Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Деятельность прокуратуры РФ регулируют нормы права отраженные в статье 129 Конституции РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ».
Полномочия прокурора (статья 22 и статья 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»):
- Рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина.
- Разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод.
- Принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
- При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
- В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
- В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
-В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
- Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
А) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
Б) требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
В) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
- Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
- Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:
А) освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
Б) опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
В) вносит представление об устранении нарушений закона.
- Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Важнейшей деятельности прокуратуры РФ является надзор.
Прокурорский надзор - это деятельность прокуроров по проверки законности решений и действий органов власти, общественных объединений, должностных лиц.
Прокурорский надзор способствует предупреждению, профилактике и пресечению противоправных деяний, восстановлению нарушенных прав и законных интересов, способствует привлечению виновных к ответственности.
Виды прокурорского надзора, соответствии со статьей 2 ФЗ «О прокуратуре РФ»:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Основные нормативные правовые акты, связанные с деятельностью по осуществлению прокурорского надзора (статьи 23,24,25, 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»):
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) Протест прокурора - статья 23.
2) Представление прокурора - статья 24.
3) Постановление прокурора - статья 25.
4) Предостережение о недопустимости нарушения закона - статья 25.1.
Систему прокуратуры Российской Федерации составляют:
- Генеральная прокуратура РФ.
- Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры.
- Прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
- Научные и образовательные учреждения.
В систему прокуратуры Российской Федерации входит Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации, состоящий из:
- Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ.
- Следственных управлений Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъектам РФ и приравненные к ним специализированные и военные следственные управления.
- Следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре РФ по районам, городам и приравненные к ним специализированные и военные следственные отделы.
Правовой статус кадров органов Прокуратуры РФ, регламентируется нормами права Раздела V ФЗ «О прокуратуре РФ».
В соответствии со статьей 40 ФЗ «О прокуратуре РФ», устанавливаются следующие требованиям к кандидатам на должности прокуроров или следователей органов прокуратуры РФ:
- Наличие гражданства РФ.
- Отсутствие любого другого гражданства.
- Наличие необходимых моральных, профессиональных и деловых качеств.
- Годность по состоянию здоровья к службе в органах прокуратуры РФ.
- Наличие дееспособности.
- Отсутствие судимости.
- В отношении кандидата нет решения суда, запрещающего занимать кандидату государственную должность государственной службы.
Дополнительные требования к кандидатам или работникам органов прокуратуры:
- Необходимость пройти процедуру допуска к государственной тайне.
- Работники органов прокуратуры не должны быть подчинены или подконтрольны близким родственникам.
- Устанавливается минимальный возраст в 25 лет, со стажем работы прокурором или следователем в 3 года для должностей прокурора города, района и приравненных к ним специализированных прокуратур.
- Устанавливается минимальных возраст в 30 лет, со стажем работы прокурором или следователем в 5 лет, для должностей прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров.
- В исключительных случаях возможно назначение на должность помощников прокурора или следователей студентов юридических факультетов аккредитованных вузов, при условии окончания ими 3 курсов.
- На должности военных прокуроров или следователей могут быть назначенные лица, пир условии их годности к военной службе и наличии офицерского звания.
Формы участия прокуроров в рассмотрении дел судами, в соответствии со статьями 35,36,37,38,39 ФЗ «О прокуратуре РФ»:
1. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
2. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
3. Генеральный прокурор РФ может участвовать в заседаниях Верховного суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ.
4. Генеральный прокурор РФ имеет право на обращение в КС РФ по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан.
Деятельность органов прокуратуры
Прокуратура является важнейшим правоохранительным органом государства наравне с судом. О важности деятельности прокуратуры свидетельствует тот факт, что конституционные нормы, закрепляющие организацию прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ), следуют непосредственно за нормами, посвященными судебной власти.
Прокуратура занимает особое место среди правоохранительных органов, поскольку не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Она является независимым правоохранительным органом, обеспечивающим соблюдение законности в государстве.
Организация и деятельность прокуратуры, помимо Конституции РФ, закрепляется Законом РФ "О прокуратуре Российской Федерации", а также Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации".
Цели деятельности прокуратуры заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Основное содержание деятельности прокуратуры составляет прокурорский надзор. Помимо него прокуратура осуществляет уголовное преследование лиц, совершивших уголовно-наказуемые деяния, координацию деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, участвует в правотворческой деятельности. Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами.
Принципами организации и деятельности прокуратуры являются централизация, независимость, законность и гласность.
Принцип централизации органов прокуратуры означает, что эти органы составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Органы прокуратуры имеют четкую иерархию, нижестоящие органы прокуратуры подчиняются всем вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры могут давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения, брать на себя исполнение каких-либо их обязанностей. Перед прокурорами стоят общие, единые для всей прокурорской системы, задачи.
Принцип независимости в организации и деятельности прокуратуры заключается в том, что ее органы осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов государственного самоуправления, общественных объединений. Чтобы оградить независимость функционирования органов прокуратуры, закон запрещает прокурорам и следователям прокуратуры быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокуроры не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.
Принцип законности означает, что органы прокуратуры осуществляют свои функции в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.
Принцип гласности в организации и деятельности прокуратуры выражается в оповещении в печати о назначении прокуроров, о которых идет речь в Конституции РФ, в обязанности информирования федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также населения о состоянии законности. Органы прокуратуры обязаны действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям федеральных законов об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
Организация деятельности прокуратуры
Под организацией прокуратуры понимается установленный порядок назначения на должность прокурорских работников, а также порядок создания и ликвидации отдельных органов прокуратуры.
Ч.2 ст. 129 Конституции РФ предусматривает, что Генеральный прокурор РФ назначается и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Это положение конкретизировано в ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ». Если кандидатура, предложенная Президентом РФ, не получает требуемого количества голосов членов Совета Федерации, в течение 30 дней Президент РФ представляет новую кандидатуру и т. д. Но, к сожалению, в этом законе не прописано количество выходов Президента РФ в Совет Федерации с подобным предложением, если его кандидатуры будут отклоняться, а равно как при освобождении Генерального прокурора от должности. Эти проблемы в законе, как показали события недавнего времени, имеют существенное социально-политическое значение. Временное отстранение Генерального прокурора от должности осуществляется только в случае возбуждения против него уголовного дела по постановлению конституционного Суда РФ Президентом РФ (ФЗ «О прокуратуре РФ» не имеет урегулирования этого вопроса).
Согласно п.3 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ» назначенный Генеральный прокурор РФ обязан принять присягу (ст.40 Ф. Закона), текст которой отличен от текстов присяги остальных прокуроров.
Срок полномочий Генерального прокурора - 5 лет.
Количество назначений одного и того же лица на эту должность, количество пятилетних сроков и порядок освобождения по окончанию срока пребывания Генерального в должности ФЗ «О прокуратуре РФ» не регулируется. Первый заместитель и заместители прокурора согласно п.2 ст. 14 ФЗ «О прокуратуре РФ» назначаются на должность и освобождаются от нее Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. Остальное законом не регулируется.
Генеральный прокурор РФ назначает на должность приказом и освобождает от нее следующих работников:
- начальников главных управлений, управлений и отделов; а также их заместителей;
- советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ;
- помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ;
- старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений, отделов;
- старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов;
- старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников;
- прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ (законодательные собрания, думы и т.д., а также главы администрации субъекта РФ);
- заместителей этих прокуроров в городах и районах;
- прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур;
- директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений и их заместителей;
Заместители Генерального прокурора РФ назначают неперечисленных раннее работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ.
Прокурор субъекта РФ и приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от нее:
• работников аппарата соответствующих прокуратур, за исключением своих заместителей (см. перечень номенклатуры в Генеральной прокуратуре);
• иных работников аппарата прокуратуры субъекта РФ;
• работников прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур.
Директора (ректоры) научных и образовательных учреждений назначают и освобождают от должности весь штатный персонал руководимых ими учреждений, кроме своих заместителей. Прокуроры городов, районов, приравненных к ним, прокуратур назначают на должность всех остальных работников этих прокуратур, не занимающих прокурорские и следственные должности. Важнейшим организационным моментом в деятельности прокурора любого звена является подбор и расстановка персонала, от чего практически зависит успешное и результативное выполнение функций возглавляемой им прокуратуры. В этой связи к лицам, назначаемым на прокурорские, следовательские и иные должности, предъявляется ряд формальных и нравственно-этических требований, а также определенных запретов.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 66 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры РФ» формальными требованиями к кандидатам в прокуроры являются:
• гражданство (гражданин России);
• возраст не моложе 25 лет (25-30);
• образование высшее юридическое (при неоконченном высшем образовании и среднем юридическом до 6 месяцев испытательного срока);
• стаж юридической деятельности (не менее 3-5 лет);
• присяга.
Нравственно-этические требования:
• объективность;
• справедливость;
• беспристрастность;
• неподкупность;
• принципиальность;
• честность; непримиримость;
• инициативность;
• житейский опыт и др.
Запреты (п.2 ст.40 ФЗ «О прокуратуре РФ»):
- гражданин иностранного государства;
- лицо, признанное судом недееспособным или частично недееспособным;
- лицо, лишенное судом права занимать государственные должности;
- лицо, имеющее заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению служебных обязанностей;
- близкое родство и свойство (родители, супруги, братья, сестры, дети обоих супругов);
- предпринимательство;
- членство в партии, депутатство, участие в забастовках, совместительство (кроме науки и образования).
Принципы деятельности прокуратуры
Под принципами прокурорского надзора понимаются руководящие начала, положенные законодателем в основу регулирования организации и деятельности прокурорских органов по осуществлению надзора за соблюдением законности. Они сформулированы в Конституции РФ (ст.129) и Федеральном законе «О прокуратуре РФ», других федеральных законах. Принципы прокурорского надзора подразделяются на три группы — общие (организационные), специфические (прокурорские), отраслевые. Появление первой группы связано с тем, что прокуратура представляет собой часть государственного аппарата и потому для ее организации и деятельности характерны наиболее общие принципы, определяющие организацию и деятельность государственного аппарата в целом. Но каждой части государственного аппарата присущи свои особенности, это относится и к прокуратуре, поскольку она выполняет специфическую надзорную функцию.
Специфика ее и обусловила появление второй группы принципов, отражающих особенности организации и деятельности прокурорских органов.
Третью группу образуют специфические принципы работы органов государства, за исключением законов, которыми осуществляется прокурорский надзор.
К общим принципам относятся принципы законности и гласности.
Принцип законности в деятельности прокуратуры имеет особую значимость, поскольку ее цели - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В соответствии с этим принципом прокурорский надзор выполняет две взаимосвязанные и одновременно осуществляемые функции: законоохранительную и правоохранительную. Первая состоит в охране непосредственно закона, т.е. в борьбе с различными его нарушениями, вторая — в охране субъективных прав и защищаемых законом интересов организаций и граждан.
В деятельности прокуратуры принцип законности имеет двойную направленность — внешнюю, определяющую назначение прокурорского надзора, и внутреннюю, обусловливающую подзаконность правовых средств его осуществления. Первая касается взаимоотношений прокуратуры с различными организациями, учреждениями, предприятиями, гражданами. Эти отношения возникают и развиваются только в связи с исполнением законов, подзаконных актов.
Внутренняя сторона принципа законности выражается в том, что органы прокуратуры сами обязаны соблюдать законы и руководствоваться ими в своих действиях.
Из принципа законности вытекает целый ряд требований к прокурорам, которые обязаны:
• глубоко знать законы, подзаконные акты, проверить их исполнение и на их основании формулировать свои предположения;
• выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений, ибо неполнота таких сведений препятствует правильному применению закона;
• правильно квалифицировать выявления нарушения законности, что позволяет четко определить все связанные с ними правовые последствия;
• применять действенные меры по устранению нарушений законности, причин, их вызывающих, условий, способствующих их совершению.
Принцип гласности нашел отражение в ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре РФ», где говорится, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о сохранении государственной и иной специально охраняемой законом тайны, информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности.
К специфическим (прокурорским) принципам относятся принципы независимости, централизации, единоначалия и единства прокурорского надзора.
Принцип независимости заключается в том, что все надзорные действия прокурор совершает на основе внутреннего убеждения, руководствуясь требованиями правовых норм. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Принципом независимости определяется правовое положение прокуратуры в системе государственных органов.
Этот принцип двухсторонен:
1. Прокуратура не подчиняется каким бы то ни было органам власти и управления (за исключением Федерального Собрания и Президента РФ), что обеспечивается рядом гарантий:
а) прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;
б) прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности;
в) работники прокуратуры не вправе совмещать свою основную деятельность с иной, оплачиваемой или безвозмездной деятельностью кроме преподавательской, научной и творческой;
г) воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственности;
д) прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных Федеральным законодательством;
е) никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.
2. Прокуратура не подчиняет себе какие-либо органы. Она осуществляет надзор, а не управление. Прокурор не вправе самостоятельно отменять ничьи незаконные решения (за некоторыми исключениями), а может лишь передать рассмотрение вопроса суду или специально уполномоченному субъекту.
