Построение правового демократического государства связано с формированием единой системы правовых актов и обеспечением доступности правовых актов для населения. В силу федеративного устройства России и наличия самостоятельной системы местного самоуправления российское законодательство имеет федеральный и региональный уровень. На местном уровне – систему муниципальных правовых актов.
Доступ к актам федерального законодательства осуществляется с помощью государственных и коммерческих информационных систем, а также с помощью официальных источников опубликования.
Доступ к региональным актам осуществляется с помощью федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В настоящее время в регистре содержится 400 тысяч актов. Ведение регистра (включает в себя юридическую экспертизу актов и их государственный учет) обеспечивает соответствие регионального законодательства федеральному законодательству, что способствует обеспечению единства правовой системы Российской Федерации.
Уставы муниципальных образований и правовые акты о внесении в них изменений в соответствии с Федеральным законом № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» подлежат проверке и государственной регистрации в органах юстиции. В электронном виде ведутся реестры уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации.
Остальные муниципальные нормативные правовые акты оставались вне рамок правового поля. Регулярный нормоконтроль за муниципальными актами не осуществлялся, доступ граждан, организаций и государственных органов к муниципальным актам был ограничен.
Для обеспечения доступа к муниципальным актам и создания единой информационной системы муниципальных актов Минюстом России был разработан и принят Государственной Думой Федеральный закон № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов».
Данный Федеральный закон внес изменения в часть 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) дополнен отдельной статьей 43.1, согласно которой порядок ведения регистра субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, а порядок ведения федерального муниципального регистра – Правительством Российской Федерации.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов обеспечивает верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов в муниципальном нормотворчестве, учет и систематизацию муниципальных нормативных правовых актов и является механизмом реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Следует отметить, что создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов стало важным этапом реализации государственной политики по обеспечению единой правовой системы Российской Федерации.
В федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов подлежат включению все муниципальные нормативные правовые акты – это уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы, правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, нормативные акты представительного органа, местной администрации и иных органов, правовые акты главы муниципального образования нормативного характера, а также приказы должностных лиц местного самоуправления.
На федеральном уровне полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов регулируются следующими нормативными правовыми актами:
- Конституция Российской Федерации;
- Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
- постановление Правительства Российской Федерации № 657 «О ведении Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов», (вместе с Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов);
- приказ Министерства юстиции Российской Федерации № 298 «Об организации работы по ведению Федерального регистра муниципальных правовых актов» (вместе с «Методикой ведения Федерального регистра муниципальных правовых актов»);
- приказ Министерства юстиции Российской Федерации № 300 «Об утверждении Порядка предоставления сведений, содержащихся в Федеральном регистре муниципальных правовых актов».
Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральному законодательству.
Согласно положениям пункта 64 части 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ вопросы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов (часть 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что организация и ведение регистра муниципальных правовых актов осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Ведение федерального муниципального регистра осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» определено, что федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Ведение федерального муниципального регистра включает в себя следующее: сбор регистров муниципальных правовых актов субъектов Российской Федерации и сведений о них, ввод информации в регистр и гарантированное ее хранение, ведение классификаторов, словарей, справочников, информационного портала регистра, предоставление сведений, содержащихся в регистре, а также режим их защиты.
Основными принципами ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов являются достоверность, общедоступность и актуальность сведений, содержащихся в нем.
В соответствии с пунктом 9 постановления Правительства Российской Федерации № 657 Министерством установлен порядок предоставления сведений, содержащихся в федеральном муниципальном регистре.
Приказом Министерства № 300 определены общие принципы организации работы по предоставлению сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, состав таких сведений и условия доступа к ним.
Приказом Минюста России № 298 утверждена Методика ведения федерального муниципального регистра, определяющая содержание работы по ведению регистра, информацию, находящуюся в регистре, а также требования к информации, включаемой в регистр.
Не смотря на то, что требования, содержащиеся в Методике, относятся к федеральному муниципальному регистру, следует отметить непосредственное отношение таких требований и к региональному регистру. Такой вывод можно сделать, учитывая специфику его содержания и наполнения (состоит из регистров субъектов Российской Федерации).
Таким образом, при формировании информационных ресурсов, как федерального муниципального регистра, так и региональных муниципальных регистров, должен быть использован единообразный подход к их ведению.
Все органы государственной власти субъектов Российской Федерации приняли законы, которыми устанавливается порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также иные нормативные правовые акты, принятые в целях реализации этих законов.
В процессе рассмотрения региональных актов выявлено несколько тенденций в части правового регулирования и установления порядка ведения регистра.
Выявлена общая тенденция по установлению порядка ведения регистра подзаконными актами, а не законом субъекта Российской Федерации, как того требует Федеральный закон № 131-ФЗ.
