В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “Общими силами – к подъему России” большое внимание уделяется роли местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества, сделан принципиально важный вывод, что в обеспечении общего подъема страны роль органов местного самоуправления не меньше, а в некоторых случаях даже больше, чем роль федерального и регионального уровней власти. Президент Российской Федерации указал на обязанность федеральной государственной власти наращивать усилия по защите интересов местного самоуправления, поставлена долгосрочная задача оказания помощи муниципальным органам власти в освоении потенциала возможностей самоорганизации жителей”.
Без постоянной и всемерной поддержки со стороны государства формирование и деятельность местного самоуправления как института местной власти невозможны. Соответственно необходима система мер, обеспечивающих реформу местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления муниципального уровня власти к поддержке социально – экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.
Решение проблем, возникающих в ходе становления и развития местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует их глубокой научно-методической проработки, в связи с этим необходимо наличие научно-методического обеспечения местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходимо осуществить разработку, издание и распространение научной и учебно-методической литературы для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, методической литературы по вопросам организации муниципальной службы, работы с кадрами в органах местного самоуправления.
Федеральная программа предусматривает следующие меры научно-методической поддержки:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- научно-методическое обеспечение совершенствования территориальной и структурной организации муниципальных образований;
- научно-методическое обеспечение эффективного управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях;
- научно-методическое обеспечение эффективного управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью;
- научно-методическое обеспечение эффективного управления комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований;
- научно-методическое обеспечение устойчивого взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и т.д.
В целом данная Федеральная программа предусматривает проработку теоретических вопросов муниципального управления и становления ее как науки и учебной дисциплины.
В своем развитии теория муниципального управления прошла шесть этапов:
1. Этап – сбор фактов, явлений, научных и исторических данных в области муниципального управления, например, земства, советский и зарубежный опыт;
2. Этап – систематизация этих данных и составление типологии, например, управленческих структур;
3. Этап – создание понятийного аппарата: категории, понятия, термины, например, муниципальное управление, органы местного самоуправления, муниципальное образование и их взаимосвязь;
4. Этап – поиск зависимостей (устойчивых связей) между различными элементами муниципального управления, формулирование законов, закономерностей и принципов, например, единство главной цели, единство системы и принципов и др.;
5. Этап – привлечение и использование знаний других наук для понимания основных проблем муниципального управления, например, теорий организаций и принятия решений;
6. Этап – обобщение сведений о существующих теоретических разработках и практическом применении отдельных положений теории муниципального управления.
Муниципальное управление в данном конспекте рассматривается как явление и как процесс. В качестве явления – это связано только с муниципальным образованием. В качестве процесса – это управленческая деятельность органов местного самоуправления, связанная с достижением определенных целей.
Развитие муниципального образования связано с привлечением достижений многих наук, но в первую очередь – теории муниципального управления. В самом начале в муниципальном управлении главным было использование накопленного опыта (преимущественно советского периода), затем – собственные научные знания, но преимущественно эмпирические, и теперь на первый план выходит теоретическая наука.
На этом этапе закономерна постановка вопроса о функциях теории муниципального управления:
Во-первых, это познавательная функция, которая в особых комментариях не нуждается. Очевидно, что проведение различных экспериментов на территории муниципального образования обходится дорого и затрагивает интересы большинства населения и соответственно требует теоретического обоснования.
Во-вторых, методологическая функция – разработка методов, средств, научного инструментария, необходимых для исследований в области муниципального управления.
В-третьих, практическая функция – непосредственное обеспечение муниципального управления и муниципальной политики в различных сферах муниципального образования.
В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение принадлежит толкованию обеих его составных частей – “муниципальное” и “управление”.
Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Слово “муниципалитет” происходит от латинского “municipium”. “Munus” по латыни означает тяжесть, тягота, бремя, а “capio” – беру, принимаю. В России этот термин применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления.
Федеральный закон ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Что касается термина “управление” то с точки зрения кибернетики – науки об управлении:
- управление – это функция муниципального образования (как организованной системы), обеспечивающая достижение стоящих перед ним задач сохранения структуры и деятельности как самоуправляющейся территориальной целостности;
- управление – это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются субъект (органы местного самоуправления) и объект (само муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;
- управление служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для всех элементов целями и задачами;
- управление – это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;
- управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и межсистемного характера, где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления.
Таковы характерные черты управления. Они полностью приемлемы для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения, в нашем случае территориальное – муниципальное образование.
Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие населения на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах местного самоуправления), так и через специально созданные структуры – органы муниципального управления.
Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.
Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное управление – это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах муниципального образования, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.
В целом можно утверждать, что муниципальное управление – это управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности.
Вот как трактуют термин “муниципальное управление” некоторые авторы.
“Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства”.
“Муниципальное управление, как было отмечено выше, представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно (в рамках Конституции) определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Другими словами, муниципальное управление входит в общую децентрализованную систему управления государством. Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в “чистом виде” характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию “муниципальное управление”. Если под местным самоуправлением понимать то, что было сказано выше, в этом случае будет иметь место местное самоуправление в “чистом виде”. Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного управления в рамках конкретной территории”.
К сожалению, в хорошем справочнике “Государственное и муниципальное управление” вторая часть его наименования, напрочь отсутствует в перечисленных понятиях и терминах и совершенно непонятно, какое содержание вкладывают авторы в термин “муниципальное управление”. Читателям открывается широкий простор для собственных фантазий, предположений и выводов по этому поводу.
Муниципальное управление образованием
Образовательный уровень населения — одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Муниципальная политика в сфере образования строится на основе гос. политики, базирующейся на следующих принципах: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; общедоступность образования; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода в образовании.
В России проводится политика реформирования сферы образования. Предусматривается переход к 12-летнему среднему образования, введение единого гос. экзамена. Развивается платное образование во всех звеньях.
Система управления образованием на муниципальном уровне представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
Базовыми нормативными актами, определяющими задачи органов местного самоуправления в области образования, являются ст. 43 Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Закон РФ «Об образовании», федеральные законы «Об утверждении федеральной программы развития образования», «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот» и другие правовые акты.
Органам местного самоуправления в целях осуществления гос. политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации, регулированию деятельности местных органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей местных органов управления образованием.
Финансирование муниципальной системы образования в соответствии с законодательством органы местного самоуправления формируют местные бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные нормативы финансирования системы образования, устанавливают дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования. В их компетенции регулирование отношений собственности в системе образования — контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями. Согласно новому порядку финансирования муниципальной системы образования, финансовое обеспечение учебного процесса в муниципальных образовательных учреждениях, включая расходы на оплату труда работников, учебные пособия, технические средства обучения отнесено на бюджеты субъектов РФ.
Важную роль в повышении образовательного уровня населения играет взаимодействие муниципальной власти с учреждениями высшей школы. Высшие учебные заведения могут быть государственными и негосударственными. Муниципальных вузов практически нет.
Муниципальная власть заинтересована в развитии системы высшего образования на своей территории, поскольку это обеспечивает: подготовку местных квалифицированных кадров; проведение прикладных научных исследований по проблемам местной жизни и развития территории; повышение имиджа территории и формирование ее культурного слоя.
Поддержка органами местного самоуправления учреждений высшего образования и науки может состоять в льготном налогообложении, предоставлении помещений в аренду, содействии в обеспечении жильем преподавательских и научных кадров. Органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальный заказ вузам и научным учреждениям на проведение прикладных исследований.
Реализация муниципальной политики в сфере образования и науки определяется уровнем работы соответствующих муниципальных органов.
В настоящее время структура этих органов не регламентирована и осуществляется в разных формах в зависимости от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы управления, разветвленности сети образовательных учреждений, а также наличия необходимых специалистов. На практике органы управления образованием в муниципалитетах могут быть организованы как отдел образования в структуре местной администрации, имеющий статус юридического лица.
Муниципальные органы управления образованием наделяются следующими функциями: планирование, организация, регулирование и контроль деятельности муниципальных образовательных учреждений; координация деятельности немуниципальных образовательных учреждений; взаимодействие с учреждениями науки и высшей школы; помощь в научно-методическом обеспечении муниципальных образовательных учреждений; контроль исполнения законодательства об образовании, соблюдения образовательных стандартов; анализ состояния и прогнозирование развития системы образования на территории.
Управление муниципальным имуществом
Федеральный закон № 131-ФЗ установил разграничение полномочий между разными видами органов местного самоуправления в области управления муниципальным имуществом.
Представительный орган муниципального образования путем принятия нормативных правовых актов устанавливает порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а исполнительные органы местного самоуправления, исходя из заданного нормативного порядка, непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.
Для профессиональной каждодневной работы с муниципальным имуществом муниципальные образования создают особые структурные подразделения своих администраций (управления, отделы).
Названные подразделения решают следующие основные вопросы:
– управление муниципальным имуществом;
– ведение реестров муниципального имущества;
– осуществление учета материальных средств, переданных в пользование и (или) управление органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъекта РФ;
– подготовка проектов нормативных правовых актов о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, приобретении, использовании и отчуждении муниципального имущества;
– изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального образования для муниципальных нужд при наличии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
– осуществление земельного контроля за использованием земель муниципального образования;
– осуществление полномочий заказчика на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения;
– обеспечение поступлений в бюджет муниципального образования средств от использования муниципального имущества;
– правовое обеспечение и методическое руководство в области управления и распоряжения муниципальным имуществом;
– защита прав и интересов муниципального образования и органов местного самоуправления, в том числе в судах, административных органах;
– осуществление в пределах своей компетенции необходимых действий по устранению законодательных нарушений и муниципальных правовых актов в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом;
– организация работы по повышению эффективности использования муниципального имущества;
– закрепление муниципального имущества в хозяйственном ведении и оперативном управлении, установление обременения (особые условия) пользования муниципальной собственностью;
– передача муниципального имущества в аренду;
– выступление арендодателем муниципального имущества, входящего в состав казны муниципального образования, стороной в иных договорах о передаче муниципального имущества без изменения его формы собственности;
– принятие решения о предоставлении льгот по договорам аренды в порядке, определенном муниципальными правовыми актами;
– организация и проведение конкурсов по продаже муниципального имущества, включая земельные участки, рекламные места, не завершенные строительством объекты и иное муниципальное имущество;
– участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране;
– подготовка проектов правовых актов местной администрации, главы муниципального образования в области земельных отношений;
– осуществление муниципальных целевых программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель;
– управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования;
– обеспечение порядка установления публичных сервитутов в отношении земельных участков;
– участие в осуществлении мер по поддержке формирования и функционирования рынка ценных бумаг, а также развития его инфраструктуры;
– работа по защите имущественных и иных прав и интересов муниципальных предприятий, учреждений;
– решение вопросов о проведении мероприятий по предотвращению несостоятельности муниципальных предприятий, осуществление этих мероприятий, а также участие в реализации процедур по банкротству муниципальных предприятий;
– организация работы по проведению экспертизы и оценке стоимости муниципального имущества;
– осуществление приватизации муниципального имущества в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;
– получение, распределение и перечисление средств от приватизации (включая земельные участки) и использования муниципального имущества в соответствии с нормативами, установленными органами местного самоуправления муниципального образования;
– контроль за соблюдением покупателями объектов приватизации и их правопреемниками условий заключенных договоров купли-продажи и в необходимых случаях принятие мер по их расторжению в установленном законодательством порядке;
– подготовка в установленном порядке предложений об изменении условий приватизации объектов;
– предоставление статистических отчетов о ходе приватизации в органы статистики;
– участие в рассмотрении материалов о состоянии задолженности перед муниципальным образованием с целью выявления долгов, требующих принудительного взыскания;
– участие в работе по заключению договоров, проведении их правовой экспертизы.
В целях повышения эффективности управления муниципальным имуществом, обеспечения разнообразных запросов жителей, иных субъектов органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом данные органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей предприятий, учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Согласно ст. 113–115 ГК в муниципальных образованиях могут создаваться унитарные предприятия. Видами унитарных предприятий являются унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения – муниципальные предприятия и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, – муниципальные казенные предприятия.
Учредителем муниципального предприятия и казенного предприятия может выступать только муниципальное образование. Порядок создания таких предприятий утверждается представительным органом муниципального образования. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия. Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Унитарное предприятие должно иметь самостоятельный баланс.
Муниципальные предприятия не вправе продавать принадлежащее им на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия соответствующих органов местного самоуправления. Остальным своим имуществом муниципальные предприятия распоряжаются по общему правилу самостоятельно. Муниципальные образования в лице органов местного самоуправления имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятий.
В соответствии со ст. 120 ГК учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Муниципальное учреждение может быть создано муниципальным образованием. Муниципальное учреждение может быть бюджетным, казенным или автономным учреждением.
Согласно ст. 9.1 Федерального закона № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные муниципальным образованием.
Функции и полномочия учредителя в отношении муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, в случае если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, осуществляются органом местного самоуправления.
Согласно ст. 9.2 указанного Закона бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.
Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания в отношении муниципальных бюджетных учреждений определяются местной администрацией.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.
Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено п. 13 и 14 ст. 9.2 или абз. 3 п. 3 ст. 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях".
Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определяются федеральным законом № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".
В соответствии с указанным законом автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
Автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, автономное учреждение, созданное на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, вправе открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета соответственно в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.
Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.
Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в ч. 1 ст. 2 указанного Закона.
Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.
Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК).
Казенные учреждения как государственные (муниципальные) учреждения нового типа с момента вступления в силу законодательства об их правовом положении будут перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение будет отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Особенности правового положения казенных учреждений закрепляет Бюджетный кодекс РФ (ст. 161), который определяет подведомственность таких учреждений и одновременно полномочия соответствующих органов власти. В соответствии с указанной статьей муниципальное казенное учреждение находится в ведении органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ.
Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с БК.
Финансовое обеспечение деятельности муниципального казенного учреждения осуществляется за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования.
Муниципальное казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в местный бюджет.
Органам местного самоуправления на территории своих муниципальных образований приходится взаимодействовать не только с предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися в муниципальной собственности, но и с немуниципальными предприятиями, учреждениями, организациями. В этом взаимодействии можно выделить две сферы: сферу компетенции муниципальных образований и их органов местного самоуправления и сферу иных аспектов местной жизни и взаимодействия муниципальных и немуниципальных субъектов.
В первой сфере органы местного самоуправления вправе координировать участие любых расположенных на их территории организаций в комплексном социально-экономическом развитии своих муниципальных образований. В пределах собственной компетенции или переданных им в порядке наделения государственных полномочий органы местного самоуправления определяют порядок и условия хозяйствования и иной деятельности любых субъектов. Они, например, осуществляют приемку в эксплуатацию законченных строительством объектов жилищно-гражданского и производственного назначения, отвечают за перевод жилых помещений в нежилые и за перевод нежилых помещений в жилые, определяют правила организации уличной торговли.
Упорядочивая на территории своих муниципальных образований деятельность хозяйствующих и иных субъектов независимо от форм их собственности, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законами субъекта РФ.
По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров, соглашений.
Размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". При этом порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами РФ.
