Контроль - это одна из важнейших функций процессов управления, функция государства и общества, их институтов и структур, которая заключается в применении разнообразных наблюдательных и оценочных механизмов за деятельностью органов, структур, организаций, должностных лиц, за соблюдением законодательства и разных норм, которые могут быть установлены как государством, так и отдельной организацией для стандартов исполнительской дисциплины, качества работы и управления. Цель контроля - проверка законности решений и действий.
Особенная роль в системе контроля принадлежит контролю в органах местного самоуправления, поскольку именно эти органы наиболее приближены к населению и ежедневно с ним сотрудничают. Контроль в органах местного самоуправления - это система мониторинга, аудита и проверки состояния исполнительской дисциплины, качества управления, эффективности использования бюджетных средств, эффективности реализации программ, планов, стратегий, соответствия их результатов установленным целям и затраченным ресурсам, а также состоянию соблюдения национального законодательства самими органами местного самоуправления. Данная система также включает в себя оценивание, мониторинг и наблюдение за таким важнейшим направлением деятельности органов местного самоуправления, как предоставление услуг населению.
В рамках данной статьи считаем целесообразным определить основные составляющие, которые должны быть усовершенствованы, и предложить возможные варианты совершенствования контроля в органах местного самоуправления.
Следует еще раз подчеркнуть, что контроль в органах местного самоуправления бывает 3-х типов: внешний (со стороны государства, внешними экспертами), внутренний (самими органами местного самоуправления с возможным привлечением внешних экспертов) и общественный (осуществляется как отдельными гражданами, так и общественными организациями). Иногда общественный контроль относят к формам внешнего контроля, что также не является ошибкой.
Одним из важнейших видов контроля за качеством муниципальных услуг, который требует более детального исследования, а также значительного усовершенствования, как и соответствующего нормативно-правового обеспечения, является именно общественный контроль. Он занимает отдельное место среди видов контроля в органах местного самоуправления. В значительном количестве развитых демократических стран мира все больше контрольные функции по качеству муниципальных услуг передаются общественности, что существенно улучшило качество услуг и деятельность органов местной власти в целом. Именно поэтому считаем целесообразным больше внимание уделить этой форме контроля качества муниципальных услуг.
Общественный контроль - это вид контроля, который осуществляется гражданским обществом (его институциями и отдельными гражданами) и направлен на оценивание деятельности органов публичной власти всех уровней. Предметом общественного контроля являются действия органов государственной власти и органов местного самоуправления, принятые ими решение, документы, программы и их выполнения и тому подобное.
Общественный контроль - одна из самых эффективных форм участия общественности в процессах принятия решений. Известная американская исследовательница Ш.Арнстейн определила ее также как наиболее прогрессивную форму такого участия из всех, что существуют. Общественный контроль - это один из видов социального контроля, который осуществляется объединениями граждан и самими гражданами. Он является важной формой реализации демократии и способом привлечения населения к управлению обществом и государством.
Единственным недостатком общественного контроля является то, что он не несет за собой какую-то существенную ответственность со стороны органов власти, поскольку такой вид контроля имеет только рекомендательный характер. Исключением может быть ситуация, когда в результате общественного контроля найдены факты нарушений со стороны органов власти. В таком случае такая информация может быть передана соответствующим контролирующим государственным структурам. Отдельные ученые такую ситуацию относят к основному назначению общественного контроля - разоблачать нарушение действующего законодательства со стороны органов власти.
В любом правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что достигается путем контроля над ней со стороны общества. Как справедливо отмечает А.С. Панарин, "нет ничего опаснее бесконтрольной власти, которая опирается не на закон, а на угрозу применения насилия и потому нужен надежный демократический контроль".
По мнению Е.Ю. Семелевой, в силу объективных причин государству часто свойственны злоупотребления властными полномочиями и реализация своих интересов во вред общественным, что подтверждает его неготовность делиться властью. Такая негативная тенденция ведет к изменению сути и социального назначения государства, поэтому для ее преодоления необходимы меры по ограничению власти, то есть контроль. Ученый предоставляет такое определение общественному контролю: под общественным контролем за деятельностью органов государственной власти следует понимать самостоятельный и установленный законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в деятельности органов государственной власти.
Таким образом, общественный контроль - неотъемлемая составляющая системы управления в любом демократическом государстве. Он является действенным механизмом обеспечения не только прозрачности деятельности власти, но и ее эффективности. Благодаря общественному контролю достигается как соблюдение всеми субъектами управления действующего законодательства, так и обеспечение широкого участия общественности в процессах управления, учета интересов общественности при принятии решений, которые дальше будут реализовываться в прозрачный и эффективный способ.
Исходя из этого, основными субъектами осуществления общественного контроля являются активные граждане и их объединения. Что касается объектов общественного контроля, то обычно объектом общественного контроля является деятельность государства и местного самоуправления, их должностных и служебных лиц. При этом государственные органы могут толковаться достаточно широко: это не только те органы государственной власти, которые имеют властные полномочия, а любые организации, учреждения или предприятия, которые финансируются из государственного бюджета.
Цель общественного контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления заключается в соблюдении в процессе их деятельности прав, свобод и законных интересов граждан, а также в поддержке нормативно установленного механизма деятельности представителей органов государственной власти и должностных лиц местного самоуправления в интересах социума и на основе действующего законодательства. Для достижения указанных целей большое значение имеет четкое определение заданий, которые стоят перед субъектами контроля.
К основным задачам общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления можно отнести:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• контроль за соблюдением действующего законодательства;
• контроль целесообразности управленческих решений;
• контроль за соблюдением прав и свобод, которые охраняются законом и интересов граждан;
• контроль за соблюдением служебной дисциплины, качеством выполнения полномочий органами государственной власти и местного самоуправления;
• контроль за соответствием законам правовых актов, которые принимаются органами государственной власти и местного самоуправления;
• контроль за соблюдением установленных запретов и ограничений;
• контроль за подбором кадрового состава представителей органов государственной власти и местного самоуправления, продвижением чиновников по службе;
• контроль за рациональным использованием и распределением ресурсов и тому подобное.
Наиболее полно методы общественного контроля определены российскими исследователями О.Кочевой и И.Аверкиевым.
В частности, ученые определяют такие методы общественного контроля:
• наблюдение (например, на избирательном участке, на судебном заседании);
• анализ официальной статистики и анализ документов;
• непосредственные исследования на месте (размещены ли объявления относительно приема граждан, существуют ли пандусы для инвалидов и тому подобное);
• обследование условий путем посещения организаций и органов власти;
• сбор жалоб и обращений;
• беседы, интервью, опросы фокус-групп;
• общественные экспертизы;
• практические эксперименты (например, как записаться на прием к представителю органа власти, к депутату);
• общественное расследование;
• общественный мониторинг.