Ряд региональных актов, несмотря на требование части 1 статьи 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ, не устанавливают четкого порядка ведения регистра, что позволяет сделать вывод о недостаточности правового регулировании (не определены сроки направления муниципальных актов от органов местного самоуправления, отсутствуют сроки и порядок включения актов в регистр и проведения юридической экспертизы, порядок предоставления сведений гражданам, организациям и государственным органам). Как пример можно привести Законы Республики Марий Эл, Калужской и Вологодской областей, а также Хабаровского края.
Поскольку все региональные законы содержат отсылочные нормы, органами государственной власти субъектов Российской Федерации принято около 83 подзаконных актов.
Некоторые тексты законов имеют наибольшее количество отсылочных норм к иным региональным нормативным правовым актам. Так, например Закон Республики Марий Эл № 63-З «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республике Марий Эл» содержит четыре отсылочные нормы к подзаконным актам правительства и актам губернатора.
Ряд региональных законов содержит избыточное количество норм, – это Законы Республик Дагестан, Бурятия и Удмуртской Республики.
Данные акты содержат положения не свойственные структуре закона, поскольку дублируют отдельные положения раздела методических рекомендаций, подготовленных Минюстом России о включении муниципальных актов в регистр, в части определения нормативности муниципального акта, разъяснений формирования регистрационного (учетного) номера муниципального акта, проведения повторной юридической экспертизы и формирования архивных дел.
Включение таких положений в текст закона является нарушением правил юридической техники оформления нормативного правового акта и его содержания.
В сфере организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов наименее урегулированным на уровне законодательства субъектов Российской Федерации остается вопрос о порядке проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.
Например, 11 регионов (Республика Татарстан, Пермский и Хабаровский края, Калужская, Кемеровская, Кировская, Ленинградская, Омская, Смоленская, Тверская, Ульяновская области) не определили в своих законодательных актах процедуру проведения юридической экспертизы. Вместе с тем, проведение юридической экспертизы муниципальных актов на предмет их соответствия федеральному, региональному законодательству и уставу муниципального образования является основным действием при ведении муниципального регистра.
Некоторые регионы установили диспозитивные нормы в части проведения юридической экспертизы муниципальных актов, например, «вправе проводить экспертизу» или «в регистр включается дополнительная информация о заключениях» (Свердловская область, Хабаровский край).
В данном случае нельзя сделать однозначный вывод о наличии в законе субъекта Российской Федерации необходимости проведения экспертизы. В результате чего экспертиза будет проводиться выборочно, т.е. «по желанию» уполномоченного органа субъекта Российской Федерации по ведению регистра.
Отсутствие единого подхода к ведению региональных регистров сказывается на ведении федерального муниципального регистра.
Необходимо отметить, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации реализованы полномочия по вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.
По результатам проведения Минюстом России повторной юридической экспертизы в 33 законодательных актах выявлены несоответствия федеральному законодательству.
Наиболее характерными нарушениями являются:
1. Установление законом субъекта Российской Федерации ограничений для включения муниципальных актов в регистр.
Так, согласно части 2 статьи 6 Закона Самарской области № 2-ГД «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Самарской области» главе муниципального образования направляется уведомление об отказе о включении муниципальных актов в регистр, если муниципальный акт содержится не в полном объеме либо ненадлежащим образом оформлены документы и сведения в виде источника официального опубликования (обнародования) и дополнительные сведения к нему.
Таким образом, муниципальные акты, принятые на территории Самарской области, включаются в регистр при условии, если к ним прилагаются сведения об опубликовании (обнародовании), а также дополнительные сведения.
Законом Псковской области № 824-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Псковской области» определено, что в областной регистр включаются акты. Исходя из указанной нормы муниципальные акты, принятые в регистр включаться не будут.
Аналогичные нарушения содержат и подзаконные акты.
Например, в Указе Губернатора Ивановской области № 25-уг «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ивановской области» установлено, что в регистр включаются только опубликованные (обнародованные) муниципальные нормативные акты.
Указанные нормы не соответствуют части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой в регистр муниципальных нормативных правовых актов включаются все муниципальные нормативные правовые акты без каких-либо ограничений.
Кроме того, согласно Методике ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России № 298, муниципальные акты включаются в регистр независимо от их опубликования (обнародования) и наличия дополнительных сведений к ним (абзац второй пункта 7).
Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 4 Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 657, федеральный регистр состоит из регистров субъектов Российской Федерации. Из указанной нормы можно сделать вывод о взаимосвязи федерального муниципального регистра с региональным, где регистр субъекта Российской Федерации является составляющей и неотъемлемой частью федерального муниципального регистра.
В этой связи должен быть единообразный подход при ведении регистров, как федерального, так и регионального.
2. Проведение юридической экспертизы муниципальных актов на соответствие федеральному и региональному законодательству, не включая в данный перечень устав муниципального образования.
Вместе с тем согласно части 2 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны ему противоречить.
Такое нарушение содержат законы Республики Калмыкия, Хакасия, Ставропольского и Красноярского краев, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Костромской, Курганской, Московской, Новгородской, Псковской, Ярославской областей и Ямало-Ненецкого автономного округа.