Вышеуказанные отношения регулируются Федеральным законом№ 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Находящееся в муниципальной собственности имущество может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации (ст. 217 ГК). Порядок и условия приватизации муниципальной собственности регулируются Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества", а также в соответствии с его предписаниями нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Муниципальное имущество отчуждается в собственность граждан и юридических лиц исключительно на возмездной основе: за плату или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество. В числе способов приватизации муниципального имущества: продажа муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа муниципального имущества на условиях конкурса; преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа муниципального имущества посредством публичного предложения и др.
Администрация муниципального управления
Термин "местная администрация" равнозначен термину "исполнительно-распорядительный орган муниципального образования". Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и правами для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.
Например, в соответствии с Положением об администрации муниципального образования города Пушкина, утвержденным постановлением Пушкинского городского Совета администрация муниципального образования "город Пушкин" является органом управления муниципальным хозяйством и действует под непосредственным руководством управляющего администрацией. Администрация подотчетна Пушкинскому городскому Совету. В числе основных задач администрации: решение вопросов местного значения, относящихся к ее ведению в соответствии с уставом города и постановлениями Пушкинского городского Совета и его президиума, создание благоприятных условий для инвестирования и эффективного управления программами социально-экономического развития муниципального образования. Деятельность администрации основана на принципах: законности, самостоятельности в пределах полномочий, профессионализма и компетентности должностных лиц, муниципальных служащих и технического персонала, ответственности сотрудников за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и т.д.
Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган. Главой местной администрации в первой модели является глава муниципального образования по должности; во второй - лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Глава местной администрации во второй модели обычно именуется управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы администрации поселения утверждаются представительным органом поселения. Для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Он, может быть, расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;
3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае: его смерти; отставки по собственному желанию; расторжения контракта; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы РФ на постоянное место жительства, прекращения российского гражданства, гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.
Полномочия местной администрации. Рассмотрим полномочия местной администрации на примере администрации муниципального образования "город Пушкин".
Местная администрация разрабатывает проекты бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ социально-экономического развития города и представляет их на утверждение городскому Совету.
Кроме того, администрация:
- исполняет бюджет и представляет на утверждение Совета отчет о его исполнении;
- обеспечивает функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, муниципальных учреждений, здравоохранения, образования, культуры, других муниципальных учреждений;
- распоряжается и управляет муниципальной и иной переданной в управление города собственностью в порядке, установленном городским Советом;
- ведет территориальный кадастр, техническую инвентаризацию движимого и недвижимого имущества;
- разрабатывает предложения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
- утверждает уставы муниципальных предприятий, организаций, учреждений;
- осуществляет исполнение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города;
- выполняет в случаях и порядке, установленных городским Советом, функции заказчика по муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ (оказание услуг, поставку товаров) для нужд муниципального образования города;
- в случаях, установленных городским Советом, готовит и представляет на его рассмотрение проекты правовых актов; разрабатывает и представляет на утверждение городскому Совету штатное расписание должностей муниципальной службы, а также практические рекомендации по предметам своего ведения;
- создает в установленном порядке рабочие группы и коллегии, консультативные общественные и экспертные советы, привлекает на договорной основе научные организации, ученых и специалистов к решению проблем по вопросам местного значения;
- взаимодействует с органами государственной власти, местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, а также с должностными лицами и гражданами по предметам своего ведения;
- участвует в разработке проектов соглашений, договоров муниципального образования города с другими муниципальными образованиями, органами исполнительной власти РФ, Санкт-Петербурга по вопросам местного значения;
- запрашивает и получает от отраслевых и территориальных органов администрации Санкт-Петербурга, иных государственных органов, учреждений, предприятий, организаций информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления задач, возложенных на нее, передает в установленном порядке информацию указанным органам, предприятиям, учреждениям, организациям;
- представляет интересы муниципального образования в судах общей юрисдикции и арбитражном суде по вопросам ведения;
- выдает разрешение на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, по основаниям, предусмотренным Семейным кодексом РФ;
- организует работу по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, и иными гражданами, в соответствии с ГК РФ и Семейным кодексом, иными нормативными правовыми актами; организует работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи и призыв граждан на военную службу; участвует в пределах ведения в ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; рассматривает обращения граждан и юридических лиц, принимает по ним необходимые меры, ведет прием граждан и представителей организаций по вопросам, отнесенным к ее ведению; осуществляет в установленном порядке внешнеэкономическую деятельность.
По решению городского Совета администрация может осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других органов местного самоуправления.
Аналогичный набор полномочий можно встретить и в уставах других муниципальных образований.
Планирование работы местной администрации. Работа местных администраций ведется на плановой основе. Так, деятельность администрации, например г. Дзержинска Нижегородской области, осуществляется на основе текущих и перспективных планов и программ. Администрация планирует проведение своих совещаний, заседаний, правотворческую деятельность и проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением органами местного самоуправления действующего законодательства. Перспективное планирование предусматривает разработку программ, мероприятий и иных видов деятельности на год, текущее - на квартал. Вопросы для внесения в проект плана определяются, исходя из полномочий структурного подразделения.
План включает следующие разделы: перечень вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях городского Совета депутатов; календарь рассмотрения вопросов координационными и консультативными органами при главе города и на аппаратных совещаниях при главе города; перечень мероприятий по контролю и проверке исполнения; перечень проектов распорядительных документов, намеченных для рассмотрения и утверждения главой города; календарь текущей работы аппарата администрации, городских служб, проведения городских мероприятий; основные направления работы с кадрами; график выступления руководителей и представителей структурных подразделений и муниципальных учреждений, предприятий в средствах массовой информации и т.д. По каждому вопросу, мероприятию указываются ответственные за подготовку и сроки их исполнения.
Контроль за выполнением перспективных и квартальных планов работы администрации осуществляют заместители главы администрации города (в соответствии с распределением обязанностей) и управление делами. В целях оперативного руководства и контроля за деятельностью структурных подразделений, обеспечения своевременного и обоснованного принятия решений по основным направлениям развития городского хозяйства в администрации города проводятся совещания и заседания консультативных и координационных органов, другие организационные мероприятия.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер.
Глава местной администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата. Руководство администрацией осуществляется на принципе единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях в структуре многих администраций образованы постоянные органы - коллегии администраций, которые действуют под руководством главы местной администрации.
В состав коллегии по должности входят заместители главы, начальники отдельных структурных подразделений: финансового и экономического управлений (отделов), юридического отдела и др. Полномочия коллегии, порядок ее работы определяются положением о коллегии администрации, утвержденным главой местной администрации.
Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы. Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации и т.д.
Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависит их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб. Например, к основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя главы администрации муниципального района могут быть отнесены: архитектура, промышленно-гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт; электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность. Из бюджетных управлений (отделов) за ним могут быть закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, связи и жилищно-коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Он же может возглавлять комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период, безопасности дорожного движения и т.д.
Возможные основные вопросы ведения заместителя главы администрации по социальным вопросам: образование; здравоохранение; культура; молодежная политика; социальная защита населения; физкультура и спорт; взаимодействие с общественными организациями; средства массовой информации. Из числа бюджетных отделов за ним могут быть закреплены отдел по образованию, отдел по культуре, отдел по социальной защите населения, комитет по физической культуре и спорту, комитет по делам молодежи. Он может возглавлять комиссии: жилищную, по делам несовершеннолетних и т.д.
Заместитель главы администрации по экономике может заниматься экономической и инвестиционной политикой, торговлей, платными услугами, защитой прав потребителей, управлением муниципальным имуществом, статистической отчетностью, общественными фондами, материальными и природными ресурсами, кредитно-финансовой деятельностью, денежным обращением. Он может курировать комитет экономики, отдел финансов, отдел по торговле и платным услугам и т.д. На его попечении общественные фонды: медицинского страхования, пенсионного, социального страхования, занятости населения и т.д.
Основные направления деятельности и вопросы ведения заместителя главы администрации по сельскому хозяйству: агропромышленный комплекс; использование земельных ресурсов; охрана окружающей среды и природных ресурсов и т.д. Он может курировать отделы и службы управления сельского хозяйства; комитет по земельной реформе и землеустройству; комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов; научно-исследовательские учреждения; станцию защиты растений, ветеринарную станцию, ветбаклабораторию, госплемслужбу и т.д.
Заместитель главы администрации - руководитель аппарата координирует организационную деятельность органов местного самоуправления; контролирует исполнение решений. Он может курировать регистрацию актов гражданского состояния, архивное дело, нотариат, возглавлять административную комиссию и т.д. В его ведении общий, архивный, юридический отдел. Он осуществляет организационное взаимодействие с отделами загса, нотариальными учреждениями.
Однако этот перечень не дает полного представления обо всех структурных подразделениях районной администрации. Кроме того, следует иметь в виду, что районная или городская администрация не отгораживается от деятельности, которую ведут на территории района или города не подчиненные ей предприятия, учреждения и организации. Речь в данном случае идет об обеспечении комплексного социально-экономического развития территории.
Аппарат администрации не имеет в своем подчинении каких-либо внешних по отношению к администрации органов, организаций, объектов и руководители структурных подразделений аппарата не пользуются правом распоряжения кредитами. Служебные функции аппарата определяют его горизонтальное подчинение - руководящим органам администрации. Подразделения аппарата находятся на финансировании из местного бюджета. Наименования могут быть различными. Однако, как показывает практика, традиционно в аппарате местной администрации образуются организационный отдел или организационно-аналитический отдел, общий отдел, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел (служба), информационная служба или пресс-служба главы местной администрации, отделы (управления) кадровой службы, советники, консультанты и помощники руководства администрации. В составе аппарата имеются секретариат и иные подразделения, осуществляющие материальное и техническое обслуживание местной администрации. В качестве примера охарактеризуем цели деятельности и функции некоторых подразделений местной администрации.
Юридическая служба (управление, отдел). Правовое управление (юридический отдел) является структурным подразделением аппарата местной администрации. Юридическая служба осуществляет свою деятельность под руководством главы местной администрации и его заместителя - руководителя аппарата местной администрации (если такая должность предусмотрена). Руководит деятельностью юридической службы начальник (заведующий), назначаемый и освобождаемый от должности главой местной администрации. Начальник (заведующий) организует работу службы, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на отдел (управление) функций. Положение о юридической службе утверждается главой местной администрации.
В функции юридической службы входит: проверка соответствия правовых актов местной администрации законодательству РФ, т.е. проведение экспертизы документов; ознакомление руководящих и иных работников аппарата местной администрации с поступающими нормативными актами, а также обозрение юридической практики; правовая экспертиза и подготовка заключений на юридические документы; подготовка проектов нормативных правовых актов; представительство интересов администрации в судебных органах и др.
Организационный (организационно-аналитический) отдел. Перед ним стоят задачи организационного обеспечения деятельности местной администрации. Это предполагает разработку проектов планов организационных мероприятий, текущих и перспективных планов работы местной администрации, подготовку совещаний, семинаров; обобщение информационных материалов; осуществление контроля за деятельностью других структурных подразделений администрации; проведение анализа исполнительской дисциплины аппарата, отделов, управлений и иных служб администрации. Важнейшими задачами организационных отделов являются оказание помощи избирательным комиссиям в подготовке и проведении избирательных кампаний, изучение, обобщение и распространение передовых форм и методов работы органов местного самоуправления, подготовка проектов правовых актов главы местной администрации по вопросам, входящим в компетенцию отдела. Организационный отдел участвует в подготовке вопросов, связанных с развитием территориального общественного самоуправления. Он осуществляет проверку по письмам, заявлениям и жалобам граждан, проводит общественно-политические мероприятия и т.д. Положение об отделе утверждает глава местной администрации.
Общий отдел. На него возложены функции по организационно-техническому обеспечению работы администрации. Основной задачей общего отдела является организация и ведение делопроизводства. Данное подразделение принимает и регистрирует поступающие в администрацию письма и документы, следит за их прохождением, осуществляет контроль за исполнением документов, организует отправку исходящей корреспонденции; осуществляет контроль за состоянием делопроизводства в структурных подразделениях администрации, обеспечивает хранение документации. В некоторых местных администрациях в качестве структурного подразделения создается протокольная часть (служба), которая обеспечивает техническую обработку правовых актов главы местной администрации, доведение их до соответствующих исполнителей.
Приемная по личным вопросам граждан создается с целью организации приема граждан руководством муниципальных образований. В каждой администрации предусмотрен график приема населения главой местной администрации и его заместителями. Приемные контролируют рассмотрение предложений, жалоб и заявлений граждан, сроков их разрешения и исполнения мероприятий по таким обращениям. Данные подразделения призваны систематически обобщать практику приема населения, анализировать работу администрации с письмами и обращениями граждан.
Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности руководства местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структуры управления. Они могут носить различные наименования - департаменты, отделы, управления, комитеты и иные службы. Решение данного вопроса находится в ведении главы местной администрации. Ранее виды таких управленческих структур, их перечень устанавливался в масштабах всей страны в нормативном порядке. Например, в советский период это делалось в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР "Об отделах и управлениях исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов РСФСР". Исполком городского Совета народных депутатов в своей структуре мог иметь 17 отделов и подразделений. В настоящее время перечень органов местной администрации определяется либо главой местной администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления, в зависимости от того, какой порядок определен в уставе муниципального образования.
Деятельность создаваемых органов в системе местной исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемыми либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.
Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат. Охарактеризуем некоторые из них.
Комитет - это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе два и более структурных подразделений (отделов, секторов, групп), осуществляющее функции управления более чем в двух отраслях или сферах деятельности и наделенное полномочиями распорядительного характера по отношению к объекту управления. Решения по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, принимаются с учетом мнения коллегии, состоящей из руководителей подразделений и иных лиц, входящих в его состав. Комитет может являться юридическим лицом.
Управление - самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе отделы, сектора, группы и т.д. и выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности. Руководство управлением осуществляется на принципе единоначалия. Управление может быть наделено правом юридического лица.
Отдел - самостоятельное структурное подразделение, как правило, не имеющее в своем составе других служб, выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере. Отдел может быть наделен функциями распорядительного характера и правом юридического лица. Руководство деятельностью отдела осуществляется его руководителем по принципу единоначалия.
Отдел может быть образован и в составе комитета или управления. В этом случае данное структурное подразделение численностью, как правило, более трех человек, выполняет определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления) и не обладает распорядительными функциями и правом юридического лица.
Сектор (служба) - структурное подразделение, входящее в состав комитета (управление), численностью, как правило, не более трех человек, выполняющее определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления), не обладающее функцией распорядительного характера и правом юридического лица.
В зависимости от уровня муниципальной единицы, особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизованной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы. В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др.
В городских поселениях соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В сельских поселениях штатные подразделения малочисленны (от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья, актами гражданского состояния, военно-учетной работой т.п.).
В большинстве своем специализированные структурные подразделения наделены правами юридического лица, имеют самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков. Такие структурные единицы местной администрации имеют печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты. От своего имени они могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правовое и имущественное положение специализированных подразделений определяется главой местной администрации самостоятельно, исходя из особенностей муниципального образования и специфики муниципального хозяйства. Руководители этих структурных подразделений издают приказы и распоряжения, правом отмены которых наделен глава местной администрации.
