Приватизация государственного или муниципального имущества возможна при наличии объективных условий, которые позволили бы осуществиться этому процессу.
К объективным условиям приватизации относятся:
- экономические условия, то есть такое состояние хозяйства государства, которое позволило бы осуществить масштабную передачу государственной собственности в собственность частную;
- политические условия, то есть воля руководства государства и подавляющего числа населения страны осуществить этот процесс;
- социальные условия, то есть такая ситуация в социально экономической сфере, которая объективно позволяла бы населению участвовать в процессе приватизации;
- юридические условия, то есть наличие нормативной системы, регулирующей соответствующий процесс.
Что касается юридических условий, то таковые в значительной степени уже созданы.
К настоящему времени приняты:
- общегражданское законодательство — Гражданский кодекс Российской Федерации, регулирующее экономический оборот как основу, в том числе и приватизации;
- законодательство о частноправовых юридических лицах (соответствующие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, Закон об акционерных обществах, Закон об обществах с ограниченной ответственностью, Закон о производственных кооперативах и др.); что является основой существования потенциальных покупателей, являющихся частными, независимыми от государства лицами;
- базовое приватизационное законодательство — Закон о приватизации и издаваемые в его развитие иные правовые акты, регулирующие условия, порядок и способы приватизации.
Ограничения приватизации
Законодательство о приватизации предусматривает совокупность определенных запретов на приватизацию. Государство заинтересовано в том, чтобы определенное имущество либо определенные участники гражданских правоотношений участвовали в приватизации с некоторыми ограничениями. Причины тому, главным образом, в необходимости обеспечения стратегических интересов государства и общества — контроль за обороной страны, стратегическими отраслями народного хозяйства, особенности функционирования отдельных предприятий, организаций и учреждений (например, предприятий, которые являются естественными монополиями, либо учреждений, нуждающихся в государственной поддержке — музеев, театров, образовательных заведений).
На первом этапе приватизации, когда еще не до конца был ясен смысл приватизации, законодатель был вынужден устанавливать ограничения в приватизации самого экзотического характера. Например, Указом Президента Российской Федерации № 1192 «О приватизации в органах внутренних дел в Российской Федерации» было установлено, что предприятия, учреждения, организации системы органов внутренних дел независимо от источников их финансирования приватизации не подлежат.
Ограничения на приватизацию возможны в отношении, как объектов, так и субъектов приватизации.
Ограничения на приватизацию определенных объектов
Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает принципиальное правило, имеющее значение при анализе ограничений на приватизацию. В соответствии с пунктом 3 статьи 212 Гражданского кодекса Российской Федерации виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. Эта норма фактически дублирована пунктом 1 статьи 213 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам и юридическим лицам. Таким образом, гражданское законодательство категорически определяет, что ограничения на право частной собственности должно быть установлено только законом. Соответственно и ограничения в приватизации могут быть установлены только законом.
Между тем, следует отметить, что в значительном количестве случаев ограничения на приватизацию устанавливались правовыми актами более низкой юридической силы, нежели закон. Так, значительное количество норм, устанавливающих ограничения на приватизацию определенных объектов, содержится в указах Президента Российской Федерации, а также в постановлениях Правительства Российской Федерации.
Как Закон о приватизации, так и Закон о приватизации не содержали запретов на приватизацию какого либо имущества.
Однако в обоих Законах были сделаны два изъятия в отношении приватизации:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) установлен перечень отношений, которые не регулируются соответствующим Законом о приватизации, но регулируются иными законами (статья 2 Закона о приватизации; статья 3 Закона о приватизации);
2) сделана отсылка об установлении ограничений на приватизацию к Государственной программе приватизации (статья 3 Закона о приватизации; пункт 3 статьи 4 Закона о приватизации), которая и должна установить такие ограничения в предпринимательской сфере, т.е. в сфере регулирования Закона о приватизации.
Первый законодательный запрет на приватизацию государственного имущества появился, когда было сформулировано правило о том, что не подлежат приватизации культурное и природное наследие народов России, в том числе ценности, хранящиеся в государственных музеях, архивах и библиотеках, включая помещения и здания, где они расположены.
В дальнейшем запрет на приватизацию культурных ценностей был подтвержден в Основах законодательства Российской Федерации о культуре. Так, согласно статье 44 Основ не подлежат приватизации культурное наследие народов Российской Федерации, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены. В Федеральном законе Российской Федерации № 78ФЗ «О библиотечном деле» был установлен запрет на разгосударствление, приватизацию государственных и муниципальных библиотек, включая помещения и здания, в которых они расположены.