Принцип централизации передает отношения внутренние, складывающиеся в системе самих прокурорских органов, а также отношения с органами, которым они подконтрольны. Обеспечение единого понимания и применения законов на территории всего государства обязательно предполагает построение прокуратуры на основе строгой централизации. Централизация применительно к прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внешнее и внутреннее. Первое нашло отражение в ст. 129 Конституции РФ, предусмотревшей назначение Генерального прокурора Советом Федерации по представлению Президента РФ. Второе касается самой прокурорской системы, где каждый нижестоящий прокурор подчиняется вышестоящему и все прокуроры — Генеральному прокурору РФ, который обеспечивает единство законности на территории всего государства. Подчиненность осуществляется посредством руководства, которое включает в себя: контроль за работой нижестоящих органов; устранение вскрытых недостатков, нарушений законности; дачу указаний нормативного и индивидуального характера. Таким образом, централизация — подчинение нижестоящего прокурора вышестоящему с общим подчинением их центральному прокурорскому органу (Генеральной прокуратуре РФ).
Принцип единоначалия связан со способом, которым управляется прокуратура. Так как управление осуществляется в коллегиальной и единоличной формах, возникает вопрос о выборе наиболее оптимальной из них. Законодатель в отношении прокуратуры избрал единоначалие, так как оно в большей степени оправдывает практической необходимостью установления твердой правовой дисциплины. Единоначалие должно быть квалифицированным способом руководства.
Это обеспечивается соблюдением двух условий:
1) надлежащий подбор прокурорских кадров. Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качества, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности. При их назначении на должность может быть установлен испытательный срок продолжительностью до 6 месяцев. На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов и районов, приравненных к ним прокуратур, в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся в учреждениях высшего профессионального образования по юридической специальности. Лицо, впервые назначаемое на должность, принимает присягу прокурора (следователя). На должность прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 3-х лет. На должность прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 5-ти лет;
2) широкое использование коллективного опыта. В генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах создаются коллегии. В состав коллегии входят прокуроры-руководители прокуратур, их заместители и другие прокурорские работники, назначаемые прокурорами. Коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами. На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры, подбора, расстановки и воспитания кадров, заслушиваются отчеты начальников управлений и отделов, нижестоящих прокуроров и других работников прокуратуры.
Весь объем полномочий органа прокуратуры принадлежит прокурору, его возглавляющему. Иные работники - его помощники, а все вместе взятые — помощники Генерального прокурора РФ на местах. Прокурор имеет право давать указания, обязательные для подчиненных, все остальные документы исходят от него.
Как единоличный руководитель органа, прокурор организует его работу и несет ответственность за качество ее выполнения.
Принцип единства прокурорского надзора заключается в осуществлении единым органом надзора за точным и единообразным исполнением законов, единство принципов деятельности прокуратуры, ее целей и мер, направленных на их достижение.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре РФ» систему российской прокуратуры составляют Генеральный прокурор РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.
Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации. Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускаются.
Всю систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации. Он непосредственно руководит деятельностью прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров, а через них и всех нижестоящих прокуроров.
Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев.
Руководящим звеном является Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором, которому подчинены все прокуратуры, действующие по территории государства.
Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального собрания РФ по представлению Президента России. Если предложенная Президентом Российской Федерации кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.
В отсутствии Генерального прокурора РФ или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а при отсутствии и последнего - один из заместителей Генерального прокурора РФ. Срок полномочий Генерального прокурора Российской Федерации — 5 лет.
Сообщения о назначении Генерального прокурора РФ на должность и об освобождении его от должности публикуются в печати.
Генеральный прокурор РФ выполняет следующие функции:
1) ежегодно представляет палатам Федерального собрания и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению;
2) руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры России и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников;
3) в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры;
4) назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей;
5) несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Законом о прокуратуре.
Генеральный прокурор Российской Федерации имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ.
В Генеральной прокуратуре Российской Федерации образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором.
Структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).
В Генеральной прокуратуре созданы следующие структурные подразделения: Главная военная прокуратура; Секретариат Генерального прокурора РФ (на правах управления); организационно - контрольное управление; управление кадров; управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; управление по надзору за расследованием преступлений; отдел по надзору за расследованием особо важных дел в Генеральной прокуратуре РФ (на правах управления); Следственное управление; Управление по надзору за исполнением законов о Федеральной безопасности; Управление по делам несовершеннолетних и молодежи; Второе управление; Управление по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам; Управление по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам; Управление по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе; Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах; Управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний; Управление правового обеспечения; Международно-правовое Управление; Отдел реабилитации жертв политических репрессий (на правах управления); Центр информации и общественных связей (на правах управления); Отдел криминалистики (на правах управления); Приемная (на правах управления); Первый отдел (на правах управления); Управление делами; Управление делопроизводством; Отдел по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и безопасности (на правах управления).
Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управления являются старшими помощниками Генерального прокурора Российской Федерации. Кроме того, Генеральный прокурор РФ имеет советников и помощников по особым поручениям, последние есть и у его заместителей.
В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников.
Все перечисленные в двух предыдущих абзацах должностные лица назначаются на должность и освобождаются о должности Генеральным прокурором Российской Федерации.
В структуру Генеральной прокуратуры входят на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Федерации — Главным военным прокурором.
В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры.
Второе звено образует прокуратуру субъектов Федерации и приравненных к ним прокуратур. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность сроком на 5 лет Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъектов РФ подчинены и подотчетны Генеральному прокурору и освобождаются им от занимаемой должности. На тех же основаниях назначаются и освобождаются от занимаемой должности прокуроры специализированных прокуратур.
В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных прокуратурах, и иных специализированных прокуратурах образуются такие коллегии, образуются управления и отделы. В указанных прокуратурах прокуроры, первые заместители и заместители назначаются Генеральным прокурором РФ.
Низшее звено органов прокуратуры составляют прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры, в них могут быть образованы отделы по решению Генерального прокурора РФ, где устанавливаются должности, аналогичные, что в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах субъектов РФ, которые назначаются на должность и освобождаются от должности прокурорами субъектов РФ, приравненными к ним прокурорами.
На общие (территориальные) прокуратуры возлагаются обязанности осуществления надзора: за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, иные функции, установленные федеральными законами, в пределах компетенции; за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина территориальными органами безопасности, Федеральной службы безопасности России (кроме органов безопасности в войсках); за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие в территориальных органах безопасности Федеральной пограничной службы России по делам и материалам в отношении иных лиц, кроме военнослужащих; за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан Российской Федерации, лиц без гражданства и иных иностранных граждан, допустивших нарушение режима государственной границы Российской Федерации, нарушение пограничного режима в погранзоне, нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. В органах прокуратуры, помимо общих (территориальных), существует несколько видов специализированных прокуратур.
Направления деятельности прокуратуры
Направления деятельности прокуратуры – основные направления, в соответствии с которыми органы прокуратуры осуществляют свои полномочия.
Основными направлениями деятельности прокуратуры являются:
1) осуществление прокурорского надзора;
2) осуществление уголовного преследования;
3) участие в рассмотрении дел судами;
4) координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
5) международное сотрудничество;
6) участие в правотворческой деятельности.
Прокурорский надзор – осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц (прокуроров) по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов на всей территории Российской Федерации путем своевременного принятия мер:
- к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, причин и условий, способствующих им;
- к восстановлению нарушений законности;
- к привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.
Цель прокурорского надзора – обеспечение верховенства закона, прав и свобод человека и гражданина, суверенных прав Российской Федерации и прав субъектов РФ, прав органов го-сударственной власти и органов местного самоуправления, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и учреждений.
Выделяют четыре основные отрасли прокурорского надзора:
1) надзор за исполнением законов органами власти, органами местного самоуправления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (общий надзор);
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами власти, органами местного самоуправления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и за назначаемыми судом мерами принудительного характера, местами содержания задержанных и заключенных под стражу.
Надзор за исполнением законов органами власти, органами местного самоуправления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (общий надзор) является важнейшей отраслью прокурорского надзора. Общий надзор прокурора заключается в надзоре за законностью актов, издаваемых органами государственного управления, должностными лицами, общественными организациями, и надзоре за точным и единообразным исполнением законов должностными лицами и гражданами.
Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, прокуратура не может подменять иные государственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную дея-тельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.
Предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина делится на следующие составляющие:
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за законностью правовых актов, регламентирующих права и свободы человека и гражданина;
- надзор в сфере экономики и экологической безопасности;
- предупреждение преступных проявлений.
Предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, при-нимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Предметом надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и за назначаемыми судом мерами принудительного характера, местами содержания задержанных и заключенных под стражу, является:
- законность нахождения лиц в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания) и предварительного заключения (следственных изоляторах);
- законность нахождения лиц в исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского характера;
- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу;
- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
- соблюдение установленных законодательством РФ порядка и условий содержания вышеуказанных лиц;
- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Уголовное преследование осуществляется в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ.
Участие прокурора в рассмотрении дел судами связано с тем, что судебные органы, как и прокуратура при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел решают сходные задачи: способствуют вынесению законного, обоснованного и справедливого приговора или решения, обеспечение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Всей своей деятельностью в суде прокурор способствует выполнению этих задач, но осуществляет он это в соответствии с принципом состязательности особыми методами.
Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ.
В уголовном процессе прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя.
Для координации работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью органы прокуратуры совместно с другими правоохранительными органами изучают динамику, состояние и причины преступности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений. Особое внимание обращается прокуратурой на борьбу с организованной преступностью. В этих целях прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия.
Международное сотрудничество стало возможным в связи с необходимостью сотрудничества прокуратуры РФ с правоохранительными и иными компетентными органами других государств, международными организациями, в целях повышения эффективности, совершенствования практики применения международных договоров и соглашений о пра-вовой помощи в борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека.
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности заключается в том, что Генеральный прокурор РФ имеет возможность входить в Государственную Думу РФ с законодательной инициативой, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры имеют право входить с законодательной инициативой в законодательные органы субъектов РФ и др.
Правовая деятельность прокуратуры
Организация и деятельность прокуратуры государственного органа, призванного, прежде всего, осуществлять надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов – регламентируются совокупностью конституционных норм, законодательных и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура и законодательство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст.71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия, несоответствия закону не действительны, не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.
Согласно ст.129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.
Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Так, согласно Уставу Ставропольского края прокурор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной Думой и губернатором края.
В соответствии с п.5 ст.129 Конституции Российской Федерации, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Закон содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст.4), функции прокуратуры (ст.1, 8, 9, 31). В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру Российской Федерации как систему, определяются составляющие ее звенья.
Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Наиболее систематизированная и детализированная совокупность норм об организации, о полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации.
Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируются Таможенным кодексом РФ (ст.248, 227, 228 – надзор при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ).
Отдельные нормы, определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров, содержатся в Трудовом кодексе РФ, иных кодифицированных законодательных актах.
Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов предусматриваются в различных федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Тем самым законодатель подчеркивает повышенную значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности государственных и иных органов. Об этом имеется прямое указание: в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст.21); Федеральном законе «О внешней разведке» (ст.25); Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (ст.38); Законе РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации».
Специальными федеральными законами регламентируются задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду специфики которых прокурор является по существу единственным «внешним» гарантом законности. К их числу относится, например, Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
В некоторых законах определяются, конкретизируются элементы исключительной компетенции прокуроров, органов прокуратуры различных уровней (иерархическая компетенция).
Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается, что непосредственный надзор по делам о правонарушениях депутатов, за которые предусматривается уголовная или административная ответственность, следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации (ст.13, 14).
В частности, установлено, что представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации для получения его согласия на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также согласия на личный досмотр (за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей) вносит прокурор субъекта Федерации. Получение такого согласия предусматривается в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий.
В случае производства по делу о правонарушении, за которое предусматривается уголовная или административная ответственность, налагаемая в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, получение согласия законодательного (представительного) органа государственной власти на проведение указанных действий не требуется (п.4 ст.13). Однако при этом требуется представление прокурора соответствующего субъекта Федерации для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта на передачу дела в суд (п.3 ст.14).
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» (ст.29) к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ отнесено возбуждение уголовного дела в отношении Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.
Федеральным законом «О ратификации Европейской конвенции о выдаче, Дополнительного протокола и Второго дополнительного протокола к ней» определено, что назначенным органом Российской Федерации для рассмотрения вопросов о выдаче является Генеральная прокуратура Российской Федерации (ст.4).
Правовые основы организации и деятельности прокуратуры включают и международные договоры Российской Федерации (нормы договоров, конвенций, касающиеся непосредственно прокуратуры). Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру РФ. Как процессуальный документ особого рода оно должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами, ст.73 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Следует иметь в виду, что в международных договорах Российской Федерации об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямо называется субъектом соответствующих правоотношений, либо содержится норма, разъясняющая, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин «учреждения юстиции» (суды, прокуратура, нотариальные органы и иные учреждения, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела). В таких договорах обычно содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ.
Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числе трудовые, жилищные), семейные и уголовные, направляют просьбы о правовой помощи через учреждения юстиции, включая прокуратуру, например, п.3 ст.2 «Договора между Российской Федерацией и Республикой Молдова о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам». В таких договорах содержится также норма, в соответствии с которой, помимо оказания помощи по конкретным гражданским, семейным и уголовным делам, Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой Договаривающейся Стороны представляют друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопросах его применения учреждениями юстиции.
В переходный период становления законодательства в соответствии с определенным порядком регламентации до принятия соответствующих законов прокуроры руководствуются в своей деятельности указами Президента РФ, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой механизм действия конкретных норм законов. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ. О подобном порядке принятия названного Положения содержится прямое указание в ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст.3 Закона). Из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее Законом функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор.