Отделы, управления и комитеты подразделяются на отраслевые и функциональные. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Например, целевое назначение деятельности управления (отдела) здравоохранения муниципального района, города, городского округа заключается в создании условий по охране здоровья населения и обеспечению конституционных прав граждан на медицинскую помощь. Управление здравоохранения разрабатывает комплексные организационно-технические и медицинские мероприятия по снижению заболеваемости и инвалидности населения; осуществляет координацию и управление деятельностью лечебно-профилактических учреждений; взаимодействует с комитетами по санитарно-эпидемиологическому надзору, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, страховыми медицинскими компаниями; контролирует работу учреждений любых форм собственности, осуществляющих медицинскую деятельность.
Управление (отдел) образования осуществляет проведение на территории города, района образовательной политики, направленной на обеспечение прав граждан на получение качественного образования и удовлетворение образовательных потребностей населения. К задачам его деятельности относятся: участие в организации программ развития образования на территории муниципального образования; обеспечение прав граждан на получение образования, соответствующего государственным стандартам, в образовательных учреждениях дошкольного, общего, профессионального образования, в специальных образовательных учреждениях для детей-сирот, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности; защита прав несовершеннолетних граждан-сирот и оставшихся без попечения родителей; координация деятельности предприятий, организаций и учреждений по вопросам развития образовательной системы; содействие развитию производственно-экономических структур поддержки образования, создание благотворительных и попечительских негосударственных структур.
Управление (отдел) благоустройства и служба муниципального заказчика создаются для выполнения функций заказчика по проектированию, строительству, капитальному ремонту и содержанию объектов внешнего благоустройства, озеленения территории муниципального образования. Они ответственны за разработку планов и программ развития и содержания улично-дорожной сети соответствующей территории. Данные подразделения могут быть наделены правами по организации муниципального заказа, координации деятельности муниципальных предприятий благоустройства: дорожно-эксплутационных участков, специализированных учреждений, осуществляющих дорожное строительство, освещение и озеленение территории и др.
Управление (отдел) архитектуры призван, в частности, осуществлять регулирование земельных отношений, возникающих в результате архитектурной или градостроительной деятельности юридических и физических лиц. Ему предоставлено право оформления землеотводных документов субъектам архитектурной и градостроительной деятельности. Управление архитектуры осуществляет контроль за поступлением земельных платежей.
Жилищно-коммунальное управление (отдел) осуществляет учет нуждающихся в предоставлении жилья: очередников, состоящих на учете в администрации; ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны; воинов-интернационалистов; военнослужащих, уволенных в запас, и т.д.; распределение вводимой жилой площади юридическим и физическим лицам, принимающим участие в долевом строительстве жилья; контроль за своевременным заселением квартир; расчет стоимости жилых помещений муниципального жилищного фонда, подлежащих отчуждению, перевод жилых помещений в нежилые; приватизацию муниципального жилья.
В свою очередь, функциональные подразделения местной администрации (комитеты по экономике, финансовые отделы (управления), комитеты по землепользованию и экологии, комиссии местных администраций) организуют свою деятельность во всех сферах муниципального хозяйства, поскольку вопросы планирования, финансирования свойственны всем отраслям. В связи с этим, функциональные подразделения местной администрации могут координировать и контролировать работу отраслевых отделов и подразделений.
Комитет по экономике (экономической политике). Его основными функциями являются: организация и координация деятельности подразделений администрации в проведении экономической реформы на территории муниципального образования; участие в разработке предложений по формированию местного бюджета, планов и программ экономического и социального развития соответствующей территории; анализ формирования трудовых ресурсов; развитие предпринимательской деятельности; координация развития малого и среднего бизнеса; участие в разработке рыночных механизмов, использовании займов, векселей, взаимозачетов, натурального покрытия платежей в местный бюджет и т.д.
Финансовый отдел (управление) организует бюджетно-финансовую политику муниципальных образований, вносит предложения о разграничении доходной и расходной частей местных бюджетов, осуществляет мероприятия по укреплению доходной базы местных бюджетов, рассматривает сметы структурных подразделений местной администрации, организует исполнение бюджетов и т.д.
Комитет по землепользованию и экологии. Его целевое назначение связано с формированием и реализацией земельной и экологической политики в границах муниципального образования. Комитет может осуществлять управление и контроль в области использования и охраны земель, природных ресурсов (недра, вода, атмосферный воздух, растительный мир и др.); проведение мероприятий по охране окружающей среды; координацию деятельности предприятий, учреждений и организаций в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов независимо от их форм собственности и подчиненности; формирование и расходование внебюджетных экологических фондов; учет, оценку и прогноз состояния окружающей среды и природных ресурсов, организацию финансирования и материально-технического обеспечения природоохранных мероприятий.
В данном разделе не ставится задача подробно рассмотреть деятельность всех структурных подразделений. Следует лишь напомнить, что структура администрации муниципального образования представляет собой динамическую систему, подвижный организм, подверженный изменениям и различного рода новациям.
Комиссии местных администраций. Демократические начала в деятельности исполнительных органов местного самоуправления обусловливают привлечение населения к их работе. Поэтому наряду с отделами, управлениями и комитетами, в составе администраций действуют временные и постоянные комиссии (по назначению пенсий; гражданским обрядам; организации летнего отдыха детей; содействию охране памятников истории и культуры; административные; по делам несовершеннолетних; наблюдательные и др.).
Одни из них создаются по решению администраций, другие действуют на основании актов, утверждаемых органами государственной власти. Административные комиссии специально создаются для рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложении на виновных лиц взысканий в административном порядке. Главная задача комиссий по делам несовершеннолетних состоит в организации работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, координации усилий государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций по указанным вопросам.
Комиссии организационно связаны с местными администрациями. Председатели комиссий могут иметь статус заместителей глав муниципальных образований. Комиссии - это коллегиальные органы, и в их составе широко представлены общественность, работники правоохранительных органов, депутаты. Например, в состав комиссии по делам несовершеннолетних входят работники народного образования, здравоохранения, социальной защиты населения, органов внутренних дел.
Комиссии образуются представительными органами местного самоуправления и функционируют в составе председателя, заместителя председателя, а также членов комиссии.
Председатель комиссии планирует, организует и руководит деятельностью комиссии, председательствует на заседании комиссии, подписывает протоколы заседаний, постановления, выносимые комиссией. Заместитель председателя комиссии ведет работу по подготовке к заседанию комиссии, выполняет поручения председателя, в отсутствие председателя осуществляет его полномочия, принимает меры для обращения к исполнению вынесенных постановлений о назначении административных наказаний. В составе административных комиссий имеется должность ответственного секретаря комиссии.
Он обеспечивает подготовку материалов дел об административных правонарушениях к рассмотрению на заседаниях комиссии, извещает членов комиссии и лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения дела, ведет и оформляет в соответствии с требованиями, установленными КоАП РФ, протокол заседания и подписывает его, обеспечивает подготовку и оформление решений, вынесенных комиссией, рассылку решений комиссии лицам, в отношении которых они вынесены, их представителям и потерпевшим, осуществляют свою деятельность под руководством председателя и заместителя председателя комиссии.
Комиссии местных администраций рассматривают дела в открытом заседании, если законодательством не установлено иное. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении комиссия принимает решение, которое оформляется решением (постановлением). Решение комиссии может носить обязательный характер.
Так, решение административной комиссии по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Решение комиссии может быть обжаловано главе местной администрации или в суд.
Муниципальное управление города
Город является одним из примеров сложной самоорганизующейся системы, для которой проблема развития является не только результатом теоретического осмысления происходящих процессов. Развитие города – это совершенно конкретная реальность, выражаемая в самых различных формах, в том числе в конкретных управленческих решениях. При этом научные и даже философские проблемы познания самоорганизующихся систем превращаются в практические проблемы организации управленческих действий. Эти чисто практические проблемы развития города почти неразрешимы без понимания закономерностей поведения самоорганизующихся систем, в то время как изучение закономерностей будет неэффективным без учета конкретных проблем конкретной системы. Такое конструктивное сопоставление проблем из различных сфер удобно осуществить, рассматривая проблемы управления развитием города в сегодняшней России.
Ранее, при наличии действующей вертикали государственной власти, доходящей до каждого человека, таких проблем не возникало. Города, как и любые другие поселения, рождались, существовали и развивались по соответствующим решениям государства. Более того, города, и особенно малые, рассматривались как социальный цех предприятия, которое решало определенную государственную задачу. Соответственно, и город решал свою часть этой задачи. Создание нового города было связано с созданием новых предприятий, необходимых для решения новых государственных задач. Развитие города также определялось перспективой развития предприятия.
В этих условиях в малой степени учитывались внутренние потребности и тенденции в развитии города как социального организма. Как следствие, в малой степени использовался собственный потенциал развития города. Тем не менее, действовавшая тогда система была логична, поскольку практически все материальные и организационные ресурсы были сосредоточены у государства. Государство не только выбирало путь развития города, но и полностью обеспечивало движение по этому пути. Эту схему управления развитием города можно условно назвать тоталитарно-государственной.
В настоящее время ситуация существенно изменилась. Конституция и законодательство о местном самоуправлении отделили муниципальную (местную) власть от государства, создав отдельную систему местного самоуправления, которое отвечает за основы жизнеобеспечения муниципального образования.
От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения. Муниципальное управление представляет собой деятельность, определяемую согласованной совокупностью ориентиров и целей создания, развития и функционирования системы жизнеобеспечения территории, а также способов и механизмов их достижения.
Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: предоставления жилищно – коммунальных услуг, содержания и ремонта жилищного фонда, обеспечения надежности и бесперебойности функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и реконструкции зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.
Муниципальная власть, ответственная за обеспечение населения соответствующими муниципальными услугами, должна создавать условия для деятельности субъектов всех форм собственности, используя как правовые, административные, так и финансово-экономические и информационные методы управления.
Уровень развития жизнеобеспечения городской сферы определяется совокупностью количественных и качественных показателей: объём услуг оказываемых населению, спрос и предложение на рынке услуг, уровень потребления услуг на одного человека, качество услуг, внедрение инноваций, уровень использования производственных мощностей и т.д.
Градообразующая сфера города включает в себя такие системы, как: общественная безопасность, ЖКХ, коммунальное хозяйство, транспортный комплекс, потребительский рынок, строительство, окружающая среда и т.д.
Это все те отрасли, которые обеспечивают инфраструктуру города.
Основными задачами в развитии инфраструктуры являются:
1) достижение пропорциональности в развитии основных, вспомогательных и обслуживающих производств, ускоренное наращивание мощностей производственной инфраструктуры;
2) концентрация мелких хозяйств инфраструктуры и повышение на этой основе уровня эффективности производства в конкретных сферах;
3) объединение ресурсов для финансирования намечаемых к строительству на территории региона объектов производственной инфраструктуры;
4) создание межотраслевых и межхозяйственных территориально-производственных объединений в регионе;
5) рационализация систем управления развитием производственной инфраструктуры, передача нерентабельных производственных подразделений в систему региональных органов управления;
6) координация деятельности транспортных организаций, энергетики и теплоснабжения, водопроводно-канализационного хозяйства, объектов коммунальной отрасли.
Обеспечение безопасности – одна из глобальных проблем существования человеческого общества. Безопасность означает состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность.
Без обеспечения общественной безопасности не может нормально функционировать ни одно муниципальное образование. При этом, чем крупнее населенный пункт, тем большее значение приобретают вопросы обеспечения общественной безопасности.
В соответствии с Конституцией РФ на органы местного самоуправления возложено обеспечение общественного порядка. Охрана общественного порядка на территории муниципального образования входит в обязанности органов полиции, которая находится в системе МВД.
В современном урбанизированном обществе одной из важнейших отраслей деятельности человека является жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Город стал основным местом обитания людей. В России в городах и поселках городского типа проживает 73% населения страны. Человек в современном городе должен быть обеспечен жильем, водой, канализацией, теплом, городским транспортом и т. д.
Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ) – один из самых важных показателей качества жизни на территории города. Управление жилищно-коммунальным комплексом, согласно Федеральному закону, относится в основном к компетенции поселений. Органы регионального управления и местного самоуправления – должны согласовывать свои действия в целях повышения качества жилищно-коммунального обслуживания.
Реформирование и технологическая модернизация ЖКК, повышение конкурентоспособности предоставляемых услуг, предприятий предполагают применение новых, более совершенных организационно-экономических и информационных методов управления, принципиально отличающихся от использовавшихся до недавнего времени в жилищно коммунальной сфере.
Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов местного самоуправления в таких сферах, как строительство и содержание улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, создание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых и частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-прачечное, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг и т.п.
Повышение эффективности муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством должно обеспечиваться за счет совершенствования организационного обеспечения, создания индикативного экономического механизма и системы мероприятий по достижению установленных нормативов и стандартов качества содержания, внедрения современных технологий и технических систем и оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ.
Органы местного самоуправления также обладают определенными полномочиями в сфере охраны окружающей природной среды. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 15) к вопросам местного значения муниципального района относит организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.
В системе городского транспорта большинства российских городов накопилось много сложных проблем. Одна из них – проблема контроля оплаты за проезд. Для ее решения за рубежом и в некоторых городах России устанавливают автоматические турникеты, стимулируют покупку проездных билетов различного срока пользования с дифференцированной по сроку пользования и количеству поездок цене, проводят денежно-вещевые лотереи по номерам купленных билетов.
Другая проблема – чрезмерный износ подвижного состава. В большинстве городов России муниципальный пассажирский транспорт изношен практически наполовину. Средств городского бюджета, а также части выручки муниципальных пассажирских предприятий не хватает для должного ремонта. Повышение стоимости проезда вызывает лишь отток пассажиров в частные автобусы, в результате чего муниципальный транспорт работает вхолостую.
Таким образом, элементы градообразующей сферы имеют очень важное значение для жизнеобеспечения города. От правильности, обоснованности управления данными компонентами градообразующей сферы зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения.
Немаловажную важную роль в управлении градообразующей сферой играет муниципальное социальное управление, которое воспроизводит и развивает главное богатство муниципального образования - его человеческий потенциал, капитал.
Органы муниципального управления
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях. Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Перечень органов муниципального управления в каждом конкретном муниципальном образовании определяется Уставом данного образования.
Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово - кредитные учреждения.
С целью наиболее полного осуществления функций муниципального управления Правительством РФ принимаются Целевые программы по развитию местного самоуправления в регионах.
Глава муниципального образования является координирующим элементом системы муниципального управления, согласовывающим действия нижестоящих звеньев.
Структурные подразделения администрации являются управляющими элементами и образуют низший уровень муниципального управления, непосредственно взаимодействующий с исполнительными элементами.
Муниципальные унитарные предприятия (организации) являются исполнительными элементами системы муниципального управления, которые выполняет определенные функции, например, оказывают конкретную услугу или производят товар. Совокупное и целенаправленное действие исполнительных элементов муниципального образования образует процесс его функционирования.
К основным целям муниципального управления относится улучшение условий жизни населения, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Свое предназначение органы муниципального управления могут оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы. Муниципальное образование – представляет собой территориально-производственный и хозяйственный комплекс. Комплексное развитие муниципального образования обеспечивает повышение эффективности муниципального хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха населения.