При принятии государственных программ приватизации законодатель пошел по пути формулирования комплексных перечней объектов и предприятий, приватизация которых запрещена. В частности, в «Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» сформулирован перечень, которым определены 26 категорий объектов и предприятий, на которые распространяется запрет на приватизацию. Сюда, к примеру, были отнесены недра, лесной фонд, воздушное пространство, ресурсы континентального шельфа, охраняемые или особым образом используемые природные территории, объекты исторического и культурного наследия народов России и пр.
В «Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 2284, такой перечень состоял уже из 44 видов объектов и предприятий, приватизация которых была запрещена.
«Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвержденные Указом Президента Российской федерации № 1535, содержат приложение № 3 «Специальный порядок принятия решений о приватизации», которым фактически установлен мораторий до принятия соответствующего закона на принятие решений о приватизации объектов и предприятий 15 категорий. Сюда, например, отнесены объекты и предприятия таможенных органов, налоговой полиции, прокуратуры, судебных органов; высших учебных заведений, техникумов; академических театров; объектов представительств Российской Федерации за рубежом; метрополитенов, автомобильных дорог общего пользования и др.
Таким образом, основным приемом, который использует законодатель, ограничивая приватизацию тех или иных объектов, является введение моратория на определенный срок (либо до принятия соответствующего закона) в приватизации этих объектов.
Другой прием, который использовал законодатель при установлении ограничений на передачу в частную собственность определенных объектов, — это их исключение из основных фондов приватизируемого имущества, либо исключение определенных предприятий из функционально единой системы приватизируемой отрасли. К примеру, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 1003 «О приватизации предприятий связи» подразделения почтовой связи выделяются из состава государственных предприятий связи и информатики с последующим образованием на их базе государственных предприятий, не подлежащих приватизации.
Другим примером такого рода является исключение из числа приватизируемого имущества, передаваемого в уставный фонд создаваемых акционерных обществ портовых сооружений и объектов (причалов, подходных каналов, волноломов, железнодорожных путей и автомобильных дорог, объектов инженерной инфраструктуры и др.).
В том случае, если в составе приватизируемого предприятия имеются объекты и имущество гражданской обороны, решение о приватизации таких предприятий принимается, как это установлено Постановлением Правительства Российской Федерации № 359 «Об утверждении Положения о порядке использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями», с учетом заключения соответствующего штаба (комитета) по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. Упомянутое положение не устанавливает правовых последствий на тот случай, если штаб (комитет) по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций даст отрицательное заключение, но соответствующий объект будет приватизирован, однако, как представляется, указанное обстоятельство может явиться основанием для признания в судебном порядке такой сделки недействительной.
При приватизации предприятий, в имущественной массе которых имеются объекты гражданской обороны, таковые подлежат изъятию из состава имущества предприятия. Изъятые объекты передаются на хранение правопреемнику приватизированного предприятия, с которым заключается соответствующий договор хранения и использования этого имущества. Правительство установило и перечень имущества и объектов гражданской обороны, подлежащих изъятию из приватизируемого предприятия. Сюда отнесены: пункты управления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, министерств, ведомств и организаций Российской Федерации с комплексом защитных сооружений и наземным комплексом (наземными элементами систем жизнеобеспечения пунктов управления, размещаемого в них аппарата и обслуживающего персонала, складами для хранения продовольствия, медикаментов, оборудования и имущества); отдельно стоящие убежища гражданской обороны; встроенные убежища гражданской обороны; специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны; имущество гражданской обороны.
Указом Президента Российской Федерации № 1267 «Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности» установлено, что объекты, сведения о которых (включая фондовые материалы и научно-техническую и производственную документацию) составляют предмет государственной тайны, относятся исключительно к федеральной собственности, не подлежат приватизации и исключаются из состава имущества приватизируемых предприятий оборонной промышленности.
Кроме того, ориентируясь на особую социальную и культурную значимость того или иного вида деятельности, законодатель принимает специальный закон, которым устанавливает запрет на приватизацию объектов данной сферы деятельности.
В качестве примера можно привести три сферы деятельности особой социальной значимости, в которых установлены ограничения на приватизацию:
1. В целях сохранения системы государственного образования и обеспечения государственных гарантий на получение российскими гражданами доступного и бесплатного образования федеральным законом введен мораторий сроком на 3 года на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов, включая объекты их производственной и социальной инфраструктуры. При этом положения данного закона сохраняют свою силу и по истечении трех лет в случае, если не будет принят федеральный закон, регламентирующий порядок изменения форм собственности и порядок управления в сфере образования.
Законодатель исключил срок, ограничивающий мораторий на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений, сохранив их статус.
2. Не подлежат приватизации издательства и полиграфические предприятия, отнесенные исключительно к федеральной собственности:
- полиграфические предприятия, являющиеся монополистами на общероссийском рынке товаров (услуг);
- полиграфические предприятия, оснащенные высокими технологиями для выпуска высокохудожественной и высококачественной печатной продукции;
- издательства-монополисты на общероссийском рынке товаров (услуг);
В отношении указанных предприятий установлено, что они могут акционироваться только по решению Правительства Российской Федерации, не ранее чем по истечении трех лет с момента вступления в силу настоящего Закона.