Вместе с тем указами Президента РФ, при наличии к тому оснований и до принятия изменений или дополнений в федеральных законах, может формироваться, конкретизироваться реальный механизм исполнения законов, реализации мер, вытекающих из международно-правовых актов, заключенных (ратифицированных) Российской Федерацией, и в соответствии с действующими федеральными законами. Так, в Положении об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, утвержденном Указом Президента РФ № 310, определено, что Уполномоченный выступает в качестве представителя Российской Федерации при разбирательстве дел в суде и (или) привлекает в этих целях представителей Генеральной прокуратуры РФ, соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также российских и зарубежных адвокатов (п.5).
Деятельность прокуратуры по защите прав граждан
Одной из целей прокурорской деятельности является защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», далее – Закон о прокуратуре). Согласно ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре» предметом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Защита прав и свобод является приоритетной задачей государства, Многие ученые отмечают роль и значение механизма государственной власти в данном вопросе.
Так, например, Р.Р. Гацалов считает, что в связи с обострением социально-экономической обстановки в обществе, невысоким уровнем правосознания и спецификой менталитета населения на данный момент требуется усиленная правовая защита граждан, нацеленность каждого из них на приобретение высокого уровня правовой культуры. Прокурорский надзор состоит в наблюдении за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Полномочия прокурора за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина закреплены в ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре РФ».
Среди этих полномочий следует выделить:
1) Рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных обращений о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
2) Разъяснение пострадавшим порядка и особенностей защиты их прав и свобод;
3) Принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ими материального и морального ущерба.
Потенциал прокуратуры в настоящий период довольно объемен и многообразен, и прокуратура, действуя в пределах своей компетенции только ей присущими методами и средствами (не подменяя другие органы), занимает важное место в государственном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина на всех уровнях на территории всей Российской Федерации. Прокуратура реализует практически все способы защиты конституционных прав и свобод граждан. Из этого следует, что мы можем назвать прокуратура краеугольным камнем в системе правоохранительных органов направленных на защиту прав и свобод граждан.
Специфика прокуратуры как элемента механизма защиты конституционных прав, свобод и законных интересов состоит в том, что:
1) является, по сути, правоохранительным органом;
2) на основе закона осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3) осуществляет иные правозащитные функции;
4) ориентирована на выполнение важнейшей задачи – защиты прав и свобод человека и гражданина, прибегая при этом к инициативным формам деятельности.
Практика надзорной работы органов прокуратуры свидетельствует о широком распространении нарушений федерального и регионального законодательства при принятии местными органами власти, как уставов муниципальных образований, так и принимаемых на их основе правовых актов представительных органов местного самоуправления, правовых актов главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Особенностью работы прокуратуры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина связана с реализацией антикоррупционной политики Российской Федерации.
Стоит акцентировать внимание на таком приоритетном направлении противодействия коррупции как развитие ценностей, определяющих неприятие коррупционных действий. Анализ понятия «ценности», помогает определить ценностные ориентации к противодействию коррупции сотрудников правоохранительных органов как систему устойчивого неприятия сотрудником коррупционных отношений, выражаемую в деятельности по их выявлению, предупреждению в личных отношениях и в служебной деятельности. Федеральный Закон внес изменения в Гражданский процессуальный кодекс, в частности изменения затронули правовой статус прокурора как участника в гражданском процессе, это позволяет по-новому взглянуть на гражданский процесс.
Современные нововведения наделили прокурора правом подачи искового заявления, в тех случаях, когда к нему обращаются граждане о защите своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Это касается следующих направлений сфер: трудовых отношений, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, обеспечения права на жилище, охраны здоровья, обеспечения права на благоприятную среду, образования. Однако, до внесенных в ГПК изменений прокурор имел возможность участвовать в гражданском процессе, т.е. защищать права, свободы и законные интересы граждан в гражданском суде, в тех случаях, когда граждане в силу определенных факторов, а именно по состоянию здоровья, возрасту или иным уважительным причинам не могли сами обратиться в суд. Следует отметить, что при обращении в суд, прокурор обязан был указать и обосновать причину, по которой гражданин не может сам обратиться в суд, в противном случае в принятии искового заявления отказывалось.
Однако изменения кардинальным образом не затронули порядок защиты выше перечисленных категорий граждан. В этом аспекте мнение М. Гадиятовой о том, что акцент в защите частных интересов сместился на совокупность конституционных прав и свобод, а также правоотношений, при реализации которых наиболее часто выявляются нарушения закона, кажется более чем справедливой. Таким образом, на основании изложенного, мы приходим к выводу, что защита прав и свобод человека и гражданина во многом зависит от органов прокуратуры.
Эффективность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина находится в прямой зависимости от правильной организации и качества прокурорских проверок, от контроля реального устранения нарушений закона по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, занятой активной (пассивной) позиции прокурора в судах в рамках гражданского и административного судопроизводства. Только тогда надзорное мероприятие достигнет своей цели, когда прокурор добьется реального восстановления нарушенных пр.
Основы деятельности прокуратуры
Ст. 3 Федерального закона N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются:
• Конституцией РФ,
• ФЗ "О прокуратуре РФ",
• другими федеральными законами,
• подзаконными актами (указами Президента, постановлениями Правительства, и др.), а также
• международными договорами РФ.
Конституция РФ в п. "о" ст. 71 относит прокуратуру к исключительному ведению России, что, по сути, исключает возможность регулирования вопросов организации и деятельности прокурорской системы на региональном и тем более местном уровнях:
1. В силу п. "е" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру Генпрокурора РФ, а также вносит в эту палату Парламента предложение об освобождении Генпрокурора РФ от должности.
2. Согласно п. "з" ст. 102 Конституции РФ, Совет Федерации на основании внесенных главой государства представлений назначает на должность либо освобождает от нее Генпрокурора РФ.
3. Ст. 129 Конституции РФ, наделяя прокуратуру РФ конституционно-правовым статусом, определяет ее как единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. Данная норма также воспроизводит названный выше порядок назначения на должность и освобождения от нее Генпрокурора РФ, устанавливает особый (сопряженный с согласованием региональными властями) порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ, закрепляет исключительные полномочия Генпрокурора РФ по назначению на должность иных прокуроров, а также предопределяет закрепление полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры РФ на уровне федерального закона.
Акты международного права также играют роль регуляторов деятельности прокуратуры. В Федеральном законе N 237-ФЗ "О ратификации Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам" имеется оговорка следующего содержания: "Российская Федерация в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конвенции заявляет, что по вопросам передачи судопроизводства по уголовным делам с назначенными органами Договаривающихся государств сносится Генеральная прокуратура Российской Федерации".
Указом Президента РФ N 1362 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи" Генпрокуратура РФ обозначена как центральный орган по уголовно-правовым вопросам.
Согласно Указу Президента РФ N 1707 "О центральных компетентных органах Российской Федерации, осуществляющих сотрудничество в рамках Соглашения между государствами - членами Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и об уполномоченном органе Российской Федерации, ответственном за координацию сотрудничества в рамках этого Соглашения" Генпрокуратура РФ фигурирует как один из центральных компетентных органов.
Процессуальное положение прокурора закрепляют такие законодательные акты, как УПК, ГПК, АПК, КоАП. Отдельные законы предусматривают особенности осуществления надзора, наделяя прокурора специфическими полномочиями.
Характерными примерами являются федеральные законы:
• N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";
• N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
В ряде законодательных актов прямо говорится об осуществлении надзора за их исполнением органами прокуратуры. В их числе федеральные законы N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" и N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации".
Кроме того, указами главы государства устанавливается предельная численность прокурорских работников, присваиваются классные чины, начиная от государственного советника юстиции 3 класса, а также награждаются государственными наградами особо отличившиеся работники органов и учреждений прокуратуры.
Постановления и распоряжения Правительства РФ регулируют отдельные вопросы, касающиеся социального и материального обеспечения органов прокуратуры и прокурорских работников, т.е. имеют вспомогательный характер и в буквальном смысле не относятся к правовым основам деятельности прокуратуры.
Нормативные правовые акты Генпрокурора РФ. В соответствии с Законом о прокуратуре (п. 1 ст. 17) Генпрокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры России и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности системы прокуратуры. В комплексе с организационными вопросами Генпрокурору РФ предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Законом о прокуратуре.
Приказы Генпрокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать: общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; вопросы организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, органами дознания и органами предварительного следствия; вопросы организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказами Генпрокурора РФ разграничиваются сферы ведения территориальных и специализированных прокуратур, решаются другие организационно-правовые вопросы. Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов о приватизации, о ВЭД и др. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской практики или результатов конкретных проверок. Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. Посредством распоряжений регламентируется статус структурных подразделений аппарата Генпрокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов, вещественных доказательств и др.
Надзор за деятельностью прокуратуры
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона N 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» (далее ФЗ N 2202–1).
Статьей 52 Федерального закона № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон № 3-ФЗ), определено, что «надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законодательством».
Прокурорский надзор определяется совокупностью связанных между собой положений носящий общетеоретический, правовой, методический характер, который раскрывается, прежде всего, в определении предмета, целей и задач прокурорского надзора, а также его функциональности и содержательности деятельности прокуратуры по обеспечению законности, правопорядка (безопасности).
По сути, прокуратура — это орган государства, который стоит на защите прав и свобод человека и гражданина (законных интересов страны).
Поэтому с точки зрения как научного, так и практического подхода, задачи прокурорского надзора должны рассматриваться путем условного разделения их на три вида: общие, специальные и частные.
Общие задачи, которые определяются Конституцией Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ N 6-ФКЗ, N 7-ФКЗ, N 2-ФКЗ, N 11-ФКЗ), N 31, ст. 4398, ФЗ N 2202–1, а также рядом отраслевых законодательств (уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации N 174-ФЗ, N 52 (ч. I), ст. 4921, далее УПК РФ, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» N 138-ФЗ, N 46, ст. 4532, далее ГПК РФ и т. д.) заключаются в укреплении законности и охране от различного рода посягательств. Специальные задачи, объем и содержание которых определяются направлениями прокурорского надзора, являются одновременно и общими задачами, так как они вносят конкретику в их решения (своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых субъектами, недопущение безнаказанности). Частные задачи более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные и различаются в зависимости от направления прокурорского надзора от вида применяемого средства, от конкретных условий, в которых осуществляется прокурорский надзор. Примером этому может служить своевременное получение информации о конкретном нарушении закона, истребования материалов для проверки, опротестование незаконных приговоров и решений суда и прочее. При этом целями решения частных задач служит результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, в частности ее важнейшая функция — прокурорский надзор.
Законодательными органами вопросы, связанные с деятельностью полиции были существенно пересмотрены. Прежде всего, эти вопросы, связанны с регулированием миграционной политики; отбывания административного ареста; осуществлением контроля за иностранными гражданами; оборота оружия; обеспечения экономической безопасности; пресечения коррупции; в области лицензионно-разрешительных работ; дорожной безопасности и выдачи (обучения) водительских удостоверений и другие.
С учетом, сложившихся изменений, органы прокуратуры также должны пересмотреть свои надзорно-контрольные функции по вышеуказанным направлениям. А причиной отдельного выделения вопросов осуществления прокурорского надзора над полицией, является то, что полиция Российского государства, в отличие от иных федеральных органов исполнительной власти, является основным субъектом обеспечения исполнения политики государства в сфере правопорядка и безопасности.
Поэтому прокурорский надзор за деятельностью полиции, являясь особым видом полномочий прокурора, в целях обеспечения верховенства законов, должен обеспечивать и контролировать соблюдение Конституции Российской Федерации и иных законов всеми сотрудниками органов внутренних дел МВД Российской Федерации.
Немаловажный аспект при осуществлении прокурорского надзора заключается в том, что органы прокуратуры «не подменяют иные государственные органы», иными словами, органы прокуратуры, осуществляя прокурорский надзор, не должны дублировать выполнение функций, которыми наделены органы полиции.
Осуществление прокурорского надзора выражается в применении актов прокурорского реагирования, вынесенных по результатам проведенных проверок на основании поступивших обращений, заявлений и жалоб граждан, юридических лиц на противоправные действия полиции.
В статье 53 Закона № 3-ФЗ закреплено, что «действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд».
Таким образом, обжалование незаконных действий сотрудников полиции, является наиболее важным способом защиты своих прав и свобод граждан и иных субъектов и восстановления нарушенных интересов.
С другой стороны, это также является эффективным средством укрепления законности в деятельности полиции, борьбы с волокитой, должностными злоупотреблениями, бюрократизмом и прочее.
Предметом обжалования могут являться любые действия или бездействие сотрудников полиции, в результате которых нарушаются права и свободы субъектов; создаются препятствия для их осуществления, в случае если в отношении данного субъекта незаконно возложена какая-либо обязанность либо незаконно привлечен к ответственности.
Порядок приема и рассмотрения обращений граждан осуществляется в соответствии с положениями Приказа Генеральной прокуратуры России N 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».
В целях реализации своих основных полномочий по осуществлению прокурорского надзора, прокурор вправе беспрепятственно находится на территории и в помещения в органах полиции, истребовать материалы и документы, касающихся вопросов прокурорской проверки, требование объяснений от должностных лиц полиции и граждан по факту нарушения законности.