Система муниципального управления
Муниципальное управление - это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.
Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:
а) муниципальное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий функциональную и компетенциональную специфику;
б) муниципальное управление - это прерогатива только органов муниципального управления (местного самоуправления);
в) муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;
г) муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.
В связи с тем, что муниципальное управление осуществляют только органы местного самоуправления, наделенные на это соответствующими полномочиями, следует, что понятие «муниципальное управление» не тождественно понятию «местное самоуправление». Понятие «местное самоуправление» гораздо шире, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления.
Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение, оттого, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.
Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов местного самоуправления) с управляемой системой (муниципальным образованием). Однозначно можно сказать, что субъект муниципального образования не может существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще) и только в совокупности они могут образовывать систему муниципального управления.
Последняя, призвана, обязательно охватывать:
А) организацию и функционирование субъекта управления - органов местного самоуправления (управляющую подсистему);
Б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом - муниципальным образованием (управляемой подсистемой);
В) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия либо участвуют в их формировании.
Теория муниципального управления выявляет объективные закономерности функционирования и развития системы муниципального управления, т.е. ее существенные, необходимые, устойчивые связи, обуславливающие характер, качество, результативность воздействия на развитие муниципального образования. Это - закономерности, принципы и методы построения управленческих отношений, осуществления управленческой деятельности, пути реализации функций управления, кадрового обеспечения, информационного обеспечения и др.
В отличие от местного самоуправления, где местное население выступает и как субъект и как объект в одном лице, в муниципального управления субъектом являются органы местного самоуправления (муниципального управления).
Субъект муниципального управления имеет сложную организационную структуру, представляет собой совокупность организационно-оформленных групп людей, соединенных соответствующими связями, управленческими отношениями.
Вот как трактуют термин «муниципальное управление» авторы некоторых изданий.
Авторы «Основ управления муниципальным хозяйством» утверждают, что «Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства». В этом определении объект муниципального управления незаслуженно сведен только к муниципальному хозяйству.
В учебном пособии «Муниципальное управление» авторы утверждают, что: «Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в «чистом виде» характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию «муниципальное управление». Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д.
Атаманчук Г.В. указывает в «Теории государственного управления», что «основанием видов управления является природа и субстанционная специфика субъектов управления, исходя из чего, разграничивается государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривается также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого, люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия».
В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, а главной целью - повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект - население муниципального образования, цель - самостоятельное решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права
Управление муниципальной собственностью
Под муниципальной собственностью принято понимать все имущество, находящееся в собственности муниципального образования. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 215, пункт 1 определяет, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».
Важное значение имеет форма использования муниципальной собственности (имущества). Можно выделить три основные формы — имущество, находящееся в муниципальной казне, переданное в аренду и переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления и безвозмездного пользования.
Следует предположить, что в ходе реформ, проводимых в последнее десятилетие, наибольшим преобразованиям подвергся институт собственности. При этом реформированию муниципальной собственности придавалось второстепенное, по сравнению с федеральной и региональной собственностью, значение. Со стороны федерального центра не обеспечен в достаточной степени правовой механизм ее воспроизводства и формирования. Несмотря на то, что в ходе правовой реформы понятие «муниципальная собственность» неоднократно уточнялось и конкретизировалось, целый ряд его жизненно важных для деятельности местного самоуправления институциональных понятий полностью не раскрыт. В первую очередь это касается конституционно определенной негосударственной природы муниципальной собственности. Не определены формы ее государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях. Со стороны государства необходимо прямое целевое финансирование ее воспроизводства, установление льгот по налогообложению, определение минимально необходимых для жизнедеятельности местного самоуправления размеров собственности и ее оптимальной структуры.
В своей основной массе муниципальное имущество представляет объекты жилищно-коммунального хозяйства, традиционно убыточные, а также морально и физически изношенные. Многие из приносящих доход муниципальных имущественных объектов к настоящему времени приватизированы. Дотационность муниципальной собственности определяет экономическую зависимость местных органов от региональных и федеральных уровней власти. Муниципальная собственность как материальная основа местного самоуправления должна формироваться для удовлетворения комплекса интересов территориального сообщества в целом и всех его членов в отдельности.
Основными способами формирования муниципального имущества являются:
1. Передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения государственной собственности в Российской Федерации на федеральную и субъектную государственную собственность, а также муниципальную собственность в соответствии с действующим законодательством.
Передаче в собственность муниципального образования подлежат объекты, необходимые для решения вопросов местного значения.
Механизм передачи и порядок внесения в реестр муниципальной собственности определяются представительным органом с учетом особенностей правового режима соответствующих объектов.
При возникновении спора о принадлежности объектов, переданных ранее из государственной собственности, отмена акта местного самоуправления о включении соответствующих объектов в реестр муниципальной собственности возможна лишь в судебном порядке.
2. Формирование имущества муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений.
Коммерческая деятельность муниципальных предприятий осуществляется на праве хозяйственного ведения в пределах, установленных действующим законодательством и допускающих возможность более детального регулирования соответствующих полномочий представительного органа и главы администрации. Существующее, создаваемое и приобретенное имущество, полученная прибыль, иные объекты, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, являются одновременно объектами муниципальной собственности.
Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (паям, долям), в том числе между работниками предприятия.
Имущество муниципальных учреждений, закрепленное за ними на праве оперативного управления, вновь создаваемое имущество, возможные доходы от разрешенной им предпринимательской деятельности, иные объекты, поступающие в их оперативное управление, становятся одновременно объектами муниципальной собственности. Представительный орган или глава администрации могут устанавливать дополнительные правила, связанные с обеспечением большей самостоятельности учреждениям при осуществлении ими права оперативного управления отдельными объектами муниципальной собственности, в особенности вновь приобретенными самими учреждениями.
3. Приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.
Имущество муниципальной собственности может быть приобретено на основании договоров купли-продажи, дарения, иных сделок об отчуждении этого имущества.
В соответствии с действующим законодательством право муниципальной собственности может возникнуть также на имущество при самовольной постройке в черте муниципального образования, существовании на территории МС бесхозных объектов, в силу приобретательской давности и по другим основаниям.
Бесхозные недвижимые объекты принимаются на учет муниципальным учреждением технической инвентаризации на основании распоряжения главы администрации и вносятся комитетом по управлению имуществом в реестр муниципальной собственности. По истечении года со дня постановки бесхозного недвижимого объекта на учет администрация МО может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на него.
При отказе в иске этот объект может быть приобретен в муниципальную собственность в силу приобретательской давности. На этом же основании в муниципальную собственность могут перейти и движимые бесхозные объекты.
Следует отметить, что хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся на договорной основе.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе:
а) координировать участие предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования;
б) объединять на добровольной основе средства предприятий, организаций, граждан и местного бюджета для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры;
в) привлекать в установленном законодательством порядке предприятия и организации к строительству и содержанию местных дорог, объектов природоохранного и другого назначения.
Анализ показывает, что существенно выигрывают те муниципальные образования, где серьезное внимание уделяется выработке новых методических и организационных основ повышения эффективности управления собственностью. Это обусловлено тем, что в масштабах страны процесс определения политики в сфере управления государственной собственностью неоправданно затянулся. В этих условиях местные органы власти должны взять на себя инициативу пересмотра идеологии дальнейшего развития процесса преобразования отношений собственности, поиска новых управленческих решений в этой сфере.
Развитие рыночных отношений, острая нехватка средств для развития муниципальных образований заставляет власти на местах заниматься поисками дополнительных источников пополнения бюджета, более эффективно использовать муниципальную собственность, и в первую очередь, земельные ресурсы.
Рассматривая муниципальное имущество как комплекс, в нем можно выделить движимое и недвижимое имущество, связанные между собой финансовыми потоками. Представляется целесообразным в структуре муниципальной собственности выделить следующие составляющие: муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне; муниципальное имущество, находящееся в муниципальной казне и передаваемое в аренду; муниципальное имущество, переданное на правах хозяйственного ведения, оперативного управления, безвозмездного пользования. Подобное деление позволяет систематизировать затраты на воспроизводство, дотации и т. п., а также имущественные доходы. Не на все муниципальное имущество могут быть распространены рыночные отношения. Если сдача в аренду нежилых помещений полностью подвержена конъюнктуре, то жилищный фонд до ликвидации своей убыточности мало подвержен рыночному воздействию как выполняющий социальные функции. Для установления рыночных отношений в жилищной сфере необходимо, чтобы аренда жилья приносила прибыль, а предложение жилья перекрывало платежеспособный спрос населения. Встраиванию муниципального жилья в рыночные отношения способствует создание кондоминиумов и товариществ собственников жилья.
Важной составляющей имущественного комплекса муниципального образования, определяющей его функционирование, является инфраструктура, в первую очередь инженерная. Хроническое недофинансирование обусловило целый ряд проблем в сфере ее эксплуатации и воспроизводства. Изменения существующих имущественно-правовых отношений, проходящие в хозяйствах муниципальных образований, дают возможность привлечь для их решений дополнительные внебюджетные источники. При переходе прав собственности (приватизации) договор купли-продажи может обязать покупателя провести соответствующие работы. Аналогично могут обременяться и договоры аренды, например, целевыми отчислениями на развитие инженерной инфраструктуры. На арендаторов может быть возложена часть общих эксплуатационных расходов. Инвесторы, вкладывающие средства на территории муниципальных образований, могут привлекаться к строительству головных инженерных сооружений.
Снижение бюджетных затрат на содержание недвижимости, используемой в социальной сфере, может быть достигнуто за счет увеличения объемов платных услуг, оказываемых в сфере здравоохранения, образования и культуры, что дает возможность перевести муниципальные учреждения на частичную самоокупаемость.
В настоящее время коллективная собственность в виде имущества, переданного муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения, сохраняется в ограниченном количестве и имеет тенденцию к сокращению. В то же время более половины промышленного производства осуществляется на предприятиях смешанной формы собственности. Для муниципальных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им имущества, незначительное обновление основных фондов. При комплексном подходе к таким предприятиям со стороны местной администрации возможно значительное повышение их эффективности, что дает за счет отчислений от прибыли дополнительные доходы в муниципальный бюджет. Действенным механизмом для этого является разработка и реализация краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий, включающих формирование рациональной структуры их активов. Кроме бюджетных источников для этих целей могут быть привлечены средства от продажи выводимых активов и кредиты под залог муниципального имущества.
Среди всех составляющих элементов муниципальной собственности (имущества), управление которыми одним органом нереально, необходимо выделить приоритетные. Например, средства местного бюджета, земля, жилищный фонд, являясь объектами муниципальной собственности, требуют в силу своей специфики совершенно различных субъектов управления — финансового, жилищного, земельного комитетов (управлений, отделов и т. д.).
Аналогично можно рассматривать и муниципальную собственность, переданную учреждениям образования, здравоохранения, культуры и т. д. на правах оперативного управления. Все эти учреждения управляются различными специальными органами управления — отделами, комитетами и т. п.
В сфере использования собственности муниципального образования должна сочетаться максимально свободная конкуренция между ее пользователями с адекватной организацией, регламентацией и контролем со стороны местных органов власти.
Управление муниципальной собственностью должно строиться в соответствии с сутью рыночных отношений и условиями рынка. В отношении ряда объектов своей собственности муниципальное образование может являться на рынке монополистом. Так, если местные органы самоуправления, действуя от лица своего муниципального образования, не приватизировали инженерные сети и коммуникации, монополизм в этой области обеспечен. То же самое можно сказать и о других системах жизнеобеспечения.
Вопрос с муниципальными землями является общей частью земельного вопроса и ждет своего решения на федеральном уровне. Тем не менее, приватизация (продажа) земли имеет место уже сейчас. Использование муниципальной земли как источника муниципального дохода подразумевает сдачу отдельных участков в аренду. В этом случае имеется полный комплекс рыночных отношений, конъюнктурной зависимости и т. д.
То же самое можно сказать и о другом виде имущества, находящемся в муниципальной казне и передаваемом в аренду — нежилых помещениях офисного, производственного, торгового, складского и другого назначения.
В то же время средства местного бюджета, по определению относящиеся к муниципальной собственности и являющиеся движимым имуществом, ни в коей мере не могут участвовать в рыночных отношениях. Их формирование, расходование определяется бюджетным законодательством, в частности Бюджетным кодексом Российской Федерации, являющимся законом первоочередного действия.
Регламентация и организация рынка, на котором фигурируют отдельные сегменты муниципальной собственности, не должны нарушать тот потенциал, который содержится в самонастройке рыночного механизма.
Одним из условий, определяющих управление муниципальной собственностью с применением административных методов, является обеспечение выполнения законов и других нормативно-правовых и методических документов, принятых на всех трех уровнях управления в Российской Федерации. Область применения административных методов управления муниципальной собственностью определяется степенью свободы объекта управления в связи с воздействием на него субъекта. Примером излишней свободы является формальная независимость муниципальных унитарных предприятий в своей хозяйственной деятельности от управленческих воздействий своих учредителей — собственников переданного им в хозяйственное ведение муниципального имущества.
Для управления муниципальной собственностью наиболее приемлемыми являются линейные и функциональные организационные структуры, в которых управляющее воздействие направлено сверху вниз. Управление муниципальной собственностью входит в хозяйственные полномочия главы муниципального образования. Он может возложить эти функции на одного из своих заместителей.
Непосредственную работу в этой области могут осуществлять как специальные органы управления местной администрации (управления, комитеты, отделы и т. д.), так и ее внутренние структурные подразделения. Участие последних в осуществлении полномочий по управлению муниципальной собственностью будет носить функциональный характер и заключаться в основном в юридическом, организационно-техническом и хозяйственном обслуживании деятельности руководящих должностных лиц местной администрации в этой области. Следует отметить, что в традиционной структуре аппарата местной администрации, включающей организационный, общий, юридический отделы и т. д., подразделения, занимающиеся вопросами муниципального имущества, как правило, не присутствуют.
Движимая и недвижимая составляющие имущества муниципального образования функционируют в тесной взаимосвязи. На схеме представлены основные финансовые потоки между движимой и недвижимой составляющими муниципального имущества. Часть имущества требует постоянных затрат из муниципального бюджета на ее воспроизводство — это здания, занятые учреждениями здравоохранения, образования и т. д. Дотаций на эксплуатацию требуют в настоящее время и инженерные сооружения. В то же время имущество, сданное в аренду, приносит постоянный доход.
Для обеспечения административных методов управления муниципальной собственностью необходима качественная детерминированная информация. Управление муниципальной собственностью характеризуется наличием системы ориентиров и целей, выражающих общемуниципальные интересы. При этом принцип централизации является одним из основных. В то же время управление муниципальной собственностью осуществляется в условиях рынка. Его конъюнктура является различной в зависимости от конкретных компонентов собственности. Органы местного самоуправления должны способствовать встраиванию рыночных отношений в сферу муниципальной собственности, приспосабливая рынок к своим экономическим и социальным интересам.
Зачисление платы за пользование муниципальным жилым фондом непосредственно в местный бюджет (изменение финансовых потоков) дает возможность снизить существующую в настоящее время убыточность.
