Главная » Бухгалтеру »
История организации делопроизводства в России
История организации делопроизводства в России
Статью подготовила специалист по международным стандартам финансовой отчетности Меликова Мария Марковна. Связаться с автором
Документы появились с возникновением письменности. Документ — латинское слово, которое переводится как «поучительный пример», «свидетельство».
Документы, сохранившиеся с древнейших времен, свидетельствуют о документировании отдельных сторон жизнедеятельности отдельных людей и государства. В них фиксировались договорные отношения с иностранными государствами, закреплялись права на владения, например, в жалованных, вкладных грамотах. В Новгороде в 1950-е гг. найдены берестяные грамоты, изучение которых показало, что документ использовался как средство общения для передачи информации, т. е. как переписка не только между представителями власти и управления, но и между частными лицами.
В период существования Древнерусского государства (X—XI вв.) и период феодальной раздробленности (XI—XIV вв.) идет процесс накопления опыта в области документирования: вырабатываются отдельные приемы создания, оформления, удостоверения документов.
Появляются дьяки — лица, владеющие приемами работы с документами.
В истории делопроизводства России выделяются два периода: история дореволюционного делопроизводства и делопроизводства в советскую эпоху.
Делопроизводство дореволюционной России включает три этапа развития, каждый из которых получил свое название по центральным органам управления соответствующего периода:
первый этап — приказное делопроизводство (XVI — XVII вв.);
второй этап — коллежское делопроизводство (XVIII в.);
третий этап — министерское делопроизводство (XIX — начало XX в.).
Государственное делопроизводство советской эпохи начинается в октябре 1917 г. и заканчивается в 1991 г.
Приказное делопроизводство (XVI —XVII вв.) как система начинает складываться после образования Русского централизованного государства в конце XV в. и активно развивается в XVIXVII вв.
Во главе созданного государства стоял царь, управление осуществлялось посредством государственных учреждений. Центральные учреждения получили наименование приказы.
Для приказного делопроизводства характерно появление штата «служилых людей», обязанностью которых была работа с документами. Хотя приказ возглавлял судья, всю работу с документами осуществляли дьяки и подьячие: «старые», «средней руки», «молодшие». Например, дьяк проставлял на поступившем в приказ документе «помету», т. е. давал указание, что надо сделать в соответствии с содержанием: «сделать выпись», «вклеить в столб» и т. д. Старший (старый) подьячий готовил проекты документов, средний — делал выписки из документов, наводил справки, хранил дела, опечатывал сундуки или лари, где они хранились, младшие — переписывали черновики набело. Дьяк, иногда старший подьячий, удостоверял документ, проставляя на нем припись — свою должность, имя и фамилию. Ни царь, ни бояре документы не подписывали. Кроме того, на документе проставлялась скрепа подьячего, удостоверяющая соответствие беловика черновику.
В приказном делопроизводстве складывается система видов и разновидностей документов, в которых фиксируются и передаются управленческие действия или решения. От царя исходили указы, грамоты; от Боярской думы — приговоры Боярской думы; от приказов — памяти; местные учреждения направляли отписки; частные лица посылали в государственные учреждения челобитные. В зависимости от назначения документа он имел значительное число разновидностей, например, были грамоты: вестовая, вкладная, бессудная, отказная, окружная; памяти: высолочная, наказная, приставная, указная и др.
Формуляр документа представлял собой сплошной текст, реквизиты из него не выделялись за исключением пометы дьяка, даты получения и фамилии лица, доставившего документ, которые проставлялись на оборотной стороне листа. Дату указывали в начале или в конце текста. Например, лета 7148 января, 18 день. До XVIII в. летоисчисление велось от сотворения мира. Петр I вводит в России счет лет по христианской эре, установив указом, что 1 января 7208 г. должно считаться 1 января 1700 г. Определить вид документа, сохранившегося в отечественных архивах, достаточно сложно, так как для этого необходимо прочитать его текст. Критерием определения вида служит расположение реквизитов в тексте, иногда в самом тексте назван вид документа: «Как сия грамота к вам придет...», «Царь государь указал, а бояре приговорили...».
Текст документа писали на полосках бумаги шириной 15—17 см. Если текст не умещался на одном листе, его продолжали на втором и т.д. Листы склеивали в ленту. Место склейки называли «состав». Затем документ сворачивали в свиток, названный «столбец». Столбцы использовались и при формировании дел. Первым документом обычно был инициативный документ, например челобитная. К ней по мере поступления или создания, т. е. в хронологической последовательности, подклеивались все документы, необходимые для решения вопроса. В результате получался свиток — столбец. Таким образом, для этого периода характерна столбцовая техника делопроизводства. Она применялась при составлении документов и при формировании документов в первичные комплексы — дела. В конце XVI в. слово «дело» начинает означать и комплекс документов, в которых зафиксирован ход рассмотрения вопроса и его решение.
