Не секрет, что эффективность решения вопросов местного значения напрямую зависит от уровня финансовой обеспеченности органов местного самоуправления и рациональности расходования ими средств местного бюджета. В такой ситуации трудно переоценить важность надлежащей правовой регламентации отношений в сфере муниципального заказа, являющегося одним из основных институтов расходования бюджетных средств органами местного самоуправления.
В соответствии с ч. 1 ст. 54 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).
Казалось бы, Закон N 94-ФЗ содержит довольно четкую регламентацию всех совершаемых муниципальными заказчиками действий по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, однако на практике муниципальные заказчики зачастую не справляются с выполнением всех требований законодательства о размещении заказов. Так, только территориальными органами Федеральной антимонопольной службы (без учета проверок, проведенных уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) выдано 510 предписаний муниципальным заказчикам и возбуждено 5043 дела об административных правонарушениях в отношении действий, совершенных при размещении заказов для муниципальных нужд.
Понятно, что повышение уровня правового обеспечения деятельности местных заказчиков могло бы частично решить данную проблему, да и самим Законом N 94-ФЗ предусматривается обязанность заказчиков включать в состав комиссий по размещению заказов "не менее чем одно лицо, прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд". Однако надо учесть, что в действующей редакции ч. 1 ст. 4 Закона N 94-ФЗ муниципальными заказчиками признаются все получатели бюджетных средств, начиная от местной администрации, заканчивая муниципальными поликлиниками и детскими садами. Получается, что для обеспечения эффективного использования средств бюджетов как одной из целей регулирования Закона N 94-ФЗ многочисленным муниципальным заказчикам предварительно придется осуществить дополнительные расходы бюджетных средств на наем специалистов, профессиональную переподготовку и повышение квалификации членов комиссий. Кроме того, дополнительных трудозатрат и бюджетных расходов потребует организационное и документационное обеспечение проведения предусмотренных законодательством процедур размещения заказов.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Один из механизмов, направленных на решение указанной проблемы, предусмотрен непосредственно в ч. 2 ст. 4 Закона N 94-ФЗ, согласно которой "в случае, если создан орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, указанный уполномоченный орган осуществляет функции по размещению заказов для муниципальных заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных или муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа".
Из приведенной формулировки следует, что в качестве уполномоченного органа в сфере муниципального заказа может выступать только орган местного самоуправления, что исключает осуществление функций уполномоченного органа муниципальными или автономными учреждениями, кроме того, объем полномочий и порядок взаимодействия такого органа с муниципальными заказчиками должен быть установлен в решении о его создании.
В соответствии с ч. 1 и 7 ст. 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, при этом изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.
В большинстве муниципальных образований требования законодательства реализуются путем создания специализированного органа местного самоуправления либо определения администрации в качестве уполномоченного органа с возложением обязанностей непосредственного осуществления функций по размещению муниципального заказа на одно из структурных подразделений администрации (правомерность такого решения вопроса о создании уполномоченного органа подтверждена решением Арбитражного суда по делу N А76-12490/2008-57-263, а также письмом Минэкономразвития России N Д05-1077).
Однако по результатам выборочного анализа существующих муниципальных правовых актов было выявлено, что далеко не везде учитываются положения ст. 4 Закона N 94-ФЗ и ст. 34 Закона N 131-ФЗ.
Так, например, в муниципальном образовании "Заокский район Тульской области" в качестве уполномоченного органа определен сектор муниципального заказа в отделе правовой работы администрации муниципального образования "Заокский район", являющийся не органом местного самоуправления, а структурным подразделением администрации; в г. Ставрополе - Комитет экономического развития и торговли администрации г. Ставрополя, не предусмотренный в структуре органов местного самоуправления, закрепленной в уставе города; в Ростовском муниципальном районе области - управление финансового контроля и муниципального заказа администрации муниципального района, не указанное в числе органов местного самоуправления в уставе муниципального района; и этот список муниципальных образований, не соблюдающих требования законодательства, можно продолжать и дальше.
Еще одним вопросом, требующим внимания, является встречающееся на практике принятие органами местного самоуправления муниципальных районов решений о создании уполномоченного органа, предусматривающих включение органов местного самоуправления поселений в число муниципальных заказчиков, в отношении которых осуществляются функции по размещению заказов.
Согласно п. 3 ч. 1 и ч. 3 ст. 17 Закона N 131-ФЗ формирование и размещение муниципального заказа отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляемым самостоятельно. При этом в соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Таким образом, полагаем допустимым возложение на орган местного самоуправления муниципального района функций уполномоченного органа по размещению заказов для нужд органов местного самоуправления поселений при наличии соответствующего соглашения о передаче полномочий, с указанием срока его действия, оснований и порядка прекращения действия, в том числе досрочного, порядка определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривающего финансовые санкции за его неисполнение.
При этом необходимо обратить внимание, что с учетом положений ч. 1 и 2 ст. 4 Закона N 94-ФЗ в решении о создании уполномоченного органа в качестве муниципальных заказчиков должны быть указаны непосредственно органы местного самоуправления поселений, а не муниципальные образования. В качестве примера несоблюдения указанных требований можно привести Постановление главы администрации Вашкинского муниципального района N 608 "О создании уполномоченного органа по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд", в соответствии с приложением к которому к числу муниципальных заказчиков отнесены двенадцать сельских поселений муниципального района, которые сами по себе не могут быть муниципальными заказчиками.