эксплуатации жилищного фонда. Необходимо довести до конца разграничение бывшей государственной собственности по всем трем уровням власти с определением полномочий по ее эксплуатации и воспроизводству.
Совершенствование управления муниципальной собственностью должно сопровождаться развитием существующих в настоящее время первичных и вторичных рынков недвижимости.
Это создаст более благоприятные условия для развития малого и среднего предпринимательства по выполнению работ для населения, оказания ему различных услуг, обеспечения продуктами питания и товарами народного потребления. Новый уровень управления муниципальной собственностью может потребовать создания эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров муниципального управления.
Следует отметить, что до настоящего времени экономической наукой и практикой не найдено решения проблемы оптимального сочетания рыночной свободы и государственного регулирования. В настоящее время муниципальные учреждения здравоохранения, образования и, в некоторой части, культуры начали испытывать определенную конкуренцию со стороны негосударственных организаций того же профиля, оказывающих платные социальные услуги.
Но на деятельности муниципальных учреждений это пока не сказывается. Существующие методы финансирования социальной сферы не дают стимулов к улучшению работы, а организация в них системы платных услуг фактически ухудшает качество предоставляемых бесплатных социальных услуг.
На современном этапе социально-экономического развития не может быть объектом рыночных отношений муниципальный жилищный фонд, являющийся убыточным и выполняющий социальные функции.
Собственность местного самоуправления для целей анализа, прогнозирования, планирования, управления целесообразно рассматривать как имущественный комплекс. Выделяя в нем недвижимое имущество, необходимо обратить внимание на такую важную составляющую, как инфраструктура хозяйства муниципального образования, определяющая во многом его нормальное функционирование. В первую очередь это относится к инженерной инфраструктуре муниципального образования. Она состоит из систем энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, канализации, дождевой канализации и газоснабжения.
Инженерная инфраструктура муниципального образования представляет собой совокупность объектов, обеспечивающих функционирование различных производств, и считается поэтому производственной инфраструктурой. В то же время она может быть с полным правом отнесена и к социальной инфраструктуре, так как в большей своей части обеспечивает условия жизнедеятельности людей.
Следовательно, являясь составной частью имущественного комплекса муниципального образования, инженерная инфраструктура выполняет как социальные функции, так и функции средств производства.
Для муниципального образования, входящего в городскую агломерацию или представляющего собой крупный город, системы жизнеобеспечения представляют собой, как правило, единые сети, имеющие общую техническую базу и управление. В сельских муниципальных образованиях инженерная инфраструктура, за исключением электроснабжения и газоснабжения, носит, как правило, локальный характер, а такие ее элементы, как теплоснабжение, канализация и ряд других, могут в некоторой части жилищного фонда отсутствовать вообще.
Функционирование инженерной инфраструктуры обеспечивается инженерным обслуживанием муниципального образования. К нему можно отнести также санитарную уборку и очистку территорий, строительство новых, эксплуатацию и ремонт уже существующих дорожных покрытий.
Традиционное хроническое недофинансирование (вследствие бюджетного дефицита) эксплуатации, капитального и текущего ремонта, технического развития систем жизнеобеспечения муниципальных образований привело к возникновению целого ряда острых проблем в сфере их инженерного обслуживания, а в зимний период иногда и к катастрофическим последствиям. Если поставки энергоносителей зависят, как правило, от предприятий федерального и регионального уровней, то содержание сетей практически целиком находится в ведении органов местного самоуправления.
Увеличение инвестиций в содержание и развитие инженерной инфраструктуры, являющейся собственностью муниципального образования, должно стать основной задачей по соблюдению его интересов как собственника в этой сфере. Ее решение связано с определенными сложностями, среди которых кроме ограниченных возможностей местного бюджета следует назвать ведомственную разобщенность некоторых эксплуатирующих организаций.
В соответствии с принятой в настоящее время классификацией, к социальной инфраструктуре муниципального образования следует отнести совокупность объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения данного территориального сообщества, городского или сельского поселения. В широком понимании в нее входят кроме инженерной инфраструктуры непроизводственные здания и сооружения, жилищные комплексы, средства связи, объекты здравоохранения, образования и культуры. Эти объекты в то же время частично выполняют и функции средств производства.
Наряду с этим существует понятие «социального комплекса или социально-культурной сферы города» или иного муниципального образования. В нее включаются объекты таких отраслей, как народное образование, здравоохранение и культура. Имущество муниципального образования, переданное учреждениям этих отраслей на праве оперативного управления, представляет собой нежилые помещения, в которых располагаются школы, больницы, детские сады, поликлиники и т. д.
Их доля в общем количестве муниципальных нежилых помещений достаточна велика. Как правило, эти помещения стоят на балансах соответствующих органов управления местных администраций. В связи с тем, что предоставляемые социальные услуги в подавляющем большинстве являются бесплатными, а сами учреждения финансируются из местных бюджетов, занятые ими нежилые помещения и используемое в работе оборудование исключены из рыночных отношений и коммерческого использования.
В то же время имущественные интересы муниципальных образований требуют снижения финансирования из местного бюджета содержания и воспроизводства такой недвижимости. Одним из основных направлений в этой области является перевод социальных учреждений на частичную самоокупаемость и соответственно самостоятельную оплату части затрат по эксплуатации и ремонту помещений. Для этого необходимо планомерное увеличение объемов платных социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями в сфере здравоохранения, образования и культуры.
К развитию и поддержанию социальной сферы необходимо привлекать также средства инвесторов-застройщиков.
В настоящее время для многих муниципальных унитарных предприятий характерен низкий уровень использования переданного им на правах хозяйственного ведения муниципального имущества. На них ниже, чем в частном секторе, производительность труда, хуже качество выпускаемой продукции и оказываемых услуг. Из других недостатков можно отметить плохую управляемость и устаревшее оборудование. Не являясь собственниками имущества, муниципальные унитарные предприятия в то же время наделены значительными полномочиями в области его использования, что иногда ведет к злоупотреблениям со стороны руководства. Это связано с правовым статусом унитарных предприятий. Полномочия муниципальных структур, призванных осуществлять управление переданным имуществом, не включают в себя действенные механизмы контроля за его использованием.
Юридические и правовые нормы, принятые на федеральном уровне и призванные определять деятельность унитарных предприятий и их взаимодействие с собственниками имущества, нельзя признать удовлетворительными. Договорные отношения между местной администрацией и муниципальными унитарными предприятиями должны определять эффективное и рациональное использование имущества, самоокупаемость и самофинансирование. Отчисления от прибыли таких предприятий должны пополнять местные бюджеты. В то же время собственник имущества в лице местной администрации обязан обеспечивать унитарные предприятия муниципальными заказами, гарантиями под получаемые кредиты и т. д.
Со стороны местной администрации необходим комплексный к ним подход. В первую очередь, это совершенствование организационно-распорядительного управления, как не требующего инвестиций. Регулярные плановые аудиторские проверки предприятий дают возможность организовать контроль за их деятельностью. Необходим также постоянный контроль за использованием предприятиями нежилых помещений с целью пресечения незаконной сдачи в аренду муниципальной собственности. Зачастую такая аренда оформляется договорами о совместной деятельности.
Наибольший эффект по улучшению деятельности муниципальных унитарных предприятий дает их реструктуризация. Можно рекомендовать разработку для муниципальных образований краткосрочных организационно-хозяйственных программ реструктуризации унитарных предприятий. Она может включать в качестве объектов и государственные унитарные предприятия, использующие имущество, принадлежащее субъекту федерации — области, краю, в состав которого входит данное муниципальное образование. Это позволит применить по отношению к муниципальной собственности, переданной на правах хозяйственного ведения, системный подход и методы программно-целевого управления.
Значительную роль в управлении муниципальной собственностью играет использование местных ресурсов. Естественно, что добыча нефти, газа, других полезных ископаемых, как правило, производится не в рамках хозяйства муниципального образования. В то же время лесозаготовки и переработка древесины, добыча торфа, лов пресноводной рыбы могут осуществляться и осуществляются местными сообществами.
Отдельного рассмотрения требует такая составляющая муниципальной собственности, как земля. Кроме того, с природопользованием напрямую связаны интересы всех жителей муниципальных сообществ. Если для горожан, особенно проживающих в крупных городах, они связаны с удовлетворением потребностей в отдыхе, то для большинства жителей России ведение домашних хозяйств является в нынешних условиях чуть ли основным средством существования.
Муниципальные земли, являющиеся важнейшей и основной частью муниципальных ресурсов, имели наиболее разработанную правовую основу для рационального использования. Наиболее полно решен вопрос с налогообложением природопользования. Земля как налогооблагаемый объект наиболее легко контролируется и дает практически полную собираемость налогов, являясь источником поступления денежных средств в доходную часть местных бюджетов.
Следует отметить, что на всех этапах развития и во всех странах проводилось регулирование земельных отношений. Существует целостная система представлений о его методах и технологиях. В то же время в России не вполне разработаны вопросы их экономической оценки и имущественного оборота.
Попытки в первые годы реформ создать свободный земельный рынок без его государственного регулирования фактически провалились во многом из-за традиционного национального неприятия купли-продажи земли. Упования на фермерские хозяйства как на локомотив сельскохозяйственного производства, способный вытянуть его из затяжного по времени кризиса, также не оправдались.
Государство в настоящее время создает принципиально новую систему регулирования земельных отношений. В ней сделана попытка учесть как требования рынка, так и различные организационно-правовые формы собственности. Разрабатываемые правовые, экономические и социальные механизмы управления земельными ресурсами являются в первую очередь государственными и предназначены в основном для регионального и федерального уровня.
Определяющим для местного самоуправления следует считать принятый в ходе земельной реформы Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, в котором был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. В соответствии с ним из земель, существующих в землепользовании, были выделены участки сельским и поселковым Советам для обеспечения сельских жителей землей под личное подсобное хозяйство, индивидуальное жилищное строительство, формирование крестьянских хозяйств, огородничества, сенокошения и пастьбы скота. Была разрешена аренда земельных участков. К органам местного самоуправления от сельскохозяйственных предприятий перешли полномочия по распоряжению этими землями.
В организационной структуре управления земельными ресурсами страны к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся вопросы, связанные с совершенствованием ведения земельного кадастра, выделением ассигнований на его ведение, а также утверждением ежегодного отчета об использовании земель.
Земельным законодательством установлен порядок перехода государственных земель в муниципальные и обратно. Первоначально все земли в границах Российской Федерации являлись государственной собственностью России. Их передача в муниципальную собственность оформлялась соответствующим правовым актом. Субъектами права муниципальной собственности на земельные участки являются район, город и входящие в них административные единицы. При этом объектами земельной собственности района являются земельные участки, находящиеся за пределами черты городов и других населенных пунктов, занятые объектами органов власти района и его имущественными объектами, за исключением участков, переданных в государственную собственность.
Распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, производится органами местного самоуправления на общих основаниях (продажа, передача в аренду и т. д.). В настоящее время из общей площади земельного фонда Российской Федерации более 1 млрд. га приходится на федеральные земли, 60 млн. га — на земли субъектов Российской Федерации и около 100 млн. га — на муниципальные земли. Из последних 24 млн. га находится в пределах черты городов, поселков и сельских поселений. Земельные участки за их чертой переданы в ведение органов местного самоуправления для сенокошения, жилищного строительства и т. д. Следует отметить, что по лесному законодательству приватизация лесного фонда запрещена.
При развитии системы управления муниципальной собственностью необходимо сделать все для того, чтобы избежать ошибок, которые были допущены в этой области в прошлом, использовав в то же время накопленный положительный опыт. Ряд вышеприведенных положений можно проиллюстрировать на примере Лотошинского района Московской области. Так, доходы от его собственности увеличились более чем в 4,8 раза. Среди них можно отметить доходы от сдачи в аренду имущества и земли. Большое значение для пополнения доходной части бюджета района имеют и налоги на имущество, возросшие за тот же период в 4,2 раза, а также платежи за пользование природными ресурсами, увеличившиеся почти в 10 раз. Из них 97\% составляет земельный налог.
Концепцией социально-экономического развития района предусматривается повышение эффективности управления муниципальной собственностью, формирование и развитие рынка недвижимости.
Управление муниципальной собственностью как изменяющейся, сложной, динамичной многоуровневой системой должно постоянно эволюционировать в сторону совершенствования и оптимизации. При этом большое значение имеет определение оптимальных форм и методов управления, особенно в области эксплуатации, воспроизводства, повышения доходности, наиболее полного удовлетворения требований жителей муниципальных образований. В свою очередь, в системе управления муниципальной собственностью можно выделить управляемую, управляющую, целевую и обеспечивающую подсистемы.
Формирование муниципальной собственности должно идти по пути ее реального превращения в известной степени в коллективную и корпоративную собственность сообщества граждан муниципального образования. В настоящее время она фактически не отделена от государства. Для этого необходимо в перспективе создать достаточные материальные ресурсы, в первую очередь финансовые, для ее воспроизводства на собственной основе. Решение этих задач возможно на принципах корпоратизма, использовании корпоративного метода хозяйствования, о чем пойдет речь далее.
Активное формирование муниципальной собственности является важной составляющей укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления. Инвестиционная политика местных органов управления в этом направлении должна быть направлена на привлечение доходов населения и развитие малого и среднего бизнеса за счет создания благоприятных условий для предпринимательства. При этом конечной целью должно быть обеспечение населения продуктами питания и товарами народного потребления, оказание ему различных услуг. В отраслевом разрезе необходимо увеличение инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство, социальную сферу. Местные власти должны создавать условия для вкладывания средств населения в индивидуальное жилищное строительство.
Говоря о таких имущественных интересах муниципального образования, как повышение доходов от имущества, воспроизводство недвижимости, увеличение ее стоимости, можно выделить следующие направления деятельности местных органов в этой области: увеличение дивидендов от акций, долей и паев за счет повышения эффективности работы предприятий и хозяйственных обществ, повышение доходности и рост экономического оборота недвижимости, повышение эффективности использования бюджетных средств и привлечение внебюджетных источников (средств инвесторов, спонсоров и арендаторов) для ее простого и расширенного воспроизводства. Для спонсоров (благотворителей) необходима разработка поощрительных мер морального характера — учреждение почетных званий, памятных знаков и т. п., с использованием для этого обширной практики.
При планировании развития муниципального сектора экономики необходимо четко выделять имущество, находящееся в муниципальной собственности. При этом основное внимание должно уделяться увеличению доходов от него, учитываемых в составе местного бюджета (дивиденды, арендные платежи, услуги, продажа (приватизация), отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий). Аналогично необходимо выделять затраты на поддержание муниципальной собственности, находящейся в жилищно-коммунальной и социальной сфере (на балансе бюджетных учреждений и организаций). Технология подготовки местных бюджетов должна включать в себя прогнозы и планы развития муниципальной собственности в части роста доходов от нее, сокращения эксплуатационных расходов и т. д.
В настоящее время также существует объективная необходимость более широкого внедрения таких прогрессивных и выгодных для муниципальных образований форм имущественных отношений, как передача объектов собственности на праве доверительного и оперативного управления, сдача их в финансовую аренду и с правом выкупа, вложение муниципального имущества в уставные капиталы хозяйственных обществ, использование в качестве залога для обеспечения муниципальных обязательств, включая выпуск ценных бумаг.
