Перетягивание «властного каната» – едва ли не самое распространенное явление в отношениях между центром и регионами в федеративных государствах. Везде центр, как правило, хочет по максимуму контролировать регионы, а регионы стремятся к максимальной самостоятельности. Относительно недолгая история российского федерализма особенно ярко демонстрирует оба этих вектора, обобщенно именуемых централизацией и децентрализацией.
Напомним, что начало становления федеративных отношений после формального советского «федерализма» происходило в условиях революции – смены общественного и государственного строя. Вследствие резкого ослабления центральной власти, всецело погруженной в острый политический конфликт, у многих, по существу остававшихся по многим параметрам советскими руководителями регионов, возник соблазн «суверенизации».
Этот синдром охватил не только элиты этнически окрашенных бывших автономных республик и национально-территориальных образований, но и некоторые края и области – регионы с доминированием русского населения. Была ли опасность тотального сепаратизма реальной, сказать трудно. Но в элитном и отчасти даже массовом сознании этот процесс действительно воспринимался как начало государственного и территориального распада России.
К чему мы это вспоминаем в настоящей работе? Да к тому, что над всеми последующими решениями и действиями в плоскости федерализма нависала тень остро воспринимавшейся опасности сепаратизма. Впрочем, не только его. Уже в самом начале экономических реформ Кремль стал перед проблемой совершенно недопустимых, опасных разрывов в темпах и качестве этих реформ.
Они физически не могли проводиться силами малочисленных федеральных реформаторов, и потому Москва была вынуждена доверить проведение этих реформ и в то же время поддержание хотя бы минимального уровня жизни региональным и местных руководителям. А среди последних было немало как принципиальных противников реформ, так и просто, скажем мягко, нечестных людей. Вот почему Президент, его администрация, Правительство были озабочены тем, как достичь максимального контроля над регионами. Главным образом, этот контроль виделся в соответствующем воздействии на «подбор и расстановку кадров», т.е. в том, кто займет кресло президента или губернатора в том или ином субъекте Федерации, станет мэром крупного города.
Что-то в этом отношении удавалось сделать, но большинство региональных руководителей составляли гораздо более грозную, нежели левые партии, оппозицию Президенту. Представители этой оппозиции «в глаза» предпочитали заявлять о своей лояльности Кремлю и его политике, а «за глаза» действовали по своему усмотрению, обустраивали личные режимы и настраивали население против Президента.
Нет ли здесь противоречия со сказанным выше о том, что персоналистский режим обладает широкими институциональными возможностями, к которым при определенных условиях добавляются и внеинституциональные рычаги? Нет.
Во-первых, не надо путать персоналистский режим с диктаторским, у которого действительно не возникало бы проблем в том числе и с балансом между централизацией и децентрализацией, ибо вся «региональная политика» в условиях диктатуры сводится к физическому подавлению любых попыток кого-либо заявлять о своих правах. Диктатуры существуют вне конституции, а потому и их правовой анализ бессмыслен.
Во-вторых, существующий институциональный дисбаланс обусловливает доминирование Президента только на федеральном уровне. И, кстати, довольно расплывчатые формулировки Конституции РФ в сфере федеративных отношений свидетельствуют как раз о том, что ее разработчики, может, и хотели бы, но в то время просто не могли конституционно ужесточить федеральные позиции, справедливо опасаясь «открытия второго фронта» – с региональными элитами.
В-третьих, как уже говорилось, опасность институциональной моносубъектности не в том, что она обязательно порождает антидемократический, антиправовой и бюрократически-централизаторский стиль правления, а в том, что, когда к институциональным условиям президентской власти добавляются условия социально-политические (тот же высокий рейтинг), стиль правления в решающей степени начинает зависеть от взглядов главы государства и даже от его личных качеств.
Впрочем, и тут не все так просто. Мы далеки от того, чтобы разделять известную позицию: мол, поскольку Президент – выходец из системы КГБ, постольку ему естественно было начать превращать демократические, правовые, федеративные принципы в пустую формальность, в декорацию. Конечно, ментальность главы государства – фактор важный. Но если бы прямо или косвенно исходившие от Президента решения не находили общественной поддержки, то и уровень его популярности не был бы так высок и так долог.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
А, значит, и режим нельзя было бы назвать «сильным». В том-то и дело, что сила нынешнего персоналистского режима обязана не только институциональной силе Президента, но и силе политической.
Между прочим, общественную же поддержку Президент получил, прежде всего, именно благодаря региональной политике. Вспомним, каков изначально был главный ее посыл? Покончить с «вольницей удельных князей», «феодальных баронов», как нередко назывались руководители субъектов Федерации! Этот «лозунг» давно был в политической повестке дня, но он не мог быть реализован из-за политической слабости в то время Кремля.
Таким образом, движение политического маятника в направлении к централизации было предрешено и оно началось, как только появилась социальная и политическая поддержка такого направления. Важно тут отметить, что в целом оно было полезно.
Другое дело, как воспринял Кремль эту поддержку, как он распорядился социальным заказом на «ликвидацию удельных княжеств». Одна из имманентных черт персоналистского режима состоит в том, что он, существуя вне политической конкуренции, может опираться только на бюрократию.
А последняя, опять же по причине отсутствия политической конкуренции и, следовательно, не имея над собой гражданского контроля, неизбежно действует свойственными ей методами. Так появилась идея «вертикали власти», которая, по мнению бюрократии, «спасает Россию от анархии». На самом же деле эта «вертикаль» становится и уже стала причиной неэффективности государственного управления в целом.
Не имея больше никаких сдерживающих механизмов, поскольку система государственной власти превратились, по существу, в монолит, бюрократическая верхушка теперь просто купается в возможностях – финансовых, законодательных, административных, судебных. Казалось бы, достигнуто то, о чем мечтали: никто больше не мешает «заботиться о стране». Но в отсутствие «мешающих извне» бюрократия начинает мешать уже сама себе. Особенно наглядно это проявляется в законотворчестве.
С помощью удобных экспертов и послушных юристов производятся все новые проекты законодательных актов, которые, будучи «высочайше санкционированы», почти мгновенно превращаются в законы. И эти законы, во-первых, оказываются недоработанными – не случайно распространенным явлением появление законов, которые только что вступили в силу либо еще даже не вступили, как в них вносятся новые изменения и дополнения.
Во-вторых, бюрократическая спешка и фактор «политического заказа» сказываются на юридической технике. Порой до такой степени, что разные нормы в одном и том же законе начинают противоречить друг другу, что мы попытаемся показать ниже. А пока вернемся к «вертикали».
Как по древесным кольцам можно судить не только о возрасте спиленного дерева, но и о том, когда климатические условия были для него благоприятными, так и по принимаемым решениям (в разных правовых формах) можно судить о последовательном развитии идеи «вертикали» – от мер, спорных с точки зрения управленческой целесообразности, до мер, вступающих в противоречие с Конституцией РФ.
Разумеется, все это – не считая иных средств («административного ресурса»), позволяющих «регулировать кадровый состав» региональных элит. Для наглядности представим основные шаги по выстраиванию «вертикали власти» в табличном виде, а затем прокомментируем некоторые из них.
Есть пять человек разных национальностей, которые проживают в 5 домах. Каждый дом имеет свой цвет, отличный от цвета других домов. Каждый из этих людей курит и предпочитает определенный сорт сигарет. У каждого из этих людей есть по одному домашнему животному. Каждый из этих людей пьет свой любимый вид напитка.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