В развитых демократических странах широко развивается такая форма общественного контроля, как центры общественной активности. Они создаются для защиты прав и законных интересов граждан, контролируют их соблюдение. Широкое использование такая форма находит в контроле за обращениями граждан и реакцией на них со стороны власти.
Одной из важнейших форм общественного контроля является общественное расследование. Данная форма общественного контроля представляет собой сбор и анализ информации и фактов относительно нарушения прав и законных интересов граждан, злоупотребления властью со стороны должностных лиц. Механизмы осуществления общественного расследования, создания инициативных групп, между их полномочий должны быть четко определены в отечественном законодательстве.
Общественное расследование является также одним из самых сложных методов общественного контроля. Как правило, оно осуществляется в случае выявления определенных существенных нарушений со стороны власти, злоупотребление ею. Общественное расследование может иметь официальный и неофициальный статус и характер. Важнейшим условием эффективности проведения общественного расследования является определение его методов и механизмов, а также основных составляющих. Необходимо определить: какая информация необходима, каким образом можно ее собрать, какие методы сбора информации будут применяться (анализ каких документов, методы их получения, статистическая информация, опрос лиц, которые владеют информацией и тому подобное). При осуществлении общественного расследования, в первую очередь, необходимо четко определить его цель, возможные варианты использования результатов расследования; необходимо также учесть политическую ситуацию в стране и в регионе, где проводится расследование, а также имеющиеся финансовые и человеческие ресурсы.
Также важным условием эффективного проведения общественного расследования является готовность органов государственной власти и местного самоуправления сотрудничать с общественностью в проведении расследования. В демократической стране с крепким гражданским обществом, как правило, не существует существенных проблем в сотрудничестве общественности и власти при осуществлении общественных расследований. Как справедливо отмечают многие российские ученые, в странах, которые находятся на стадии формирования гражданского общества и становления демократических принципов управления, уровень эффективности сотрудничества граждан с властью при проведении общественных расследований остается крайне низким. Иногда органы государственной власти или органы местного самоуправления, в таких случаях, могут мешать общественности проводить такие расследования. Именно поэтому, одним из важнейших факторов успешного проведения общественного расследования является учет политической обстановки, желания или нежелания власти, определения заинтересованных сторон и всех стейк-холдеров.
Другим фактором, который необходимо учитывать при организации и проведении общественного расследования, - это его этичная составляющая. Заданием субъектов общественного расследования является обеспечение соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе права граждан на нераспространение собранной о них информации.
Следовательно, основными этапами организации и проведения общественного расследования являются такие:
• определение целей расследования;
• анализ и определение имеющихся материальных и человеческих ресурсов;
• создание группы, которая будет проводить расследование;
• распределение заданий и обязанностей среди членов группы;
• определение необходимой информации, ее объема;
• определение возможных источников информации и путей ее получения;
• анализ и определение альтернативных путей сбора информации и альтернативных источников информации;
• анализ и определение возможных препятствий, в том числе и со стороны органов власти, а также путей и методов их преодоления;
• учет и определение этических аспектов сбора и распространения информации из расследования;
• определение методов распространения информации и использования полученных результатов.
Основными условиями эффективного проведения общественного расследования являются:
• четкость определения целей расследования, его заданий, методов и источников сбора информации;
• соответствующее нормативно-правовое обеспечение;
• наличие соответствующих материально-технических, финансовых и человеческих ресурсов;
• заинтересованность власти в проведении общественного расследования, в получении правдивых результатов;
• готовность органов государственной власти и местного самоуправления способствовать в проведении расследования;
• поддержка расследования со стороны широкой общественности, то есть со стороны гражданского общества;
• готовность субъектов расследования к определенным рискам, связанным со сбором информации, а также к преодолению препятствий на пути к сбору информации;
• наличие альтернативных путей и источников сбора информации и ее распространения в случае возникновения препятствий.
Также одним из важнейших условий качественного общественного расследования является выбор соответствующих методов и технологий исследования. Выбор из широкого спектра существующих методик расследования зависит от значительного количества факторов.
Ученые определяют три принципа отбора методов проведения общественного расследования:
1. Обеспечение беспристрастия исполнителей. В той мере, в которой это возможно, употребляемая методика должна обнаруживать все факты и способствовать тому, чтобы были выслушаны все стороны. Расследование, в котором явно нарушен баланс, может привести к неподтверждаемым выводам, которые будет легко опровергнуть или игнорировать.
2. Проверка фактов. Действенность любой кампании на защиту прав человека зависит от фактов, на которых она построена. Исполнители должны применить такой метод, который гарантировал бы достоверность исследования, включая действия и время, необходимые для ее обеспечения. Таким образом, любая надежная методика исследования должна включать вопрос или какие-либо другие средства проверки объективности как самого исследователя, так и лица, которое сообщает информацию. Один-единственный недостоверный факт может подорвать доверие ко всему расследованию.
3. Стремление к конкретности. Чем более конкретные выводы расследования, тем большую пользу они приносят. Необходимо использовать такие методики исследования, которые позволят группе исполнителей собрать достаточно детальные и такие, которые имеют самое непосредственное отношение к конкретному нарушению прав человека данные.
Много общего с общественным расследованием имеет другой важнейший вид общественного контроля - общественный мониторинг. Общественный мониторинг - это постоянный или временный, систематический или разовый сбор общественными организациями или инициативными группами граждан информации относительно соблюдения прав и законных интересов граждан органами государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, это систематическое наблюдение со стороны общественных объединений за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления с целью выявления ее соответствия законодательству, стремлениям граждан, установленным нормам и правилам, а также провозглашенным целям и их реализацией.
Как справедливо отмечает Л. Рогатина, действенным механизмом гражданского контроля над государством является общественный мониторинг. Он является комплексом мероприятий, которые проводятся общественными организациями с целью определить проблемные вопросы в деятельности центральных органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими управленческих функций.
Основными методами общественного мониторинга являются:
- анализ нормативно-правовых документов, которые регламентируют деятельность органов власти на местном и общегосударственном уровнях;
- представления информационных запросов и обращений в органы государственной власти и местного самоуправления с целью получения официальной позиции должностных лиц по поводу того или другого вопроса;
- внешнее наблюдение за работой должностных лиц органов государственной власти, а также коллегиальных органов при разработке и принятии управленческих решений;
- анализ имеющихся сайтов центральных органов государственной власти и местного самоуправления на предмет их информационной наполненности, проведения экспертных опросов.
Основные цели общественного мониторинга деятельности органов государственной власти и местного самоуправления:
- сбор данных, фактов, информации об объекте мониторинга;
- системный контроль за деятельностью органов власти и управления, выбранных в качестве объектов для мониторинга;
- мониторинг качества предоставления услуг населению;
- мониторинг выполнения стратегий, планов или программ развития соответствующими органами власти с целью обеспечения прав и свобод граждан, приоритетов и интересов тех или других социальных групп, соблюдения законности;
- разработка на основании результатов проведенного мониторинга рекомендаций, направленных на улучшение деятельности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.
