Проблема определения компетенции всех уровней власти в государстве имеет как содержательную сторону, заключающуюся в правильной оценке возможностей соответствующих властных структур эффективно решать те или иные вопросы, отнесенные к их ведению, так и формально-юридическую, означающую адекватное отражение в нормативных правовых актах предметов ведения и полномочий субъектов компетенции. Без должного качества нормативно-правового регулирования вопросов компетенции невозможна ее эффективная практическая реализация. Одним из критериев надлежащего качества правовой основы компетенции является четкое и однозначное толкование содержания используемых в законодательстве понятий и терминов.
К сожалению, законодательные акты по вопросам компетенции местного самоуправления, в том числе принятые в последнее время, во многом не соответствуют вышеуказанным требованиям. В настоящее время не существует нормативного определения самого понятия "компетенция", что создает определенные проблемы в правовой регламентации этого важнейшего института деятельности всех уровней публичной власти.
В Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" компетенция органа государственной власти определялась как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Этот подход соответствовал мнению большинства специалистов в области публичного права, хотя в научной литературе высказываются и иные точки зрения по данному вопросу. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, в общественной практике проблемы, связанные с определением компетенции, решаются с большим трудом и очень противоречиво.
Глоссарий Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ограничивается определением вопросов местного значения как вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Однако в гл. 3 данного Закона "Вопросы местного значения" содержатся не только статьи, закрепляющие вопросы местного значения, но и ст. 17 "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения", а также ст. 18 "Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления".
Фактически же в ст. 18 определяются принципы правового регулирования не полномочий, а предметов ведения:
1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
2. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).
Поэтому начинать работу по совершенствованию законодательства по вопросам компетенции местного самоуправления необходимо с приведения в соответствие названия и содержания гл. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На наш взгляд, она должна называться "Компетенция местного самоуправления".
Отмеченная неопределенность в правовой регламентации компетенции местного самоуправления в основополагающем Федеральном законе приводит к тому, что во множестве других федеральных законов одни и те же действия, явления, предметы имеют различное название. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах..." установление, изменение и отмена местных налогов и сборов являются вопросом местного значения (ст. 14 - 16), а ст. 64 Бюджетного кодекса РФ называет это полномочием представительных органов местного самоуправления. Аналогичная ситуация имеет место и в Законе РФ "Об образовании" (ст. 31), Основах законодательства РФ о культуре (ст. 40), которые в качестве полномочий органов местного самоуправления перечисляют то, что Федеральный закон "Об общих принципах..." относит к числу вопросов местного значения. Статья 7 Федерального закона "О почтовой связи" называет содействие операторам почтовой связи в расширении сферы услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам, полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то время как оказание содействия организациям почтовой связи органами местного самоуправления в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи в соответствии со ст. 8 данного Закона является предметом ведения органов местного самоуправления.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Название ст. 8 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан - "Компетенция органов местного самоуправления". Она относит к ведению органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан не только те вопросы, которые указаны в Законе "Об общих принципах...", но и некоторые другие. Если считать их предметами ведения местного самоуправления, т.е. вопросами местного значения, то это является нарушением положения ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах...", устанавливающей, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Перечень подобных несоответствий можно продолжить. При этом следует отметить, что вышеназванные Законы цитируются в редакции Федерального закона и поэтому должны считаться приведенными в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Подпункт 9 п. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах..." предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться иными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии настоящим Федеральным законом и уставами муниципальных образований. Буквальное прочтение этой нормы означает, что иные федеральные законы могут содержать нормы о полномочиях органов местного самоуправления по вопросам местного значения только в случаях, прямо указанных Федеральным законом "Об общих принципах...", однако на самом деле это далеко не так.
На проблемы лингвистического характера в определении компетенции местного самоуправления указывают Э. Маркварт и О. Савранская в статье "К вопросу "О вопросах". Они отмечают, что для описания различных вопросов местного значения законодатель использует в ст. 14 - 16 различные ключевые термины, а именно: "организация", "создание условий" и "обеспечение условий", "участие", "оказание содействия". В этих статьях содержатся формулировки вопросов местного значения, по своему содержанию, скорее, похожие на полномочия органов местного самоуправления. Как отмечают авторы, разнообразие используемых терминов и отсутствие их легальных определений в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уже сейчас порождают сложности в понимании законодательных формулировок и существенные расхождения в их толковании. В заключение авторы говорят: "Точное определение, к какой категории вопросов - государственных или муниципальных - относятся перечисленные полномочия органов местного самоуправления... играет исключительно важную роль и для формирования расходов местных бюджетов, и для осуществления правового регулирования..." То есть на основе проведенного анализа использования соответствующих терминов в теории управления авторы считают указанные в ст. 14 - 16 Федерального закона "Об общих принципах..." вопросы местного значения полномочиями органов местного самоуправления.
Таким образом, задача четкого определения предметов ведения и полномочий различных муниципальных образований и органов местного самоуправления, поставленная перед разработчиками муниципальной реформы, не может пока считаться решенной. Одной из причин, на наш взгляд, является, бесперспективность дальнейшего использования в законодательстве категории "вопросы местного значения". Во-первых, четко определить такие вопросы в сфере публичного управления, установить их признаки, отличающие данные вопросы от вопросов государственного (федерального или регионального) значения, практически невозможно. Почему, например, выплата зарплаты учителям муниципальных школ является вопросом государственного значения и осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации, а финансирование зарплат работников муниципальных учреждений здравоохранения, культуры производится из местных бюджетов и поэтому относится к вопросам местного значения? Во-вторых, перечисление данных вопросов, по существу, означает закрепление полномочий органов местного самоуправления в определенных сферах общественных отношений, которые относятся к их предметам ведения. Поэтому полагаем целесообразным содержание конституционного термина "вопросы местного значения" раскрыть путем законодательного закрепления принципов определения компетенции местного самоуправления, которыми необходимо руководствоваться при определении полномочий органов местного самоуправления.
