Правовая система большинства современных государств функционирует на основе нормативных актов. Подобного типа источники права в российской юридической системе представлены в самом широком спектре разновидностей. Какие органы власти отвечают за принятие нормативных актов в РФ? Какова специфика субординации соответствующих источников права в аспекте сопоставления юридической силы?
Нормативные акты в системе источников права
Нормативные акты — это один из наиболее распространенных в современных государствах видов источников права. В зависимости от конкретной страны, они будут являться ведущими или же сочетаться с иными категориями, такими как, например, правовой обычай или судебные прецеденты. Основной признак, который характеризует нормативные акты — издаются они при непосредственном участии политических институтов (законодательных, исполнительных органов). Это значит, что во всех случаях они будут иметь официальный, общеобязательный характер. Рассмотрим прочие признаки, характеризующие нормативные акты.
Признаки нормативных актов
Прежде всего отметим, что источники права, о которых идет речь, носят правотворческий характер. Нормы посредством них устанавливаются, корректируются или отменяются. Другой важнейший признак нормативных актов — они издаются в пределах компетенции конкретного органа власти (например, парламента). Соответствующие источники права имеют письменную форму, а также обладают различными реквизитами (если говорить о российской юридической традиции, то в числе таковых — вид, принявший орган, дата и место утверждения акта, его номер).
Нормативные акты не должны противоречить тем источникам права, у которых юридическая сила выше. Также они должны быть публичными. Нормативные акты — это источники права, направленные, главным образом, на регулирование отношений в социуме в целом или в рамках некоторой социальной группы. Если тот или иной акт не будет этому критерию соответствовать, то нормативным его считать не корректно.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Закон и нормативный акт — это одно и то же? Все зависит от интерпретации данных терминов, вариантов которой может быть много. Закон в общеправовом смысле — это любой источник права, в том числе и тот, что основан, например, на правовых обычаях. В этом смысле рассматриваемые термины могут выступать синонимами, так как любой нормативный акт, так или иначе, будет законом. Однако возможны и иные трактовки исследуемых понятий.
Закон в узком смысле — это правовой акт, принимаемый представительным органом власти — Парламентом. При этом в юридической системе государства могут существовать те или иные виды нормативных актов, в разработке и утверждении которых Парламент участия не принимает. Если говорить о российской модели, это могут быть Указы Президента РФ или же Постановления Правительства.
Указ главы государства — это нормативный акт, но не «закон» в узком смысле этого слова. И потому отождествлять в данном контексте рассматриваемые термины некорректно. В свою очередь, Госдума и Совет Федерации разрабатывают и утверждают правовые акты, классифицируемые как «законы», но в более узком значении. Поскольку они считаются нормативными актами, то в этом контексте отождествлять изучаемые нами термины можно.
Критерии юридической силы нормативного акта
В чем выражается юридическая сила источников права, о которых идет речь? Если говорить о юридической модели, сформировавшейся в РФ, можно отметить, что нормативные акты Российской Федерации в любом случае соответствуют принципам, определенным на уровне Конституции страны, а также той классификации, что излагается в основном законе государства. Соблюдается принцип соподчиненности источников права.
Классификация актов: Конституция
Рассмотрим, какие бывают виды нормативных актов в российской правовой модели. Ключевой закон России — это Конституция. Особенность данного нормативного акта — в том, что он призван обеспечивать баланс интересов различных групп социума, а также формулировать базовые положения, отражающие принципы общественного контракта между гражданами и государством.
Российская Конституция — это нормативный акт, характеризующийся высшей юридической силой. Он учреждает ключевые принципы управления государством, которые должны быть раскрыты в нормативных актах с более низкой юридической силой. Специфика Конституции РФ в том, что она утверждается в ходе прямого голосования гражданами РФ. Остальные органы государственного управления формируются в соответствии с конституционными нормами.
Классификация актов: законы
Ступенью ниже относительно юридической силы Конституции в правовой системе РФ располагаются законы. Они представляют собой государственные нормативные акты, принятые законодательным органом власти. В российском варианте он может быть федеральным или региональным. Законы характеризуются рядом особых признаков. Рассмотрим их.
Во-первых, предполагается, что в законах отражена воля граждан страны, которая делегирована посредством представительных органов власти. Во-вторых, законы характеризуются наибольшей длительностью действия в сравнении с иными нормативными актами с меньшей юридической силой. В-третьих, данного типа нормативные акты РФ принимаются в особом процессуальном порядке.
Законы в РФ представлены на двух уровнях — федеральном и региональном. Какие относятся к первым? На верхней ступени — Федеральные конституционные законы. Далее равную юридическую силу имеют два типа актов. Во-первых, это Федеральные законы — источники права, принятые по факту утверждения Конституции РФ. Во-вторых, это законы (называемые иногда «обычными») — источники права, принятые до того, как был утвержден основной закон страны. Кодексы — Гражданский, Семейный, Налоговый и другие относятся к ФЗ.
Можно отметить, что Закон РФ о поправках к Конституции играет особую роль в правовой системе РФ. Данный акт характеризуется существенными ограничениями в аспекте круга лиц, которые имеют право вносить его на обсуждение в Парламент. Также одобрять его должны субъекты РФ.
Рассмотрим подробнее специфику различных видов российских Законов, а также иных источников права, которые могут иметь признаки правовых норм. Начнем с Федеральных конституционных законов — вторых по юридической силе актов после Конституции России.
Федеральные конституционные законы
Данные нормативные акты — это инструмент регулирования государством ключевых общественных отношений, о которых идет речь в Конституции России. Значительная часть ФКЗ направлена на юридическое оформление статуса ключевых политических институтов. В частности, к таковым актам можно отнести ФКЗ о Правительстве РФ или, например, о Конституционном Суде России. Иные ФКЗ регулируют различные правовые состояния. К таковым можно отнести закон, определяющий условия и порядок введения в государстве чрезвычайных положений. Федеральные конституционные законы — главный источник права в рамках прецедентов, отражающих изменения в территориальном составе РФ — например, при принятии в Россию новых субъектов. Для того чтобы ФКЗ был принят, за него должны проголосовать не менее чем две трети депутатов Госдумы, а также три четверти сенаторов Совета Федерации.
Данные федеральные нормативные акты — в числе самых многочисленных. При этом ФЗ на практике могут быть представлены в достаточно широком спектре разновидностей. Так, например, разновидностью ФЗ являются различные Кодексы, которые представляют собой систематизированные источники, призванные регулировать ту или иную сферу общественных коммуникаций.
Многие Кодексы считаются основополагающими актами в тех или иных сферах социального взаимодействия. Например, ГК РФ — нормативный акт, обладающий высшей юридической силой в среде гражданско-правовых актов. Схожую роль играют Бюджетный, Семейный, Налоговый Кодексы.
Законы о ратификации
Можно отметить, что в российской правовой системе есть особый вид нормативных актов — федеральные законы, ратифицирующие (или, наоборот, денонсирующие) различные международные соглашения России. Работают данные источники права в соответствии с положениями 15-й, а также 106-й статей Конституции России.
Главная особенность данных нормативных актов — они имеют юридическую силу выше, чем законы, принимаемые внутри государства.
Подзаконные нормативные акты федерального уровня
Есть в российской системе также подзаконные нормативные акты. Это могут быть указы главы государства, постановления Правительства и иные источники права, призванные дополнять федеральные и иные законы. Их юридическая сила ниже, чем у ФЗ и ФКЗ, но и процедура их принятия гораздо проще: Президенту РФ, например, не требуется согласовывать свои действия с Парламентом. Однако издать прямо противоречащий положению ФЗ и ФКЗ Указ глава российского государства не может.
Указы Президента
Основная роль Указов — придание статуса нормативных актов компетенциям Президента РФ, которые зафиксированы в 4-й главе Конституции России. Указы главы государства обязательны для исполнения на всей территории РФ. Они, как мы уже отметили выше, не должны противоречить ФЗ, ФКЗ, а также, разумеется, Конституции. Можно отметить, что некоторые Указы Президента относятся к категории ненормативных. В самом начале статьи мы определили один из критериев отнесения того или иного источника права к нормативным актам — публичность. Соответственно, те Указы главы государства, положения в которых не предполагают этого критерия (то есть направленные на узкий круг лиц), относятся к ненормативным. Подобные акты могут быть связаны, например, с отставками или назначениями в Администрации Президента и иных органах власти.
Постановления Правительства
Постановление Правительства РФ — это также нормативный юридический акт, относящийся к категории подзаконных. Издаются они на основе положений конституции РФ, различных ФЗ или же Указов главы государства. Они также обязательны для соблюдения во всех регионах страны. При этом Президент РФ вправе отменять Постановления высшего исполнительного органа власти, если они противоречат основному закону страны (Конституции), ФЗ или же Указам главы государства. Исполняются Постановления в пределах предметов ведения, которые могут относиться к РФ или же в совместном порядке к РФ и субъектам. Таким образом, исполнительные органы на федеральном и региональном уровне функционируют в рамках единой системы.
В структуре Правительства РФ работают различные министерства и ведомства. Они также могут издавать нормативные акты. Это могут быть инструкции, письма, приказы, положения и т. д. Их юридической силы достаточно с точки зрения обязательности исполнения гражданами и организациями, участвующим в сфере правоотношений, которая регулируется соответствующим актом. Источники права, которые издают федеральные органы, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции России, а также впоследствии опубликованы.
Региональные законы
Россия — федеративное государство. Данная модель политического устройства предполагает достаточно выраженную автономию административно-территориальных субъектов — республик, краев, областей. В каждом из регионов РФ действует собственная система нормативных актов.