Основные методы общественного мониторинга деятельности органов государственной власти и местного самоуправления: изучение документов; изучение статистических показателей деятельности; изучение публикаций средств массовой информации о деятельности; социологические исследования, изучения отдельных типичных случаев или опыта отдельных организаций и отдельных территориальных общин, проведения экспертиз и тому подобное.
Важным направлением общественного мониторинга является качество услуг, которые предоставляются населению со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Целями такого мониторинга являются: проведение оценки и анализа соответствия фактических значений параметров, которые характеризуют качество и доступность предоставления услуг гражданам и организациям, нормативно установленным; выявление проблем, которые сложились и недостатков предоставления услуг; разработка и принятие мер, направленных на устранение выявленных проблем и недостатков, в целях повышения качества услуг, которые предоставляются.
Общественный мониторинг качества предоставления услуг направляется на анализ динамики обращений граждан за предоставлением услуг, оценку уровня удовлетворенности получателей услуг их доступностью, полнотой и качеством их предоставления.
Как отмечают российские ученые "эффективность общественного мониторинга в значительной степени зависит от доступности формализованной информации об услуге или учреждении и их информационную открытость. Мониторинг может проводиться на основе прямых и непрямых данных (опрос потребителей, анализ смежной и вторичной статистики и тому подобное) ".
Основными видами работ, которые проводятся в ходе общественного мониторинга деятельности органов государственной власти и местного самоуправления его субъектами, являются:
• определение целей и заданий мониторингу;
• определение состава информации, которая может и должна быть получена в результате мониторинга для достижения поставленных целей;
• создание или актуализация имеющейся сети мониторинга;
• составление плана и программы работ сети мониторинга;
• разработка инструкций по сбору данных сетью мониторинга и доведения ее до членов сети;
• организация сбора данных сетью мониторинга;
• организация обработки данных, собранных сетью мониторинга;
• анализ и интерпретация данных, собранных сетью мониторинга;
• написание отчета о результатах мониторинга;
• презентация и публикация отчета в виде доклада и коротких его изложений в средствах массовой информации и сети Интернет;
• обеспечение систематического информирования о ходе и результатах мониторинга и тому подобное.
Проведение интервью - это один из наиболее важных этапов процесса мониторинга. Очень важно, чтобы интервьюеры были хорошо подготовлены, а интервьюируемые - полностью проинформированы об этом процессе. Каждый интервьюер, кроме соблюдения основополагающих принципов, - получение согласия интервьюируемого, конфиденциальности, беспристрастности и безопасности - должен руководствоваться несколькими правилами, приспособив их к своим навыкам и оценке ситуации.
Как видим, общественный контроль - достаточно сложный процесс, который сочетает в себе значительное количество технологий и методов, от умелого применения которых будет зависеть успех его проведения. Во многих развитых демократических странах общественный контроль, его методы и технологии четко определены в нормативно-правовых документах, что облегчает его применение и почти делает невозможным его некачественное проведение. В таких документах также четко определяются механизмы взаимодействия субъектов общественного мониторинга с органами государственной власти и местного самоуправления, их полномочий, а также обязательство данных органов сотрудничать с общественностью в данных вопросах и оказывать им всестороннюю поддержку и способствовать в получении необходимой информации.
Важность осуществления общественного контроля постоянно растет. Именно он предотвращает злоупотребление власти и позволяет построить правовое государство и поддерживает его демократические принципы существования. Особенного значения общественный контроль приобретает на местном уровне. Принимая во внимание то, что основным назначением местной власти является предоставление качественных услуг населению, именно данное направление деятельности органов местной власти должно быть одним из основных направлений осуществления общественного контроля на местном уровне.
Контроль исполнительной власти
Контроль, являясь одной из основных функций управленческой деятельности, проявляется в различных формах в процессе реализации исполнительной власти ее субъектами. При этом особенности контроля зависят от характера компетенции того или иного исполнительного органа и ее масштабности.
С этих позиций можно выделить контроль органов общей, межотраслевой и отраслевой компетенции. В первом случае имеется в виду распространение контрольных функций и соответствующих им полномочий на всю систему исполнительной власти (на уровне РФ или ее субъектов). В иных вариантах контрольные полномочия ограничиваются рамками порученной данному органу сферы деятельности. Соответственно возможно выделение ведомственного и надведомственного контроля. В основе различия между ними положен фактор непосредственной подчиненности (подведомственности) либо ее отсутствия.
Так, примером ведомственного контроля могут служить функции Министерства путей сообщения РФ, осуществляемые им в отношении находящихся в его непосредственном подчинении железных дорог, их отделений и линейных предприятий, а также промышленных, торговых, строительных и снабженческих предприятий.
Подведомственный контроль (иногда его называют вневедомственным) осуществляется в отношении таких органов, предприятий и учреждений, которые организационно (ведомственно) не подчинены контролирующему органу. Как правило, контрольными полномочиями такого рода наделяются исполнительные органы с межотраслевой компетенцией (чаще всего – государственные комитеты). Они вправе контролировать работу по вопросам своей компетенции других исполнительных органов, а также предприятий и учреждений независимо от их ведомственной подчиненности (принадлежности) и формы собственности. Например, государственный контроль за соблюдением финансово-бюджетной дисциплины со стороны Министерства финансов РФ.
Следует учитывать, что такое разграничение вариантов контрольной деятельности во многом условно. Объясняется это тем, что в настоящее время для всех органов исполнительной власти характерно осуществление контрольных функций как ведомст-венного, так и надведомственного характера. Например, Министерство здравоохранения РФ контролирует деятельность подведомственных предприятий и учреждений, а также осуществляет надведомственный контроль по вопросам соблюдения санитарно-противоэпидемических правил.
Контрольные функции и полномочия Правительства РФ наиболее полно выражают сущность общего контроля. Как высшее звено системы исполнительной власти в стране, оно в пределах своей компетенции организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента и осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства (ст. 4 Закона о нем). В числе общих полномочий Правительства – обеспечение единства системы исполнительной власти, направление и контроль деятельности ее органов. В качестве одного из частных проявлений его контрольных полномочий можно назвать государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.
Правительство РФ обеспечивает исполнение своих постановлений и распоряжений, а также соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между названными органами; вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия федеральным законам или нарушения прав и свобод граждан.
При этом Правительство руководствуется положениями ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми правовые акты субъектов РФ, включая и акты их органов исполнительной власти, не могут противоречить не только федеральным законам, но и актам федеральных органов исполнительной власти. При противоречии действует правовой акт федерального значения.