3. Противоречие норм региональных законов в части включения в регистр муниципальных актов главы местной администрации.
Следует отметить, что Федеральным законом № 281 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в часть 6 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ внесены изменения, согласно которым систему муниципальных правовых актов составляют постановления и распоряжения местной администрации.
Муниципальные правовые акты главы местной администрации из указанной нормы исключены.
Нарушение содержатся в законах Удмуртской Республики, Алтайского, Краснодарского, Пермского и Приморского краев, Архангельской, Воронежской, Калужской, Кировской, Новгородской, Новосибирской, Псковской, Свердловской, Тамбовской Челябинской областей, Санкт-Петербурга и Ненецкого автономного округа.
Аналогичное нарушение содержится и в подзаконных региональных актах. Например, в постановлении Правительства Тюменской области № 390-п и др.
4. Региональными законодательными актами (Законы Калининградской, Московской и Челябинской областей) дается определение муниципального нормативного правового акта, отличное от определения, установленного федеральным законодателем.
Таким образом, законом субъекта Российской Федерации вводится новое понятие муниципального нормативного правового акта, содержание которого отличается от понятия, закрепленного в Федеральном законе № 131-ФЗ (абзац шестнадцатый части 1 статьи 2).
Кроме того, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга № 752-138 «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга» заверенные копии муниципальных нормативных правовых актов направляются в территориальный орган юстиции уполномоченного федерального органа исполнительной власти для включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Однако согласно пункту 5 Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 657, федеральный регистр ведется только в электронном виде.
Законом Республики Дагестан № 2 «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Дагестан» установлено, что в регистр не подлежат включению уставы и муниципальные акты о внесении изменений в уставы.
Вместе с тем систему муниципальных правовых актов в соответствии с частью 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ составляют уставы и муниципальные правовые акты о внесении в них изменений.
Выявлены нарушения правил юридической техники.
В соответствии с Законом Калужской области № 499-ОЗ «О порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов на территории Калужской области» установлено, что муниципальные нормативные правовые акты направляются в федеральный регистр нормативных правовых актов в актуальном виде на основе программного обеспечения, определяемого в соответствии с законодательством.
Исходя из смысла указанной нормы, программное обеспечение определяется в соответствии с законодательством. Однако речь идет о передаче муниципальных актов в федеральный муниципальный регистр на основе программного обеспечения в порядке, установленном законодательством, т.е. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 657. В данном случае отсутствует логика построения статьи Закона, в связи с чем требуется ее изложение в иной редакции.
В Законе Псковской области имеется отсылка к судебным постановлениям о признании недействующим муниципального нормативного правового акта полностью или в части.
Частью 1 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации определено, что суды принимают судебные постановления, в том числе в форме решений суда.
Частями 2 и 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня принятия судебного постановления только в форме решения суда. Таким образом, в указанных статьях необходимо заменить судебные постановления на решения суда.
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Закона Псковской области к реквизитам муниципального нормативного правового акта отнесены номера и даты регистрации акта.
Вместе с тем согласно Методике ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России № 298, к реквизитам муниципальных актов относятся: вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и наименование.
Некоторые законодательные акты содержат декларативные нормы, которые не будут иметь правовых последствий.
Так, согласно Закону Воронежской области Правительство Воронежской области вправе обратиться в суд с заявлением о признании муниципального нормативного правового акта противоречащим действующему законодательству в случае, если органы местного самоуправления не приняли мер по приведению муниципального нормативного акта в соответствие законодательству. Данная норма соответствует пункту «е» части 1 статьи 21 Федерального закона № 184-ФЗ.
Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части вправе обратиться законодательный орган субъекта Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в данном перечне отсутствует.
В данном случае имеет место коллизия между двумя федеральными законами, т.е. актами, равными по юридической силе. В подобных случаях преимущество отдается специальному федеральному закону, регулирующему данные правоотношения. Такая позиция была высказана Конституционным Судом Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 13-П).
Поскольку Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации является специальным законом, который регулирует отношения в части подачи заявления в суд об оспаривании нормативного правового акта, то на практике будут применяться положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Также в региональных законах содержатся нормы, устанавливающие административную ответственность за непредставление муниципальных актов в уполномоченный орган по ведению регистра в соответствии с федеральным законодательством.
Ссылка на федеральное законодательство в данном случае необоснованна, поскольку Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации не устанавливает такого состава правонарушений, в связи с чем, такие нормы также являются декларативными и не будут иметь правовых последствий.
Таким образом, региональное законодательство по вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов нуждается в доработке.
У одной смазливой девушки есть муж и любовник, оба богатые люди. Для неё они денег не жалеют и осыпают её дорогими подарками. А вот денег на карманные расходы не дают. Но вот у девушки после каждого презента появляются и деньги и подарки. Что для этого она делает?
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