Субъекты РФ в статусе краев и областей имеют Уставы, те, что являются республиками, — Конституции. Их роль, в целом, схожа с той, что выполняет основной закон России. То есть, данные правовые акты фиксируют формирование политических институтов, регламентируют ключевые общественные отношения. Конституциям и Уставам должны соответствовать все правовые акты, утверждаемые на территории субъекта. В свою очередь, ни один из актов, принимаемых в регионе, не должен противоречить какому-либо федеральному закону или Конституции государства.
Региональные законы утверждаются представительными органами власти, в формировании которых участвуют граждане, проживающие в субъекте федерации. В ряде случаев данные правовые акты могут разрабатываться, исходя из критериев совместного ведения. Например, если на федеральном уровне выработан тот или иной закон, то его специфика может предполагать издание актов, обеспечивающих его реализацию, парламентами регионов. По аналогии с Указами Президента и Постановлениями Правительства, собственные нормативные акты могут издавать главы регионов, а также исполнительные органы в субъектах.
Муниципальные законы
В Конституции РФ определено, что система местного самоуправления в России должна быть отделена от государственного. Муниципалитеты могут создавать в пределах своей компетенции собственные нормативные акты. Это могут быть различные решения, приказы или, например, распоряжения. Наибольшая юридическая сила характерна для Уставов муниципалитетов. Те акты, которые издаются органами местного самоуправления, обязательны к исполнению для жителей муниципалитетов.
Корпоративная специфика
Термин «нормативный акт» может применяться не только в аспекте деятельности государства, но также и в сфере гражданских правоотношений. Так, например, существуют нормативные акты организации, предприятия — коммерческого или же не имеющего отношения к бизнесу. Однако предмет их ведения предельно локализован. Более того, издавать собственные источники права предприятие может, основываясь на положениях ограниченной группы государственных нормативных актов.
Так, например, 8-я статья ТК РФ дает организациям подобное право — издавать свои источники права локально. Нормативные акты организаций могут быть направлены на реализацию тех или иных норм трудового права в структуре отдельной компании. Например, они могут устанавливать те или иные правила внутреннего распорядка в организации, предопределять технологические аспекты взаимодействия сотрудников. Во многих случаях их принятие требует согласования с профсоюзом. Разумеется, принятые локально нормативные акты не должны противоречить иным источникам права, действующим в стране.
Федеральные нормативные акты
Центральное место в деятельности органов исполнительной власти занимает издание правовых актов. Это основная юридическая форма реализации их задач и функций.
Правовые акты управления (разновидность юридических актов) есть юридические варианты управленческих решений. Содержащиеся в них управленческие решения, односторонне властные предписания органов государственного управления имеют ярко выраженное юридическое значение. Присущие управленческой деятельности властные начала получают юридическое оформление: в них содержатся юридически властные предписания соответствующего субъекта управления.
Юридическое значение актов управления заключается в том, что они представляют собой такие совершаемые органами исполнительной власти действия, которые направлены либо на установление правовых норм, либо на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. В обоих случаях налицо юридическое волеизъявление субъекта управления, выраженное как одностороннее юридически обязательное нормативное или индивидуальное предписание.
Отсюда - четко определенные юридические последствия издания акта управления:
- установление правил поведения в сфере государственного управления субъектов;
- обязательность предписаний для тех, кому они адресованы;
- наступление юридической ответственности в случае неисполнения данных предписаний.
Таким образом, сущность правовых актов управления характеризуется следующим:
а) издавая в пределах своей компетенции юридические акты, органы исполнительной власти решают на основе закона возникающие в процессе их деятельности вопросы; этими решениями опосредствуется связь между субъектами и объектами государственного управления;
б) акт управления есть форма выражения юридически властных волеизъявлений полномочных органов исполнительной власти;
в) содержание этих волеизъявлений составляют односторонние предписания нормативного или индивидуального характера, адресуемые управляемым;
г) правовые акты управления являются важным средством создания и обеспечения режима законности в сфере государственного управления.
Правовыми актами управления, обладающими высшей юридической силой, являются законы. Закон, нормативный правовой акт, принимаемый высшим представительным органом Российской Федерации или ее субъектом в особом порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.
Законы, издаваемые на территории Российской Федерации, можно разделить на три группы:
- Федеральные конституционные законы;
- Федеральные законы;
- Законы субъектов Федерации.
Федеральный конституционный закон – нормативный правовой акт, определяющий основные начала государственного и общественного строя, правовое положение личности и организаций, на основе которого строится и детализируется вся система нормативно-правовых актов.
Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального собрания.
Федеральный закон – нормативный правовой акт, принимаемый и действующий в строгом соответствии с Федеральным конституционным законом и регламентирующий определенные и ограниченные сферы общественной жизни. Датой принятия Федерального закона считается день его принятия Государственной думой в окончательной редакции.
Президент РФ подписывает Федеральные конституционные законы, федеральные законы и обнародует их.
Закон субъекта федерации – нормативный правовой акт, принимаемый и действующий в строгом соответствии с Федеральным конституционным законом и федеральным законом, регламентирующий определенные и ограниченные сферы общественной жизни на территории субъекта федерации.
Федеральные законы и законы субъектов федерации не могут противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законам.
Правовые акты управления могут быть письменные или устные. В управленческой деятельности они нередко именуются служебными документами.
Акты управления классифицируются по различным основаниям.
Среди них можно выделить следующие:
- по юридическим свойствам;
- по действию в пространстве, во времени и по кругу лиц;
- по характеру компетенции органов, их издающих;
- по наименованию и т.п.
Главное внимание уделяется юридическим свойствам (юридическому содержанию) актов управления - основному критерию их классификации. В зависимости от этого большинством юристов-административистов акты управления подразделяются на два вида: нормативные и индивидуальные. Однако отдельные из них выделяют такие виды актов управления, как смешанные и общие.
Нормативные акты органов исполнительной власти издаются в соответствии с их компетенцией с целью регулирования однотипных управленческих отношений. Они содержат в себе определенные правила поведения, т.е. нормы, рассчитанные на длительное применение и не имеющие конкретного адресата. Нормативные акты органов исполнительной власти - это акты подзаконного административного нормотворчества, которому принадлежит существенная роль в регулировании управленческих отношений. Поскольку закон не в состоянии охватить все стороны общественной жизни, постольку возникает необходимость оперативного нормативного реагирования на процессы, происходящие в сфере государственного управления. Эти акты служат основному назначению исполнительной и распорядительной деятельности - исполнению, проведению в жизнь законов и являются одним из источников административного права. Нормативные акты могут издаваться всеми исполнительными органами субъектов федерации и действовать в соответствующих границах. Поэтому нормативные акты могут быть общефедерального, республиканского, краевого, областного, окружного, городского и местного значения. Примерами актов подобного вида могут служить правила дорожного движения, правила пользования метрополитеном, наземным автотранспортом (автобусом, троллейбусом, трамваем) и т.п.
Индивидуальные акты органов исполнительной власти - наиболее распространенный вид правовых актов. Они являются правоприменительными актами в собственном смысле слова и не содержат общих правил и норм поведения.
По содержанию это - распорядительные акты, т.е. в них всегда выражается конкретное юридически властное предписание, касающееся:
- во-первых, индивидуально определенного вопроса, связанного с практическим осуществлением задач и функций исполнительно-распорядительной деятельности;
- во-вторых, определенного лица.
Индивидуальные акты являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.
В практике государственного управления индивидуальные акты наиболее распространены, поскольку с их помощью обеспечивается оперативное решение текущих вопросов управления и они в наибольшей степени отвечают назначению - управленческой деятельности.
По своей сути индивидуальные акты управления всегда являются актами применения административно-правовых норм. Они также используются и для реализации норм других отраслей российского права, в частности, финансового, земельного и т.п. Главным же требованием к индивидуальным актам управления является их соответствие административно-правовым актам. В случае их несоответствия такие акты могут быть признаны недействительными (например, индивидуальные акты управления, которые изданы по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны соответствовать нормам, содержащимся в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации").
С их помощью органы исполнительной власти применяют требования законов и подзаконных нормативных актов органов государственной власти к конкретным управленческим обстоятельствам (например, приказ о назначении конкретного лица на конкретную должность, постановление о привлечении лица к административной ответственности).
Соотношение нормативных и индивидуальных актов управления таково, что:
- во-первых, административное нормотворчество в большей степени относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
- во-вторых, объем распорядительных полномочий этих органов постоянно сокращается с целью концентрирования основного внимания на решении узловых проблем;
- в-третьих, нижестоящим органам исполнительной власти предоставляются все более широкие возможности оперативно решать текущие вопросы деятельности. Отсюда следует, что чем выше положение органа исполнительной власти в общей системе органов государственной власти, тем в большей степени он правомочен на осуществление нормотворчества.
Важное значение имеет также наименование правовых актов управления. Каждый орган исполнительной власти издает в соответствии со своей компетенцией нормативные и индивидуальные акты.
Президент Российской Федерации издает правовые акты по вопросам организации исполнительной власти. Согласно Конституции России, он имеет право назначать на должность и освобождать от нее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. В соответствии со статьей 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации свои действия оформляет в виде указов и распоряжений.
По вопросам, носящим нормативный характер, издаются указы Президента.
По вопросам оперативного характера Президент имеет право издавать распоряжения, не являющиеся нормативными актами.
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Они обязательны для исполнения на всей территории страны.
Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, в соответствии со статьей 115 Конституции РФ, статьей 23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.
Постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее десяти дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.
Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечению семи дней со дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их регистрации, если самими постановлениями Правительства Российской Федерации не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.