Вся работа с документами в приказном делопроизводстве осуществлялась на основании определенных правил, сложившихся в соответствии с традициями и обычаями, формировавшимися в течении десятилетий, были и законодательные акты, влиявшие на работу с официальными документами. Например, Судебник 1550 г. и Соборное уложение 1649 г., закрепившие столбцовую форму делопроизводства.
Коллежское делопроизводство (XVIII в.) значительно отличается от приказного. Изменения произошли в связи с заменой в 1700 г. столбцовой техники на листовую, бумажную, и административными реформами, осуществленными Петром I.
В результате реформ изменилась система государственных учреждений России. В основу управления был положен коллегиальный принцип решения вопросов управления, т. е. решение принималось голосованием. Коллежское делопроизводство велось на основании правил, установленных Генеральным регламентом, утвержденных 28 февраля 1720 г.
Внедрение европейской терминологии оказало влияние на наименование официальных документов в XVIII в. В Генеральном регламенте помещено «Толкование иностранных речей, которые в сим регламенте» и дано толкование некоторым видам документов.
От имени царя и Сената направлялись указы, в грамотах оформляли отношения с иностранными государствами. Коллегии направляли требования и составляли промемории; подчиненные учреждения посылали в вышестоящие инстанции реляции, рапорты, до ношения, экзекуции. Челобитные стали называть прошениями.
Переход на листовую форму ведения делопроизводства внес значительные изменения в формуляр документа XVIII в. Все реквизиты выделялись из текста и занимали определенные места. Генеральный регламент ввел обязательную регистрацию документов в соответствующих журналах, поэтому на документах появились регистрационные номера — входящий и исходящий.
Особые главы Генерального регламента установили правила проставления печатей и организацию архивного хранения документов.
Период министерского делопроизводства охватывает XIX — начало XX в. Административные реформы, осуществленные Александром I в начале XIX в., изменили систему государственных учреждений России. Коллегии были заменены министерствами, что положило начало министерскому делопроизводству. Отличие министерского делопроизводства от коллежского было обусловлено, прежде всего, изменением принципа принятия управленческих решений. Он стал единоначальным. Это означало, что каждое должностное лицо отвечает за конкретный участок управленческой деятельности и в соответствии со своими обязанностями принимает участие в подготовке проекта документа (в процессе подготовки документ проходил путь от столоначальника до министра). В 1811 г. издано «Общее учреждение министерств», законодательно закрепившее внутреннюю организацию новых центральных учреждений и их делопроизводство.
Делопроизводство в законе 1811 г. было названо «Порядок производства дел», который состоял из пяти частей:
порядок вступления дел;
движение их, или собственно производство;
отправление дел;
ревизия (означала контроль за исполнением документов);
отчеты.
Порядок прохождения документов регламентировался «Общим учреждением министерств», строго соблюдалось требование «чтобы бумаги сколь можно менее уклонялись от установленного им пути в департаментах».
Все документы делились на три категории: неотложные, «не терпящие времени» и обычные текущие.
Следует обратить внимание на то, что несмотря на введение принципа единоначалия в новых центральных учреждениях были созданы два совещательных органа: Совет министра при министре и Общее присутствие департамента — при каждом директоре департамента. На их заседаниях решения принимались голосованием, но и министр, и директор департамента имели право окончательного решения, которое вводилось в действие документом за их подписью.
Были определены категории документов, которые подписывались конкретным должностным лицом.
В XIX в. соблюдался законодательно закрепленный порядок официальных сношений. Министр получал:
от императора — указы и повеления направлял ему доклады (все подданейшие доклады) или записки, представления, отчеты;
от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял представления;
от Сената — сенатские указы и направлял представления, рапорты, доношения;
от Комитета министров — выписки из журналов заседаний и направлял записки и представления.
Для получения денег из Государственного казначейства министр посылал отношение.
Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным учреждениям направлялись предписания, от них в вышестоящие инстанции шли рапорты, доношения, представления.
Директор департамента мог направлять: министру — записки (докладные записки), представления; в департаменты других министерств — отношения; подчиненным — предписания.
Начальник отделения посылал в другие отделения своего министерства записки, в отделения других министерств — отношения.
Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.
Все входящие и исходящие документы регистрировались в журналах, каждый журнал состоял из трех частей: для регистрации документов, полученных от верховной власти; для «обыкновенных бумаг» и для секретных документов.
Значительное влияние на процессы составления документов в XIX в. оказало введение бланков, узаконенное «Общим учреждением министерств».
С середины XIX в. неоднократно предпринимались попытки сокращения числа документов. Об этом свидетельствуют законодательные акты, названные «сокращение документооборота», «сокращение переписки», изданные в 1831, 1852, 1860 гг.