В случае установления фактов нарушения законности, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении с привлечение к ответственности лиц, нарушивших закон, либо к иной установленной законом ответственности, выносит мотивированное постановление об освобождении лиц, которые были подвергнуты незаконному к административному задержанию несудебных органов; выносит протест на правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.
Протест прокурора или его заместителя приносится на правовой акт, который противоречит закону в орган или должностному лицу, издавшие этот акт. Срок рассмотрения протеста осуществляется в течение 10 дней с момента его поступления. В случае, если обстоятельствами требуется немедленное устранение нарушения, прокурор вправе сократить срок рассмотрения протеста.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, который уполномочен устранить допущенные нарушения. Срок устранения допущенных нарушений устанавливается в течение месяца. Уполномоченные органы обязаны в течение месяца со дня внесения представления предпринять меры по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.
Вынесение прокурором мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в срок, установленный законом.
Предостережение о недопустимости нарушения закона, выносится прокурором в целях предупреждения правонарушений со стороны должностных лиц полиции, а также, при получении сведений о готовящихся противоправных деяниях.
Одной из составляющих функции прокуратуры является прокурорский надзор в уголовно применительной практике.
Статьей 37 УПК РФ определены основные полномочия прокурора в ходе осуществления уголовного преследования.
Из анализа данной статьи следует, что в полномочия прокуратуры входит осуществление контроля при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. В случае выявления фактов нарушений уголовного законодательства по материалам, находящихся в производстве прокуратуры, при наличии повода и оснований возбуждения уголовного дела, выносит постановление и направляет материалы в следственные органы или органы дознания.
На протяжении всего периода расследования, прокурор в пределах своих полномочий, дает письменные указания по устранению нарушений законодательства, которые были допущены в ходе дознания или предварительного следствия.
На прокурора возложена обязанность, связанная с вопросами избрания, отмены или изменения меры пресечения, а также иных процессуальных действий, проверяет законность и обоснованность решений должностных лиц об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела; рассматривает вопросы, в пределах полномочий по заключению соглашений о сотрудничестве, в порядке предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством; отменяет постановления нижестоящего прокурора, органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя; в случае необходимости отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования; в случае разрешения вопроса по подведомственности, на основании мотивированного решения, производит изъятие уголовного дела у органа дознания и передает его следователю; утверждает постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу; возвращает уголовное дело дознавателю, следователю для производства дополнительного расследования и прочее. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение или отказывается от осуществления уголовного преследования.
Из анализа, приведенных правовых актов мы видим, что прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законом осуществляемые прокурорами, наделены законодательством комплексом универсальных полномочий, которые предоставляют широкие возможности для предотвращения, выявления и пресечения нарушений законов должностными лицами органах полиции.
Деятельность генеральной прокуратуры
Органы прокуратуры Российской Федерации - это важнейший институт государственного устройства, уже не раз доказавший состоятельность, необходимость и востребованность обществом. Поэтому главной задачей настоящего времени считаю его дальнейшее развитие и модернизацию применительно к динамически изменяющимся реалиям общественной жизни, российского законодательства и приближению к международным стандартам.
Как человек, отдавший почти тридцать лет прокурорской и следственной работе и прошедший все ее ступени, считаю категорически недопустимыми какие бы то ни было «революционные» шаги в вопросах совершенствования ее деятельности.
Общеизвестно, что у нас крайне низок уровень правовой грамотности населения, есть серьезные проблемы с доступностью юридической помощи. Люди по существу остаются один на один с произволом и беззаконием со стороны местных властей, чиновников разного уровня, работодателей. Сегодня усилия всех ветвей власти, и в первую очередь Президента, направлены на улучшение уровня жизни людей, повышение их благосостояния. Однако эта работа невозможна без усиления правовой защиты граждан, в особенности социально-уязвимых и малообеспеченных слоев населения. В этих условиях именно органы прокуратуры должны стать тем инструментом, с чьей помощью простой человек может отстоять свои законные права.
Но одним только этим правозащитная функция прокуратуры не ограничивается. Необходимо участие во всех широкомасштабных государственных мероприятиях, направленных на достижение нового качества жизни населения.
Сопровождение реализации приоритетных национальных проектов является важнейшей государственной задачей. Органы прокуратуры должны задействовать весь спектр предусмотренных законом полномочий, чтобы помочь достижению поставленных Президентом целей.
Конечно же, в этом контексте должна рассматриваться и работа по обеспечению единства правового пространства страны. Стройная система законодательных и нормативных правовых актов всех уровней власти - сама по себе уже является гарантом защиты и обеспечения прав и свобод человека.
Необходимо отметить, что на этом направлении уже проведена большая работа и достигнуты значительные результаты. Но успокаиваться рано. Мы должны завершить ее на уровне субъектов Российской Федерации и перевести в плановое русло. Это особенно актуально, учитывая проводимую реформу местного самоуправления, передачу субъектам Федерации и муниципалитетам большого числа полномочий.
Требуется системный доскональный анализ всех нормативных правовых актов местного самоуправления. И здесь до благополучия нам еще очень далеко.
Первые же месяцы реализации приоритетных национальных проектов показали, сколь велико количество нарушений закона со стороны местных властей. По сути, это становится реальным тормозом на пути социально-экономического развития страны. Мириться с таким положением нельзя и здесь у органов прокуратуры - широчайшее поле для работы.
Повышение координации правоохранительных органов в борьбе с преступностью и усиление законности при проведении следствия и дознания.
Не первый год продолжается дискуссия о разделении функций расследования и надзора, необходимости выделения следствия из прокуратуры и создания самостоятельного следственного ведомства. Несомненно, стратегический и концептуальный путь развития заключается именно в таком подходе, хотя, уверен, что при любой модели прокуратура должна оставаться субъектом следствия. Однако этот вопрос не следует решать поспешно, сгоряча. Мы попросту можем сломать то, что имеем, не построив ничего взамен. Подобный печальный опыт есть уже у наших коллег из соседних стран: в итоге им пришлось возвращаться к прежней модели.
Поэтому насущной задачей на сегодняшнем этапе является повышение качества следственной работы в существующих условиях. Для этого внутри самой системы прокуратуры есть все силы и средства, и резервы далеко не исчерпаны.
В то же время необходимо наладить полноценное межведомственное взаимодействие всех органов, участвующих в выявлении, раскрытии и расследовании преступлений. Для повышения эффективности борьбы с преступностью требуется усилить оперативность и работоспособность Координационного совещания руководителей правоохранительных органов.
Естественно это одновременно должно сопровождаться и повышением качества государственного обвинения. Недостаточно лишь обеспечить участие обвинителей по всем рассматриваемым в судах делам. Современный уголовный процесс стал по настоящему состязательным и ошибок или недоработок не прощает. Такая ситуация требует постоянного повышения квалификации сотрудников и это должно стать неизменной заботой руководителей прокуратуры.
Безусловно, особое место органы прокуратуры должны занять в борьбе с фашистскими и экстремистскими проявлениями. Для этого у них есть все необходимые силы и средства. Поэтому необходима только принципиальная позиция и оперативность реагирования на такого рода факты. Эта сфера будет находиться под постоянным контролем руководства Генеральной прокуратуры.
Борьба с коррупцией. Трудно, пожалуй, переоценить общественную опасность этого явления. Очень многие наши проблемы в экономической и социальной жизни являются ни чем иным, как результатом засилья коррупции. Поэтому своевременное вскрытие таких фактов, принципиальность реагирования и обеспечение неотвратимости наказания для коррупционеров - основная задача всех правоохранительных органов и в первую очередь прокуратуры.
Неслучайно, в недавнем послании Федеральному Собранию Президент особенно акцентировал внимание на необходимости ужесточения антикоррупционных усилий.
В этой связи особого внимания и расследования требуют случаи использования прокуратуры или отдельных ее работников в так называемых корпоративных войнах. Прокуратура по определению не может быть инструментом в конкурентной борьбе. Использование при этом уголовно-правовых полномочий - недопустимо вдвойне. Все это также является элементами коррупции и будет жестко пресекаться со всеми надлежащими выводами прокурорский правоохранительный федеральный коррупция.
В то же время, сразу хочу заявить, что не намерен проводить массовые зачистки, устраивать охоту на ведьм. В основной своей массе сотрудники органов прокуратуры - это порядочные, профессиональные люди, стоящие на страже закона.
Важнейшей сферой деятельности прокуратуры полагаю углубление международно-правового сотрудничества.
В условиях глобализации и роста транснациональной преступности невозможно вести войну с криминалом в одиночку. Особенно это касается борьбы с терроризмом. Не надо видеть в иностранных коллегах исключительно критиков существующего у нас положения. Большинство из них открыто к сотрудничеству, заинтересовано в нем. Имеющийся опыт показывает, что партнерские отношения позволяют добиваться необходимых результатов, значительно увеличивают эффективность работы.
Нам необходимо не только научиться правильно использовать уже существующий международно-правовой инструментарий, но и подойти к разработке и применению новых форм и методов работы. Это касается взаимодействия как в двустороннем формате с отдельными странами, так и с международными институтами в целом.
Активная международная деятельность является одним из элементов политики прозрачности и открытости в деятельности прокуратуры.
Считаю, что прозрачность и открытость нашей работы, понимание обществом принимаемых решений, своевременное разъяснение позиции - позволяют не допускать или вовремя снимать ненужное, а порой искусственно нагнетаемое напряжение.
Несомненно, прокуратура является независимым и самостоятельным органом, занимающем особое место в системе государственной власти. Однако полагаю неправильной, если можно так выразиться, «самоизоляцию» прокуратуры, некоторую ее отстраненность от реализуемых в стране планов. Прокуратура не должна ограничиваться надзором за законностью деятельности органов исполнительной власти, а стать и их партнером по проведению в жизнь наиболее важных задач, обеспечивая безусловное исполнение закона.
Полные сведения о проделанной по всем направлениям работе содержатся в письменном докладе, представленном в Совет Федерации. Его содержание убедительно свидетельствует, что прокурорам совместно с органами государственной власти, правоохранительными ведомствами, институтами гражданского общества удалось немало сделать для успешного решения множества актуальных проблем.
В сфере исполнения законов, защиты прав и свобод человека и гражданина пресечено более 5 млн. нарушений, в связи с чем по актам реагирования в дисциплинарном и административном порядке наказаны почти 1 млн. виновных лиц. В уголовном порядке наказано свыше 100 сотрудников так называемых «коллекторских агентств». Но, очевидно, что это не соответствует реальному уровню творимого ими произвола, и требует усиления ответственности и контроля за их деятельностью.
Обеспечению законности будут способствовать и недавние поправки в закон о микрофинансовых организациях, которые существенно ограничили предельный размер процентов по займам. Задачи по декриминализации данной сферы во второй половине этого года во всех регионах будут конкретизированы на координационных совещаниях правоохранительных органов.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации на постоянной основе осуществляется надзор за деятельностью организаций, осуществляющих взыскание долгов с физических лиц. Только за последние три года органами прокуратуры проведено две масштабные проверки исполнения законодательства коллекторскими агентствами. Их результаты показали, что в большинстве случаев действия коллекторов напрямую сопряжены с преступной деятельностью.
В Республике Башкортостан возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 330 УК РФ (самоуправство) по факту изъятия коллекторским агентском у пенсионерки домашнего животного в счет погашения кредита, взятого ее сыном в одном из банков по договору, по которому она не являлась поручителем.
В Белгородской области в связи с распространением листовок с фотографиями должников, содержащих сведения об объявлении их в розыск, возбуждено 7 уголовных дел по ст. 128.1 УК РФ (клевета).
По поручению Генерального прокурора Российской Федерации организована проверка по факту поджога дома коллектором в Ульяновске, в результате которого пострадал двухлетний ребенок. Прокурору Ульяновской области поручено проверить микрофинансовую организацию, заключившую кабальный договор, а также дать оценку действиям правоохранительных органов, куда неоднократно обращались потерпевшие.
Расследование уголовного дела по данному факту Генеральный прокурор Российской Федерации взял под личный контроль.
Участившиеся случаи криминальной деятельности коллекторов свидетельствуют о необходимости принятия специального закона, четко регулирующего их правовой статус. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ неоднократно поднимался вопрос об их правовом регулировании, однако федеральный закон до сих пор не принят, о чем проинформирован Президент Российской Федерации. О необходимости ускорения принятия федерального закона, регулирующего деятельность коллекторских агентств, Генеральной прокуратурой Российской Федерации проинформирован Президент Российской Федерации.
Правоохранительная деятельность прокуратуры
Цели и задачи прокурорской деятельности сформулированы в ФЗ «О прокуратуре РФ» определяет цели прокуратуры. Так, согласно ст. 1 этого ФЗ, прокуратуры РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Прокуратура РФ осуществляет свою деятельность в целях:
1. обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности;
2. защиты прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов общества и государства.
Исходя из вышеуказанных задач, существует восемь основных направлений деятельности прокуратуры РФ.
Первое и главное направление деятельности прокуратуры – это прокурорский надзор, который подробнее будет рассмотрен чуть позже.
Второе направление – это уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Следует иметь в виду, что в рамках этого направления прокурор вправе принимать решение о прекращении любого уголовного дела независимо от его подследственности, поручить следователю любого следственного подразделения расследование любого преступления. Именно в этом и состоит особенность уголовного преследования, осуществляемого органами прокуратуры.