Необходимость правительственного контроля вытекает также из того, что ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство обеспечение проведения в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществление мер по обеспечению обороны, государственной безопасности, внешней политики; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Осуществляя данные и другие полномочия, Правительство вправе отменять или приостанавливать правовые акты федеральных органов исполнительной власти; заслушивать на заседаниях либо на заседаниях своего Президиума отчетные доклады руководителей федеральных органов исполнительной власти; отменять правовые акты органов исполнительной власти территориальных субъектов РФ (края, области и т.п.). В меньшей степени такие полномочия могут быть адресованы исполнительным органам субъектов РФ, построенным по национальному признаку (республики) – Правительство не может отменить их.
В субъектах РФ контрольные функции и полномочия общего характера осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции. Это либо аппарат президентов республик или иных по наименованию глав исполнительной власти, либо администрации, представленные губернаторами, правительствами, мэриями и т.п. Они контролируют деятельность как подведомственных им органов отраслевой и межотраслевой компетенции, так и предприятий, учреждений федерального подчинения, действующих на их территории.
Контроль отраслевых и межотраслевых федеральных органов исполнительной власти. Его организационно-правовые формы многообразны. Главное заключается в том, что государственно-управленческая деятельность, находящая свое выражение в осуществлении непосредственного управления или государственного регулирования, непременно связана с контролем или надзором.
Аналогичная картина наблюдается в системе исполнительной власти на уровне субъектов РФ.
Контроль государственной власти
Контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказание, осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления.
К федеральным органам власти относятся: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.
Президент РФ осуществляет контрольные функции, которые вытекают из его правового положения как главы государства:
1. является гарантом Конституции РФ;
2. выступает гарантом прав и свобод осужденных граждан РФ и иных лиц, осужденных к уголовному наказанию, являющихся гражданами других государств или лицами без гражданства;
3. контролирует органы исполнительной власти, входящие в Правительство РФ: заслушивает отчеты, требует представления необходимых материалов, назначает и освобождает федеральных министров и иных должностных лиц;
4. осуществляет помилование.
Так как инициатором применения помилования к тому или иному осужденному может быть администрация учреждения и органа, исполняющего наказание, то, рассматривая материалы, он осуществляет контроль за ее деятельностью, правильностью принятых решений.
Федеральное Собрание осуществляет парламентский контроль за деятельностью государственных органов, а также учреждений и органов, исполняющих наказание.
Данный контроль осуществляется в следующих формах:
1. рассмотрение заявлений и жалоб осужденных, поступающих в Федеральное Собрание;
2. заслушивание отчетов руководителей органов исполнительной власти (федеральных министров и их заместителей) по различным вопросам;
3. проверка расходования средств федерального бюджета в числе расходных статей, где планируется расходование средств на содержание уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ;
4. парламентский контроль осуществляется в процессе деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Депутаты или группа депутатов имеют право обращаться с запросом к руководителям федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов РФ.
Парламент реализует свои контрольные функции в деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, при обращении с вопросами к члену Правительства РФ, либо при реализации своего права на обязательный прием должностными лицами органов государственной власти.
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют аналогичные формы контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказание.
Органы местного самоуправления могут осуществлять контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, но только находящихся на их территориях. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации.
Контроль осуществляемый органами исполнительной власти
Субъектами контроля в системе исполнительной власти являются Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии со ст.44 Федерального Конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.
В процессе контрольной деятельности Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановке действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации при нарушении прав и свобод человека и гражданина.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.
Межотраслевой контроль осуществляется за деятельностью неподчиненных органов и должностных лиц. Целью такого контроля является обеспечение единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления.
Субъекты надведомственного контроля наделены соответствующими полномочиями. Они вправе производить проверки и обследования предприятий, учреждений и организаций независимо от их форм собственности и подчинения, знакомиться с документами и иными материалами; назначать экспертизы; осуществлять контроль за выполнением их заключений; привлекать виновных лиц к административной ответственности; приостанавливать, прекращать работу предприятий.
К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относятся Министерство финансов РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по статистике и др.
Отраслевой (внутриведомственный) контроль осуществляется органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.
Такой контроль представляет собой систематическую проверку руководителем лично или с помощью специального аппарата (инспекций, контрольно-ревизионной службы) деятельности подчиненных. При этом руководитель вправе отменить или изменить решение подконтрольных подчиненных, принять меры для исправления недостатков.
Контроль за деятельностью власти
Политический контроль за деятельностью органов власти субъектов Федерации осуществляют Федеральный центр и представители главы Российской Федерации в Федеральных округах.
Депутаты представительного органа власти субъекта Федерации также могут осуществлять контроль деятельности исполнительной власти и влиять на эффективность, оперативность и законность. При всенародном волеизъявлении оценку результатов деятельности региональных властей выносит непосредственно население субъекта Федерации. Формой политического контроля являются также и процедуры отзыва отдельных выборных лиц по инициативе избирателей.
Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Руководители административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов — инспекций.
В системе органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих. Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.
Органами государственного специального надзора в конкретных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке.
Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.
В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:
— направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач;
— при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необходимых мер;
— издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
— вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.
Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от административных органов.
Подвергшиеся дискриминации со стороны действий органов власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа с жалобой на действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб.
Судебный контроль носит дополнительный характер по отношению к административному контролю. Судебный контроль необходим для того, чтобы обезопасить граждан и юридические лица от ошибок, несправедливых решений административных органов. Особенность судебного контроля заключается в том, что процедура судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим от незаконных, по его мнению, действий органов власти. Судебный контроль в сопоставлении с другими видами контроля носит значительно более узкий характер, так как строится исключительно на правовых аргументах. Судебный контроль является более формализованным, все другие виды контроля, подробность процессуальных норм гарантирует беспристрастность и эффективность судебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и существенно замедляет контроль. Независимый статус судьи призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость и объективность судебного контроля. Хотя судебная форма контроля является одной из самых объективных, но в тоже время и самой медленной и дорогостоящей. Поэтому судебный контроль нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.
Для осуществления реального контроля необходимо, чтобы соответствующие органы и заинтересованные лица могли легко заметить и установить незаконные или наносящие ущерб действия органов власти. Важно, чтобы каждый мог увидеть факты неправильных действий, их причины, мотивы, цели, преследуемые представителями местных властей. Эффективность любой системы административного контроля основывается не только на наличии определенных органов и методов контроля, но и на максимально доступном и ясном понимании гражданами и организациями действий органов управления. Общественные интересы будут обеспечены наилучшим образом в том случае, если население будет иметь доступ к максимально большему объему информации. Поэтому важной формой контроля административной деятельности является гласность информации о внутреннем процессе функционирования органов власти.