3. Не подлежат приватизации организации кинематографии, специализирующиеся на показе фильмов для детей либо осуществляющие показ фильмов и являющиеся единственной организацией кинематографии в данном населенном пункте.
Одним из приемов, который используется при установлении ограничений на приватизацию, является установление перечня предприятий и объектов, приватизация которых запрещена. Так, Указом Президента Российской Федерации № 942 «О Перечне государственных предприятий, организаций и объектов геологической службы Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр, приватизация которых запрещена» установлен перечень из 79 предприятий и организаций геологической службы, приватизация которых запрещена.
Постановлением Правительства Российской Федерации № 802 «О перечне предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена» установлен перечень 480 оборонных предприятий, запрещенных к приватизации.
В случае если предприятие, учреждение или организация имеет особое значение для интересов государства, могут быть установлены ограничения в его приватизации. Так, например, в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 47291 «О Российской академии наук» предприятия, учреждения и организации научной сферы деятельности, входящие в состав Российской академии наук, относятся к объектам, приватизация которых запрещена до принятия соответствующего Закона о Российской академии наук.
Ограничения на приватизацию для определенных субъектов
Законодатель установил некоторые ограничения в отношении отдельных субъектов при приватизации. Так, согласно статье 9 Закона о приватизации, не могут быть покупателями приватизируемого имущества государственные и муниципальные унитарные предприятия, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения. Кроме того, это же ограничение распространяется на юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25 процентов.
Запреты на приватизацию в отношении субъектов касаются иностранных физических и юридических лиц.
Законом о приватизации установлено, что одним из критериев классификации подлежащего приватизации имущества является установление в государственной программе приватизации такого имущества, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (пункт 3 статьи 4).
«Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвержденная Указом Президента Российской Федерации № 2284, содержит раздел, именуемый «Использование иностранных инвестиций», которым, по сути, установлен ряд ограничений на участие иностранных инвесторов в приватизации. Эти ограничения сведены к требованию соблюдать условия, при которых инвесторы могут участвовать в приватизации.
К таким условиям относятся следующие:
- обязательное последующее уведомление Министерства финансов Российской Федерации при участии в аукционе (включая чековые), конкурсе, инвестиционном конкурсе, а также при покупке приватизационных чеков для использования в качестве средств платежа в процессе приватизации;
- исключительное участие в качестве продавца соответствующего фонда имущества;
- обязательное решение местных органов, которым иностранные инвесторы допускаются к приватизации объектов и предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, а также мелких (до 200 человек среднесписочной численности работающих или с балансовой стоимостью по состоянию до 1 миллиона рублей) предприятий промышленности и строительства, автомобильного транспорта;
- решение Правительства Российской Федерации или правительств республик в составе Российской Федерации при приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности (у которых оборонный заказ составляет более 30 процентов общего объема выпуска продукции), нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов,
- радиоактивных и редкоземельных элементов, предприятий транспорта и связи; при этом после проведения чекового (денежного) аукциона (конкурса) организаторы обязаны направить в Правительство Российской Федерации и в Федеральную службу контрразведки сведения об иностранных инвесторах — победителях торгов; в свою очередь Федеральная служба контрразведки вправе в течение месяца представить в Правительство мотивированное заключение о необходимости запрета на приобретение акций, долей, паев имущества указанными иностранными инвесторами.
Также установлен запрет на использование иностранных инвестиций при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расположенных в границах закрытого территориального образования, кроме случаев, предусмотренных постановлениями Правительства Российской Федерации.
Иных ограничений на участие иностранных инвесторов в приватизации государственная программа не допускает.
Также установлен запрет на приватизацию в отношении государственных и муниципальных предприятий с балансовой стоимостью основных фондов на 20 миллионов рублей и более, подлежащих преобразованию в акционерные общества открытого типа, если в них имеется долевое участие иностранных инвестиций (пункт 2.1 «Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»).
Порядок приватизации
Начальным этапом приватизации является подача заявки на приватизацию.
Заявка подается в Министерство государственного имущества или в его территориальные органы, которые учитывают заявки, регистрируя их в день принятия соответствующим органом.
Дальнейшая судьба рассмотрения заявки зависит от того, в компетенции какого органа находится принятие решения о приватизации данного объекта. Если объект, согласно программе приватизации подлежит приватизации по решению Правительства, либо органов власти субъектов Федерации, то орган по управлению имуществом направляет в них предложения о приватизации объекта с обоснованием целесообразности приватизации, а также указав способы и сроки приватизации.