Третье направление - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В рамках этого направления Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов ФСБ, таможенных и иных правоохранительных органов. Полномочия прокурора в этой области определяются с Указом Президента Российской Федерации «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью». Кроме того, ч. 2 ст. 24 принятого ФЗ «О противодействии терроризму», дает Генеральному прокурору РФ или подчиненному ему прокурору право обратиться в суд с заявлением о признании какой-либо организации террористической, что автоматически влечет за собой совершение правоохранительными органами иных предусмотренных законом действий.
Четвертое направление деятельности прокуратуры – это участие прокурора в рассмотрении дел судами.
Одной из важнейших задач прокурора в уголовном процессе является поддержания государственного обвинения. Но, кроме данной задачи, рассматриваемое направление деятельности предполагает широкий круг прав и обязанностей прокурора, затрагивающих все этапы рассмотрения судом уголовного дела.
Так, прокурор обязан участвовать в предварительном слушании уголовного дела, поскольку, если на стадии назначения судебного заседания судья устанавливает, что при подготовке уголовного дела именно были допущены формальные, но существенные нарушения уголовно-процессуального закона, то именно на прокурора возлагаются обязанности устранить данные нарушения. Кроме того, на стадии предварительного слушания прокурор может изменить обвинение либо полностью от него отказаться (ст. 236, ч. 7 и 8 ст. 246 УПК РФ).
В соответствии с положениями ст. 354 УПК РФ, судебные решения, не вступившие в законную силу, могут быть обжалованы любым прокурором в кассационном порядке в пределах своей компетенции, для чего в вышестоящий суд приносится кассационное представление. Надзорные представления приносятся только прокурорами субъектов РФ либо вышестоящими прокурорами.
Участие прокурора в гражданском процессе предусмотрено ст. 45 ГПК РФ. Так, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов физических лиц, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.. При этом заявление в защиту гражданина может быть подано только в том случае, если гражданин в силу каких-либо объективных причин (возраст, состояние здоровья, недееспособность и т.д.) не может сам обратиться в суд.
Указанное ограничение не распространяется случаи, когда заявление прокурора основано на обращении к нему граждан о защите:
- нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
- семьи, материнства, отцовства и детства;
- социальной защиты, включая социальное обеспечение;
- обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;
- охраны здоровья, включая медицинскую помощь;
- обеспечения права на благоприятную окружающую среду;
- образования.
В арбитражном процессе в предусмотренных законом случаях (ст. 52 АПК РФ) прокурор, во-первых, может выступать в роли истца (например, при подаче заявления об оспаривании нормативного акта, затрагивающего права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской деятельности), а во-вторых - наделен правом вступать в дело с процессуальным статусом участника процесса (истца или ответчика) на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности.
Права и обязанности прокурора в административном процессе предусмотрены ст. 25.11 КоАП РФ. Так, прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении и участвовать в его рассмотрении, заявлять ходатайства, давать заключения по процессуальным вопросам, а также, независимо от участия в деле, приносить протест на постановлении по делу об административном правонарушении.
Пятое направление деятельности прокуратуры - участие в правотворческой деятельности. Следует иметь в виду, что право прокурора участвовать в правотворческой деятельности не равнозначно праву законодательной инициативы. В отличие от предложений, поступающих в порядке законодательной инициативы, обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке.
В рамках этого направления прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Эти предложения рассматриваются и выносятся в порядке законодательной инициативы уже указанными органами.
Шестое направление деятельности прокуратуры - участие прокуроров в предупредительно-профилактической работе. Прокуратура, как универсальный орган правозащиты, в первую очередь осуществляет профилактику и предупреждение преступлений и правонарушений путем осуществления прокурорского надзора. Для выявления нарушений закона прокурором осуществляются проверки (целевые, комплексные, сквозные, контрольные и т.д.). Особое значение для данного направления деятельности прокуратуры имеет надзор и контроль соблюдения установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. В принципе, любое из направлений деятельности прокуратуры так или иначе затрагивает связано с деятельностью по предупреждению и профилактике преступлений и административных правонарушений.
Седьмое направление деятельности прокуратуры – работа с письмами, жалобами и обращениями граждан. Эта работа осуществляется в соответствии Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального № 200.
Восьмое направление деятельности прокуратуры – международное сотрудничество. В настоящее время международное сотрудничество в области уголовного правосудия осуществляется по разным направлениям и на нескольких уровнях. Так, существуют универсальный уровень (сотрудничество в рамках ООН), на региональном уровне (в рамках Совета Европы, например), на уровне двусторонних договоров. Само сотрудничество может осуществляться в сфере оперативно-розыскной деятельности, уголовного правосудия, в борьбе с «отмыванием» доходов от преступной деятельности и т.д.
При организации взаимодействия на международном уровне, при оказании правовой помощи по уголовным делам Генеральная прокуратура РФ оказывает содействие компетентным органам иностранного государства в получении доказательств и выполнении иных процессуальных действий на территориях, относящихся к юрисдикции Российской Федерации.
Девятое направление - проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Как уже было сказано выше, основным направлением деятельности прокуратуры является прокурорский надзор. Он осуществляется по следующим направлениям:
1. Надзор за исполнением законов. Данный вид надзора, в свою очередь, осуществляется по двум направлениям:
- надзор за соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.
В нормативно-правовых актах советского периода эта отрасль надзора официально называлась общим надзором. Встречается такое наименование и в современной научной и учебной литературе. Поэтому для краткости этим термином будем пользоваться и мы, хотя в ФЗ «О прокуратуре РФ» этот термин не употребляется.
Поднадзорными прокуратуре в данной отрасли надзора являются, прежде всего, федеральные органы исполнительной власти. Из них надзору прокуратуры не подлежит только Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы законодательной власти и издаваемые ими правовые акты. Кроме того, прокуратуре РФ не поднадзорны суды. В ч. 3 ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ» отмечено, что в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115 Конституции РФ), конституционность нормативных актов Правительства правомочен проверять Конституционный Суд РФ (ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ), а признание недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, входит в компетенцию Высшего Арбитражного Суда РФ (ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ»).
Поднадзорны прокуратуре органы военного управления (например, военные комиссариаты субъектов РФ, городов и районов, командование воинских частей и т. д.). В предмет общего надзора прокуратуры входит и исполнение законов органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых этими органами и лицами правовых актов.
Единого понятия и классификации органов контроля в РФ в настоящее время не существует. К таким органам, видимо, следует отнести органы надзора за соблюдением правил охоты на территории государственного охотничьего фонда, органы рыбоохраны, органы санитарно-эпидемиологического надзора, контрольно-ревизионные подразделения Министерства финансов РФ и финансовые органы субъектов РФ, осуществляющие контроль за исполнением соответствующих законов и иных нормативных актов (ст. 2 ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»). Органы военного управления и органы контроля, по существу, также представляют собой органы исполнительной власти.
На уровне субъектов РФ прокуратуре поднадзорны не только органы исполнительной власти (например, правительства республик, администрации областей и т. д.), но и представительные (законодательные) органы субъектов РФ (например, парламенты республик, областные Думы, Собрания и т. д.). В предмет общего надзора прокуратуры входит также исполнение законов органами местного самоуправления, как представительными, так и исполнительными, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, которые поднадзорны прокурору в сфере общего надзора.
Этот надзор также осуществляются по двум направлениям:
1. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственного управления и органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2. надзор за соответствием правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами, Конституции РФ и законам РФ.
Прокурорский надзор в данной сфере охватывает весь комплекс прав и свобод граждан, установленных Конституцией Российской Федерации. Сфера надзора распространяется на следующие категории физических лиц:
1. граждане России,
2. граждане, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство),
3. иностранные граждане,
4. лица без гражданства.
Что касается полномочий прокурора в этой области, то в основной своей части они идентичны полномочиям прокурора по осуществлению общего надзору.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Это направление надзора регламентируется федеральным законодательством, в первую очередь, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», а также следующими приказами Генерального прокурора:
1. Приказ Генерального прокурора РФ № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»;
2. Приказ Генерального прокурора РФ № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»;
3. Приказ Генерального прокурора РФ № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»;
4. Приказ Генерального прокурора РФ № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».
Предметом надзора в данной отрасли надзора является:
1. соблюдение прав и свобод человека;
2. установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
3. выполнение ОРМ и проведение предварительного расследования;
4. законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.
Полномочия прокурора в данной отрасли надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Руководители органов, осуществляющих ОРД, по требованию прокурора представляют ему оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ (ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об ОРД»).
Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
4. Надзор за исполнением законов судебными приставами. Основная задача данного вида прокурорского надзора - выявление, пресечение и устранение нарушений законодательства в деятельности судебных приставов, восстановление нарушенных прав граждан, а также привлечение к установленной законом ответственности лиц, совершивших правонарушения.
К направлениям прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов относятся:
- надзор за исполнением законов судебными приставами при осуществлении своих функций;
- надзор за соблюдением требований законов о возбуждении исполнительного производства;
- участие прокурора в судебных заседаниях при разрешении вопросов исполнительного производства и законности выносимых судебных актов.
5. Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Органы и учреждения, исполняющие наказание, определены ст. 5 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы». К ним относятся исправительные учреждения (исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы и др.), территориальные и центральный орган Федеральной службы исполнения наказаний(ФСИН) Министерства юстиции РФ.
Принудительные меры медицинского характера могут быть назначены судом, в частности, лицам, совершившим деяния, предусмотренные УК РФ, в состоянии невменяемости, и лицам, у которых после совершения преступления наступило психическое расстройство, делающее невозможным назначение или исполнение наказания (ст. 97 УК РФ). Такие лица могут проходить принудительное лечение в психиатрическом стационаре (ст. 101 УК РФ). Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов администрацией таких психиатрических стационаров.
Местами содержания задержанных являются изоляторы временного содержания (ИВС) в системе органов внутренних дел, в системе органов Федеральной пограничной службы (ФПС), гауптвахты в Вооруженных Силах и других войсках РФ. В них содержатся лица, задержанные по подозрению в совершении преступления в порядке ст. 108 УПК РФ. Местами содержания заключенных под стражу являются следственные изоляторы (СИЗО) в системе Министерства юстиции РФ и ФСБ. В них содержатся подозреваемые и обвиняемые в совершении преступления, которым избрана мера пресечения – заключение под стражу в порядке ст. 100 УПК РФ (в отношении подозреваемых) или ст. 97 УПК РФ (в отношении обвиняемых).
Предметом надзора в этой отрасли является:
1. законность нахождения лиц в указанных учреждениях;
2. соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей лиц, содержащихся в этих учреждениях;
3. законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
6. Надзор за соблюдением законодательства о несовершеннолетних. Это направление надзора осуществляется в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи». Данное направление прокурорского надзора можно назвать междисциплинарным. Значительная его часть представляет собой надзор за исполнением законов о защите прав личности, за исполнением законов в уголовном, гражданском судопроизводстве, за соблюдением законов в местах ограничения свободы и др.
Этот надзор осуществляется по следующим направлениям:
1. надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних;
2. надзор за деятельностью по выявлении беспризорных и безнадзорных детей, а также семей, находящихся в социально опасном положении;
3. надзор за соблюдением жилищных и имущественных прав несовершеннолетних;
4. надзор за исполнением законодательства об охране здоровья и жизни несовершеннолетних;
5. проверка законность правовых актов, издаваемых учреждениями, предприятиями и организациями в отношении несовершеннолетних;
6. проверка исполнение законов о несовершеннолетних (об образовании, трудоустройстве и трудовой занятости несовершеннолетних и т.д.);
7. проверка деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел;
8. проверка законность административного задержания несовершеннолетних и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения, а также - соблюдения законных прав несовершеннолетних органами дознания и предварительного следствия;
9. иные полномочия.
Каждое выявленное нарушение закона требует определенной реакции со стороны прокурора. Законом предусмотрены следующие формы прокурорского реагирования:
1. Протест прокурора – это документ, который приносится (составляется) на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в установленные сроки.
2. Представление прокурора представляет собой требование устранения нарушений закона. Представление вносится в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушение, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
3. Постановление прокурора представляет собой мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
4. Предостережение о недопустимости нарушения закона предполагает, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляют в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Кроме того, прокурор, как уже говорилось ранее, вправе подать иск в суд - например, о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения законов организациями либо учреждениями, а также имеет права требовать привлечения лица к иной предусмотренной законом ответственности (например, дисциплинарной).
Проверка деятельности прокуратурой
Прежде всего, следует выяснить обязанности прокуратуры РФ при проверках. Например, должна ли она предупреждать о таком действии. В этом плане актуальны два закона: Приказ ГП №195 и Федеральный Закон «О прокуратуре РФ». Первый документ гласит, что проверки прокуратуры носят открытый характер.
Второй документ также в целом дает право гражданину и субъектам на ознакомление с обстоятельствами проверки. Но здесь учитывается правоприменительная практика. Так, согласно ему, субъекты права очень часто отказываются предоставлять данные, если работник прокуратуры не ознакомит их заранее с планом очередного проверочного мероприятия. Таким образом, право граждан на ознакомление сохраняется за ними. Но есть исключения. Например, когда речь идет о документах особого статуса.
Учитывая серьезность испытания для организаций, возникает логический вопрос — должна ли прокуратура уведомлять о проведении проверки или нет? Здесь имеется своя специфика, которая будет рассмотрена далее.
Осуществляется данное действие в три этапа: подготовка, проверка и заключение. На первом этапе прокурор определяет поле задач: изучение ранее полученных сведений, основания, круг вопросов и лиц, участвующих в проверке. Если руководитель организации не отказывается от сотрудничества, то его можно и предупредить перед началом проведения данного действия.