Для превращения муниципальной собственности в действительно эффективную основу местного управления необходимо развитие активности жителей территориальных сообществ, осознание ими своих полномочий в рамках муниципального образования, усиление роли общественных объединений и органов управления в области создания муниципальной собственности, распоряжения и пользования ею.
Управление муниципальных закупок
Существуют различные модели организации закупочной деятельности. Доминируют две из них — распределенная (децентрализованная) и централизованная. При распределенной каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т. д.) проводит необходимые для своих нужд закупки самостоятельно. Для этих целей в их рамках создаются специализированные закупочные отделы (или иные, аналогичные по функциям аналогичные единицы). Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, в который стекаются заявки на необходимые закупки от подразделений. Максимальный уровень централизации существует при создании специального ведомства, отвечающего за все госзакупки (или соответствующий закупочный департамент для крупной компании).
Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.
Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury).
В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения).
Анализ мирового опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).
Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам – членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.
В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:
– прозрачность (Transparency) – открытость и доступность информации о закупках;
– подотчетность и соблюдение процедур (Accountability and due process) – четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
– открытую и эффективную конкуренцию (Open and effective competition) – недопущение дискриминации; – справедливость (Fairness) – равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации.
В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров. Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ. Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ. Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.
Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров. Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт. В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.
В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.
В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика – во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, – постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.
Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.
Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.
Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Но одним из актуальнейших в настоящее время является вопрос, сможет внедрение так называемых систем обеспечения качества у госзаказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или все же придется переходить к составлению «черных списков», которыми российских поставщиков пугает Минэкономразвития России.
Централизованная модель госзакупок предполагает совмещение функций планирования, размещения и координации проведения закупок продукции для государственных нужд в пределах компетенции одного органа исполнительной власти.
Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности и путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, когда помимо главного координирующего ведомства — Казначейства, действуют специализированные «отраслевые» закупочные службы, такие, как National Health Service Supplies — служба закупок для системы национального здравоохранения. Анализ мирового опыта использования различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров). Если рассматривать основные мировые тенденции, то можно констатировать постепенную децентрализацию закупок в развитых странах. Следует отметить, что данный опыт приводит к положительным результатам лишь при относительно невысоком уровне коррупции. Например, в некоторых странах, таких, как Иран, система госзакупок, по сути, полностью децентрализована (каждый заказчик закупает самостоятельно и по своим правилам и процедурам), но ее эффективность, увы, оставляет желать лучшего.
Муниципальное казенное управление
Случаи создания казенного предприятия также определены Федеральным законом.
Согласно этому Федеральному закону казенное предприятие может быть создано в случае:
- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
- необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Для муниципальных казенных предприятий эти случаи сводятся к следующим:
- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;
- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;
- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Здесь надо отметить, что:
- под продукцией, предназначенной для нужд муниципального образования, понимается продукция, предназначенная для нужд самих органов местного самоуправления, бюджетных организаций, а не для обеспечения населения;
- муниципальное имущество, приватизация которого запрещена, используется в основном муниципальными учреждениями;
- товары, работы и услуги, реализуемые по установленным государством ценам, муниципальными предприятиями практически не производятся и не предоставляются, за исключением отдельных коммунальных услуг, цены (тарифы) на которые устанавливаются для организаций любой формы собственности (см. то же самое относительно муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения);
- до настоящего времени не установлены виды деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для муниципальных казенных предприятий.
То есть, случаи необходимости создания муниципальных казенных предприятий еще более редки, чем случаи необходимости создания муниципальных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.
Права собственника в отношении имущества муниципального казенного предприятия в значительной части совпадают с правами собственника в отношении имущества муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, но имеются и некоторые отличия.
Так, поскольку, по смыслу статуса, казенное предприятие не ориентировано на извлечение прибыли (вообще, достаточно странная конструкция: предприятие – коммерческая организация – не имеет целью извлечение прибыли; почему же эта организация именуется предприятием?) речь будет идти не о распределении прибыли, а о распределении доходов. Порядок распределения доходов муниципального казенного предприятия определяется органами местного самоуправления.
Права собственника имущества муниципального казенного предприятия (совпадающие с правами и отличающиеся от прав собственника имущества муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения) заключаются в том, что собственник:
- принимает решение о создании унитарного предприятия;
- определяет цели, предмет, виды деятельности предприятия, а также дает согласие на участие предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
- определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности предприятия;
- утверждает устав предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав предприятия в новой редакции;
- принимает решение о реорганизации или ликвидации предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы предприятия;
- назначает на должность руководителя предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
- согласовывает прием на работу главного бухгалтера предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;
- утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
- дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом предприятия, на совершение иных сделок;
- осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества;
- утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение;
- дает согласие на создание филиалов и открытие представительств предприятия;
- дает согласие на участие предприятия в иных юридических лицах;
- дает согласие в случаях, предусмотренных федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
- принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;
- изымает у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
- доводит до предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
- утверждает смету доходов и расходов предприятия;
- вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральным законом.
- вправе истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.
Муниципальное управление культуры
Управление сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной территории.
Право участия в культурной жизни и пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина РФ гарантируются Конституцией РФ (ст. 44). Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» был первым «отраслевым» законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры. Культура - это исторически сложившийся уровень развития общества, выраженный в типах и формах реализации творческих сил и способностей человека, а также в создаваемых людьми культурных ценностях. Отрасль культуры призвана сохранять исторические, национальные памятники культуры, пополнять копилку культурных достижений в области литературы, искусства,- художественного творчества, музыки, живописи, скульптуры, зодчества, приобщать людей к творениям культуры, воспитывать культурного человека, проводить исследования в области культуры.
Культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, мир символики, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации допускаются все формы собственности на культурные ценности, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование и другое имущество культурного назначения.
Культурное наследие - это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности народов, их вклада в мировую цивилизацию. Культурное наследие народов РФ, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здания, где они расположены, не подлежат приватизации. Приватизация других объектов культуры допускается в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации, при условии сохранения культурной деятельности в качестве основного вида деятельности, сохранения профильных услуг, организации обслуживания льготных категорий населения. Культурные блага - услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.
Культурная деятельность - деятельность по сохранению культурного наследия, созданию, распространению и освоению культурных ценностей и благ. К отрасли культуры относятся разнообразные организации и виды деятельности: Культурно-просветительская деятельность; театрально-концертная деятельность; цирковая деятельность; декоративно-прикладное искусство; библиотечное дело; музейное дело. Формирование и осуществление осмысленной культурной политики является одной из важных задач государства, во многом определяющих его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны, согласовывать культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.
К полномочиям федерального уровня власти относится определение политики в области культуры и искусства, приоритетов реформирования отрасли, определение в федеральном бюджете необходимых финансовых средств для решения этих задач, контроль и финансирование деятельности государственных учреждений культуры. На уровне субъектов РФ реализуются федеральные программы в области культуры и искусства, разрабатываются особые целевые программы, а также необходимые для осуществления региональной политики нормативно-правовые и организационно-методические документы, предоставляется материально-финансовая, методическая и иная помощь учреждениям культуры и искусства. Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной политики. Федеральный закон относит к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания населения, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения. К компетенции муниципальных районов отнесена организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).
Объем отдельных государственных полномочий в области культуры органов власти различного уровня зафиксирован в Конституции РФ, а также в ряде федеральных законов (Законе РФ № 3612-1 «Основы законодательства в Российской Федерации о культуре» (с изм.), федеральных законах № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах», № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия и памятниках истории и культуры народов Российской Федерации» и др.) и касается всего спектра культурной деятельности в отношении сохранения материального и нематериального культурного наследия, развития национальных культур. Это важно, поскольку наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится соответствующим законом субъекта РФ и сопровождается согласно Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетному кодексу РФ необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами. Однако законодательство лишь декларирует комплекс действий по управлению ресурсами культуры в целях обеспечения государственной культурной политики на муниципальном уровне. Фактически же муниципальные образования осуществляют государственные полномочия в сфере культуры за счет собственных средств и ресурсов (по поддержке народных художественных промыслов, местных национально-культурных автономий и др.).
Разработка целевых программ и создание общественных фондов. Среди мер по сохранению полномочий в сфере культуры в муниципальных образованиях должны быть предусмотрены целевые программы культурного развития муниципальных образований, либо раздел о культуре в программах комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (п. 5 ст. 17 Закона № 131-ФЗ), а также пути их выполнения. Органы управления культурой уровня субъекта РФ должны способствовать созданию в муниципальных районах и городских округах общественных фондов поддержки культуры (п. 1 ст. 69 Закона № 131-ФЗ), что, однако, не везде поддерживается чиновниками и мало реализуется на практике.
Организация муниципального управления
Анализ базовых понятий "управление" и "муниципальное управление" сам по себе не позволяет выйти к точной постановке вопроса о повышении квалификации муниципальных управленцев. Для продолжения движения необходима операционализация этих понятий, позволяющая ответить на вопрос о формах организации муниципального управления как особой деятельности и выделение в системе операциональных представлений ответа на вопрос о месте и задачах работы по повышению квалификации.
Один из типичных ответов на вопрос о такой операционализации связан с построением организационно-управленческих систем разного масштаба и уровня. Организационно-управленческие системы позволяют значительно умощнить возможности управления, распределяя работы, которые должны быть выполнены, между разными людьми и коллективами людей. Более того, осуществление любой мало-мальски сложной деятельности, не обеспеченное работой таких систем, попросту невозможно.
Однако, оборотной стороной создания организационно-управленческих систем является то, что, будучи созданы, они, в большей или меньшей степени, начинают работать на собственное воспроизводство, тратя большее или меньшее количество усилий на решение задачи самосохранения, вне зависимости от того, что происходит с целями, для достижения которых эти системы были созданы изначально.
Искусство построения шага развития управления состоит в том, чтобы максимально использовать ресурсы, связанные с возможностями организационно-управленческих систем, найдя возможности для преодоления этих ориентаций.
Постановка этой задачи и поиск путей ее решения требует анализа закономерностей и тенденций, определяющих жизнь и деятельность организационно-управленческих систем, и формирует запрос на их реорганизацию.
Смысл реорганизации состоит в приведении возможностей организационно-управленческих систем в соответствие с новыми целями деятельности, а постоянно возникающий разрыв между этими целями и принципами, определяющими жизнь и деятельность организационно-управленческих систем, превращает работу по реорганизации из отдельных актов в постоянное направление управленческой работы.
Представления о возможностях и технологиях организации управления, позволяющих удерживать исходно заданные организационно-управленческой системе смысл, целевые ориентиры и задачи деятельности в современной управленческой культуре связаны с освоением практики проектно-программного подхода к организации управления. Проект здесь выступает как средство построения действия с точным удержанием связанного с ним смысла, требует выделения этого смысла и оформления его в виде целевых ориентиров, организующих действие. Это, в свою очередь, задает соответствующий набор требований к проектной форме организации управления.
Муниципальное управление формируется сегодня как новая сфера управленческой деятельности, профессия и квалификация. С другой стороны, она формируется не "в пустом пространстве", но прорастает в организационно-управленческих формах, сложившихся в советское время для решения принципиально иного круга задач. Проектная организация деятельности муниципального управления позволяет наиболее безболезненно преодолеть это противоречие, благодаря точной локализации планируемого действия и учету всего набора обстоятельств, определяющих возможности его осуществления - в том числе характеристик и возможностей организационно-управленческой системы, в рамках которой осуществляется проект.
Муниципальное финансовое управление
Доходы местных бюджетов состоят из собственных, то есть закрепленных, и регулирующих. Они также могут включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам относятся:
- местные налоги и сборы;
- доли федеральных и региональных налогов и акцизов, законодательно закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;
- доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, а также установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;
- платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами;
- доходы от проведения муниципальных займов и лотерей;
- часть прибыли рентабельных муниципальных предприятий;
- доходы от муниципальных ценных бумаг;
- штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с законодательством;
- государственная пошлина, установленная федеральным законодательством;
- отчисления в местный бюджет от некоторых региональных налогов и сборов;
- отчисления от некоторых федеральных налогов и сборов;
- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей;
- добровольные пожертвования;
- другие платежи, установленные федеральными и региональными законами.
К регулирующим доходам относятся:
- отчисления от федеральных и региональных налогов, устанавливаемые ежегодно (или на срок не менее трех лет) законодательством субъектов РФ для каждого муниципального образования индивидуально в целях бюджетного регулирования;
- финансовая помощь в различных формах.
Особое место в составе доходов местных бюджетов занимают финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам местного самоуправления для выполнения ими отдельных государственных полномочий, для реализации федеральных и региональных законов (в основном связанных с предоставлением социальных льгот отдельным группам населения) или для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета.
Органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы основная часть их доходов формировалась за счет собственных источников. Однако фактически для разных муниципальных образований эта доля составляет от 10 до 50%. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ чаше всего сводится к выравниванию финансового положения муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходов финансового положения муниципальных образовании региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. При такой ситуации в максимальном проигрыше оказываются так называемые "города-доноры", которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становится выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приведет на следующий год к сокращению налоговых нормативов. В результате этого не увеличивается размер консолидированного бюджета субъекта РФ и с каждым годом становится все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.
Основными статьями бюджета текущих расходов (без учета расходов на выполнение государственных полномочий) являются:
- Финансирование муниципального хозяйства. Различные муниципальные образования расходуют на эти цели от трети до половины расходов бюджета. Столь значительная доля этой статьи расходов объясняется высокой дотационностью жилищно-коммунальной сферы и городского транспорта, наличием многочисленных социальных льгот для отдельных слоев населения.
- Финансирование социально-культурной сферы (образование, здравоохранение, культура, социальная помощь и др.). На эти цели расходуется 30-40% местного бюджета. Всего на перечисленные два главных направления тратится пятьдесят и более процентов бюджетных расходов.
- Расходы на управление.
- Расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по займам и ссуда.
- Ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а так же гражданской ответственности и предпринимательского риска.
- Прочие расходы, в том числе непредвиденные.
В бюджете текущих расходов могут выделяться так называемые «защищенные» статьи, сокращение расходов по которым недопустимо ни при каких обстоятельствах. К защищенным статьям обычно относятся расходы на заработную плату, на оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, на питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), на медикаменты, на выплату пособий и компенсаций и др. Однако при существенном недовыполнении доходов бюджета сохранить в целости защищенные статьи не удается, о чем свидетельствуют массовые задержки выдачи заработной платы в бюджетных организациях. Ряд муниципальных образований уже отказался от выделения защищенных статей своих бюджетов.
Средства бюджета развития расходуются на капитальное строительство, капитальный ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и неплатежей по текущим расходам большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет займов.
Основы муниципального управления
Правовую основу муниципального управления как и всего местного самоуправления составляют:
1. Конституция РФ и федеральные законы.
2. Конституции, уставы и законы субъектов РФ.
3. Уставы муниципальных образований.
В истории развития федерального законодательства о местном самоуправлении можно выделить три этапа.