Правительство Российской Федерации вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
Постановления и распоряжения Правительства РФ в случаях их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
Руководство федеральных органов исполнительной власти (в том числе и руководители федеральных министерств) издают постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти республик в составе РФ, аналогичны по названию.
Главы администраций краев, областей, городов федерального подчинения, а также главы администраций системы местного самоуправления издают постановления, приказы и распоряжения.
Как правило, правовые акты управления издаются тем органом государственного управления, к компетенции которого отнесено решение данных вопросов. В ряде случаев предусматривается возможность издания таких актов с участием нескольких органов управления либо иных органов. Такого рода правовые акты характеризуются как совместные. К ним относятся, например, совместные акты министерств и федеральный служб; совместные акты администрации предприятия и трудовых коллективов.
Нарушение юридически властных предписаний, содержащихся в правовых актах управления, влечет за собой применение мер дисциплинарной ответственности.
Однако органы государственного управления в определенных законодательством случаях могут издавать правовые акты, предписания которых обязательны для неподчиненных организационно органов, предприятий, учреждений и организаций, а также лиц (в том числе и граждан). Особенности отношений с подобным адресатом предписаний приводят к тому, что такие нормативные акты обеспечиваются применением в случае их нарушения мер административной ответственности (например, штрафа). Такого рода акты называют актами управления с административной санкцией. Полномочиями по изданию актов управления с административной санкцией обладают Правительство РФ, правительства субъектов федерации, местная администрация. Круг вопросов, по которым могут быть изданы акты с административной санкцией, ограничен. В общей форме издание таких актов регламентировано Основами законодательства об административных правонарушениях, а конкретно - Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Акты с административной санкцией устанавливают общеобязательные правила в сфере государственного управления, соблюдение которых обеспечивает охрану государственного и общественного порядка, личной собственности, прав и свобод граждан, установленного порядка управления. Это, например, правила: безопасности движения транспортных средств; воинского учета; паспортной системы; приобретения, хранения и использования оружия, боеприпасов, взрывчатых и радиоактивных веществ; охраны окружающей среды.
Процесс подготовки и принятия правовых актов управления слагается из двух стадий:
1 - разработка акта управления;
2 - принятие акта.
Разработка (подготовка) акта управления предполагает:
а) проявление инициативы, т.е. постановку вопроса о необходимости (целесообразности) издания акта по тому или иному вопросу. На практике инициатором издание акта управления может быть любой субъект управленческой деятельности;
б) разработку проекта решения, которая, как правило, является функцией самого субъекта управления, имеющего возможность в этих целях создавать комиссии, группы из специалистов. На этой стадии возможно использование различных вспомогательных методов, например, графических. Часто разработка проекта субъектом поручается своим нижестоящим управленческим звеньям;
в) обсуждение проекта акта управления с целью совершенствования его формы и содержания. Оно осуществляется с участием заинтересованных сторон и может быть: всенародным, в общественных организациях и трудовых коллективах, в постоянных комиссиях органов государственной власти и т.п.;
г) согласование проекта акта имеет место в тех случаях, когда оно прямо предусмотрено процедурой подготовки акта управления (например, некоторые решения администрации предприятия должны быть согласованы с профсоюзами);
д) визирование проекта акта предусматривается с целью обеспечения его соответствия требованиям закона. Осуществляется оно юридическими службами органов управления, предприятий, учреждений и организаций;
е) экспертизу проекта акта, т.е. специальный вариант его согласования и визирования, имеющий место в случае подготовки акта управления по специальным вопросам.
Подготовленный проект акта управления далее проходит стадию принятия. Здесь действует принцип компетентности, что означает утверждение своей подписью данного документа полномочным на то органом управления или его руководителем, либо лицом исполняющим обязанности. В коллегиальных органах управления решения принимаются путем голосования, а затем подписываются их руководителями.
Выработка и принятие актов управления проводятся с учетом существующих требований, направленных на обеспечение их эффективности, оптимальности и научности.
Акты управления должны:
а) соответствовать требованиям законности;
б) быть компетентными;
в) быть действенными;
г) быть четкими, ясными, лаконичными;
д) к актам управления предъявляются и такие требования, как их согласованность с другими решениями, соподчиненность, своевременность, соблюдение установленной формы и т.д.;
е) акты управления издаются в соответствии с установленным порядком вступления в силу. Как правило, они вступают в силу с момента их издания. Акты управления с административной санкцией вступают в силу не ранее, чем через 10 дней после их опубликования (при исключительной срочности немедленно).
Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их опубликования в "Собрании законодательства Российской Федерации" или "Российской газете", если при принятии акта не установлен другой срок введения его в действие.
Сроки вступления в силу актов Президента РФ, содержащие сведения, являющиеся государственной тайной и не подлежащие опубликованию, устанавливаются при подписании этих актов.
Иногда в акте управления указывается срок его действия; по его истечении действие акта прекращается либо продлевается в официальном порядке.
Порядок опубликования и вступления в силу актов управления регламентируется специальными правилами. Все постановления, имеющие нормативный характер, публикуются в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в "Российской газете".
Действия актов государственного управления может быть прекращено в силу различных оснований:
- во-первых, в силу исполнения содержащегося в акте предписания;
- во-вторых, оно прекращается в силу юридического события (например, смерть гражданина прекращает решение о назначении ему пенсии);
- в-третьих, действие акта управления может быть прекращено волеизъявлением заинтересованной стороны, когда его издание связано с осуществлением субъективных прав, но в большинстве случаев необходимо издание нового акта (например, отказ от обучения в ввузе сам по себе не отменяет приказ о зачислении, необходим приказ об отчислении);
- в-четвертых, акт управления, изданный на определенный срок, теряет силу по истечении этого срока;
- в-пятых, акт управления прекращает свое действие, если новым актом того же или вышестоящего органа аннулируется или поглощается его содержание;
- в-шестых, акт управления прекращает свое действие в силу отмены его органом, издавшим данный акт, или полномочным на то вышестоящим органом.
В процессе действия правовые акты управления могут в установленном порядке изменяться. В таких случаях компетентные органы вносят в их содержание необходимые коррективы. Возможны два способа изменения актов управления: необходимые изменения вносятся в текст ранее принятого правового акта или же соответствующий правовой акт излагается в новой редакции.
Правовые акты управления в официальном порядке могут быть признаны недействительными. Основанием для этого служит издание акта с нарушением предъявленных к нему требований. В зависимости от степени и характера отклонений от требований законности различают ничтожные и оспоримые акты.
Ничтожными признаются акты управления, принятые с явным нарушением закона. Они юридически не состоятельны и не подлежат исполнению. Оспоримые акты - это акты, в которых в той или иной степени не соблюдены предъявляемые к правовым актам требования. Они, в отличие от ничтожных актов, подлежат исполнению. Однако в установленном законом порядке они могут быть оспорены. Существует два отчетливо выраженных варианта установления недействительности актов в результате их оспаривания: по протесту прокурора; по жалобе гражданина.
В таких случаях требуется доказательство их недействительности и, как следствие этого, отмена.
В законодательстве предусмотрен определенный порядок отмены недействительных актов управления. Отмена актов управления, прерогатива высших или вышестоящих органов. Однако и сам орган, издавший акт с нарушением требований, обязан его отменить. Возможно приостановление действия правовых актов управления, т.е. временное прекращение их действия до приведения в соответствие с требованиями законности либо до отмены в установленном порядке. Приостановление актов управления имеет место во взаимоотношениях между высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти Российской Федерации и таким же органом республики, входящей в состав федерации. Отмена приостановленных актов - компетенция органов, их издавших.
Приостановление действия актов управления могут осуществлять:
- Президент Российской Федерации;
- Правительство Российской Федерации;
- законодательные органы государственной власти субъектов федерации.
Принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, приостанавливает его действие до рассмотрения протеста; приостанавливается также исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях по протесту прокурора.
В предусмотренных законодательством случаях подача гражданином жалобы также влечет за собой приостановление исполнения актов управления (например, при подаче в установленный срок жалобы на постановление о наложении административного наказания).
Подготовка актов федеральных органов исполнительной власти регламентируется "Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - Правила), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации № 1009.
Правила применяются при подготовке нормативных актов федеральных органов исполнительной власти:
- затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан Российской Федерации;
- имеющих межведомственный характер;
- регулирующих в установленном законодательством РФ порядке отношения центральных органов федеральной власти с подведомственными предприятиями, организациями, учреждениями либо затрагивающих права или обязанности их работников.
Министерство юстиции Российской Федерации своим приказом № 217 утвердило "Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их государственной регистрации".
Согласно им, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти издаются во исполнение решений высших органов государственной власти и управления Российской Федерации по их поручению, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.
При подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать постановление Государственной думы N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации", в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы. Согласно данному Постановлению, нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), не должны носить нормативный правовой характер.
В соответствии со статьей 6 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в редакции № 65-ФЗ) нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных органов исполнительной власти.
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими. Он считается изданным совместно, если подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов.
Если в соответствии с законодательством Российской Федерации согласование нормативного правового акта является обязательным, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.
Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнения соответствующих профсоюзов.
Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне.
Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.
Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.
Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют.
Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.
Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. На приложении указывается, каким документом оно утверждено. Нормативный правовой акт с приложениями должен иметь сквозную нумерацию страниц.
Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
В случае отмены федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации, соответствующий документ об отмене должен быть представлен на государственную регистрацию в установленном порядке.
Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.
При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом.
Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются, как правило, нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, за исключением случаев, когда акт был издан в виде, не предусмотренном пунктом 2 Правил. В таком случае необходимо вносить изменения в нормативный правовой акт приказом.