Важным средством обеспечения публичного контроля является опубликование нормативных актов субъектов Федерации. Это позволяет заинтересованным физическим и юридическим лицам получить необходимую им информацию. Информированность общественности создает предпосылки к тому, что если решение органов власти противоречит интересам населения, носит незаконный характер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств судебного, административного или политического контроля. Для того, чтобы мотивы того или иного решения не вызывали двусмысленного толкования, все нормативные акты, кроме нерегламентирующих актов, а также актов, не содержащих неблагоприятных для отдельных лиц положений, должны содержать письменное обоснование. Обоснование должно быть достаточно четко сформулировано, чтобы заинтересованные лица могли легко понять мотивы.
Финансовый контроль органов власти
Федеральные и местные исполнительные органы власти реализуют контрольные функции через следующие финансовые органы:
• Минфин России;
• Федеральное казначейство;
• финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Кроме того, финансовый контроль осуществляют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Этот контроль проводится методом проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций.
Министерство финансов РФ (Минфин России) - федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Для исполнения своих полномочий Минфин России создает свои территориальные органы.
Минфин России:
• осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств;
• в случаях, специально оговоренных Бюджетным кодексом РФ, контролирует исполнение бюджетов субъектами Федерации;
• организует проверки и ревизии юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России:
• совместно с контрольно-ревизионными управлениями субъектов РФ обеспечивает осуществление в пределах своей компетенции возложенных на Минфин России функций государственного финансового контроля;
• организует развитие аудиторской деятельности в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе);
• осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
• участвует в разработке порядка и осуществлении контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
• проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;
• организует и проводит самостоятельно и с привлечением контрольно-ревизионных управлений субъектов Федерации документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
• осуществляет руководство деятельностью контрольно-ревизионных управлений субъектов Федерации и контроль за организацией этой деятельности;
• участвует в разработке единой политики в области аудита и обеспечивает формирование, функционирование и развитие системы аудита в Российской Федерации.
Федеральное казначейство:
• осуществляет предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов;
• взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контроля и координирует их работу.
Контрольно-ревизионное управление Минфина России в субъекте РФ - является территориальным контрольно-ревизионным органом Министерства финансов РФ и создается по его решению в установленном порядке. Основная задача деятельности управления - осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта РФ или региона РФ.
Управление в соответствии с возложенной на него задачей выполняет следующие основные функции:
• осуществляет последующий контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
• проводит в пределах своей компетенции ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности; «> проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов;
• проводит в установленном порядке по обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на договорной основе ревизии и финансовые проверки поступления и расходования средств соответствующих бюджетов, внебюджетных средств и доходов от имущества, находящегося в их собственности, при условии выполнения в полном объеме ревизий и проверок. Рас-ходы по проведению таких ревизий и финансовых проверок возмещаются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• в соответствии с поручениями Минфина России осуществляет контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе);
• участвует в разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции управления; анализирует практику применения законодательства по вопросам, относящимся к компетенции управления, представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию этого законодательства;
• осуществляет в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово-хозяйственной деятельности проверенных управлением организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба;
• координирует свою деятельность с деятельностью других органов финансового контроля в целях устранения параллелизма и дублирования в проведении ревизий и проверок, обеспечения их комплексности и периодичности.
Контроль за исполнением федерального бюджета осуществляют Совет Федерации и Государственная Дума. Для этих целей создана Счетная палата РФ, которая по указанию Совета Федерации и Государственной Думы проводит в министерствах, ведомствах, учреждениях и на предприятиях проверки вопросов, связанных с формированием и исполнением доходной части федерального бюджета и использованием бюджетных средств. Счетная палата РФ ежеквартально представляет в Совет Федерации и Государственную Думу отчеты о ходе исполнения федерального бюджета.
Она также готовит ежегодное заключение по отчету Правительства РФ об исполнении бюджета, которое включает в себя:
• заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств о том, сколько средств из кассовых расходов использовано по целевому назначению, а также указание случаев нецелевого использования бюджетных средств с выявлением руководителей органов государственной власти или бюджетополучателей, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Казначейства РФ, допустивших осуществление платежа;
• заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации и главному распорядителю бюджетных средств сверх бюджетных ассигнований либо росписи бюджетных расходов;
• заключение по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных в утвержденном федеральном бюджете, либо росписи бюджетных расходов.
Бюджетно-финансовый контроль со стороны органов законодательной власти всех уровней осуществляется в формах:
• предварительного контроля — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете, а также других законов и решений по бюджетно-финансовым вопросам;
• текущего контроля - при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
• последующего контроля — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Ежегодно, не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета. Отчет за прошедший финансовый год представляется в форме федерального закона и соответствует структуре и бюджетной классификации утвержденного федерального бюджета. Одновременно на утверждение вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.
Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение полутора месяцев после представления отчета в Государственную Думу. При этом используются результаты проведенных проверок и ревизий.
По окончании проверки выносится заключение Счетной палаты, которое содержит:
• заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю средств федерального бюджета;
• заключение по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов РФ и по каждому главному распорядителю бюджетных средств, по которым допущен перерасход средств федерального бюджета;
• заключение по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных Федеральным законом о федеральном бюджете либо бюджетной росписью;
• анализ предоставления и погашения бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ;
• анализ предоставления обязательств по государственным гарантиям и их исполнения, заключения по выявленным фактам предоставления государственных гарантий с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ, расследование каждого случая исполнения обязательств, обеспеченных государственной гарантией, за счет бюджетных средств;
• анализ предоставления бюджетных инвестиций, анализ заключенных договоров с точки зрения обеспечения государственных интересов, заключения по выявленным фактам предоставления бюджетных инвестиций с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ;
• анализ выполнения плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;
• иные материалы, определенные постановлениями Государственной Думы или Совета Федерации.
Руководители и аудиторы Счетной палаты несут ответственность за полноту и достоверность фактов и сведений, содержащихся в заключении.
Судебный контроль власти
Судебный контроль за законностью в сфере государственного управления – это деятельность органов судебной власти, состоящая в правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, по защите прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов, по привлечению виновных лиц к ответственности.
Субъектами судебного контроля являются федеральные суды (Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов, автономной области, районные суды общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ и суды субъектов РФ (конституционные (уставные) суды, мировые судьи).
Судебный контроль в сфере государственного управления осуществляется:
• при рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
• рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);
• рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях;
• проверке законности нормативных правовых актов;
• рассмотрении дел, возникающих из гражданско-правовых отношений;
• рассмотрении уголовных дел;
• рассмотрении жалоб юридических лиц.
Судебный контроль носит дополнительный характер по отношению к административному контролю. Судебный контроль необходим для того, чтобы обезопасить граждан и юридические лица от ошибок, несправедливых решений административных органов. Особенность судебного контроля заключается в том, что процедура судебного контроля возбуждается лицом, пострадавшим от незаконных, по его мнению, действий органов власти. Судебный контроль в сопоставлении с другими видами контроля носит значительно более узкий характер, так как строится исключительно на правовых аргументах. Судебный контроль является более формализованным, все другие виды контроля, подробность процессуальных норм гарантирует беспристрастность и эффективность судебного контроля, хотя их соблюдение дорогостояще и существенно замедляет контроль. Независимый статус судьи призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость и объективность судебного контроля. Хотя судебная форма контроля является одной из самых объективных, но в тоже время и самой медленной и дорогостоящей. Поэтому судебный контроль нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.