Как проводится прокурорская проверка по жалобе гражданина на втором этапе? Это, собственно, сама процедура. Руководитель должен сопровождать лично или выделить помощника для прокурора. При необходимости прокурор назначает экспертизы, проводит беседы, ревизии и снимает копии с документов.
На заключительном этапе составляется акт, в котором указываются результаты проверочных действий. Если обнаружены нарушения, то докладывается об этом руководству, параллельно результаты передаются в компетенцию контролирующих органов. В дальнейшем прокурор следит за исполнением актов. В этом плане он может не ограничиваться отчетами руководства, а пустить в ход свои методы.
Существует три вида проверок:
• выездная;
• не выездная;
• по факту жалобы.
Законно отведенный срок проверки составляет 30 дней. Если в течение этого отрезка времени проверяющие лица приостанавливали процесс, то эти дни в срок отсчета не включаются. Если в отведенное время проверочные мероприятия не достигли своих целей, то прокурор или его заместитель имеют полномочие продлить срок еще на 30 дней.
Следует разъяснить срок проверки и его особенности. В течение срока прокурор имеет полное право:
• допрашивать сотрудников учреждения или других причастных к организации лиц. Допрос может происходить путем вызова в прокуратуру или в стенах проверяемой организации;
• сотрудники обязаны обеспечить беспрепятственный вход или осмотр здания/территории и других помещений, относящихся к проверяемой организации;
• на полный доступ ко всем видам документов, включая бухгалтерские. Подлинники или копии нужных документов должны предоставляться по первому требованию прокурора;
• если возникают вопросы узко специализированного характера, то могут быть вовлечены специалисты организации. Руководство должно обеспечить их явку по требованию.
Есть ограничение по срокам, в течение которых необходимо предоставить запрашиваемые прокурором данные и документы – 2 дня. Если полученные материалы не требуют проведения экспертизы и не служат вещественными доказательствами на суде, то после проверки возвращаются в организацию.
Сфера компетенции прокуратуры регламентирована статьей 2 «Закона о прокуратуре». Согласно ей, прокуратура имеет право:
• проверять исполнение законов и нормативных актов в государственных, частных коммерческих, некоммерческих структурах;
• проверять соблюдение прав и свобод личности в данных секторах;
• контролировать исполнение законов в области оперативно-розыскной деятельности и следствия;
• контролировать деятельность судебных приставов;
• проверять деятельность и правовую оценку органов исполнения наказания;
• осуществлять правовую оценку в области уголовного права и судебной практики;
• проверять деятельность правоохранительных органов в борьбе и профилактике с преступностью;
• осуществлять надзор над возбуждением дел административного характера и их расследования.
Согласование порядка воздействия между этими органами и действиями прокуратуры описаны в статье 3 вышеназванного закона. Согласно ей, прокурор имеет право участвовать в судебных заседаниях любой инстанции, включая арбитражный. Функции прокурора в данном случае – проверить судопроизводство и опротестовывать незаконно принятые решения.
Прокурор не может заменить другие государственные органы. Он участвует на заседаниях только если поступала информация о незаконных действиях судебных органов.
Другой вопрос – может ли прокуратура проводить проверки без предупреждения или должен соблюдаться определенный порядок? Ответы далее.
Как уже говорилось, регламента прокурорских проверок не существует. Прокурор не обязан выписывать предостережение и может прийти в любой момент с целью проверочного действия. Так что внеплановая проверка прокуратуры без предупреждения – дело обычное. Закон обязует прокуроров реагировать на каждую жалобу по факту ее поступления.
Жалобы могут поступать от:
• недовольных клиентов;
• партнеров по бизнесу и контрагентов;
• правоохранительных органов;
• анонимны источников;
• публикации в СМИ материалов с упоминанием той или иной организации.
Независимо от причин, любая организация или производство имеют право знать основание для проверки. В этих целях нужно написать письменное обращение в прокуратуру. Точно также, если проверка была проведена без законных на то оснований, ее можно обжаловать.
Основания для проверок указаны в ФЗ «О прокуратуре». Вдобавок к нему есть еще Приказ ГП, который исключает некоторые виды правонарушений из компетенции прокуратуры в пользу других ответственных органов.
Например, это:
• подозрение в экстремистской деятельности;
• в действиях, угрожающих национальной безопасности;
• нарушения миграционного характера и т.д.
Иными словами, прокурор не может заниматься нарушениями, если они не входят в перечень его законной компетенции. Но он имеет полное право подмечать все факты нарушения в любом аспекте деятельности компании и передавать сведения на разбирательство ответственным органам. Например, если прокурор заметил нарушения Трудового Кодекса, то сообщит об этом в инспекцию труда.
Проверка покажет, были ли правонарушения в деятельности организации или нет. В ходе этого действия могут быть обнаружены нарушения в различных сферах. Например, задолженность компании перед сотрудниками, нарушение норм и правил природопользования или неправильное начисление налогов.
Конкретного регламента для проверок не существует. С этой точки зрения у субъектов права почти нет возможности повлиять на ход мероприятия.
Если проверка выявила нарушения, то прокурор осуществит один из следующих видов процедур:
• в случае выявления нарушений в Трудовом, Гражданском Кодексе или других нормативных документов, защищающих права и свободы личности, составляется протест, направленный на устранение нарушений в законном порядке;
• если обнаружено серьезное нарушение, причинившее вред государству или другим лицам, формируется постановление о возбуждении административного дела;
• замечание в письменной форме о недопустимости подобных фактов правонарушений.
Другой резонный вопрос – как отслеживается законность действий или кто проверяет прокуратуру? Специального надзорного органа над прокуратурой нет, но сама система построена вертикально: вышестоящие органы проверяют нижестоящие.
Деятельность прокуратуры по защите прав граждан и их примеры можно регулярно наблюдать в СМИ. Обычно после публикаций или жалобы следуют проверки и выясняются подробности многих фактов.
Законность деятельности прокуратуры
Принцип законности — это всеобщий принцип, но для прокуратуры он имеет особое значение. Законность составляет предмет прокурорского надзора. На обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность органов прокуратуры. Это главная цель организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры РФ.
Этот принцип определяет систему функций прокуратуры, выделяя в качестве главной функцию надзора. Поэтому, осуществляя от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, а также выполняя иные функции, установленные федеральными законами, прокуроры сами должны служить образцом уважительного отношения к закону и неукоснительного его соблюдения в своей деятельности. Малейшее нарушение прокурорскими работниками законности не только подрывает авторитет прокуратуры, но и наносит ущерб укреплению законности.
Из принципа законности вытекает целый ряд требований к прокурорам. Например, прокурор обязан: глубоко знать законы; выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений, ибо дефицит таких сведений препятствует правильному применению закона; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, поскольку только надлежащая квалификация действий субъектов позволяет четко определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению нарушений законности, причин, их вызывающих, условий, способствующих их совершенствованию. Каждое действие прокурора, каждый его акт реагирования должны быть основаны на законе, совершаться в формах, установленных законом.
В ст. 129 Конституции РФ и ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определено, что прокуратура — это единая федеральная система территориальных, специализированных (военные, транспортные, природоохранные и др.) прокуратур, учреждений, которые действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом.
Принцип централизации определяет строгую подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также характер служебной дисциплины и служебной ответственности прокуроров, что служит необходимым условием правильной организации работы всей системы органов прокуратуры. Этот принцип обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой из центра Генеральной прокуратурой РФ. В системе прокуратуры подчиненность устанавливается только по вертикали.
Принцип централизации системы органов прокуратуры находит выражение в установленном законодательно порядке назначения прокуроров: все прокуроры (кроме Генерального прокурора РФ) назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокура-туры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров — Генеральному прокурору РФ.
Цели деятельности прокуратуры
Цели деятельности прокуратуры — это законодательно установленные ориентиры, предопределяющие смысл и содержание правоохранительной деятельности прокуратуры РФ. Речь может идти о конечном положительном результате в плане укрепления законности, на достижение которого направлена вся многогранная деятельность прокуратуры. Особо значима в этом роль прокурорского надзора, являющегося основной функцией прокуратуры. Цели деятельности прокуратуры определяются ее статусом, местом и ролью в государстве. Они вытекают из требований Конституции РФ и законодательства об организации и деятельности прокуратуры.
В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что целями прокуратуры является обеспечение:
1) верховенства закона;
2) единства и укрепления законности;
3) защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) охраняемых законом интересов общества и государства.
В обобщенном виде можно сказать, что целью деятельности прокуратуры является достижение точного и единообразного исполнения законов, действующих на территории страны, всеми физическими и юридическими лицами, на которых распространяются полномочия прокуроров. Имеется в виду достижение в перспективе более высокого уровня состояния законности.
Состояние законности — это уровень исполнения законов как в форме соблюдения, так и применения, который обусловлен различными факторами объективного и субъективного характера (качеством законодательства, уровнем законопослушности населения, количеством совершаемых правонарушений и многими другими).
Цели, стоящие перед прокуратурой, реализуются (достигаются) прокурором путем постоянного каждодневного решения многочисленных задач. Задачи — категория более конкретная, ограниченная.
Задачи прокуратуры — обусловленные стоящими перед прокуратурой РФ целями и вытекающие из требований законов, а также складывающегося в стране или конкретных регионах состояния законности проблемные вопросы, решение которых достигается посредством осуществления прокурорского надзора, иных возложенных на прокуратуру функций и направлений (участков) деятельности. Задачи подразделяются на три уровня: общие, специальные и частные. Они могут иметь нормативное закрепление в организационно-распорядительных актах Генерального прокурора РФ, Главного военного прокурора, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров.
Общие задачи прокуратуры — это задачи, выполнение которых осуществляется всеми органами прокуратуры независимо от уровня и специализации, вида осуществляемой деятельности.
К общим задачам можно отнести:
1) необходимость достижения в процессе осуществления той или иной деятельности наибольшей эффективности;
2) формирование в обществе атмосферы неприятия фактов противоправного поведения;
3) создание среди населения образа прокурорского работника как должностного лица, проявляющего принципиальность в вопросах укрепления законности, защищающего права и законные интересы не только государства и общества в целом, но и конкретных индивидов, и др.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также другими законами, в особенности кодексами (АПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ, УПК РФ). Общие задачи, стоящие перед прокуратурой в целом, являются одновременно задачами каждой из отраслей прокурорского надзора, направлений и участков ее деятельности. Каждая из отраслей, направлений (участков) деятельности вносят свой вклад в решение общих задач.
Специальные задачи прокуратуры — задачи, вытекающие из содержания конкретной функции, направления (участка) деятельности, осуществляемой органами прокуратуры.
Так, к специальным задачам надзорной деятельности относятся:
1) полное выявление в ходе проверок имеющих место нарушений законов;
2) установление виновных в совершении нарушений законов лиц и лиц, при попустительстве которых совершаются нарушения закона;
3) принятие надлежащих мер к устранению выявленных нарушений закона и способствующих им обстоятельств, наказанию виновных лиц и возмещению причиненного нарушениями закона ущерба.
Специальными задачами при участии прокурора в правотворческой деятельности являются:
1) своевременное выявление имеющихся недостатков в правовом регулировании тех или иных сфер общественных отношений;
2) подготовка юридически грамотных и обоснованных предложений по совершенствованию законодательства;
3) принципиальная позиция при направлении проекта документа в уполномоченный на то орган государственной власти или местного самоуправления и отстаивании его при обсуждении в таких органах.
Частные задачи прокуратуры — задачи, которые ставит перед конкретным прокурором вышестоящий прокурор или текущая оперативная обстановка. Например, прокурору района может поступить от прокурора субъекта РФ поручение срочно подготовить отчет о состоянии преступности среди несовершеннолетних за тот или иной период. В то же время поступление в прокуратуру жалобы ставит на повестку дня вопрос о проведении проверки ее доводов. Таким образом, частные задачи отличаются от общих и специальных, прежде всего, конкретизированностью и характеризуются оперативностью их выполнения. Эти задачи, как правило, не являются постоянными, они многочисленны, разнообразны.
Функции деятельности прокуратуры
Основные функции прокуратуры и главный принцип существования этого органа – надзор за исполнением действующего законодательства. Что это значит? Надзор включает в себя контроль: дознавательных органов, представителей предварительного следствия и иных учреждений. В обязанности подконтрольных организаций входит исполнение и применение мер принудительного характера, назначенных соответствующими инстанциями. Также под надзором находится соблюдение человеческих свобод и прав. Контроль осуществляется и над действиями оперативно-розыскных органов. Ведь они не должны противоречить закону.
Осуществляя надзорную деятельность, прокуратура имеет право принимать акты реагирования. Они носят информационно-правовой характер. Опротестовывая незаконный нормативно-правовой акт, прокуратура требует у органа управления, который принял это решение, выполнить необходимые действия по существу установленных ею нарушений и обстоятельств, им способствовавших.
К функциям прокуратуры относится: рассмотрение жалоб, заявлений, а также иных обращений, содержащих сведения о нарушении закона; уголовное преследование и надзор за исполнением закона предварительным следствием и дознанием. В судебном производстве представитель рассматриваемого учреждения отвечает за поддержку государственного обвинения. Уголовное преследование осуществляется стороной обвинения в целях определения лица, совершившего преступление.