Акты федеральных органов
Порядок подготовки, издания, государственной регистрации, вступления в юридическую силу и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти устанавливается Конституцией РФ; Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»; Регламентом Правительства Российской Федерации; Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.
Как уже отмечалось выше, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде:
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Постановление — документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.
Приказ — распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.
Распоряжение — распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжения подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель.
Правила — документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности.
Инструкция — документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти. Инструкция принимается руководителем органа исполнительной власти и устанавливает порядок исполнения законодательных актов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, определяет процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.
Положение — документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.
Важным процессуальным документом в системе публичного управления является протокол.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.
Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.
Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют.
Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции РФ при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
В подписанном (утвержденном) нормативном правовом акте должны быть указаны:
- наименование органа (органов), издавшего акт;
- наименование вида акта и его название;
- дата подписания (утверждения) акта и его номер;
- наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
Акты федерального законодательства
В общем виде иерархическую систему нормативных правовых актов России можно представить в следующем виде: Конституция РФ, ФКЗ, ФЗ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Закон – это обладающий высшей юридической силой нормативный акт, принятый в особой порядке высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом и регулирующий наиболее важные общественные отношения.
Признаки закона:
• Закон – юридический документ, который содержит нормы права;
• Закон является высшим результатом правотворческой деятельности высшего органа государственной власти (парламента, монарха и др.);
• Закон регулирует наиболее значимые и устойчивые отношения в обществе, нуждающиеся в юридическом урегулировании законом;
• Закон является фундаментальным юридическим документом – служит базой, основой, ориентиром нормотворческой деятельности иных государственных органов или судов;
• Закон обладает высшей юридической силой, проявляющейся невозможности отмены другим органом, кроме принявшего, а также в том, что содержания закона не должны противоречить всем иным юридическим документам;
• Верховенство закона – означает во всех сферах жизни общества невозможность произвольного усмотрения в управлении делами общества и государства;
• Содержание закона образует первичные нормы.
Конституция РФ:
• Основной закон, находится на вершине иерархии законодательства и имеет обязательное значение для всех остальных нормативных актов;
• Принята на референдуме в результате свободного волеизъявления всего народа;
• Устанавливает основные начала, принципы, нормы общественного и государственного строя;
• Содержит перечень основных прав человека и фиксирует структуру и компетенцию высших органов государственной власти и управления;
• Принимается, изменяется в результате соблюдения усложнённой процедуры правотворчества;
• Текст КРФ, состоящий из 137 статей, содержит нормы права, относящиеся к различным отраслям права;
• Особое значение имеют нормы КРФ, определяющие компетенцию высших органов государства по изданию нормативных правовых актов определённого вида (ст. 90, 105, 106 и др.).
Принимаются в РФ Государственной Думой, после чего передаются на рассмотрение Совета Федерации для одобрения.
Особую группу – федеральные конституционные законы, принимаются по вопросам, предусмотренных Конституцией РФ и отличаются особым порядком принятия – 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
ФКЗ – предмет их ведения строго ограничивается Конституцией. По значимости выше, чем текущие федеральные законы, принимаются в особом порядке, принимаются только при наличии соответствующего текста, прописанного в Конституции.
Законы субъектов РФ:
• Издаются только по вопросам своего ведения и осуществляют собственное правовое регулирование;
• Не могут противоречить федеральному законодательству.
Подзаконные акты РФ:
• Акты Президента РФ (нормативные указы, нормативные распоряжения);
• Правительства РФ;
• Федеральных органов исполнительной власти (приказы, инструкции).
Нормативно-правовые акты Президента РФ:
• Издаваемые нормативно-правовые акты – указы;
• Занимают следующее после законов место в иерархии нормативных правовых актов федерального законодательства.
Юридическая сила указов:
• Обязательны, как и законы, для исполнения на всей территории РФ;
• В качестве предмета регулирования имеют основные направления внутренней и внешней политики;
• В случае противоречия указа Конституции РФ и законам РФ на основании заключения Конституционного суда РФ указ может быть отменен;
• Указы имеют преимущество относительно быстрой процедуры принятия;
• Перечень субъектов подготовки проектов указов законодательно не установлен. Учитывая предмет регулирования, многие проекты указов подготавливаются Правительством РФ или соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Нормативные правовые акты Правительства РФ:
• Правительство РФ осуществляет исполнительную власть и принимает постановления и издает распоряжения;
• Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений;
• Решения по текущим и оперативным вопросам принимаются в виде распоряжений;
• Могут быть приняты лишь в рамках своей компетенции;
• Принимаются на основании и во исполнение российских законов.
Акты федеральных органов исполнительной власти:
• Федеральные органы исполнительной власти могут издавать предусмотренные положением о них акты, содержащие нормы права в случаях и пределах, предусмотренных российскими законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ;
• Издаются в рамках реализации функций государственного управления в разных сферах общественной жизни;
• К ним относятся приказы и инструкции, постановления, распоряжения, положения, письма, уставы, разъяснения и др.;
• Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и свободы и иные законные интересы граждан, а также любые межведомственные акты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, после чего публикуются – не позднее 10 дней после регистрации;
• Акты, не прошедшие государственную регистрацию и зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, вступившими в силу не считаются;
• Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу с момента их официального опубликования.
Нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ:
• Администрация субъектов РФ вправе принимать постановления, распоряжения, приказы в пределах своей компетенции.
Локальные нормативные акты РФ:
• Юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления на предприятии, в организации и др.;
• Организации создают различные правовые акты, издаваемые руководителем организации, уставы и положения, на основе которых они осуществляют свою деятельности;
• Эти документы составляют нижнее звено подзаконных правовых актов.
Нормативный договор:
• Договор представляет собой соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращения прав и обязанностей;
• Свобода и равенство сторон предполагает свободное вступление в договорные отношения.
Принципы заключения договора:
• Равенство;
• Независимость сторон и их свободное волеизъявление;
• Имущественная ответственность за нарушение договора вследствие нарушенного обязательства;
• Особенность договора как подзаконного источника права заключается в том, что стороны могут заключить как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами договор;
• Основное требование к форме, содержанию и предмету договора заключается в том, чтобы он не противоречил действующему законодательству.
Нормативные акты имеют:
• Временные ограничения своего существования и действия – действие во времени;
• Территориальные ограничения своего существования и действия – действие в пространстве;
• Распространяется на определенный круг лиц – действие по кругу лиц.
Общее правило: нормативно-правовые акты применяются к отношениям, имевшим место в период от введения их в действие до утраты ими силы.
Пределы действия нормативного акта во времени имеют в виду четыре обстоятельства:
• Момент вступления в законную силу;
• Прекращение действия;
• Применение установленных нормативных актом юридических норм, так называемая обратная сила закона;
• Применение юридических норм, установленных нормативным актом, утратившим юридическую силу к отношениям, возникшим до утраты силы.
В РФ нормативно-правовые акты вступают в силу:
• Указание в тексте нормативно-правового акта на календарную дату, по которой юридический документ вступает в силу (за исключением актов, затрагивающих существенные права граждан, когда действует общее правило о сроках обнародования);
• Указание на иные обстоятельства, с которыми связывается вступление в законную силу документа (например, я с момента подписания, со дня опубликования);
• Применение общих правил, указанных законодательство.
В соответствии с ч.3, ст.15, Конституции РФ: все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы.
Неопубликованные нормативные акты не применяются и не влекут правовых последствий.
Действуют следующие акты РФ, регулирующие этот вопрос:
• ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу ФКЗ, ФЗ палат Федерального Собрания»;
• Указ Президента РФ «О Порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Общие правила вступления нормативно-правовых актов в РФ:
• Законы, другие нормативные правовые акты высших представительных органов, вступают в силу на всей территории РФ одновременно по истечении 10 дней со дня первого официального опубликования;
• Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу в течение 7 дней со дня первого официального опубликования;
• Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов власти вступают в силу в течение 7 дней;
• Акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования;
• Порядок вступления в силу нормативных актов муниципальных органов определяются ими самостоятельно.
Прекращение действия нормативного акта:
• Истечение срока, на который был принят документ;
• Объявление об утрате юридической силы нормативного акта (прямое указание на отмену, которое может содержаться в акте более высокой юридической силы или в акте такого же уровня);
• Принятие управомоченным органом нового акта фактической замены;
• Устаревшие юридические документы в связи с исчезновением обстоятельств, которые подлежат регулированию.
Обратная сила и переживание нормативно-правового акта:
• Обратная сила закона – применение установленных нормативных актов юридических норм к отношениям, возникшим до его вступления в законную силу.
Правила:
• Нормативный правовой акт не имеет обратной силы;
• Нормативный документ действует только по тем обстоятельствам, указанных в законе;
• Нормативный правовой акт может утратить силу, но отдельные его положения, нормы права могут применяться к фактам, имевшим место во времени его действия;
• Это также относится и к регулированию длящихся правоотношений. Например, применение УК в пределах срока давности;
УК РФ, ст.10. Обратная сила уголовного закона; КОАП.
Действие нормативных актов в пространстве:
• Территориальные ограничения их действия, когда нормативный акт применяется только на данной территории;
• Акт муниципальных органов – на территории соответствующих административных единиц;
• Территории государства приравниваются морские, речные, и воздушные суда под флагом государства.
Действие нормативных актов по кругу лиц:
• Все граждане, лица без гражданства, иностранцы и юридические лица, находящиеся на территории государства, находятся в сфере действия законодательства государства, в котором они пребывают.
• Принцип экстерриториальности (Определенная часть государства).
Акты федерального правительства
В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения.