Первый этап – формирование основ организации местного самоуправления в РФ. В эти годы были приняты первые законы о местном самоуправлении:– Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, Закон РСФСР “О местном самоуправлении РСФСР”.
В развитие положений указанных законов были приняты законы “О выборах главы администрации” “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были представлены все предусмотренные законом бюджетные права. Действующая система советов не предусматривала никакого муниципального управления.
Второй этап - этап реформирования системы местного самоуправления, сложился на основе прежде всего Указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления.
Началось с Указа “О поэтапной конституционной реформе в РФ”. Далее были Указы “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ”, “О реформе местного самоуправления в РФ” в результате чего деятельность местных Советов была прекращена, их полномочия были возложены на соответствующую местную администрацию. Указом были утверждены “Основные положения о выборах в органы местного самоуправления”. Указами “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления и “О гарантиях местного самоуправления”.
Данные акты сыграли большую роль в формировании местного самоуправления и можно сказать, что они положили начало возрождению в России муниципального управления.
Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с принятием Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и продолжается в настоящее время. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.
В ст.4 закона “Об общих принципах организации МС в РФ” определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российского государства.
В ст. 5 определяется круг тех вопросов, которые регулируются указанными нормативно-правовыми актами субъектов России. Структура и содержание устава муниципального образования оговариваются в ст.8 закона.
Управление муниципальным хозяйством
Муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения. Оно включает в свой состав жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и общественного питания и т.д. Однородные предприятия образуют отрасли.
Ведущая отрасль муниципального хозяйства – ЖКХ. Она в свою очередь, делится на ряд отраслей:
а) жилищное хозяйство (эксплуатационные организации, организации по капитальному и текущему ремонту зданий, санитарно-технические и санитарно-гигиенические предприятия – водопровод, канализация, бани, прачечные);
б) энергетические предприятия (электрические подстанции и городские электрические сети, газовое хозяйство, районные и квартальные отопительные котельные);
в) городской транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, автобус, такси и другие виды местного транспорта);
г) внешнее благоустройство (дорожное хозяйство, санитарная очистка улиц, озеленение, уличное освещение);
д) гостиничное хозяйство (гостиницы, кемпинги, мотели).
Функции управления предприятиями муниципального хозяйства по своему содержанию подразделяются на отраслевые и межотраслевые. К функциям межотраслевого характера относятся организация труда и заработной платы, планирование и долгосрочное прогнозирование, бухгалтерский учет, материально-техническое снабжение и т.д. Содержание функций межотраслевого характера практически не зависит от особенностей предприятий муниципального хозяйства.
К функциям отраслевого характера относятся общее (линейное) руководство, техническая подготовка производства, оперативное управление производством и т.д. Эти функции отражают особенности управления данным производством или отраслью.
Все функции управления предприятием (организацией) муниципального хозяйства по их содержанию и назначению можно подразделить на три основные группы: общее (линейное) управление предприятием, специализированное управление, техническое обслуживание общего и специализированного управления предприятием.
Функции общего (линейного) управления предприятием выражаются в технико-экономическом и социальном планировании, организации производственно-хозяйственной деятельности всего предприятия, координации и осуществлении оперативного управления производством, распоряжении трудовыми, материальными и денежными ресурсами, контроле, учете и анализе на всех стадиях производства. Управление в целом обеспечивает организацию труда и производства на всех стадиях и во всех звеньях производственного процесса. Вместе с тем определенная часть управленческих функций выступает в качестве специализированных.
Основной задачей функциональных отделов, выполняющих специализированные функции, является выработка предварительных решений, направленных на обеспечение эффективного использования средств, предметов труда и рабочей силы в процессе производства. Они несут ответственность за правильность методов и форм работы, качество информации и разработанных рекомендаций.
Процесс управления предприятием (организацией) предполагает также выполнение ряда вспомогательных работ, связанных с обслуживанием общего и специализированного управления: организацию рабочих мест работников аппарата управления, обеспечение их необходимыми техническими средствами (оргтехникой, средствами связи и т.д.), создание нормальных условий деятельности всех подразделений и т.п.
На предприятиях муниципального хозяйства функции управления производством можно сгруппировать следующим образом:
- общее руководство производственно-хозяйственной деятельностью;
- техническое руководство производством;
- экономическое руководство производством;
- руководство внутренними и внешними хозяйственными связями;
- руководство подготовкой кадров, бытовым и культурным обслуживанием.
Нельзя отождествлять задачи и функции органов управления. Задачи дают представление о целевом назначении данного органа. Функции – это виды деятельности, отличающиеся по объему, составу решаемых задач и составляющие процесс управления.
Управление муниципальной службой
Управление муниципальной службой осуществляется в соответствии с правовыми актами Российской Федерации, области и органов местного самоуправления.
Решают вопросы организации муниципальной службы и повышения эффективности ее работы:
а) Федеральные органы:
- разработка и осуществление федеральных программ развития и совершенствования муниципальной службы;
- методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации муниципальных служащих;
б) органы государственной власти области:
- разработка и осуществление региональных программ развития и совершенствования муниципальной службы;
- анализ состояния и эффективности муниципальной службы в муниципальных органах области;
- методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации муниципальных служащих;
- формирование резерва государственных служащих государственной службы из муниципальных служащих;
- координация методической работы кадровой службы муниципальных образований;
в) органы муниципальных образований:
- обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей, аттестации, прохождения муниципальным служащим испытательного срока;
- оформление решений муниципальных органов по вопросам муниципальной службы, ведение личных дел муниципальных служащих, внесение необходимых записей в трудовые книжки;
- ведение реестра муниципальных служащих муниципального образования;
- консультации муниципальных служащих по трудовым и правовым вопросам;
- анализ уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих;
- организация переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации муниципальных служащих.
Муниципальное земельное управление
Управление как способ организации систем есть стремление упорядочить что-либо. Управление также рассматривается как вид деятельности (функция), воздействующая на элементы системы для поддержания или достижения ее (системой) такого качественного состояния, которое определяется целями управления.
Управление земельным фондом представляет собой распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального использования и охраны единого земельного фонда страны.
Практически управление земельным фондом проявляется в виде регулирования земельных отношений посредством правовых норм и обеспечения соблюдения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Таким образом, функции государственного управления земельным фондом в данном случае являются и функциями государственного регулирования земельных отношений, т.е. они совпадают. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением о том, что эти понятия («государственное регулирование земельных отношений» и «государственное управление земельным фондом») не следует отождествлять, когда речь идет о пределах в объемах этой деятельности. Государственное регулирование земельных отношений может выходить за пределы, рамок деятельности государственных органов по обеспечению рационального использовании и охраны земель в той мере, в какой регулирование отношений включает в себя не только правоприменительный, но и правотворческий процесс, т.е. установление необходимого с точки зрения государства поведения всех субъектов, сопричастных к нормальному функционированию земельных отношений для достижения цели лучшего использования земель. Следует также иметь ввиду, что под правовым обеспечением рационального использования и охраны земель нельзя понимать лишь выявление правонарушений и применение к виновным лицам установленных законом мер наказания. В процессе управления государство оказывает также помощь и содействие субъектам земельных отношений в реализации их прав на землю (безвозмездное улучшение земель, агротехнические содействия, обеспечение земельно-кадастровой информацией и т.п.).
В зависимости от классификационных признаков различают несколько видов управления. По направлениям деятельности оно включает социально-экономическое, политическое, экологическое управление. Последнее, в свою очередь, включает управление в области охраны и использования окружающей среды и отдельных ее компонентов, основными из которых является земля. Выступает в виде государственного, муниципального, общественного управления, управления в хозяйствующих субъектах (производственное управление). В то же время государственное и муниципальное управление достаточно близки по своей природе поскольку, во-первых, и то и другое по праву можно объединить понятием публичного управления (властного, действующего в интересах большинства населения, проживающего на определенной территории) и, во-вторых, органам местного самоуправления передан ряд функций государственного управления, что само по себе не позволяет противопоставлять эти два вида управления.
Участие органов местного самоуправления в общей системе управления земельным фондом не меняет его государственного характера, т.к. деятельность этих органов осуществляется в пределах, установленных государством при сохранении общих целей и задач этого мероприятия.
По характеру управления и объему его функций различают общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление земельным фондом. Общее государственное управление имеет территориальный характер, т. е. охватывает определенные территории (чаще всего - территории в пределах границ образований) без каких-либо изъятий или перерывов. Например: в пределах границ: Российской Федерации в целом, области, края, сельского населенного пункта, в пределах административных границ района и т. д. Осуществляется государственными органами общей и специальной компетенции.
Отраслевое (межотраслевое) управление имеет отраслевой характер, т. е, распространяется на земли только отдельных отраслей или групп отраслей народного хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности транспорта и т. д.). Осуществляется министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли, и не зависит от, территориального размещения земель. Действующее под контролем органов общего государственного управления, Отраслевое (межотраслевое) управление землями является по сравнению с первым более узким по объему и ставит целью обеспечить выполнение задач, стоящих перед соответствующей отраслью народного хозяйства.
Таким образом, общее и отраслевое (межотраслевое) управление взаимосвязаны как общностью задач (обеспечение рационального использования и охраны земель), содержанием функций управления (распорядительные, контрольные, правоохранительные и др. функции), так и методом регулирования отношений (как правило, он имеет императивный, властный характер). В то же время они отличаются по объему правомочий соответствующих органов управления и их соподчиненностью и по охвату управляемых территорий.
В обеспечении рационального использования и охраны земельного фонда помимо государственного управления существенное значение имеет также внутрихозяйственное управление им, т. е. управление, осуществляемое конкретными субъектами права на землю: собственниками земельных участков и землепользователями. В соответствии с действующим земельным законодательством рациональное использование земли и ее охрана входят в перечень их обязанностей, выполнение которых осуществляется ими в процессе хозяйственной деятельности. Законодательство предусматривает и меры правовой ответственности субъектов права на землю за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей (например, изъятие земельных участков). В связи с этим внутрихозяйственное управление земельным фондом следует рассматривать как неотъемлемое звено общей цепи государственного управления земельным фондом.
Говоря о государственном управлении земельным фондом в современных условиях, нельзя не обратить внимание на одну особенность, связанную с ликвидацией монополии государственной собственности на землю и установлением иных форм права собственности на нее.
В этих условиях значительно более резко, чем раньше, проявляется разграничение государственного управления по признакам:
а) управление, когда государство выступает в роли собственника земли как недвижимого имущества;
б) управление, когда государство выступает в роли органа власти, т.е. суверена, обладает территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.
В первом случае - это хозяйственное государственное управление, суть которого заключается в принятии решений по поводу сделок с землей (приватизация, сдача в аренду и др.). Земля здесь выступает, прежде всего, как объект хозяйственной деятельности государства, осуществляемой через соответствующие государственные органы, оставаясь одновременно и объектом государственного управления.
Во втором случае земля выступает в качестве пространственного фактора для осуществления властных функций государства, т.е. территории, на которую распространяется государственная власть.
Не следует, однако чрезмерно разграничивать эти две стороны государственного управления земельным фондом. Они всегда являются составными частями одного и того же управленческого процесса, в котором та и другая сторона могут выступать одновременно или порознь, взаимно заменяться, усиливаться или ослабляться в зависимости от характера земельных отношений.
Как отмечалось раннее, государственное управление земельными ресурсами основывается на праве территориального верховенства государства как суверена, но и необходимости обеспечивать баланс общегосударственных и частных интересов.
Формы и методы этой деятельности чрезвычайно разнообразны и содержатся в правовых нормах, которые в совокупности образуют важный инструмент земельного права. В настоящее время центр тяжести перемещается от командно-административного управления землей к заново разработанной системе экономического регулирования земельных отношений в России, когда субъектами этих отношений выступают миллионы собственников земли - граждан и юридических лиц.
Государственное управление предполагает предоставление свободы хозяйствования на своей земле субъектам земельных правоотношений, недопустимость вмешательства в их хозяйственную деятельность.
Так, незаконное вмешательство в деятельность сельскохозяйственного предприятия влечет за собой отмену незаконных решений виновных государственных органов и должностных лиц с взысканием с них убытков, причиненных этим незаконным вмешательством (ст. 61 и 62 ЗК РФ).
Муниципальное жилищное управление
Становление рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг в России - одно из наиболее сложных направлений социально-экономического реформирования. В течение многих лет ЖКХ формировалось как сложная, многоотраслевая система в условиях централизованного управления, охватывающая более 30 различных видов деятельности. Россия, как страна с высоким уровнем урбанизации (более 70% населения проживает в городах), имеет жилищный фонд и коммунальную инфраструктуру, по своему масштабу составляющие весомую долю в национальном богатстве, однако, их состояние не соответствует технологическому и экономическому потенциалу страны.
Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ) - один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования. Управление ЖКХ, согласно ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", относится в основном к компетенции поселений.
Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом относится в основном к компетенции поселений. На муниципальные районы возложены межпоселенческие функции: организация электро - и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами муниципального района с соответствующими инженерными сооружениями, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг.
Управление ЖКХ - это организация содержания и ремонта жилья, а также предоставления коммунальных услуг самостоятельно или по договорам с подрядными жилищно - эксплуатационными организациями.
Важнейшим аспектом в управлении ЖКХ является принцип конкурентоспособности, определяемый наличием конкурентных преимуществ у предприятий и организаций, предоставляющих услуги, которые должны обеспечиваться ресурсосберегающими и инновационными подходами, развитием конкуренции и формированием социально-ориентированной политики, а также условиями, определяющими качество системы управления объектами ЖКК.
На современном этапе развития с учетом потенциала отдельных подотраслей ЖКК, типологии предоставляемых частных и общественных услуг, степени конкурентных отношений, наличия различных форм собственности на имущество, особенностей экономических механизмов функционирования предприятий, следует рассматривать в качестве отдельных сфер жилищное хозяйство и коммунальный комплекс, имеющие различные системы управления и принципы их реформирования.
В состав жилищного хозяйства входят жилые и нежилые здания с сетью эксплуатирующих и обслуживающих их предприятий и организаций. Коммунальный комплекс включает в себя системы инженерного обеспечения поселений (электроэнергия, тепло-, газо-, водоснабжение и водоотведение) и общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство и озеленение территории, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств).
Реформирование и технологическая модернизация ЖКК, повышение конкурентоспособности предоставляемых услуг, предприятий предполагают применение новых, более совершенных организационно-экономических и информационных методов управления, принципиально отличающихся от использовавшихся до недавнего времени в жилищно-коммунальной сфере.
Однако внедрение эффективных форм и методов управления осложняется специфическими особенностями трансформации собственности, экономических отношений и хозяйственного механизма функционирования предприятий ЖКК, усугубляемыми социально-экономической ситуацией в различных регионах.
Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса явились многолетнее недофинансирование и неэффективная тарифная политика, предопределяющие дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей ЖКУ - возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.
Появление новых видов собственников обусловлено потребностями в иных формах и методах инвестирования развития объектов жилищно-коммунального назначения в условиях ограниченности бюджетных средств.