Таким образом обеспечивается регулирование борьбы с преступностью правоохранительными органами. Для этого прокурор организовывает координационные совещания, рабочие группы, истребует информацию и т. д. Сотрудник органа участвует в отправлении правосудия, то есть выступает в суде, направляет представления в вышестоящие инстанции.
Он задействован в правотворческом процессе путем выдвижения предложений об отмене, дополнении, принятии или изменении нормативно-правовых актов (приказов, указаний, распоряжений, положений, инструкций). Проще говоря, происходит согласованное взаимодействие правоохранительных государственных структур с органами прокуратуры и осуществляется контроль над их работой. В функции прокуратуры также входит причастность к издательской деятельности. Речь идет о выпуске специальной литературы.
В основные функции прокуратуры РФ, входящие в компетенцию генерального органа, внесены следующие задачи:
• Ведение надзора.
• Сотрудничество с государствами, организациями международного уровня и другими органами.
• Налаживание контактов с вышеуказанными учреждениями.
• Принятие соглашений, способствующих оказанию правовой помощи и борьбе с преступностью.
• Выпуск определенных изданий.
• Оказание содействия в разработке международных договоров и других правовых актов.
• Оперативное управление объектами хозяйственного и социально-бытового назначения, имеющимися в ведении Генеральной прокуратуры.
Прокурором является должностное лицо. В его компетенцию входит осуществление уголовного преследования, надзор за процессуальными действиями и поддержание обвинения в суде.
Условно функции прокуратуры можно разделить на две самостоятельных ветви. Каковы они? Это функции прокурорской деятельности в уголовном процессе. В предварительном следствии – надзор за возбуждением и расследованием дела, последующим преследованием. Вторая часть задачи заключается в участии в судебном процессе. Проводится поддержка обвинения и подается прошение в вышестоящую инстанцию в порядке надзора за решением нижестоящего органа власти.
В обязанности прокуратуры РФ входит рассмотрение сообщений, заявлений и жалоб о нарушении человеческих свобод и прав. Все виды обращений должны предъявляться в письменной форме. Все они рассматриваются в установленный законом срок. После этого заявитель получает ответ с результатом проверки. Работники рассматриваемого органа должны разъяснять пострадавшим порядок защиты их интересов и прав.
В обязанности прокуратуры входит осуществление мер пресечения и предупреждения возможных нарушений, возмещение причиненного ущерба и привлечение к уголовной ответственности тех людей, которые нарушили закон. Также этот орган осуществляет контроль над деятельностью территориальных и специализированных прокуратур; координирует работу по борьбе с преступностью; проводит экспертизы правовых актов с целью выявления коррупционных факторов.
Основные принципы, обязанности, функции прокуратуры и ее работников дополнены ограничениями и запретами по отношению к ним.
Рассмотрим их:
• Прокурорские работники не имеют права являться членами созданных для политических целей различных общественных объединений.
• Заниматься иной оплачиваемой или не приносящей прибыль деятельностью одновременно с основной работой (за исключением преподавательской, творческой и научной).
Система деятельности прокуратуры
По Конституции РФ (ст. 129) и Закону о прокуратуре (ст. 11) органы прокуратуры составляют единую централизованную систему со строгим подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Прокуратура строится в соответствии с административным и национально-государственным устройством, установленным Конституцией РФ. Возглавляет прокуратуру Генеральный прокурор РФ. Его полномочия по руководству органами прокуратуры определены Законом о прокуратуре. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ.
Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.
Система органов прокуратуры РФ:
1. Генеральная прокуратура РФ;
2. прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;
3. прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры;
4. научные и образовательные учреждения;
5. редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.
Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные учреждения имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.
Высшим звеном в системе органов прокуратуры является Генеральная прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором РФ. В Генеральной прокуратуре РФ образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).
Военная прокуратура, хотя и входит в единую систему органов прокуратуры, является автономной и только в своей верхней части включена в структуру Генеральной прокуратуры РФ, в которой действует Главная военная прокуратура (возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором). В состав военной прокуратуры, кроме того, входят военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов (далее - органы военной прокуратуры).
Органы прокуратуры:
1. осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами;
2. действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
3. информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.
Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Прокурорские работники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.
Виды деятельности прокуратуры
Можно выделить следующие виды деятельности современной российской прокуратуры:
1) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
2) надзор за исполнением законов судебными приставами;
3) уголовное преследование в досудебной и судебной стадиях уголовного судопроизводства;
4) международное сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи;
5) участие в правотворческой деятельности;
6) рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб, обращений граждан и иных лиц;
7) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
8) участие в предусмотренных федеральным законодательством процессуальных формах в конституционном, гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводстве;
9) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и не коммерческих организации;
10)координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Функции прокуратуры - это социально обусловленные, законодательно установленные полномочия по выполнению органами и учреждениями прокуратуры как элементами государственно - правового механизма определенных видов деятельности в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
К числу функции современной прокуратуры Российской Федерации следует отнести:
1) функцию надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ;
2) функцию уголовного преследования;
3) функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
4) функцию участия прокуроров в рассмотрении дел судами;
5) функцию участия в правотворческой деятельности;
6) функцию международного сотрудничества прокуратуры РФ с соответствующими органами других государств и международными организациями.
Функции прокуратуры с ее направлениями тесно взаимосвязаны, но одновременно являются самостоятельными понятиями.
Основные направления деятельности прокуратуры определяются в ходе практической работы ее органов и учреждений.
Расширенное заседание коллегии Генеральной прокуратуры, перечень основных направлений был серьезно расширен включены:
1) надзор за исполнением Конституции РФ и федеральному законодательству правовых актов представительных и исполнительных органов власти;
2) защита закрепленных в Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина в области трудовых, жилищных и иных правоотношении в социальной сфере;
3) соблюдение бюджетного, налогового законодательства, законов о государственной и муниципальной собственности, предупреждение нарушений в кредитно - финансовой сфере;
4) противодействие коррупции и нарушениям законодательства о государственной и муниципальной службе;
5) пресечение и предупреждение нарушений законов о борьбе с экстремизмом и терроризмом, о безопасности на транспорте и др.
6) обеспечение противодействия распространению наркоугрозы;
7) взаимодействие со средствами массовой информации.
Таким образом, основные направления деятельности прокуратуры можно определить как пути реализации надзорной и других функции прокуратуры, не получившие в данный период законодательного закрепления, в целях решения стоящих перед государством, обществом и органами прокуратуры задач, определяемых степенью их актуальности и особенностями конкретно - исторической ситуации.
Виды деятельности прокуратуры можно определить как внешнее выражение законодательно определенных путей реализации функции прокуратуры ее органами и учреждениями в процессе использования прокурорскими работниками своих полномочий по достижению целей и решение задач, стоящих перед прокуратурой РФ.
Задачи деятельности прокуратуры
Они сформулированы в конституционных положениях, ФЗ № 2202-1, указаниях и приказах, прочих нормативных актах. Задачи органов прокуратуры связаны с обеспечением надзора за единообразным и точным соблюдением законов федеральными службами, министерствами и прочими институтами власти, региональными и территориальными структурами, подразделениями военного управления, контроля, их служащими, администрациями и руководителями организаций. В каждой отрасли, направлении работы ставятся конкретные вопросы и проблемы. Их разделяют на частные и общие. Все они связаны друг с другом, их реализация взаимообусловлена. Специальные и общие задачи органов прокуратуры закреплены Конституцией, законодательством и прочими актами, регламентирующими отдельные элементы надзора и другой работы института. Частные проблемы достаточно многочисленны и разнообразны. Они появляются в конкретных условиях работы института.
В рамках надзора за соблюдением нормативных предписаний должностные лица в первую очередь осуществляют проверку соответствия издаваемых правовых документов Конституции, ФЗ, Указам президента.
В задачи прокуратуры входит:
1. Защита интересов и прав организаций и граждан, ставших потерпевшими в преступлениях, личности от необоснованного и незаконного обвинения, ограничения свобод, осуждения.
2. Обеспечение строго выполнения положений УПК при задержании подозреваемых.
3. Соблюдение законности при применении мер пресечения и привлечении к ответственности по статьям УК.
4. Выполнение нормативных предписаний и распоряжений Генпрокурора об объективном, всестороннем и полном изучении обстоятельств дела.
В рамках надзора за соблюдением законодательства администрациями учреждений, осуществляющих исполнение наказаний, принудительных мер, назначенных судом, производятся проверки:
1. Правомерности нахождения граждан в местах предварительного заключения, содержания задержанных, исправительных и прочих заведениях.
2. Соблюдения прав и выполнения обязанностей осужденных, заключенных под стражу, задержанных и субъектов, подвергнутых принудительным мерам, установленных нормативными актами, обеспечения условий, порядка их содержания.
В рамках рассмотрения дел реализуются следующие задачи прокуратуры:
1. Обеспечение соблюдения предписаний законодательства об объективном, всестороннем, полном, своевременном разбирательстве во всех инстанциях.
2. Квалифицированное поддержание государственного обвинения.
3. Содействие суду в принятии обоснованного, законного, справедливого решения по каждому делу.
4. Внесение представлений по приговорам в апелляционную, надзорную, кассационную инстанцию.
В рамках рассмотрения споров в задачи прокуратуры входит:
1. Обеспечение требований законодательства о полном, всестороннем и объективном рассмотрении судом обстоятельств дела, содействие в вынесении обоснованного, справедливого, правомерного решения.
2. Своевременное принятие мер, предусмотренных нормами, по устранению нарушений, от кого бы они ни исходили.
3. Участие в разбирательстве гражданских споров в случаях, закрепленных законодательством.
4. Обращение в суды общей юрисдикции с заявлениями о защите интересов и прав организаций, государства и граждан. Законодательство специально оговаривает соответствующие случаи.
5. Внесение представлений в апелляционную надзорную, кассационную инстанции для обеспечения обоснованности, правомерности и справедливости актов, вынесенных судами общей юрисдикции.
В задачи прокуратуры при разбирательстве экономических споров входит:
1. Участие в производствах по первой инстанции. В законодательстве установлены случаи, когда привлечение должностных лиц обязательно. В рамках арбитражных производств прокуроры обеспечивают укрепление законности, предупреждение нарушений в экономической сфере, защиту общественных и государственных интересов.
2. Составление и предъявление в суды заявлений, исков для устранения и пресечения неправомерных действий в экономической сфере.
3. Своевременное оспаривание в апелляционных и кассационных инстанциях определений, решений, постановлений по арбитражным производствам, возбужденным по обращениям прокуроров, и делам, в которых они участвовали в первой инстанции.
В задачи прокуратуры также входит надзор за работой судебных приставов. В частности, должностные лица:
1. Обеспечивают обоснованность исполнения норм процессуального права, регулирующих правильность и своевременность исполнения актов судов по гражданским, уголовным, арбитражным производствам.
2. Проверяют законность постановлений.
3. Контролируют правомерность применения приставами оружия и прочих спецсредств, соблюдение ими свобод и прав граждан при реализации принудительных мер, осуществлении мероприятий по поддержанию в служебных помещениях общественного порядка.
Прокуратура России формирует единую централизованную федеральную систему учреждений и подразделений. Полномочия реализуются на основе вертикального подчинения. Органы прокуратуры выполняют задачи независимо от федеральных, региональных, территориальных институтов власти, общественных организаций в строгом соответствии с нормативными предписаниями. Должностные лица реализуют полномочия гласно в той степени, в которой это допускают правовые акты об охране свобод и интересов граждан, о государственной и иной охраняемой тайне.
Следователи и прокуроры обладают особым статусом. Он накладывает на них соответствующие ограничения. В частности, указанные лица не могут состоять в общественных объединениях, политической направленности, а также участвовать в их работе. Не допускается формирование таких организаций и в учреждениях прокуратуры. Кроме этого, служащие не могут совмещать основную работу с иными оплачиваемыми или оплачиваемыми занятиями. Исключениями являются преподавательская, научная, творческая деятельность.
Законодательство запрещает всякое вмешательство в прокурорский надзор. Любое воздействие структур власти, общественных организаций, СМИ, их должностных лиц и представителей для влияния на принимаемые решения или создания препятствий в работе служащих предполагает ответственность. Прокуроры не обязаны давать какие-либо объяснения по существу дел, находящихся у них в производстве, предоставлять материалы кому-либо для ознакомления, кроме случаев, прямо закрепленных законодательством. Должностные лица не связаны решениями, принимаемыми общественными объединениями. Никто не может без разрешения служащих обнародовать информацию о предварительном следствии и проверках до их окончания. Невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, уклонение от явки по вызову влекут ответственность, определенную законом.
Для реализации задач, прокуроры могут участвовать в заседаниях органов представительной и исполнительной власти федерального и регионального уровня, а также территориальных структур власти. Они могут привлекаться к рассмотрению протестов и представлений, внесенных ими. Генпрокурор и служащие, подчиненные ему, координируют деятельность, направленную на борьбу с преступностью органов ВД, ФСБ, ФТС и иных правоохранительных структур. Для обеспечения реализации соответствующих полномочий организуются совещания, создаются рабочие группы, запрашивается статистическая и иная информация, осуществляются иные мероприятия, согласно Положению, утвержденному Президентом.