Правительственные акты обладают следующими отличительными признаками:
• это исполнительные, подзаконные акты, детализирующие и конкретизирующие отдельные положения федеральных законов и указов Президента;
• среди них много актов межотраслевого, обще регламентационного характера, комплексно регулирующих различные сферы и области жизни страны;
• это акты, занимающие высшую ступеньку в иерархии актов федеральной исполнительной власти, выступающие фундаментальной основой для ведомственных нормативных актов;
• эти акты обязательны к исполнению на всей территории РФ;
• исполнение этих актов обеспечивается системой федеральных органов государственной власти.
Следует различать следующие правовые основания для издания правительственных актов. Во-первых, Правительство издает «инициативные акты» на основе норм о компетенции, управомочивающих его осуществлять правовое регулирование той или иной сферы общественной жизни. Во-вторых, Правительство принимает акты во исполнение федеральных законов – в законе может содержаться бланкетная норма, определяющая, что тот или иной порядок (деятельности, реализации прав) устанавливается Правительством, или указывается на конкретный правовой акт (положение, правило), который следует утвердить Правительству, либо в статье о введении в действия закона Правительству дается поручение привести свои акты в соответствие с ним в определенный срок. В-третьих, обязанность Правительства издать тот или иной правовой акт часто содержится в нормативном указе Президента Российской Федерации.
В том случае, если федеральный закон не предусматривает конкретный срок для принятия правительственных актов, этот срок определяется по усмотрению Правительства и закрепляется в плане его правотворческой деятельности. Правительственные акты, издаваемые во исполнение указов Президента, должны быть приняты не позднее чем в месячный срок после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.
Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, называются распоряжениями. В практике правительственного нормотворчества нередко встречаются постановления, носящие индивидуальный характер (о назначении на государственную должность), и распоряжения, носящие нормативный характер (о структуре аппарата Правительства), что не может быть признано обоснованным.
Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства, а в период его отсутствия - исполняющим обязанности Председателя.
Постановления Правительства могут приниматься на заседаниях Правительства, а также на заседаниях Президиума Правительства, либо принимаются Председателем Правительства в пределах его компетенции. Акты, принятые Президиумом Правительства, могут быть отменены Правительством Российской Федерации.
Распоряжения Правительства являются актами, принимаемыми в порядке единоначалия его Председателем либо по его поручению первым заместителем Председателя Правительства.
Постановления Правительства можно дифференцировать по функциональному предназначению:
• программно-целевые акты, обеспечивающие экономические, социальные и правовые условия развития определенных сфер и отраслей жизнедеятельности;
• регламентационные акты, устанавливающие правила деятельности или порядок реализации прав и обязанностей граждан и организаций;
• статутные акты, закрепляющие правовое положение органов исполнительной власти и иных государственных организаций и их должностных лиц;
• правонаделительные акты, управомочивающие государственные органы и их должностных лиц на совершение определенных действий;
• внутриорганизационные акты, определяющие деятельность аппарата Правительства.
От правовых актов Правительства следует отличать иные виды служебных, управленческих документов, таких, как письма, поручения, обращения, заявления и т. д. В отличие от правительственных актов они либо не содержат одностороннего, юридически-властного волеизъявления, либо принимаются за рамками надлежащей правовой процедуры.
Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации, проекты правительственных актов вносятся членами Правительства, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами и организациями. Все проекты постановлений Правительства, имеющие нормативный характер, в обязательном порядке согласовываются с Министерством юстиции Российской Федерации, а проекты актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета, согласовываются с Министерством финансов Российской Федерации.
Проекты правительственных актов вносятся после проведения необходимой экспертизы (юридической, экологической, научно-технической). В качестве приложения они должны иметь пояснительную записку, содержащую расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических и иных последствий их реализации.
Постановления Правительства, если они затрагивают права, свободы и обязанности граждан и организаций, вступают в силу по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования, но не ранее дня их официального опубликования; со дня их подписания, в том числе постановления, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера; с иной даты, указанной в самом постановлении. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания, если в них не указан иной срок.
Постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Распоряжения Правительства подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания.
Акты Правительства могут быть отменены Президентом в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.
Акт федерального уровня
К актам данного уровня относятся законы РФ и федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты других органов исполнительной власти и акты государственных внебюджетных фондов.
В число актов законодательного уровня входят:
1) законы, регламентирующие пенсионное обеспечение:
– Закон РФ № 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (далее – Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих);
– Федеральный закон № 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации";
– Федеральный закон № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее – Закон о государственном пенсионном обеспечении);
– Федеральный закон № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации";
– Федеральный закон № 173-Ф3 "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее – Закон о трудовых пенсиях);
– Федеральный закон № 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее – Закон о страховых пенсиях);
– Федеральный закон № 424-ФЗ "О накопительной пенсии" (далее – Закон о накопительной пенсии);
2) законы, регламентирующие предоставление пособий:
– Федеральный закон № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей";
– Федеральный закон № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством";
3) законы, регламентирующие обеспечение при несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях:
– Федеральный закон № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях";
– Федеральный закон № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" и др.;
4) законы, регламентирующие медицинскую помощь:
– Федеральный закон № 326-Ф3 "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации";
– Федеральный закон № 323 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", регламентирующий право на охрану здоровья семьи, беременных женщин, женщин-матерей, инвалидов, несовершеннолетних;
5) закон, регламентирующий социальное обслуживание – Федеральный закон № 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (действует взамен утрачивающих силу с указанной даты Федеральных законов № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации").
Указы Президента РФ носят подзаконный характер и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Как правило, указы Президента РФ принимаются в развитие положений законов, они направлены на устранение пробелов законодательства, а также для оперативного решения вопросов обеспечения отдельных категорий граждан. К числу указов Президента РФ, регулирующих вопросы социального обеспечения, следует отнести Указы № 1335 "О дополнительных мерах по социальной защите беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, уволенных в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций", №1455 "О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами". Кроме того, указы Президента РФ регламентируют вопросы социального обеспечения государственных служащих и членов их семей. Это, например, Указы № 1373 "О некоторых мерах по обеспечению социальной защиты отдельных категорий пенсионеров", № 1219 "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты детей военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, погибших (умерших), пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)", № 175 "О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы".
Постановлениями Правительства РФ конкретизируются положения федеральных законов, устанавливается порядок их применения, утверждаются правила и порядок предоставления различных видов обеспечения. Примерами могут служить Правила подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий, утвержденные постановлением Правительства РФ № 555, и др.
Нормативные правовые акты министерств, ведомств и фондов регламентируют порядок деятельности органов, предоставляющих социальное обеспечение, по единообразному применению законов. К актам данного уровня относятся постановления, указания, приказы, письма и т.д. Например, совместным постановлением Министерства труда и социального развития РФ и Пенсионного фонда РФ № 16/19па утвержден Перечень документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Акты федеральных министерств
Они подчинены актам правительства и чаще всего имеют отраслевое назначение (распространяются только на лиц, работающих в данной отрасли). Иногда в связи с межотраслевой, функциональной направленностью министерства (ведомства) эти акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулировать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел.
Акты федеральных министерств и ведомств издаются в виде приказов и инструкций.
Приказы могут быть нормативными и ненормативными.
Нормативные приказы посвящены наиболее важным вопросам работы федеральных органов исполнительной власти: их структуре, задачам, функциям. Ненормативные приказы являются правоприменительными актами.
Инструкции регулируют основные виды (формы) служебной деятельности, функциональные обязанности определенной категории работников. Они имеют нормативное содержание.
Акты исполнительной власти субъектов РФ
Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, издают указы и распоряжения.
Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения, правительство регионов (если таковое имеется) при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.
Соответствующие региональные министерства, ведомства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов РФ наделены правом издания приказов и инструкции. Эти акты издаются на основе полномочий каждого из органов, в соответствии с конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, а также в соответствии с Конституцией и законами РФ. Они имеют локальную сферу действия, распространяются лишь на территорию соответствующих субъектов Федерации. Все отмеченные акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными.
Акты органов местного самоуправления
В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
В пределах своих полномочий органы местного самоуправления издают соответствующие правовые акты:
- постановления и распоряжения глав органов местного самоуправления;
- акты поселковых и сельских сходов (собраний);
- акты представительных органов.
Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными.
Локальные нормативно-правовые акты (акты организаций и учреждений)
Они регулируют управленческие, производственные, коммерческие, научные, учебные и иные отношения, связанные с назначением предприятия или учреждения. Так, каждое предприятие или учреждение имеет свой устав, положение или иной учредительный документ, правила внутреннего распорядка и т. п. Их действие имеет правовое значение. А посему все эти акты подлежат регистрации или утверждению государственными органами.
В качестве примеров локальных нормативно-правовых актов можно привести:
- приказы, распоряжения нормативного и индивидуального значения, принимаемые руководителями предприятий, учреждений и организаций. Сих помощью регулируются вопросы внутреннего распорядка, материального поощрения;
- решения коллегиальных органов управления (общего собрания акционеров, совета директоров и т. п.).
Источники федеральных актов
Выделяют три группы источников муниципального права:
1. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, Конституция РФ – главный источник муниципального права и федеральные законы. В Конституции содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления действует в рамках Совета Европы, членом которого является Россия. Хартия устанавливает важнейшие принципы организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления. Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы РФ.
2. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, муниципальной службе, муниципальных выборах, местном референдуме и др. В эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации.
3. Нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований (муниципальные правовые акты).
Также источники муниципального права классифицируют: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства); по предметам ведения местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделяться на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы местного самоуправления; акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т. д.) и др.