В последней четверти XIX в. повышается культура составления, оформления и размножения документов. Документы печатают на пишущих машинах, размножают с помощью гектографов, ротапринтов и т. д. Это позволяет ускорить изготовление документов и прочтение содержания. Возникают новые виды документов: телеграмма, телефонограмма, так как в управлении активно используют телеграф и телефон. В некоторых учреждениях ускоряют обработку документов, используя механические нумераторы и штампы (например, в канцелярии попечителя Московского учебного округа).
Стремление к совершенствованию организации делопроизводства нашло наиболее полное отражение в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», изданном в 1911 г.
Государственное делопроизводство советской эпохи охватывает более 80 лет: 1917—1991 гг.
Первые годы советской власти ознаменованы поисками правил документирования, отвечавших задачам, которые ставила новая власть. Издается ряд законов, устанавливающих порядок законотворческой деятельности, о чем свидетельствуют законодательные акты, помещенные в Собрание узаконений РСФСР. Важным фактом для оформления официальных документов было издание постановления Совета Народных Комиссаров от 2 марта 1918 г. «О форме бланков государственных учреждений». В нем узаконивалось обязательное оформление официальных документов на бланках и перечислялись обязательные реквизиты бланка.
Поиск новых форм и стремление избавиться от бюрократизма отражает постановление Совета Рабочей и Крестьянской Обороны от 8 декабря 1918 г. «О борьбе с областничеством и канцелярской волокитой», а также проект декрета «Об упрощении делопроизводства и переписки в советских учреждениях» и подготовленный на его основе проект «Положения о письмоводстве и делопроизводстве», который, к сожалению, не был утвержден.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Совершенствование управления и делопроизводства в 1920-х гг. связано с массовым движением за научную организацию труда (НОТ) и, в частности, научную организацию управленческого труда (НОУТ), Эти проблемы рассматривались на конференциях по НОТ: Первой Всероссийской конференции (январь 1921 г.) и Второй Всесоюзной конференции (март 1924 г.). Создаются научно исследовательские институты, занимавшиеся научно-практическими разработками в области управления и делопроизводства: Таганрогский институт научной организации производства (1920 г.) и Казанский институт научной организации труда (1921 г.).
В 1923 г. работу по научной организации труда в стране возглавил Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ). При нем были созданы: Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ), который координировал всю работу по НОТ в стране, и Отдел административной техники (АТО), ставший методическим центром по руководству рационализацией делопроизводства.
Особую роль в развитии советского государственного делопроизводства сыграли Государственное бюро организационного строительства (Оргстрой) (1925 г.) и Институт техники управления (ИТУ) (1926 г.) также подчинявшиеся НК РКИ. Главная роль ИТУ заключалась в разработке теоретических проблем, которые Оргстрой реализовывал в практической деятельности конкретных организаций на основе хозяйственных договорных отношений.
В 1920е гг. были разработаны общесоюзные стандарты на документы, носители информации, средства и предметы конторского труда, форматы бумаги. Эту деятельность осуществлял Кабинет стандартизации, созданный при ИТУ.
Связь ИТУ и Оргстроя с государственным аппаратом осуществлялась через Консультационное бюро, созданное в 1928 г.
Большое значение для упорядочения делопроизводства в советских учреждениях имели «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», подготовленные в 1928 г. ИТУ совместно с Центрархивом РСФСР, так как они установили единый порядок организации текущего хранения документов и правила их уничтожения.
ИТУ сделал шаг к установлению единых общегосударственных норм ведения делопроизводства: в 1931 г. он подготовил проект «Общих правил документации и документооборота». Но ликвидация ИТУ в 1932 г. не позволила их доработать и ввести в действие.
Ликвидация ИТУ лишила страну единого центра по разработке научных вопросов делопроизводства.
В 1940-е гг. была сделана еще одна попытка придать организации делопроизводства общегосударственный характер. В июне 1941 г. состоялось первое межотраслевое совещание по оргтехнике, созванное Всесоюзным научным инженерно-техническим обществом машиностроителей. Его участники сформулировали недостатки в организации делопроизводства и разработали программу мероприятий по его улучшению. Война помешала воплотить ее в жизнь.
Важным шагом было решение государства возложить ответственность за организацию делопроизводства в СССР на Главное архивное управление, которое уже в 1943 г. подготовило проект «Инструкции по постановке документальной части и охране документальных материалов в текущем делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий СССР» и «Перечень типовых документальных материалов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР» (он был переиздан 1957 г.).
Наиболее значимым событием для развития советского делопроизводства было постановление правительства СССР от 10 декабря 1959 г. № 1375, которым предписывалось создать единую систему делопроизводства в стране на базе широкого использования современной техники. Эта идея была поддержана участниками Всесоюзного совещания по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата, состоявшемся в Москве в июне 1960 г.