Что касается осуществления функций по размещению муниципальных заказов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то на вопрос о допустимости подобного механизма размещения муниципального заказа следует ответить отрицательно с учетом положений ч. 3 ст. 17 Закона N 131-ФЗ, предусматривающей самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении полномочий по формированию и размещению муниципального заказа, а также принципам самостоятельности бюджета и равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 31 и 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
К аналогичному выводу пришла Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в ходе рассмотрения кассационной жалобы Правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда, которым удовлетворено заявление прокурора Хабаровского края о признании недействующим абзаца 18 п. 4 Положения о Министерстве здравоохранения Хабаровского края, которым предусматривались полномочия Минздрава Хабаровского края по размещению заказа для муниципальных нужд.
В настоящее время положения об осуществлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации функций уполномоченного органа в сфере размещения муниципального заказа в региональном законодательстве уже практически не встречаются.
Единственным исключением, обнаруженным в ходе изучения нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, стало Постановление администрации Псковской области N 63 "Об организационных мероприятиях, связанных со вступлением в силу Федерального закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В Порядке взаимодействия заказчиков и органа исполнительной власти области, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов для государственных нужд области, утвержденном указанным Постановлением, предусмотрено, что Государственный комитет Псковской области по организации государственных закупок помимо прочего является уполномоченным органом при размещении муниципальных заказов по объектам, финансируемых за счет субсидий местным бюджетам из областного бюджета.
Подробнее проанализируем схему взаимодействия Государственного комитета Псковской области по организации государственных закупок с муниципальными заказчиками.
Согласно Порядку предоставления и использования субсидий местным бюджетам на развитие социальной и инженерной инфраструктуры (далее - Порядок) Государственное финансовое управление Псковской области в порядке межбюджетных отношений перечисляет субсидии муниципальным образованиям, после чего муниципальные образования, в свою очередь, перечисляют полученные средства на лицевой счет государственного учреждения "Управление капитального строительства Псковской области" в Управлении Федерального казначейства по Псковской области, которое и выступает в качестве муниципального заказчика, при этом размещение соответствующих муниципальных заказов осуществляет Государственный комитет Псковской области по организации государственных закупок.
Представляется, что изложенная схема вряд ли может быть признанной соответствующей бюджетному законодательству и законодательству о размещении заказов по следующим основаниям.
В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона N 94-ФЗ муниципальными заказчиками могут выступать получатели бюджетных средств местных бюджетов. Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что получателем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Бюджетным кодексом Российской Федерации закреплен принцип подведомственности расходов (ст. 38.1 Кодекса), в соответствии с которым получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся, при этом получатель бюджетных средств может быть включен в перечень подведомственных получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.
В связи с вышеизложенным получатель бюджетных средств может быть участником бюджетного процесса только бюджета публично-правового образования, создавшего его в установленном порядке. Аналогичная позиция изложена в письме Министерства финансов Российской Федерации N 02-03-10/2249.
Таким образом, закрепленные в Порядке полномочия государственного учреждения по осуществлению функций муниципального заказчика противоречат ст. 12 и 132 Конституции Российской Федерации, ст. 31 и 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 4 Закона N 94-ФЗ, ст. 1, 17, 52, 54 Закона N 131-ФЗ, соответственно, нарушающими законодательство следует признать и положения Порядка и Постановления N 63, предусматривающие осуществление органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации функций уполномоченного органа по размещению муниципального заказа.
Напоследок рассмотрим вопрос о допустимости совмещения одним органом местного самоуправления функций заказчика и уполномоченного органа при размещении муниципального заказа. С учетом положений ст. 3 и 4 Закона N 94-ФЗ можно сделать вывод о том, что законодатель не допускает совпадение указанных субъектов правоотношений в одном лице при проведении конкретной процедуры размещения заказа, один из которых выступает в качестве организатора торгов (уполномоченный орган), второй - в качестве лица, в интересах которого проводятся процедуры размещения заказа, поскольку уполномоченный орган не вправе заключать муниципальный контракт по результатам размещения заказа.
Таким образом (в общем случае), уполномоченный орган не может выполнять функции муниципального заказчика. В случае же, когда такой орган местного самоуправления проводит процедуры размещения заказа, по результатам которых муниципальный контракт будет заключаться непосредственно таким органом, то в ходе размещения заказа и исполнения муниципального контракта такой орган местного самоуправления обладает только правовым статусом муниципального заказчика, но не уполномоченного органа, что подлежит отражению в соответствующей документации для размещения муниципального заказа.
Надеемся, что сделанные в настоящей статье выводы могут быть использованы заинтересованными лицами для совершенствования существующих процедур размещения муниципального заказа, а выявленные несоответствия действующему законодательству правовых актов отдельных муниципальных образований можно считать временным явлением, обусловленным еще не устоявшейся практикой муниципального заказа, существующими расхождениями в толковании отдельных положений законодательства о размещении заказов для муниципальных нужд и отсутствием необходимых разъяснений и рекомендаций по вопросам совершенствования муниципального заказа со стороны уполномоченных органов государственной власти.
Как сдвинуть с места бетонную плиту размером 50 метров в высоту, 100 метров в длину и весом 202 тонны, не применяя никаких механизмов и приспособлений?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