Если в соответствии с программой приватизации объект приватизации, может быть приватизирован без решения Правительства, органов власти субъектов Федерации, Министерства государственного имущества, то решение о приватизации принимается соответствующим территориальным органом по управлению имуществом. Такое решение должно быть принято в месячный срок со дня регистрации заявки на приватизацию. Решение о приватизации либо отказ в принятии решения направляются заявителю в письменной форме в трехдневный срок с момента принятия. Это решение может быть обжаловано в суд.
В том случае, если решение о приватизации принято, органы по управлению имуществом создают комиссию по приватизации и устанавливают срок, который необходим для подготовки плана приватизации. В соответствии с общим правилом срок для подготовки плана приватизации не может превышать шести месяцев, но в некоторых случаях может быть продлен до одного года.
Основной целью комиссии по приватизации является подготовка плана приватизации. В комиссию включаются представители органов по управлению имуществом, финансовых органов, соответствующих федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов федерального антимонопольного органа. Кроме того, в состав комиссии могут привлекаться работники предприятия, если преобразуется государственное или муниципальное предприятие в открытое акционерное общество. Комиссия вправе привлекать к работе экспертов, аудиторские, консультационные, оценочные и прочие специализированные организации.
План приватизации, подготовленный комиссией по приватизации, должен определять способ продажи объекта приватизации, сроки и условия его продажи, а также начальную цену объекта приватизации.
Льготы при приватизации
Льгота — это предоставленное отдельным субъектам приватизационных правоотношений преимуществ по сравнению с иными лицами при совершении приватизационных сделок.
Установление льгот при приватизации является одним из способов проведения идеи социального характера проводимой приватизации. Именно поэтому основным субъектом льгот при приватизации являются трудовые коллективы и его члены.
В соответствии с Законом о приватизации членам трудового коллектива государственных и муниципальных предприятий было предоставлено право выступать покупателями и образовывать с этой целью товарищество или акционерное общество. При этом членам трудового коллектива, а также бывшим работникам предприятия, вышедшим на пенсию или выработавшим на приватизируемом предприятии трудовой стаж не менее 10 лет для мужчин и 7 лет 6 месяцев для женщин и уволенным по собственному желанию, сокращению штатов или численности, и лицам, имеющим право возвратиться на прежнее место работы на данном предприятии, предоставлены льготы.
Такие льготы имели многовариантный характер, и их выбор зависел от предложений трудового коллектива. В частности, «Государственная программа приватизации государственных и муниципальных Предприятий в Российской Федерации» предусматривала три варианта льгот для работников приватизируемого предприятия.
Отдельными нормативными актами вводились льготы не только для работников приватизируемого предприятия. Круг лиц, обладавших правом на льготы, расширялся за счет тех трудовых коллективов, которые работали на предприятиях, технологически связанных с приватизируемым предприятием. Например, в соответствии с письмом Госкомимущества России № 1229!6° при приватизации специализированных предприятий (трестов механизации, автотранспортных предприятий, предприятий строительной индустрии и др.), входящих в состав территориальных строительных объединений, часть именных привилегированных акций, подлежащих безвозмездной передаче трудовому коллективу приватизируемого предприятия, может быть с его согласия перераспределена между технологически связанными с ними предприятиями. Также было разрешено приобретение работниками этих предприятий на льготных условиях акций, не выкупленных трудовым коллективом приватизируемого предприятия, в пределах обусловленной законодательством доли уставного капитала.
Работникам угледобывающих предприятий был предоставлен ряд льгот на основании Указа Президента Российской Федерации «О расширении прав трудовых коллективов при приватизации рентабельных угледобывающих предприятий». В частности, при условии рентабельного функционирования указанных предприятий в течение последних четырех отчетных кварталов без использования бюджетных средств по решению Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, принятому на основании предложения собрания акционеров соответствующего акционерного общества, членам трудового коллектива и приравненным к ним лицам, имеющим право на льготы, предоставляется право приобретения дополнительного количества акций, находящихся в федеральной собственности.
Закон о приватизации сохранил возможность предоставления льгот работникам приватизируемых предприятий, однако порядок предоставления таких льгот должен быть определен государственной программой приватизации, утверждаемой федеральным законом. Так, в соответствии со статьей 4 Закона государственная программа приватизации определяет льготы работникам государственных и муниципальных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, и порядок предоставления таких льгот. При преобразовании конкретного предприятия в открытое акционерное общество льготы должны быть определены в плане приватизации.
Кроме того, в программе приватизации могут содержаться перечни видов государственного имущества, при приватизации которого могут устанавливаться льготы отдельным категориям граждан Российской Федерации.
В то же время Закон устанавливает, что необоснованное предоставление покупателю льгот и преимуществ перед другими покупателями является основанием для признании такой сделки приватизации недействительной.
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. 