Судебный контроль. Согласно ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» определяет виды, порядок создания судов и управления ими, а также основные принципы их деятельности. Кроме ныне действующих судов, в субъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел. Конституционный (уставный) Суд субъекта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Федерации. Мировые судьи рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела.
Вместе с тем судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебная власть — неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но что не менее значимо, судебная власть — это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти. Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.
Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предоставляет гражданам возможность беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих прав. Суду подконтрольны любые действия (решения) любых структур и должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов личности.
Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»*. Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.
Основными принципами деятельности Конституционного Суда провозглашены независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон. Независимость Конституционного Суда обеспечивается тем, что судьи несменяемы, неприкосновенны, подчиняются только Конституции и федеральному закону, лишь в соответствии с которым могут быть прекращены их полномочия. Судьи не являются представителями каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий, движений и организаций, должностных лиц, государственных образований, территорий, наций, народностей, социальных групп. Важно, что судьи разрешают дела и дают заключения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления.
Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 Конституции. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Конституционный Суд, выявив конкретные нарушения Конституции или/и законодательства, действующего на территории России, своим представлением может обратить на это внимание органа исполнительной власти и должностных лиц. Представление должно быть рассмотрено субъектом, которому оно адресовано, не позднее чем в месячный срок со дня его получения; Конституционный Суд незамедлительно уведомляется о результате рассмотрения представления и мерах по его реализации.
Решение Конституционного Суда по спору о компетенции между органами исполнительной власти является основанием для отмены или изменения нормативных актов, определяющих компетенцию этих органов.
Толкование Конституции, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Согласно действующей Конституции РФ, Конституционный Суд действует лишь по запросам и жалобам, он лишен права начинать дела по собственной инициативе.
Поводом к рассмотрению и разрешению дел в Конституционном Суде является обращение (запрос, ходатайство) к нему Президента, каждой из палат Федерального Собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Жалобы граждан рассматриваются в случаях нарушения их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле.
Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.
При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершенное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлению должностного лица, может быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа исполнительной власти, должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие совершению преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.
При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Круг дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, весьма обширный. Сюда относятся дела искового производства, производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и особое производство. Это, например, дела о восстановлении на работе, о нарушении авторских прав, об отказе в разрешении на обмен жилой площади, о неправильности записи в книге актов гражданского состояния и др. При рассмотрении этих и других дел суд, кроме решения вопроса по существу, изучает с позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполнительной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым осуществляя контроль за их деятельностью. При необходимости в выносимых судами решениях, определениях или постановлениях указывается, что суд признает акты управления незаконными. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.
По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет законность действий органа исполнительной власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет одну из возможных мер воздействия. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутренних дел).
В условиях рыночной экономики особая роль отводится системе арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти арбитражные суды осуществляют в специфической форме на основе Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК).
Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из административных правоотношений: о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов, принятых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, которые не соответствуют законам и иным нормативным правовым актам и нарушают права и законные интересы организаций и граждан; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного акта, и др.
Порядок рассмотрения этих дел определен АПК. Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при разрешении перечисленных дел соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению выявленных правонарушений. Суд принимает решение на основании действующего законодательства после всестороннего изучения всех доказательств по делу. Если в результате разрешения спора будут выявлены нарушения закона или иных нормативных правовых актов со стороны органа исполнительной власти и их должностных лиц, арбитражный суд вправе вынести частное определение в адрес соответствующих органов, должностных лиц.
Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов.
Таким образом, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти.
Организация контроля органов власти
В системах государственного управления контроль является важнейшим вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он широко используется с целью достижения различных целей: повышения исполнительской дисциплины; подведения предварительных или конечных итогов; оценки качества и эффективности работы починенных; предотвращения нежелательных ситуаций; оперативного регулирования управленческих процессов.
Сущность и назначение государственного контроля заключается в следующем:
а) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов с целью получения объективной информации о ходе выполнения ими существующих правил и данных поручений;
б) анализ и обработка собранной информации с целью выявления складывающихся тенденций, понимания побудительных мотивов и причин, а также разработка прогнозов дальнейшего развития;
в) принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;
г) учет конкретных нарушений, выявление их причин и условий;
д) при необходимости пресечение противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий и фактов новых нарушений;
е) выявление виновных и при наличии достаточных оснований привлечение их к юридической ответственности.
Содержание понятия «контроль» является довольно широкой и объемной правовой категорией. Он рассматривается в различных аспектах: как функция государственного управления; как определенный этап в управленческом цикле; как способ обеспечения законности.
Контроль как управленческая функция носит властный характер и оказывает регулирующее воздействие, влияющая на поступки и действия подконтрольных объектов.
Официальный характер контроля проявляется в том, что наделенные властными полномочиями контролирующие органы вправе:
а) давать подконтрольным лицам обязательные для исполнения указания в рамках имеющихся полномочий;
б) ставить перед компетентными инстанциями аргументированный вопрос о необходимости привлечения к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;
в) в необходимых случаях непосредственно применять обоснованные меры государственного принуждения.
В отличие от теоретических взглядов и подходов к пониманию и разграничению сущности между понятиями «надзор» и «контроль» законодатель при регламентации деятельности контролирующих органов исходит из их единства и взаимодополнения.
Такая позиция отражается не только в названиях нормативных правовых актов, но и в их содержательной характеристике. Например, территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках предоставленных полномочий осуществляют «контроль и надзор».
Например, задачами государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.
Законодатель посчитал необходимым указать, что контроль и надзор в сфере образования осуществляются следующими путями: проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций; анализа причин возникновения нарушений законодательства РФ в области образования; воздействия на нарушителей законодательства РФ в области образования.
Лица, уполномоченные на проведение проверки в сфере образования, имеют право на осуществление следующих мер: в установленном порядке посещать проверяемую организацию или орган управления образованием; проверять содержание их деятельности; запрашивать необходимые для проведения проверок материалы и документы и осуществлять их экспертизу; осуществлять экспертизу качества образования (например, тестирование обучаемых).
При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов уполномоченные на то лица имеют следующие права: осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору; проверять соблюдение установленных требований к использованию и охране водных объектов; по результатам проведенных проверок составлять акты и представлять их для ознакомления водопользователям; осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов; давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений в установленные сроки; уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.