Перечень нормативных правовых актов, составляющих правовую основу муниципального права, закрепленный в Законе N 131-ФЗ, существенно отличается от того, который был установлен Федеральным законом N 154-ФЗ.
В нем говорилось не о правовой основе, а о законодательной основе местного самоуправления. Речь шла о нормах муниципального права, которые, по смыслу ст. 7 Закона, идентифицировались с законодательными нормами в узком смысле, регулирующими местное самоуправление. О подзаконных актах, их роли в регламентировании местной демократической власти речи не было. Формально из текста статей Закона о законодательной основе местного самоуправления нельзя было сделать вывод, что местное самоуправление не может регламентироваться актами органов исполнительной власти. Вправе ли она этим заниматься и в какой мере, из Закона N 154-ФЗ понять было нельзя.
Если исходить из того, что местное самоуправление осуществляется только на основе Конституции РФ и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации, то это следует признать позицией, не реальной для условий России, правовая система которой находится пока в стадии становления.
Она постоянно опровергалась практикой издания по вопросам местного самоуправления не только законов (федеральных и региональных), но и правовых нормативных актов Президента, Правительства, министерств и ведомств Российской Федерации.
Регулирование местного самоуправления только законами, конечно, создает больше правовых гарантий утверждения адекватного объективным условиям и соответствующего конституционным положениям демократического института публичной власти. Но когда этот институт находится в процессе укоренения, только законом не обойтись. Нужны нормативные акты органов исполнительной власти. Да и после укоренения муниципалитетов эти акты тоже могут занять свое место в системе нормативного регулирования местного самоуправления.
При этом надо иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормальные акты субъектов Федерации. По точному смыслу этой формулы акты федеральных органов исполнительной власти не могут приниматься по вопросам реализации общих принципов организации местного самоуправления. Вопросы организации и осуществления местной власти в конкретных сферах, а также вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления опосредовано затрагиваются в том числе в законах, принимаемых по предметам ведения РФ, или законами о наделении муниципальных органов отдельными федеральными государственными полномочиями. В этом случае федеральное подзаконное регулирование имеет конституционное основание.
Когда законы содержат не декларированные, а вполне конкретные правила, оставляя не слишком много свободы усмотрения для их применения, возможность издания подзаконных актов оправдана и, более того, необходима. Именно в этом контексте следует рассматривать положение Закона N 131-ФЗ о том, что правовую основу местного самоуправления составляют не только законы, но и издаваемые в соответствии с ними иные правовые акты Российской Федерации.
Из иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих местное самоуправление, о которых говорится в Законе N 131-ФЗ, следует отметить указы Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ. В качестве примеров можно привести Указ Президента РФ "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", распоряжение Правительства РФ, устанавливающие перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, которая должна учитываться при формировании поселений и муниципальных районов, или постановление Правительства РФ, которым установлены квалификационные ограничения для должностей финансовых органов местной администрации.
Источники права по вопросам местного самоуправления включают, кроме федеральных актов, акты субъектов Федерации, к которым относятся конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Из числа этих актов не исключаются нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, но по общему правилу они должны издаваться в соответствии с законами субъектов Федерации.
Относительно разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации речь впереди. Здесь же отметим только, что соотношение этих актов, как оно определялось Законом N 154-ФЗ, существенно отличается от того, которое закреплено Законом N 131-ФЗ.
Правовое регулирование местного самоуправления происходит на трех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. К актам муниципальным, составляющим правовую основу местного самоуправления, Закон N 131-ФЗ относит уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (подробно речь о них пойдет ниже).
Разграничивая источники муниципального права по объему закрепляемого ими правового материала, следует отметить статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, другие правовые акты целиком или в большей части своей посвященные местному самоуправлению, и правовые акты (они могут быть и федеральными, и региональными, и муниципальными), регулирующие наряду со многими другими вопросами и вопросы муниципального права.
Рядом со статутными законами в качестве источников муниципального права располагаются иные федеральные законы, целиком посвященные регулированию отдельных вопросов правового положения муниципалитетов и их деятельности. Это такие федеральные законы, как, например, Федеральный закон "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
Кроме того, нормы муниципального права могут содержать акты, хотя и не посвященные целиком местному самоуправлению, но в большей или меньшей мере затрагивающие его организацию и деятельность. Это, например, федеральные законы N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и др. Больше всего такие законы (прежде всего - федеральные) касаются компетенционной части статуса органов местного самоуправления. Достаточно назвать Градостроительный или Жилищный кодексы Российской Федерации.
Множественность таких актов дает основания для подразделения источников муниципального права по отраслям правового регулирования, связанным с решением вопросов местного значения. Кроме того, источники муниципального права можно разграничивать и по различным иным признакам и основаниям.
Федеральные подзаконные акты
Подзаконные акты – это изданные на основании и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.
Виды подзаконных актов:
1. указы Президента РФ;
2. постановления Правительства РФ как акты исполнительного органа государства;
3. приказы, инструкции, положения министерств, ведомств, государственных комитетов регулирующие общественные отношения, находящиеся в пределах компетенции данной исполнительной структуры;
4. решения и постановления местных органов государственной власти;
5. решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления;
6. нормативные акты муниципальных органов;
7. локальные нормативные акты – нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации.
По правовому положению субъекта правотворчества нормативные акты делятся на:
1. нормативные акты государственных органов;
2. нормативные акты иных социальных структур;
3. нормативные акты совместного характера;
4. нормативные акты, принятые на референдуме.
Система подзаконных актов достаточно разнообразна и многочисленна.
Рассмотрим некоторые из них. Наибольшей юридической силой в системе подзаконных нормативных правовых актов обладают указы Президента Российской Федерации.
Они издаются по вопросам компетенции главы государства, которые установлены главой 4 Конституции России. "Указы Президента РФ обязательны на территории всей страны. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Акты Президента РФ могут быть нормативными и ненормативными. Их различие состоит в степени определенности их адресата, персонифицированности. Нормативные указы адресованы неопределенному кругу лиц. Ненормативные акты (указы и распоряжения) могут быть продемонстрированы на примере указов по кадровым вопросам.
Они представляют собой акты правоприменительные, так как созданы в соответствии с законным полномочием и адресованы конкретным людям.
Постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они могут быть отменены Президентом РФ в том случае, если они противоречат Конституции России, федеральным законам и указам Президента РФ (ст. 115 Конституции РФ).
Исполнение постановлений Правительства РФ обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. В пределах этих полномочий органы исполнительной власти Федерации и субъектов образуют единую систему.
Акты федеральных органов исполнительной власти издаются всеми полномочными органами: министерствами, государственными комитетами, федеральными службами, инспекциями, надзорами и другими ведомствами.
Все федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и служащих данного органа. Они могут издавать акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Такие акты называются приказами, инструкциями, положениями.
Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Условием их действия является официальное опубликование. Это требование установлено ч. 3 ст. 15 Конституции России.
Федеральные региональные акты
Построение правового демократического государства связано с формированием единой системы правовых актов и обеспечением доступности правовых актов для населения. В силу федеративного устройства России и наличия самостоятельной системы местного самоуправления российское законодательство имеет федеральный и региональный уровень. На местном уровне – систему муниципальных правовых актов.
Доступ к актам федерального законодательства осуществляется с помощью государственных и коммерческих информационных систем, а также с помощью официальных источников опубликования.
Доступ к региональным актам осуществляется с помощью федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В настоящее время в регистре содержится 400 тысяч актов. Ведение регистра (включает в себя юридическую экспертизу актов и их государственный учет) обеспечивает соответствие регионального законодательства федеральному законодательству, что способствует обеспечению единства правовой системы Российской Федерации.
Уставы муниципальных образований и правовые акты о внесении в них изменений в соответствии с Федеральным законом № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» подлежат проверке и государственной регистрации в органах юстиции. В электронном виде ведутся реестры уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации.
Остальные муниципальные нормативные правовые акты оставались вне рамок правового поля. Регулярный нормоконтроль за муниципальными актами не осуществлялся, доступ граждан, организаций и государственных органов к муниципальным актам был ограничен.
Для обеспечения доступа к муниципальным актам и создания единой информационной системы муниципальных актов Минюстом России был разработан и принят Государственной Думой Федеральный закон № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов».
Данный Федеральный закон внес изменения в часть 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) дополнен отдельной статьей 43.1, согласно которой порядок ведения регистра субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, а порядок ведения федерального муниципального регистра – Правительством Российской Федерации.
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов обеспечивает верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов в муниципальном нормотворчестве, учет и систематизацию муниципальных нормативных правовых актов и является механизмом реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Следует отметить, что создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов стало важным этапом реализации государственной политики по обеспечению единой правовой системы Российской Федерации.
В федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов подлежат включению все муниципальные нормативные правовые акты – это уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы, правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, нормативные акты представительного органа, местной администрации и иных органов, правовые акты главы муниципального образования нормативного характера, а также приказы должностных лиц местного самоуправления.
На федеральном уровне полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов регулируются следующими нормативными правовыми актами:
- Конституция Российской Федерации;
- Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
- постановление Правительства Российской Федерации № 657 «О ведении Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов», (вместе с Положением о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов);
- приказ Министерства юстиции Российской Федерации № 298 «Об организации работы по ведению Федерального регистра муниципальных правовых актов» (вместе с «Методикой ведения Федерального регистра муниципальных правовых актов»);
- приказ Министерства юстиции Российской Федерации № 300 «Об утверждении Порядка предоставления сведений, содержащихся в Федеральном регистре муниципальных правовых актов».
Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральному законодательству.