В связи с этим процитируем Ю.А. Тихомирова: "Раздельные характеристики компетенций не должны создавать впечатления об их автономизации. Объемность публичных интересов не позволяет дробить их искусственно, допуская "робинзонаду" компетенций. Все виды компетенций взаимосвязаны между собой по принципу "целого и части" или своеобразной матрешки. Их соотношения должны быть глубоко поняты и практически освоены, иначе несогласованность и противоречия в публичной сфере неизбежны".
На наш взгляд, наиболее удачным образом компетенция органов местного самоуправления определялась в Законе РФ "О местном самоуправлении в РФ". В разделе V данного Закона в отдельных главах определялись полномочия органов местного самоуправления сел и поселков, районов и городов в различных областях публичного управления. Высокое качество Закона отмечал и И.В. Выдрин. Он указывал на высокий потенциал данного Закона, который, к сожалению, остался неиспользованным.
В настоящее время, на наш взгляд, сложились все условия для систематизации норм действующего законодательства о компетенции местного самоуправления и закреплении их в едином акте, что позволит устранить правовые пробелы и противоречия, имеющиеся в этой области.
Однако с этим предложением согласны не все. Так, по мнению В.И. Васильева, определить в одном акте и предметы ведения, и полномочия невозможно. Во-первых, объем полномочий весьма велик. Во-вторых, полномочия - самая подвижная часть статуса органов местного самоуправления, и ее частые изменения могут негативно сказаться на стабильности закона. Нам же представляется, что закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления имеет целый ряд преимуществ. Во-первых, существенно облегчится работа по внесению в них изменений и дополнений в случае необходимости; во-вторых, это позволит избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции, поскольку будет наглядно то, как эти изменения в целом отразятся на всей системе полномочий. Наконец, в-третьих, в нашем законодательстве имеются нормативные правовые акты, изменения в которые вносятся чуть ли не ежемесячно (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ и некоторые другие). Однако никто не предлагает отказаться от их существования по этой причине.
Необходимо тщательно продумать структуру данного акта, классификацию предметов ведения, по которым органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями, а также логику, способы изложения отдельных полномочий в рамках данных предметов ведения.
С учетом нынешних тенденций правового регулирования местного самоуправления, когда практически все основные вопросы, а не только общие принципы, закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах...", можно предположить, что это будет самостоятельный раздел данного Закона, в систематизированном виде определяющий компетенцию местного самоуправления. В нем следует закрепить принципы определения компетенции местного самоуправления, систему полномочий органов местного самоуправления по основным предметам ведения, порядок возможного перераспределения данных полномочий между органами местного самоуправления различных муниципальных образований, а также процедуру наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральными и региональными органами государственной власти.
Возможен и другой вариант, при котором Федеральный закон "Об общих принципах..." действительно содержит лишь важнейшие принципы организации и деятельности местного самоуправления, в том числе принципы определения компетенции. В этом случае более детальная регламентация предметов ведения местного самоуправления и полномочий его органов, иных вопросов, связанных с компетенцией местного самоуправления, устанавливается в специальном федеральном законе.
При этом считаем нецелесообразным исключать статьи о полномочиях органов местного самоуправления из иных федеральных законов, и тем более кодексов (Бюджетного, Земельного, Жилищного, Градостроительного и иных), поскольку это нарушит целостное правовое регулирование особой группы общественных отношений. В указанных законах систематизированно закрепляются как полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, так и полномочия органов местного самоуправления в определенной области, и только такой подход обеспечивает комплексное, взаимосогласованное решение важнейших задач в сфере публичного управления.
Считаем также целесообразным придать основополагающему закону о местном самоуправлении либо отдельному федеральному закону о компетенции форму кодекса, что обеспечит приоритет его норм в части регулирования вопросов местного самоуправления. В мировой практике под кодифицированным актом понимают не только те классические варианты, которые существуют в Российской Федерации, но и иные. Так, А.Н. Пилипенко, описывая опыт систематизации и кодификации законодательства во Франции, отмечает, что во Франции термин "кодификация" имеет более широкое содержание, чем в российском праве. Он включает кодификацию в собственном смысле и кодификацию в широком смысле. Результатом кодификации в собственном смысле является создание консолидированного акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений. Кодификация в широком смысле слова происходит путем объединения различных нормативных актов, регулирующих однородные отношения, в "кодексы", которые представляют собой по форме и содержанию скорее систематизированный сборник нормативных актов различного уровня, нежели кодекс в его традиционном понимании. В настоящее время во Франции действует около 50 кодексов, охватывающих большинство отраслей. В процессе подготовки находятся Кодекс местных коллективов, Кодекс защиты природы, Кодекс авторских прав и др.
Следует заметить, что предложение о принятии кодифицированного акта в области местного самоуправления было высказано Е.С. Шугриной О достоинствах подобного акта говорит и Л. Четверикова: "Подобная систематизация полномочий органов местного самоуправления, осуществленная в централизованном порядке на федеральном уровне по федеральной правовой базе, позволила бы сделать "прозрачным" весь спектр полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации, определить их объем, а также сделать единообразной систему ответственности этих органов за ненадлежащее выполнение закрепленных за ними полномочий".
Из всего вышесказанного следует однозначный вывод, что правовую основу компетенции современного российского местного самоуправления нельзя считать оптимальной, поэтому необходимо продолжить работу по ее совершенствованию.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