Основными задачами государственного контроля являются:
- проверка исполнения требований нормативных актов, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами;
- осуществление профилактических мер и пресечение нарушений государственной (в том числе служебной) дисциплины;
- изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
- разработка мер по устранению возможных нарушений;
- повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления.
Система субъектов, наделенных правами по осуществлению государственного контроля в Российской Федерации, включает в себя: контроль Президента Российской Федерации; контроль органов законодательной власти; контроль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; контроль органов судебной власти.
Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента Российской Федерации как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Президент России в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом властных полномочий по контролю за исполнительными органами государственной власти.
Он вправе принимать решения об отставке Правительства РФ (ст. 117), отменять его нормативные акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ. Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах: непосредственный контроль Президента РФ и контроль через соответствующие президентские структуры (Администрация Президента; Главное Контрольное Управление; Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).
Например, Президенту Российской Федерации принадлежит ведущая роль в формировании сущностной характеристики административно-правового механизма, предназначенного реализовывать на практике положения Федерального закона Российской Федерации № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В частности, в этих целях были приняты следующие указы: Указ Президента Российской Федерации № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»; Указ Президента Российской Федерации № 558 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Указ Президента Российской Федерации № 559 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Указ Президента Российской Федерации № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Указ Президента Российской Федерации № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования». В субъектах Российской Федерации также принимаются соответствующие меры контроля. Например, Указом Мэра Москвы № 49-УМ был утвержден Перечень должностей государственной гражданской службы города Москвы, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие города Москвы обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Правительство Российской Федерации возложило на Министерство юстиции в соответствии с утвержденными Правилами обязанность проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Эта работа проводится непосредственно Минюстом РФ, а также аккредитованными в установленном порядке Минюстом РФ юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении. В случае выявления соответствующих «лазеек» разработчики проекта нормативного правового акта устраняют их на стадии доработки проекта документа.
Федеральное Собрание РФ вправе контролировать законность действий федеральных исполнительных органов власти. В свою очередь, законодательные органы субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством обладают контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Такие полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями (уставами).
В основном Государственная Дума РФ обладает контрольными полномочиями. Она дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства. Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.
Госдума России может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое обязано ежегодно (бюджет страны будет приниматься сроком на три года) представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за прошедший год.
Органы прокуратуры. Впервые в России царь Петр I своим указом учредил прокуратуру России как «око государево». В сложнейший период формирования централизованного государства был создан орган государственной власти, основным предназначением которого стал надзор за единством понимания законов и безусловным выполнением содержащихся в них правовых предписаний. Органы прокуратуры являются обязательным институтом власти со специальным правовым статусом в механизме любого государства.
Построение структуры органов прокуратуры основывается на положениях ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которых прокуратура характеризуется как единая, централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Предметом прокурорского надзора являются:
- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Прокуроры кроме надзора выполняют и другие виды прокурорской деятельности: участвуют в рассмотрении дел судами в качестве государственных обвинителей; в случаях, предусмотренных законом, осуществляют расследование уголовных дел.
На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату России, которая выполняет следующие задачи: осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов и подзаконных актов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном Банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях; регулярное представление Федеральному Собранию информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная палата России является членом ИНТОСАИ - международной организации, объединяющей 186 национальных счетных палат. В условиях мирового финансового кризиса становится актуальной задача ведения антикризисного мониторинга. В США он уже осуществляется главным контрольным управлением посредством постоянного анализа ситуации и ежеквартального информирования руководства страны.
Выполняя стоящие перед ней задачи Счетная палата России использует различные виды контроля: аудит эффективности - определение социально значимого результата использования государственных средств, оценка их эффективности с позиций решения общегосударственных задач; стратегический аудит - заключается в осуществлении контроля за масштабными долгосрочными государственными программами.
Государство на законодательном уровне определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности, которая включает в себя аудит и оказание сопутствующих аудиту услуг, перечень которых устанавливается федеральными стандартами аудиторской деятельности. Устанавливается новая система регулирования аудиторской деятельности. Аудиторская организация и аудиторы должны быть обязательными членами в одной из саморегулируемых организаций аудиторов (СОА). Отменяется лицензирование аудиторской деятельности и предусматриваются механизмы самоконтроля на основе единых стандартов аудиторской деятельности, кодекса профессиональной этики, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций.
Например, одним из условий для включения СОА в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов является обеспечение дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена посредством формирования компенсационного фонда. Контроль за соблюдением установленных требований осуществляют специализированные органы, созданные в саморегулируемой организации.
Установлены дополнительные требования к аудиторам и аудиторским организациям (стаж работы в аудиторской организации, безупречная деловая репутация, требования к размеру уставного капитала аудиторской организации), а также меры дисциплинарного воздействия в отношении членов НОА, допустивших нарушения. Перечень таких мер не носит исчерпывающий характер, так как саморегулируемые организации имеют право самостоятельно устанавливать дополнительные требования к своим членам, в том числе и дополнительные меры дисциплинарного воздействия.
Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями - деятельность назначаемого Государственной Думой РФ Уполномоченного по правам человека. Он проверяет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности. Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом (статья 103 Конституции РФ).
Одной из форм парламентского контроля является депутатский запрос. Депутат, группа депутатов Совета Федерации или Государственной Думы РФ вправе обращаться с запросом к Правительству, Генеральному прокурору, председателю Центрального Банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.
Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Адресат обязан дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок. Запрос, внесенный в письменной форме, и письменный ответ на него оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.
Депутаты Государственной Думы РФ вправе на своих заседаниях обращаться с вопросом к любому члену Правительства России. Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения на заседание Думы члена Правительства.
Если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты.
Конституции и Уставы субъектов федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.
Контроль законодательной власти
Контрольные полномочия органов законодательной (представительной) власти закреплены в Конституции РФ, конституциях республик, уставах других субъектов РФ. Соответственно контроль органов представительной власти осуществляется на уровне РФ, ее субъектов.
Контроль органов представительной власти осуществляется с соблюдением ст. 10 Конституции РФ о самостоятельности органов всех трех ветвей власти, в частности, органов исполнительной власти.
Объем контрольных полномочий палат Федерального Собрания по отношению к органам федеральной исполнительной власти невелик. При этом они принадлежат в основном Государственной Думе.
Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ.
Государственная Дума осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета, который оно представляет на рассмотрение Государственной Думы.
Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. Для регулярного контроля за его исполнением Федеральное Собрание имеет постоянно действующий орган финансового контроля — Счетную палату.
В соответствии с Законом РФ "О Счетной палате Российской Федерации" на нее возложены функции по организации и проведению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в Центральном банке РФ и др.
Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются также в том, что назначение и освобождение от должности дипломатических представителей РФ в иностранных государствах осуществляется Президентом РФ после согласования с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального Собрания.
Формой контроля является запрос членов Совета Федерации, депутата или группы депутатов Государственной Думы Правительству РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию перечисленных органов.