Согласно положениям пункта 64 части 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ вопросы организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов (часть 6 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что организация и ведение регистра муниципальных правовых актов осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Ведение федерального муниципального регистра осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» определено, что федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Ведение федерального муниципального регистра включает в себя следующее: сбор регистров муниципальных правовых актов субъектов Российской Федерации и сведений о них, ввод информации в регистр и гарантированное ее хранение, ведение классификаторов, словарей, справочников, информационного портала регистра, предоставление сведений, содержащихся в регистре, а также режим их защиты.
Основными принципами ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов являются достоверность, общедоступность и актуальность сведений, содержащихся в нем.
В соответствии с пунктом 9 постановления Правительства Российской Федерации № 657 Министерством установлен порядок предоставления сведений, содержащихся в федеральном муниципальном регистре.
Приказом Министерства № 300 определены общие принципы организации работы по предоставлению сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, состав таких сведений и условия доступа к ним.
Приказом Минюста России № 298 утверждена Методика ведения федерального муниципального регистра, определяющая содержание работы по ведению регистра, информацию, находящуюся в регистре, а также требования к информации, включаемой в регистр.
Не смотря на то, что требования, содержащиеся в Методике, относятся к федеральному муниципальному регистру, следует отметить непосредственное отношение таких требований и к региональному регистру. Такой вывод можно сделать, учитывая специфику его содержания и наполнения (состоит из регистров субъектов Российской Федерации).
Таким образом, при формировании информационных ресурсов, как федерального муниципального регистра, так и региональных муниципальных регистров, должен быть использован единообразный подход к их ведению.
Все органы государственной власти субъектов Российской Федерации приняли законы, которыми устанавливается порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также иные нормативные правовые акты, принятые в целях реализации этих законов.
В процессе рассмотрения региональных актов выявлено несколько тенденций в части правового регулирования и установления порядка ведения регистра.
Выявлена общая тенденция по установлению порядка ведения регистра подзаконными актами, а не законом субъекта Российской Федерации, как того требует Федеральный закон № 131-ФЗ.
Ряд региональных актов, несмотря на требование части 1 статьи 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ, не устанавливают четкого порядка ведения регистра, что позволяет сделать вывод о недостаточности правового регулировании (не определены сроки направления муниципальных актов от органов местного самоуправления, отсутствуют сроки и порядок включения актов в регистр и проведения юридической экспертизы, порядок предоставления сведений гражданам, организациям и государственным органам). Как пример можно привести Законы Республики Марий Эл, Калужской и Вологодской областей, а также Хабаровского края.
Поскольку все региональные законы содержат отсылочные нормы, органами государственной власти субъектов Российской Федерации принято около 83 подзаконных актов.
Некоторые тексты законов имеют наибольшее количество отсылочных норм к иным региональным нормативным правовым актам. Так, например Закон Республики Марий Эл № 63-З «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республике Марий Эл» содержит четыре отсылочные нормы к подзаконным актам правительства и актам губернатора.
Ряд региональных законов содержит избыточное количество норм, – это Законы Республик Дагестан, Бурятия и Удмуртской Республики.
Данные акты содержат положения не свойственные структуре закона, поскольку дублируют отдельные положения раздела методических рекомендаций, подготовленных Минюстом России о включении муниципальных актов в регистр, в части определения нормативности муниципального акта, разъяснений формирования регистрационного (учетного) номера муниципального акта, проведения повторной юридической экспертизы и формирования архивных дел.
Включение таких положений в текст закона является нарушением правил юридической техники оформления нормативного правового акта и его содержания.
В сфере организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов наименее урегулированным на уровне законодательства субъектов Российской Федерации остается вопрос о порядке проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.
Например, 11 регионов (Республика Татарстан, Пермский и Хабаровский края, Калужская, Кемеровская, Кировская, Ленинградская, Омская, Смоленская, Тверская, Ульяновская области) не определили в своих законодательных актах процедуру проведения юридической экспертизы. Вместе с тем, проведение юридической экспертизы муниципальных актов на предмет их соответствия федеральному, региональному законодательству и уставу муниципального образования является основным действием при ведении муниципального регистра.
Некоторые регионы установили диспозитивные нормы в части проведения юридической экспертизы муниципальных актов, например, «вправе проводить экспертизу» или «в регистр включается дополнительная информация о заключениях» (Свердловская область, Хабаровский край).
В данном случае нельзя сделать однозначный вывод о наличии в законе субъекта Российской Федерации необходимости проведения экспертизы. В результате чего экспертиза будет проводиться выборочно, т.е. «по желанию» уполномоченного органа субъекта Российской Федерации по ведению регистра.
Отсутствие единого подхода к ведению региональных регистров сказывается на ведении федерального муниципального регистра.
Необходимо отметить, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации реализованы полномочия по вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.
По результатам проведения Минюстом России повторной юридической экспертизы в 33 законодательных актах выявлены несоответствия федеральному законодательству.
Наиболее характерными нарушениями являются:
1. Установление законом субъекта Российской Федерации ограничений для включения муниципальных актов в регистр.
Так, согласно части 2 статьи 6 Закона Самарской области № 2-ГД «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Самарской области» главе муниципального образования направляется уведомление об отказе о включении муниципальных актов в регистр, если муниципальный акт содержится не в полном объеме либо ненадлежащим образом оформлены документы и сведения в виде источника официального опубликования (обнародования) и дополнительные сведения к нему.
Таким образом, муниципальные акты, принятые на территории Самарской области, включаются в регистр при условии, если к ним прилагаются сведения об опубликовании (обнародовании), а также дополнительные сведения.
Законом Псковской области № 824-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Псковской области» определено, что в областной регистр включаются акты. Исходя из указанной нормы муниципальные акты, принятые в регистр включаться не будут.
Аналогичные нарушения содержат и подзаконные акты.
Например, в Указе Губернатора Ивановской области № 25-уг «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ивановской области» установлено, что в регистр включаются только опубликованные (обнародованные) муниципальные нормативные акты.
Указанные нормы не соответствуют части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой в регистр муниципальных нормативных правовых актов включаются все муниципальные нормативные правовые акты без каких-либо ограничений.
Кроме того, согласно Методике ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России № 298, муниципальные акты включаются в регистр независимо от их опубликования (обнародования) и наличия дополнительных сведений к ним (абзац второй пункта 7).
Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 4 Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 657, федеральный регистр состоит из регистров субъектов Российской Федерации. Из указанной нормы можно сделать вывод о взаимосвязи федерального муниципального регистра с региональным, где регистр субъекта Российской Федерации является составляющей и неотъемлемой частью федерального муниципального регистра.
В этой связи должен быть единообразный подход при ведении регистров, как федерального, так и регионального.
2. Проведение юридической экспертизы муниципальных актов на соответствие федеральному и региональному законодательству, не включая в данный перечень устав муниципального образования.
Вместе с тем согласно части 2 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны ему противоречить.
Такое нарушение содержат законы Республики Калмыкия, Хакасия, Ставропольского и Красноярского краев, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Костромской, Курганской, Московской, Новгородской, Псковской, Ярославской областей и Ямало-Ненецкого автономного округа.
3. Противоречие норм региональных законов в части включения в регистр муниципальных актов главы местной администрации.
Следует отметить, что Федеральным законом № 281 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в часть 6 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ внесены изменения, согласно которым систему муниципальных правовых актов составляют постановления и распоряжения местной администрации.
Муниципальные правовые акты главы местной администрации из указанной нормы исключены.
Нарушение содержатся в законах Удмуртской Республики, Алтайского, Краснодарского, Пермского и Приморского краев, Архангельской, Воронежской, Калужской, Кировской, Новгородской, Новосибирской, Псковской, Свердловской, Тамбовской Челябинской областей, Санкт-Петербурга и Ненецкого автономного округа.
Аналогичное нарушение содержится и в подзаконных региональных актах. Например, в постановлении Правительства Тюменской области № 390-п и др.
4. Региональными законодательными актами (Законы Калининградской, Московской и Челябинской областей) дается определение муниципального нормативного правового акта, отличное от определения, установленного федеральным законодателем.
Таким образом, законом субъекта Российской Федерации вводится новое понятие муниципального нормативного правового акта, содержание которого отличается от понятия, закрепленного в Федеральном законе № 131-ФЗ (абзац шестнадцатый части 1 статьи 2).
Кроме того, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга № 752-138 «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга» заверенные копии муниципальных нормативных правовых актов направляются в территориальный орган юстиции уполномоченного федерального органа исполнительной власти для включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.
Однако согласно пункту 5 Положения о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 657, федеральный регистр ведется только в электронном виде.
Законом Республики Дагестан № 2 «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Дагестан» установлено, что в регистр не подлежат включению уставы и муниципальные акты о внесении изменений в уставы.
Вместе с тем систему муниципальных правовых актов в соответствии с частью 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ составляют уставы и муниципальные правовые акты о внесении в них изменений.
Выявлены нарушения правил юридической техники.
В соответствии с Законом Калужской области № 499-ОЗ «О порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов на территории Калужской области» установлено, что муниципальные нормативные правовые акты направляются в федеральный регистр нормативных правовых актов в актуальном виде на основе программного обеспечения, определяемого в соответствии с законодательством.
Исходя из смысла указанной нормы, программное обеспечение определяется в соответствии с законодательством. Однако речь идет о передаче муниципальных актов в федеральный муниципальный регистр на основе программного обеспечения в порядке, установленном законодательством, т.е. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 657. В данном случае отсутствует логика построения статьи Закона, в связи с чем требуется ее изложение в иной редакции.
В Законе Псковской области имеется отсылка к судебным постановлениям о признании недействующим муниципального нормативного правового акта полностью или в части.
