоторые акты Госкомимущества восполнили бреши в правовом регулировании приватизационных отношений, обусловленных отсутствием соответствующих законов. В качестве примера можно привести сыгравшие значимую роль в приватизации «Положение о продаже акций в процессе приватизации», «Положение о специализированных чековых аукционах», «Примерное положение об инвестиционных конкурсах (инвестиционных торгах) по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной и муниципальной собственности» и др.
Нормативные акты субъектов Федерации и муниципальных образований.
В соответствии с Законом о приватизации большая нормотворческая нагрузка в сфере приватизации ложится на субъекты Федерации и муниципальные образования. К примеру, указанным органам власти необходимо разрабатывать и утверждать ежегодную программу приватизации, принимаемую на основе федеральной программы приватизации.
Субъектам Федерации необходимо определить порядок предоставления рассрочки при оплате приватизируемого государственного имущества, принадлежащего субъекту Федерации (пункт 1 статьи 19 Закона о приватизации); аналогичный нормативный акт должны принимать и муниципальные органы, так же как решать и ряд иных вопросов приватизации соответствующего имущества.
Система приватизационного законодательства
Те отношения, которые складываются в процессе приватизации государственного и муниципального имущества регулируются нормами различных отраслей права, что предопределяется их комплексным характером.
Поскольку приватизация государственного и муниципального имущества выступает как широкомасштабная акция, сфера отношений намеренно очерчивается государством в область отдельного регулирования, и, соответственно возникает необходимость в качественном обособлении предмета правового регулирования.
Будучи генетически производной от гражданско-правового института отчуждения, приватизация стала качественно специфическим способом возмездного отчуждения в сфере предпринимательства и безвозмездного (как правило) отчуждения в сфере жилищной приватизации. Таким образом, те правовые отношения, объектом которых выступает приватизируемое имущество и действия субъектов приватизации, и являются базой объективно складывающейся группы отношений по поводу приватизации, тяготеющей к конституированною, то есть объединению как самостоятельному виду правовых отношений. При этом отношения, возникающие при приватизации, нельзя однозначно свести к гражданско-правовым или административно-правовым.
Комплексный характер норм, регулирующих приватизацию, и качественная неоднородность приватизационных правоотношений не позволяют говорить о том, что существует самостоятельный предмет правового регулирования. Однако вряд ли существуют сомнения в том, что в течение 90-х годов двадцатого столетия в Российской Федерации сложилась весьма развитая система законодательства о приватизации, направленного на определенный предмет регулирования, каковым является приватизационный процесс.
Теория права различает систему права и систему законодательства. Право как система это комплекс связанных между собой элементов объективного характера, что исключает произвол законодателя при ее конституированные. В то же время система законодательства в значительной степени предопределяется усмотрением законодателя. Таким образом, норма права объективно имеющая, например, гражданско-правовой характер, может быть расположена в законодательном акте, направленном на регулирование административных отношений. Но данное обстоятельство не меняет сущности гражданско-правовой нормы. Законодатель же, установив в правовом акте определенную норму, имеет возможность изменить ее место в системе права только путем изменения содержания данной нормы.
Однако обе системы — система законодательства и система права неразрывно связаны между собой. Как отмечает С.С. Алексеев, с одной стороны, «в системе источников права (законодательства) в той или иной мере, хотя, разумеется, и не зеркально точно, проявляется, обнаруживается структура права. С другой стороны, через систему источников права (законодательства) правотворческие органы могут воздействовать на структуру самого права».
Отсутствие качественно специфических предмета регулирования и метода регулирования не дает оснований говорить о конституировании в качестве отдельной отрасли приватизационного права. Однако сформировавшийся массив приватизационного законодательства столь системен и значимость регулируемых им правоотношений столь существенна, что вывод о системе приватизационного законодательства вряд ли вызывает сомнения.
Таким образом, под системой законодательства о приватизации понимается совокупность нормативных актов, направленных на урегулирование отношений, возникающих в процессе приватизации государственного (муниципального) имущества. Стержнем данной системы является Закон о приватизации, который упорядочивает принципиальные направления развития всего массива приватизационного законодательства.
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. 