С принятием в последнее время ряда федеральных законов контрольные полномочия Федерального Собрания несколько расширились. Так, например, Закон РФ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и Закон Российской Федерации "О внешней разведке" закрепили полномочия Федерального Собрания по осуществлению контроля за деятельностью органов Федеральной службы безопасности и органов внешней разведки РФ.
Контрольные полномочия законодательного (представительного) органа субъекта РФ по отношению к исполнительной власти закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а также в конституциях (уставах) и иных законах этих субъектов.
Законодательный (представительный) орган осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, выполнением бюджета, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.
Указанный орган утверждает бюджет, программы социально-экономического развития субъекта РФ, отчеты об их исполнении, разрабатываемые высшим органом исполнительной власти; определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Реализация данных полномочий включает в себя контроль деятельности высшего должностного лица (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Контрольной деятельностью законодательного (представительного) органа охватываются правовые акты высшего должностного лица (руководителя), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ, которые должны направляться в законодательный (представительный) орган в сроки, установленные конституцией (уставом), законом субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган вправе:
а) обратиться к указанным должностным лицам и органам исполнительной власти с предложением о внесении изменений, дополнений в эти акты;
б) об их отмене;
в) обжаловать их в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов.
Законодательный (представительный) орган принимает участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти, в утверждении или согласовании назначения на должность его отдельных должностных лиц. Он вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом субъекта РФ). Принятие решения о недоверии влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом), законом субъекта РФ.
Законодательный (представительный) орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю) по основаниям и при условиях, установленных Федеральным законом об общих принципах организации органов государственной власти... (издание актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и др. — см. ст. 19). Решение о недоверии влечёт за собой немедленную отставку высшего должностного лица (руководителя) и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Формы контроля власти
В соответствии со ст.1 Конституции Россия провозглашается демократическим правовым государством. Одним из основополагающих принципов правового государства является разделение властей, который, в соответствии со ст. 10 Конституции России впервые в истории нашей страны приобрел статус принципа конституционного строя, что предполагает его комплексный характер и многостороннее исследование всех нюансов данной проблемы. Реализация принципа разделения властей предполагает наличие действенного механизма сдержек и противовесов, при котором в системе государственной власти, как справедливо отмечает В.Е. Усанов, устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Чаще всего проблема разделения властей возникает в деятельности законодательных и исполнительных органов. В этой связи следует подчеркнуть, что основной формой воздействия органов законодательной власти на исполнительную выступает контроль со стороны законодательных (представительных) органов власти за деятельностью исполнительно-распорядительных и иных органов, причем, как на федеральном, так и на региональном уровне, который связан не только с обособлением ветвей власти, как гарантией демократического проявления, но и как справедливо подчеркивает А.В. Мингес, но и функциональным взаимопроникновением в рамках организационных носителей. Представляется очевидным, что вызывают научный и практический интерес выявление особенностей данного контроля, формы его осуществления в субъекте Российской Федерации Рязанской областной Думой – законодательным (представительным) органом власти Рязанской области.
Анализируя формы и виды парламентского контроля, следует подчеркнуть, что в современной юридической литературе предпринимались попытки систематизировать различные подходы к систематизации его форм, видов и функций. Так, А.А. Корнилаева считает, что существует парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, органами, входящими и не входящими непосредственно в его структуру и соответствующими должностными лицами, а также парламентский контроль, осуществляемый в определенной сфере (финансовая, обеспечения прав и свобод человека и т.д.). Расширяя указанный перечень, Е.В. Коврякова выделяет упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; санкционирующий (резолютивный) и информационный (консультативный); реальный и «спящий»; контроль, осуществляемый большинством и контроль оппозиции; специальный и общий парламентский контроль; гласный и закрытый; юридический и политический, конкретный и абстрактный. На наш взгляд, можно также выделить такие формы контроля, как контроль за деятельностью органов исполнительной, судебной власти, также внутренний и внешний парламентский контроль. Такие формы присущи деятельности законодательных органов любого уровня, как федерального, так и регионального. Особенностью регионального контроля, является контроль за деятельностью органов местного самоуправления, который складывается, прежде всего, в финансово-бюджетной сфере, а также контроль за реализацией федеральных программ. Остановимся на реализации некоторых форм парламентского контроля в деятельности представительного органа власти субъекта Российской Федерации.
Одним из наиболее действенных форм парламентского контроля, как нам представляется, являются институты депутатских (парламентских) запросов и интерпелляций. Несмотря на то, что в зарубежной практике данные формы взаимодействия представительных органов государственной власти с иными, прежде всего, исполнительными, органами достаточно апробирован, для современной России это правовое явление относительно ново, а в практике деятельности представительных органов власти субъектов федерации применяется фрагментарно. Однако, несмотря на это, в некоторых субъектах Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих данный вид парламентского контроля. Так, в соответствии с Законом Рязанской области «О статусе депутата Рязанской областной Думы» депутат областной Думы вправе обращаться к высшему должностному лицу Рязанской области, его заместителям, руководителям структурных подразделений Правительства Рязанской области, органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящий в компетенцию этих органов. В соответствии с законом, орган или должностное лицо, которому адресован запрос, обязан не позднее 30 дней или в согласованный срок дать на него письменный ответ. Важно подчеркнуть, что ответ на запрос не подлежит переадресованию и подписывается лично адресатом или лицом, временно исполняющим его обязанности. В случае если запрос отправляется за пределы Рязанской области, процедура его подготовки усложнена. В этом случае, депутат или группа депутатов, внося запрос на заседание Рязанской областной Думы, которых оглашается Председателем Думы или доводится до сведения депутатов иным путем. Запрос принимается в соответствии с Регламентов Думы простым большинством голосов от установленного общего числа депутатов. Проведенное исследование позволяет утверждать, что аналогичные формы парламентского контроля, порядок их реализации урегулированы и в некоторых других субъекта России, например, в Республиках Калмыкия, Адыгея, в Ростовской области. Некоторых субъектах в качестве формы контроля выступает институт, близкий по своей юридической природе к депутатскому запросу – интерпелляция. Так, в соответствии с Законом Красноярского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края» группа депутатов Законодательного Собрания в количестве не менее одной четвертой части от общего числа может направить Губернатору края, а также любому члену высшего исполнительного органа государственной власти письменную интерпелляцию (особый запрос), содержащую требование сообщить о предполагаемых действиях Губернатора края или высшего исполнительного органа государственной власти по решению проблем, имеющих общекраевое значение. В интерпелляции указывается и срок подготовки ответа, который не может быть установлен менее десяти дней. В отличие от запроса, депутаты, направившие интерпелляцию, вправе потребовать выступление губернатора края или любого члена высшего исполнительного органа власти края с устным ответом на заседании Законодательного Собрания.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