Прокурор при возникновении в ходе реализации своих задач необходимости совершенствования существующих нормативных актов может внести в органы, наделенные законодательной инициативой, соответствующего, а также нижестоящего уровня предложения о дополнении, изменении, принятии, отмены правовых документов. Данное право делает служащих активными участниками нормотворчества. В органах прокуратуры осуществляется рассмотрение и разрешение обращений, заявлений, жалоб, содержащих информацию о нарушении законодательных положений. Решения, принимаемые должностными лицами, не препятствуют реализации лицами их права на предъявление исков в суд. При этом установлен определенный порядок подачи заявлений в прокуратуру. Решения по жалобе на определение, приговор, постановление суда может оспариваться. Соответствующее заявление направляется исключительно вышестоящему прокурору. Законодательство предписывает служащим составлять мотивированный ответ на жалобу или иное обращение. В случае отказа в удовлетворении заявления, лицу его направившему, должны разъясняться правила обжалования такого решения, порядок, в соответствии с которым ему надлежит требовать судебной защиты, если это предусматривается нормами.
Прокурор, согласно предписаниям законодательства, принимает необходимые меры для привлечения субъектов, совершивших нарушение, к ответственности. Нормативными актами не допускается пересылка жалобы в орган либо должностному лицу, действия или решения которых оспариваются.
Координация деятельности прокуратуры
Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено правовым положением прокуратуры в системе органов государственной власти, наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах поддержания прокурором государственного обвинения.
Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности органов, которые проводят ОРД, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок прокуроры устанавливают среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов органами власти как по "вертикали", так и по "горизонтали" в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Сущность координации состоит во взаимосогласованной, упорядоченной деятельности различных органов по достижению общей цели. Прокуратура, как и правоохранительные органы (органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.), имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность посредством применения специфических форм и методов в соответствии с установленной для каждого из них компетенцией в определенных сферах жизнедеятельности. Для борьбы с преступными проявлениями требуется объединение усилий, согласование по месту и времени действий различных органов правоохранительной системы, что и достигается посредством их координации. При этом благодаря координации достигается согласованность деятельности ее субъектов, обеспечение единства их действий по достижению общих целей по борьбе с преступностью.
Понятие "координация" переводится как "согласование" (со – совместное, ordinatio – упорядочение). В Словаре русского языка С. И. Ожегова "координировать" означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между действиями, явлениями. С термином "координация" тесно связан другой, более широкий термин "взаимодействие", который нередко употребляется наряду с координационной деятельностью, но по своему содержанию включает в себя другой подход. Фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению согласованных мер, по распределению сил и средств, по установлению ответственности за исполнение согласованных мероприятий, поскольку эти органы не отнесены к составу правоохранительных по борьбе с преступностью. В таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля в сфере борьбы с преступностью.
К основным задачам координационной деятельности относятся:
а) разработка и осуществление органами правоохранительной системы согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, качественному расследованию уголовных дел, принятию необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений;
б) объединение усилий и активизация работы правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью;
в) устранение дублирования и параллелизма в их деятельности по противодействию преступности.
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется прокурором в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ № 567 (далее – Положение о координации). Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию – надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с преступностью. Поэтому основным принципом организации и осуществления координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми ее участниками действующего законодательства, обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина.
Основополагающим началом организации координации является равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий по борьбе с преступностью. Принцип равенства субъектов координации означает, что, несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнение им надзорной функции, он при осуществлении координационных полномочий не имеет преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами при выработке и принятии совместных решений, а также несет равную ответственность за результаты согласованной деятельности по борьбе с преступностью в части, касающейся деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем соблюдение равенства прав участников координации не исключает самостоятельность и инициативу каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему полномочий в выборе средств и способов выполнения принятых решений, рекомендаций и проведения мероприятий.
К основным правилам организации координационной деятельности следует отнести также принцип гласности, информированности органов власти и населения о деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне.
Кроме перечисленных принципов координации, необходимо учитывать и следующие правила: о проведении этой деятельности непрерывно и постоянно по наиболее важным и значимым направлениям; подчинении ведомственных интересов общегосударственным; персональной ответственности за обеспечение результативности выполняемых мероприятий; гарантированности обеспечения конспирации в проведении совместных специальных операций и др.
Организация координационной деятельности, осуществляемой органами прокуратуры, строится с соблюдением принципа централизации прокурорской системы, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору РФ. Каждый вышестоящий прокурор в пределах своей компетенции наделен правом координировать деятельность не только правоохранительных органов своего уровня, но и всех нижестоящих прокуроров и соответствующих их уровню правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На практике подобные полномочия вышестоящих прокуроров реализуются посредством издания приказов, указаний, принятия решений на заседаниях коллегий, координационных совещаниях, которые являются обязательными для исполнения подчиненными прокурорами.
Сущность и назначение координационной деятельности выражается также в ее основных направлениях. К таковым относится осуществление правоохранительными органами совместно всестороннего анализа состояния преступности на определенной территории, ее структуры и динамики, прогнозирования тенденций ее развития, а также обобщения и оценки деятельности по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью и "болевых" точек той или иной территории. В свою очередь, результаты такого анализа нацеливают правоохранительные органы на выполнение федеральных, региональных и местных программ по борьбе с преступностью, разработку совместно с другими государственными органами, научными учреждениями предложений по предупреждению преступлений. В необходимых случаях на основе имеющихся данных о состоянии дел по борьбе с преступностью правоохранительные органы подготавливают и направляют по этому вопросу информацию Президенту, Федеральному Собранию и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления.
В рамках координационной деятельности проводится также обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности, осуществляется разработка необходимых предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по преодолению преступности, выявляется и распространяется положительный опыт согласованной деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере.
Правовой основой координационной деятельности прокуратуры в первую очередь служит Закон о прокуратуре, во исполнение ст. 8 которого Президентом РФ утверждено упомянутое выше Положение о координации. Генпрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры областного и районного уровней выполняют роль координаторов деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, организаторов процесса выработки и реализации согласованных с другими субъектами координации мер по выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию и предупреждению преступлений, принятию мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Участниками координационной деятельности наряду с органами прокуратуры определены органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы и другие правоохранительные органы. Это положение обусловливает необходимость руководствоваться при осуществлении координации и соответствующими Федеральными законами "О полиции", № 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности", № 5-ФЗ "О внешней разведке" и др. Существенное значение для правового регулирования координации имеют УПК, Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности", определяющие компетенцию, полномочия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, порядок осуществления уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности. Исходя из важности и значимости борьбы с терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков, существенное значение для правового регулирования координационной деятельности органов прокуратуры имеют Федеральные законы "О противодействии терроризму", "О противодействии коррупции", "О наркотических средствах и психотропных веществах" и др. К примеру, в ст. 3 Федерального закона "О противодействии терроризму" понятие "борьба с терроризмом" определено в качестве составной части более широкого понятия "противодействие терроризму", которое включает помимо "борьбы с терроризмом" также "предупреждение терроризма" (профилактика) и "минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма". При этом под "борьбой с терроризмом" понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта. Примерно такой же перечень действий (элементов), составляющих содержание понятия "борьбы с преступностью", указан в Положении о координации.
Важным звеном правового регулирования координации наряду с перечисленными нормативными правовыми актами являются совместные приказы, указания руководителей правоохранительных органов России, приказы Генпрокурора РФ. К их числу относятся Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утв. приказом МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России № 368/185/164/481/32/184/97/14 7, совместное указание Генпрокурора РФ и МВД России "О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности”" № 215/69/1/7818 и др.
Среди актов Генпрокурора РФ, касающихся вопросов координации, в первую очередь следует выделить приказы №7 "Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности" и № 186 "Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции". В первом приказе прокурорам предписано в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов: уделять первоочередное внимание совершенствованию форм ее реализации с учетом реального состояния преступности; на координационных совещаниях рассматривать наиболее актуальные вопросы борьбы с преступностью, совершенствования правоохранительной деятельности, ее правового регулирования, практики предупреждения, выявления и расследования преступлений; искоренять формализм и поверхностность в координационной работе, исключая случаи составления планов на основе переноса в них мероприятий из других планов работы правоохранительных органов, не имеющих отношения к координации их деятельности. В свою очередь приказ № 186 нацеливает прокуроров на обеспечение координации деятельности правоохранительных органов, взаимодействия с другими государственными органами в целях усиления борьбы с коррупцией и должностными правонарушениями, предупреждения коррупционных проявлений.
Взаимодействие правоохранительных органов по борьбе с преступностью базируется также на положениях международных договоров, участниками которых является Россия, используется международный опыт предупреждения преступности и борьбы с ней. Основные направления взаимодействия правоохранительных органов различных стран в области борьбы с преступностью в общем виде определены в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. По инициативе Генпрокуратуры РФ заключено соглашение о сотрудничестве между прокуратурами России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. В последующем аналогичные соглашения заключались со всеми прокуратурами стран СНГ. Одним из приоритетных направлений взаимодействия прокуратур этих стран является координация деятельности по борьбе с преступностью. Соответственно, прокурорам, особенно приграничных территорий, при осуществлении координационных полномочий необходимо руководствоваться положениями перечисленных международных правовых документов и обеспечивать их исполнение.
Обязательными для руководства и исполнения участниками координационной деятельности всех уровней являются постановления координационных совещаний руководителей правоохранительных органов России.
Немаловажное значение для надлежащего обеспечения координационной деятельности также имеют специальные организационно-распорядительные документы Генпрокурора РФ и прокуроров областного звена, к которым в первую очередь относятся регламенты соответствующих координационных совещаний, где устанавливается порядок планирования, подготовки и проведения заседаний координационных совещаний, подготовки справок, обзоров, информационных писем, осуществления контроля исполнения координационных мероприятий. В них определяются подразделения или органы, ответственные за подготовку материалов к заседанию координационных совещаний, сроки представления информации, разграничивается компетенция подразделений и (или) конкретных должностных лиц и другие вопросы организации координационной работы. В качестве примерного образца для использования в работе всеми прокурорами можно рассматривать Регламент Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, утв. постановлением этого совещания № 3. Следует обратить внимание на установление в нем положения о том, что заседание координационного совещания считается правомочным, если на нем присутствуют члены Координационного совещания – руководители или исполняющие их обязанности должностные лица правоохранительных органов, на которых возлагается выполнение принятых решений.
Кроме того, вопросы координационной деятельности находят отражение в распоряжениях о распределении служебных обязанностей между прокурорскими работниками, в приказах (распоряжениях) о порядке взаимодействия структурных подразделений, в решениях коллегий, в том числе проводимых совместно прокуратурой и другими правоохранительными органами, а также в информационных письмах и методических рекомендациях.
Правотворческая деятельность прокуратуры
Органы прокуратуры играют важную роль в реализации правотворческой функции. Характер деятельности позволяет прокурорам быть наиболее осведомленными о потребности в правовом регулировании практически всех сфер общественных отношений. Участие в правотворчестве органов прокуратуры делает возможным предотвращение издания незаконных нормативных правовых актов.
В соответствии с п. 4 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре» участие в правотворческой деятельности является одним из важных направлений прокурорской деятельности.
Согласно ст. 9 ФЗ прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения:
- об изменении законов и иных нормативных правовых актов;
- о дополнении законов и иных нормативных правовых актов;
- об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
В приказе Генпрокурора РФ № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» предусмотрена обязанность прокуроров:
- выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений;
- в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.
При этом взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также участие в правотворческой деятельности следует подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовой регламентации общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия.
Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, определены такие направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности, как:
- инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;
- участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;
- подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;
- участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание) и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
На старших помощников прокуроров возлагаются следующие основные задачи:
- обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов;
- подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства;
- организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ;
- обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры;
- инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта РФ и муниципальных образований, необходимых для реализации федеральных законов;
- предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Формы решения этих задач:
- внесение предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- внесение законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом;
- участие в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов;
- информирование законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о несоответствии положений проекта нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству;
- участие в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта;
- информирование подразделения прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением законодательства, о принятии акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Наряду с этим в ходе подведения итогов работы за полугодие старшими помощниками прокуроров субъектов РФ составляются и направляются в правовое управление Генпрокуратуры РФ информационно-аналитические справки о состоянии правотворческой работы в субъекте РФ, в том числе о законодательных инициативах органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, непосредственно связанным с компетенцией прокуратуры, и собственные предложения по совершенствованию федерального законодательства. Такие предложения могут направляться прокуратурами субъектов РФ в Генпрокуратуру РФ вне зависимости от представления информационно-аналитической справки.
Правовым управлением Генпрокуратуры РФ поступившие предложения обобщаются в электронном банке данных, тщательно анализируются и активно используются при осуществлении участия в правотворчестве.
Право законодательной инициативы представляет собой полномочие субъектов права, определенных Конституцией РФ и федеральным законодательством, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, вносить законопроекты в органы законодательной власти РФ и ее субъектов, которые обязаны обсудить возможность принятия таких проектов к рассмотрению.
Согласно Конституции РФ Генпрокурор РФ не значится среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Тем не менее органы прокуратуры не находятся в стороне от законотворческого процесса.
Анализ соответствующих норм показывает, что в субъектах РФ по-разному регламентируется право законодательной инициативы прокуратуры.
В отдельных регионах это право предоставлено органам прокуратуры областного уровня, в других - непосредственно руководителям прокуратур.
Формы и порядок взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) органами власти конкретизированы организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ.
В настоящее время в целом ряде субъектов РФ указанным правомочием наделены все прокуроры городов и районов, которыми оно активно используется в первую очередь для обеспечения точного соответствия федеральному законодательству уставов и модельных правовых актов муниципальных образований.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