При этом наряду с диалогом "заказчик - подрядчик (предприятие жилищно-коммунального хозяйства)" формируются сложные многосторонние взаимоотношения, участниками которых являются:
- инвестиционные, строительные и эксплуатационные организации различных форм собственности, осуществляющие финансирование, строительство, содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства и управление ими;
- собственники жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, представляющие их органы и управляющие компании;
- потребители услуг - владельцы, наниматели и арендаторы жилых помещений, товарищества собственников жилья, другие организации.
Следует иметь в виду, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства направлено на повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей жилищно-коммунальных услуг и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального назначения.
При решении указанных проблем особое внимание следует уделить:
- проведению субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления необходимых преобразований в сфере управления, финансирования и ценообразования, направленных на обеспечение более эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства;
- формированию структур (службы заказчика, управляющие организации, товарищества собственников жилья и другие), представляющих интересы всех собственников жилья и защищающих права потребителей жилищно-коммунальных услуг;
- введению договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг, включая собственника - домовладельца, производителя услуг и их потребителя;
- завершению процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов жилищно-коммунального хозяйства.
В основу системы муниципального управления жилищно-коммунальным хозяйством могут быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником - домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.
При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику - домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость и управлять ею.
Органам местного самоуправления, как собственникам объектов жилищно-коммунального хозяйства, следует стремиться к формированию на территории муниципального образования единой социальной и финансовой политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Подрядные жилищные и коммунальные организации несут ответственность за соблюдение нормативно - технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунального назначения, за эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов при качественном и надежном обслуживании потребителей, обеспечении сохранности жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства.
На муниципальном уровне следует завершить процесс разграничения и оформления прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства. При этом право дальнейшего управления муниципальным жилищным фондом рекомендуется передавать службам заказчика.
Основные фонды подотраслей коммунального хозяйства целесообразно подразделять на две группы. Одна (так называемые технологические фонды) включает инженерную инфраструктуру - сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и тому подобное. Вторая (производственные фонды) состоит из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда входят гаражи, мастерские, производственные здания и тому подобное.
Собственник объектов коммунального назначения может передавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление коммунальным организациям - подрядчикам.
Объекты коммунального назначения обслуживаются муниципальными предприятиями или акционерными обществами при сохранении за органом местного самоуправления контрольного пакета акций. При акционировании предприятий жилищно-коммунального хозяйства необходимо учитывать различный порядок приватизации производственной и технологической частей основных фондов.
Исходным является положение о том, что за состояние жилищного фонда отвечают его собственники. Они формируют порядок управления жилищным фондом, заключают договоры найма и аренды жилья, финансируют его содержание.
Муниципальные органы в управлении ЖКХ сочетают административные и хозяйственные функции, административный ресурс и договорные отношения. Они управляют и распоряжаются жилищным фондом, ведомственным и муниципальным коммунальным хозяйством; обеспечивают действие хозяйственных механизмов в жилищной сфере и договорные отношения в ЖКХ.
На местное самоуправление непосредственно возлагается организация:
- управления муниципальными жилыми домами, помещениями (учёт жилья, перевод жилых помещений в нежилые и обратно, согласование переустройства и перепланировки жилья, признание жилья непригодным для проживания, контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда);
- управление специализированным жилищным фондом, в том числе служебным жильём, общежитиями, домами для беженцев и переселенцев;
- управление общим имуществом в многоквартирных домах на праве собственника помещений;
- конкурсного отбора управляющих организаций.
Организации, специализирующиеся в сфере управления помимо прочего осуществляют рациональное распределение финансовых ресурсов между производителями тех или иных жилищно-коммунальных услуг. Собственник - домовладелец может выполнять эти функции сам либо нанять специализированную управляющую организацию, которая может быть муниципальной (служба заказчика), или стороннюю управляющую организацию, в том числе частную. Управляющая организация по поручению собственника может осуществлять также сбор платежей, заключение договоров с подрядными организациями и контроль за их исполнением, а также заключение договоров найма.
Муниципальные управляющие организации выступают в виде службы заказчика, другого муниципального учреждения, многоотраслевого или специализированного предприятия. Жилищный фонд передаётся в управление муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения или муниципальным учреждениям на праве оперативного управления. При этом заключение договоров на управление не обязательно.
Жилищно-коммунальное хозяйство как важнейшая сфера управления в обществе
Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой важную сферу жизнедеятельности человеческого общества. Без его эффективного функционирования невозможно обеспечение нормальных условий существования. Система ЖКХ должна работать слаженно, постоянно и с учетом требований населения, оплачивающего соответствующие услуги.
Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям: возложенные на неё задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижении качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране.
Жилищная сфера испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, недостаточной квалификацией кадров, отсутствием продуманной жилищной политики и недостаточной проработанностью нормативно-правовых аспектов деятельности организаций в части их взаимоотношений с органами власти и потребителями.
Система ЖКХ представлена жилыми, общественными зданиями, эксплуатационными, ремонтно-строительными, транспортными, энергетическими и другими предприятиями, которые имеют обширное поле деятельности и от результативности функционирования которых зависит развитие городских объектов и состояние среды обитания жителей города.
Специфика ЖКХ состоит в его многопрофильности, многоотраслевой структуре, которая требует соответствующих организационно-правовой и экономической основ.
ЖКХ является важнейшей сферой социальной структуры общества. Качество ее функционирования на базе равноправного существования в данной сфере всех форм собственности позволяет создать поле качества экономических отношений собственников услуг ЖКХ и создать сетевую среду для реализации принципов социально-ориентированной рыночной экономики.
ЖКХ города является самостоятельной сферой в системе народного хозяйства, основной целью функционирования которой является удовлетворение потребностей населения и предприятий в услугах, обеспечивающих нормальные условия жизни и работы.
В соответствии с предметной областью исследования услуги - целесообразная деятельность человека, результат которой имеет полезный эффект, удовлетворяющий какие-либо потребности человека.
Способность удовлетворить человеческие потребности называется полезностью. Австрийская школа теории ценности подчеркивает, что полезность всегда имеет субъективный характер. Все то, что обладает полезностью, принято называть благом (материальные и нематериальные носители полезности, которые служат для удовлетворения потребностей). Услуги ЖКХ представляют собой виды деятельности, работу ЖКХ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта.
Это блага, предоставленные не в виде вещей, а виде состояния функционирования ЖКХ.
Потребность в услугах ЖКХ возрастает под воздействием интенсивности труда, с необходимостью повышения качества человеческого капитала, закона возрастания потребностей.
Под действием объективного закона возвышения потребностей развиваются потребности населения в улучшении жилищных условий. В семейном бюджете доля расходов на жилище постоянно возрастает.
Процесс производства и потребления большинства услуг ЖКХ совпадает в производственно-временных координатах. На рынке услуг ЖКХ равенство спроса и предложения по объему и структуре оказываемых услуг должно соблюдаться постоянно. При этом производству услуг ЖКХ должен предшествовать социальный заказ в индивидуальной, коллективной или общественной формах, выступающий актом их общественного признания и гарантом обмена труда.
Из сказанного выше, можно сделать вывод, что ЖКХ занимает важное место в сфере муниципального управления обществом, так как без его функционирования невозможно обеспечение нормальных условий существования населения.
Управление муниципального предприятия
Как известно, любой механизм — это приспособление для передачи и преобразования состояния, движения и скорости. В современной технике он определяется как система тел, в которой движение одного (ведущего) тела вызывает движение остальных тел системы. Таким образом, приспособление для передачи и преобразования системы в целом следует понимать как аппарат или порядок, движущий или преобразующий систему и ее элементы (подсистемы). Система управления хозяйствующего субъекта, в качестве которого выступает муниципальное предприятие, не является исключением из этого правила.
Можно определить понятие механизма управления как совокупность средств воздействия, используемых в управлении, или, точнее, комплекс рычагов, используемых в управлении.
Под управлением предприятия понимается процесс планирования, организации, мотивации, контроля и регулирования действий персонала, постановки стратегических целей и тактических задач предприятия, принятия управленческих решений и обеспечения их выполнения.
Современное муниципальное предприятие представляет собой сложный комплекс, динамизм и слаженность работы которого обеспечиваются механизмом управления, устанавливающим внутренние связи и учитывающим деятельность всех звеньев и работников предприятия — от рабочего до директора. Группа руководителей и специалистов, на которую возложены ответственность за выработку и реализацию управленческих решений, составляют аппарат управления.
Управление в строгом смысле слова есть воздействие на работников с целью достижения целей, стоящих перед предприятием и его коллективом. Оно базируется, с одной стороны, на многих областях знаний, таких, как экономика и политология, социология и психология, инженерные дисциплины и статистика, а с другой — на обобщении практического опыта управления различными предприятиями.
Система управления муниципальным предприятием включает следующие компоненты:
• принципы и задачи управления;
• организационная структура аппарата управления;
• правовые основы и экономические методы управления;
• информация и технические средства ее обработки.
В свою очередь, управление муниципальным предприятием состоит из ряда функциональных подсистем.
Ими являются:
• стратегическое и текущее управление (предприятием);
• планирование;
• управление персоналом;
• управление производством;
• управление маркетингом;
• управление финансами;
• управление инвестициями.
Задачами стратегического управления являются обеспечение экономического роста предприятия, повышение его конкурентоспособности.
Итак, в основе стратегического управления лежит необходимость:
• стратегического анализа происходящих изменений внешней среды (на рынке, в политике, законодательстве и т. д.) и условий для формирования целей, потенциальных возможностей предприятия (ресурсы, проекты, идеи, наличие команды и т. д.);
• выбора стратегии развития предприятия и альтернативных вариантов;
• реализации выбранной стратегии развития.
К задачам текущего управления относится обеспечение непрерывности и синхронности работы всех звеньев предприятия, направленных на выполнение установленных текущих заданий.
В задачи управления персоналом в соответствии со стратегией развития предприятия и текущими потребностями производства входят:
• обеспечение предприятия кадрами необходимой квалификации заданного профессионального состава и численности;
• обучение работников в соответствии с принятой на предприятии технологией и организацией производства продукции;
• расстановка персонала по рабочим местам;
• проведение объективной оценки и оплаты результатов деятельности каждого работника как основы эффективной мотивации его труда;
• обеспечение прав и социальной защиты;
• обеспечение безопасности и нормальных условий труда.
С целью реализации указанных задач в систему управления персоналом в муниципальных предприятиях, как правило, входят отделы кадров, оплаты труда, техники безопасности.
Основными задачами подсистемы управления производством являются организация изготовления и поставки продукции, работ, услуг необходимого качества и установленной себестоимости в запланированные сроки. На практике это означает, что органы данной подсистемы управления должны обеспечивать соблюдение технологической дисциплины, принципов ресурсосбережения, производственного режима путем соответствующей организации производства и труда.
Управление маркетингом является одной из важнейших подсистем управления муниципальным предприятием, особенно если учесть специфику деятельности муниципальных предприятий. Так как муниципальные предприятия занимаются оказанием населению профильных услуг, выполнением работ для нужд населения, то очень важно, с одной стороны, правильно определить то, какую продукцию производить, в каком количестве и в какие сроки, а с другой — эффективность снабжения предприятия факторами производства по ценам, не ведущим к росту издержек производства, формирование рынка сбыта продукции в требуемом объеме и по ценам, обеспечивающим получение прибыли.
Управление финансами предприятия включает организацию и контроль поступления денежных средств от реализации продукции. Важнейшими задачами управления финансами являются также оплата поставок сырья и материалов, предназначенных для производства; платежи по счетам, подлежащим оплате за ранее приобретенные товары; платежи по эксплуатационным расходам (реклама, страхование и т. д.); выплата заработной платы работникам предприятия; выплата налогов и осуществление других платежей в местный бюджет, и внебюджетные фонды.
Управление инвестициями включает:
• постоянное совершенствование организации производства и труда на базе поиска, отбора, разработки и внедрения инновационных предложений;
• формирование банка инновационных идей и вариантов их решения;
• организацию процесса выявления проблем развития и их решение;
• формирование на предприятии климата новаторства, поиска новых идей.
Перечисленные подсистемы управления предприятием реализуют следующие функции:
1) постановка целей и задач в соответствии с принятой стратегией и спецификой подсистемы;
2) планирование необходимых ресурсов для решения установленных задач;
3) организация и регулирование процесса исполнения в соответствии с целями и поставленными задачами, обеспечивающие объединение усилий и ресурсов в заданном направлении;
4) стимулирование работников, направленное на повышение эффективности их труда для достижения поставленных целей;
5) контроль и корректировка деятельности подсистемы и принятие необходимых мер для получения результата.
Что касается самого процесса управления, то в обобщенном представлении он представляет собой комплекс изменений, которые происходят в управлении в определенные промежутки времени. В практическом отношении процесс управления можно понимать как ряд операций, осуществляемых в управлении в их определенной последовательности и комбинации. В обоих аспектах процесс управления представляет собой процесс осуществления вышеназванных функций менеджмента.
Этапы процесса характеризуют функции управления. Управление предприятием возможно лишь при определенной последовательности и определенном наборе операций. Однако анализ практической деятельности управления показывает, что одни и те же операции могут использоваться для разных задач и в реализации разных функций управления.
Цель управления является исходным этапом процесса управления. Какой бы она ни была, ясной или размытой, явной или неявной, она всегда существует как начальный этап оценки ситуации и выработки управленческих решений, как первый этап процесса управления. Ситуация характеризует второй этап процесса управления. Ситуация — это состояние управляемой системы, оцениваемое относительно цели. Третий этап управления — это этап определения проблемы. Последний, четвертый этап управления — это этап управленческого решения.
В этой циклически развивающейся управленческой деятельности находятся четыре элемента процесса управления: цель, ситуация, проблема и ее решение. Цель — это идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния управляемой системы, это представление о том, чего предприятие желает достичь. Отличие ситуации от цели, как правило, включает множество разнообразных противоречий. Их разрешение приближает ситуацию к принятию управленческого решения. Все противоречия связаны между собой. Потому для единичного акта воздействия, который формируется в процессе управления, необходимо найти главное противоречие, его разрешение обеспечит и облегчит разрешение всех остальных. Противоречие, на разрешение которого главным образом преимущественно и направлено воздействие, и называется проблемой. Проблема в процессе управления — это главное противоречие цели и ситуации, разрешение которого определит изменение ситуации в направлении принятой цели; или основное несоответствие фактического состояния управляемого объекта (ситуации) желаемому или запланированному (цели).
Управление муниципальной деятельностью
Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Эта деятельность называется муниципальной деятельностью. Муниципальная деятельность — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятельность, население и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле служит формой организации муниципальной деятельности. Предметом муниципальной деятельности являются благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность многогранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных сферах муниципальной деятельности: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное образование и т.д.
В муниципальной деятельности, как любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность (эффективность). Соблюдение законности — предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности — вопрос политики как системы постановки и реализации каких-то целей.
Цель управления — достижение желаемого состояния управляемой системы.
С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике как системе взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.
Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона целесообразно, а что нецелесообразно делать.
В советские времена у телефонисток на коммутаторе висел лозунг, из которого следовало, что они все ратуют за свободные сексуальные отношения. Что это был за лозунг?
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. 