Влияние на единообразие в организации делопроизводства оказали утвержденные в 1963 г. Главархивом СССР «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и архивов учреждений, организаций и предприятий СССР».
Все перечисленные выше разработки в области делопроизводства явились подготовительным этапом и основой для разработки общегосударственной системы в области работы с официальными документами — Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД), задача разработки которой вновь была поставлена постановлением Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР» от 25 июля 1963 г. № 829.
Разработка ЕГСД была поручена ряду министерств и ведомств, в том числе и Главархиву СССР, в составе которого в 1966 г. был создан Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), возглавивший разработку ЕГСД. В 1973 г. ЕГСД была одобрена постановлением Государственного комитета СССР по науке и технике.
Для разработки ЕГСД и ее дальнейшего внедрения требовались квалифицированные кадры. Для их подготовки в 1964 г. в Московском государственном историко-архивном институте (МГИАИ) был открыт первый в стране факультет государственного делопроизводства (ФГД), предназначенный для подготовки специалистов высшей квалификации в делопроизводственной сфере.
Государственное делопроизводство сделало качественный скачок в своем развитии, так как профессиональное сотрудничество ВНИИДАД и ФГД позволило планомерно развивать отечественное делопроизводство: ВНИИДАД разрабатывал нормативно-методические основы работы с документами, ФГД готовил специалистов, способных внедрять их на практике.
В 1970е гг. были разработаны первые государственные стандарты на терминологию в области делопроизводства и архивного дела и оформление организационно-распорядительных документов: ГОСТ 16487 — 70. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (переработан в 1983 г.); ГОСТ 6.38 — 72. Система организационно-распорядительной документации. Основные положения; ГОСТ 6.39 — 72. Система организационно-распорядительной документации. Формуляр-образец (переутверждены в 1978 г.; переработаны и объединены в 1990 г. в ГОСТ 6.38 — 90. Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов).
Необходимость придания юридической силы документам, изготовляемым с помощью средств вычислительной техники, привела к разработке и изданию ГОСТ 6.10.4 — 84. Унифицированная система документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники.
В 1988 г. была издана вторая редакция ЕГСД — Единая государственная система документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ).
В 1980-е гг. разрабатывались нормативы времени на делопроизводственные операции и труд машинисток. Количественный состав работников делопроизводственной службы рассчитывался на основании формул трудовых затрат, входивших в «Укрупненные нормативы времени на работы по делопроизводственному обслуживанию» и «Единые нормы времени (выработки) на машинописные работы», разработанные Центральным бюро нормативов по труду Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам.
Большое значение для работников делопроизводственных служб имели «Основные правила работы ведомственных архивов» (1986 г.) и «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности Госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения» (1989 г.).
Внедрение средств вычислительной техники в управление потребовало унифицировать формы документов, применяемых в различных сферах управленческой деятельности. Возникла идея создания унифицированных систем документации (УСД), т.е. комплексов взаимоувязанных документов, созданных по единым правилам и требованиям, содержащих информацию, необходимую для управления в определенной сфере деятельности. Все УСД разрабатывались на основе ГОСТ 6.10.1 — 75. Унифицированные системы документации. Основные положения (переработан в 1988 г.) и ГОСТ 6.10.2 — 83. Унифицированные системы документации. Термины и определения. Руководство всей работой по созданию УСД осуществлял Госстандарт.
Все УСД, разработанные в 1970 — 1980 гг., представлены в Общесоюзном классификаторе управленческой документации (ОКУД). Среди них представлена Унифицированная система организационно-распорядительной документации (УСОРД).
Она включает в себя:
ГОСТ 6.15.1—75. Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Основные положения;
ГОСТ 6.38 — 72. Унифицированная система документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов;
ГОСТ 6.39 — 72. Формуляр-образец;
унифицированные формы документов, обеспечивающие создание и ликвидацию организаций, учреждений и предприятий; прием, перевод, предоставление отпусков, поощрение, наложение дисциплинарных взысканий на рабочих и служащих, функционирование автоматизированного контроля за исполнением документов;
инструкции по применению подсистем унифицированных документов;
методические рекомендации по унификации текстов организационно-распорядительной документации;
классификатор унифицированных форм организационно-распорядительной документации и инструкция по его применению.
Наряду с ОКУД разработан еще ряд классификаторов для информационного обеспечения в различных сферах управления: финансовой, экономической, внешнеэкономической и др. Среди них: Общесоюзный классификатор предприятий и организаций (ОКПО), Общесоюзный классификатор специальностей по образованию (ОКСО), Общесоюзный классификатор продукции (ОКП).
Государственное делопроизводство советской эпохи подготовило базисную основу для развития делопроизводства в Российской Федерации, конечно, с учетом изменений, связанных с новым государственным устройством Российской Федерации.
Статью подготовила специалист по международным стандартам финансовой отчетности Меликова Мария Марковна. 