Частью 1 статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации определено, что суды принимают судебные постановления, в том числе в форме решений суда.
Частями 2 и 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня принятия судебного постановления только в форме решения суда. Таким образом, в указанных статьях необходимо заменить судебные постановления на решения суда.
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Закона Псковской области к реквизитам муниципального нормативного правового акта отнесены номера и даты регистрации акта.
Вместе с тем согласно Методике ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденной приказом Минюста России № 298, к реквизитам муниципальных актов относятся: вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и наименование.
Некоторые законодательные акты содержат декларативные нормы, которые не будут иметь правовых последствий.
Так, согласно Закону Воронежской области Правительство Воронежской области вправе обратиться в суд с заявлением о признании муниципального нормативного правового акта противоречащим действующему законодательству в случае, если органы местного самоуправления не приняли мер по приведению муниципального нормативного акта в соответствие законодательству. Данная норма соответствует пункту «е» части 1 статьи 21 Федерального закона № 184-ФЗ.
Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части вправе обратиться законодательный орган субъекта Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в данном перечне отсутствует.
В данном случае имеет место коллизия между двумя федеральными законами, т.е. актами, равными по юридической силе. В подобных случаях преимущество отдается специальному федеральному закону, регулирующему данные правоотношения. Такая позиция была высказана Конституционным Судом Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 13-П).
Поскольку Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации является специальным законом, который регулирует отношения в части подачи заявления в суд об оспаривании нормативного правового акта, то на практике будут применяться положения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Также в региональных законах содержатся нормы, устанавливающие административную ответственность за непредставление муниципальных актов в уполномоченный орган по ведению регистра в соответствии с федеральным законодательством.
Ссылка на федеральное законодательство в данном случае необоснованна, поскольку Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации не устанавливает такого состава правонарушений, в связи с чем, такие нормы также являются декларативными и не будут иметь правовых последствий.
Таким образом, региональное законодательство по вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов нуждается в доработке.
Федеральные налоговые акты
Правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Нормативный правовой акт – это правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т. е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.
НК РФ разделяет нормативно-правовые акты по органам государственной власти:
– нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти,
– нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ,
– нормативные правовые акты исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах.
Соответственно федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов и в области таможенного дела, и их территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.
Налоговое законодательство оговаривает условия, при наличии которых нормативный правовой акт о налогах и сборах не может применяться либо признается недействительным.
Нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим НК РФ, если такой акт:
1) издан органом, не имеющим в соответствии с НК РФ права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка;
2) отменяет или ограничивает права налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей либо полномочия налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов;
3) изменяет содержание обязанностей участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, иных лиц, обязанности которых установлены НК РФ;
4) запрещает действия налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, разрешенные НК РФ;
5) запрещает действия налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, разрешенные или предписанные НК РФ;
6) разрешает или допускает действия, запрещенные НК РФ;
7) изменяет основания, условия, последовательность или порядок действий участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, иных лиц, обязанности которых установлены НК РФ;
8) изменяет содержание понятий и терминов, определенных НК РФ, либо использует эти категории в ином значении;
9) иным образом противоречит общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений НК РФ.
По общему правилу признание нормативного правового акта не соответствующим НК РФ осуществляется в судебном порядке. До начала судебного разбирательства орган, издавший оспариваемый нормативный акт, вправе отменить действие такого документа или изменить его соответствующим образом.
Индивидуальные налогово-правовые акты
Правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Индивидуальные правовые акты – это акты, которые не содержат общеобязательных правил поведения, а содержат предписания, которые персонально затрагивают определенных лиц.
Эти акты:
– имеют индивидуально-определенный характер, т. е. относятся к конкретным лицам, которых можно назвать поименно;
– являются властными и обязательными для исполнения;
– не содержат правовой нормы (общего правила поведения), поэтому не являются источником и формой права;
– выступают в качестве юридических фактов, порождающих конкретные правоотношения, т. е. осуществляют локальное правовое регулирование;
– применяются однократно и на других субъектов не распространяется;
– обеспечиваются государственным принуждением.
Индивидуально-правовые акты могут быть отнесены к особому виду подзаконных, официальных актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащие односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия.
Характерные черты индивидуальных правовых актов:
– особая юридическая форма управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности;
– официальное решение, принятое органом публичного управления;
– предписание полномочного органа государственного управления или специального должностного лица.
Классификация:
1) по субъектам, их принимающим (издающим):
– налоговыми органами – (большинство актов),
– финансовыми органами – (решение об изменении срока уплаты налогов и сборов),
– таможенными органами – (решение о наложении ареста на имущество налогоплательщика),
– органами государственных внебюджетных фондов – решение об изменении срока уплаты налогов и сборов в вышеназванные фонды,
– органами, уполномоченными на осуществление контроля за уплатой госпошлины – (решения об изменении срока уплаты госпошлины, принимаемые судами, ОВД).
2) по направленности действия:
– правообеспечительные – акты, которые гарантируют исполнение субъектами налоговых правоотношений их прав и обязанностей (решение налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика),
– правоисполнительные – акты, которые обеспечивают принудительную реализацию неисполненных или ненадлежащее исполненных налогоплательщиком обязанности по уплате налога или сбора (решение налогового органа о взыскании налога, сбора, пени за счет денежных средств на счетах налогоплательщика),
– правоохранительные – (решения руководителя налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения).
3) по характеру правового воздействия:
– регулятивные – обеспечивают реализацию диспозитивных регулятивных норм налогового права, властно подтверждая или определяя права и обязанности субъектов налогового правоотношения,
– охранительные – обеспечивают реализацию санкций охранительных норм, устанавливая меры юридической ответственности.
4) по форме:
– договорные – договор налогового кредита и инвестиционного налогового кредита,
– недоговорные – все остальные.
Нормативные акты федерального собрания
Основными актами Федерального Собрания Российской федерации являются законы.
Конституция РФ содержит перечень законов, принимаемых на уровне Федерации, - это федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ.
Юридическая сила принимаемых Федеральным Собранием законов неодинакова. Первое место в иерархии законов занимают законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Они имеет такую же юридическую силу, что и сама Конституция РФ. На втором месте стоят федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и не могут ей противоречить. Третье место отводится федеральным законам, принимаемым по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации и к предметам совместного ведения Российской федерации и ее субъектов. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Конституция РФ в силу федеративного характера государственного устройства России закрепляет принцип верховенства федерального закона по отношению к законам субъектов Федерации. Так, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральному закону, принятому по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В то же время Конституция РФ гарантирует верховенство закона субъекта Федерации, принятого по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Государственная Дума и Совет Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ (ст. 102, 103), принимают постановления. Постановления принимаются палатами большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, если Конституцией РФ не предусмотрен иной порядок. Постановлениями палат Федерального Собрания оформляются также принятие Регламентов, изменения и дополнения к ним; результаты голосования об избрании Председателей и освобождении их от занимаемых должностей; другие решения, принимаемые палатами по вопросам их внутренней организации.
По общеполитическим, социально-экономическим и международным вопросам Совет Федерации и Государственная Дума могут выступать с заявлениями и обращениями. Заявления и обращения палат Федерального Собрания имеют не юридическое, а скорее политическое значение и выражают позиции палат по вышеперечисленным вопросам.
Порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального Собрания определяется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после их принятия. Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Правовые акты федерального собрания
Перечисление вопросов ведения каждой из палат Федерального Собрания в ст. 102 и 103Конституции РФ завершается единообразным указанием на то, что по вопросам ведения каждая палата принимает постановления большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ.
Совет Федерации принимает постановления как по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, так и по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты.
Постановления Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечается недостаточно активная работа Правительства РФ, содержатся обращения к Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т. д. Обычными являются формулировки «предложить Правительству», «рекомендовать Президенту», «рекомендовать Центральному банку» и т. п. Постановления, следовательно, не содержат обязательных указаний для главы государства и исполнительной власти. Естественно поэтому, что Президент и Правительство прислушиваются к пожеланиям палаты, когда эти пожелания носят деловой характер, и вправе игнорировать те из них, которые носят характер политических выпадов или вмешательства в прерогативы исполнительной власти.
Проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Правовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются комитетом, комиссией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данного правового акта, а также соответствующими должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.
Регламент Государственной Думы предусматривает, что палата принимает постановления по следующим вопросам, отнесенным к ее ведению:
• об одобрении проекта закона о поправках к Конституции РФ и принятии федерального закона;
• о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• о доверии и недоверии Правительству РФ;
• о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• об объявлении амнистии;
• о выдвижении обвинения против Президента РФ;
• о запросе и направлении представителей в Конституционный Суд РФ;
• о парламентском запросе;
• по другим вопросам своей компетенции.
Государственная Дума вправе также принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. Заявления и обращения Думы весьма многообразны и принимаются гораздо чаще, чем Советом Федерации, и в гораздо более острой политической форме. Это особенно характерно для обращений к Президенту РФ по вопросам внутриполитического и социально-экономического положения в стране. Однако так же, как заявления и обращения Совета Федерации, заявления и обращения Государственной Думы, оказывая определенное влияние на исполнительную власть, не могут в то же время содержать каких-либо норм, обязательных для Президента и Правительства, а потому имеют только морально-политическое значение. Более значимыми являются заявления Государственной Думы по международным вопросам. Эти заявления, дающие оценку различным внешнеполитическим акциям зарубежных государств, приобретают определенный международный резонанс.
Как сдвинуть с места бетонную плиту размером 50 метров в высоту, 100 метров в длину и весом 202 тонны, не применяя никаких механизмов и приспособлений?
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
