Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. Связаться с автором
Сегодня мы поговорим про правовую компетенцию, дадим определение, разберем виды, признаки, причины и все что ней связано. Я постарался раскрыть тему полностью, поэтому статья получилась большая. Для удобства навигации по статье я разбил её на темы:
В настоящее время подготовка высококвалифицированных педагогических кадров сопровождается коренными изменениями в образовательной парадигме. Появляются новые педагогические технологии, современные концепции, теории и идеи, предлагается вариативное содержание образования. Одной из теорий, которая позволила бы стимулировать процессы динамического развития образования, является теория педагогической интеракции. В условиях модернизации общественного сознания, социального и гуманитарного кризиса данная теория приобретает особую ценность и актуальность.
Федеральный государственный образовательный стандарт среднего профессионального образования (ФГОС СПО), ориентированный на объективную оценку эффективности образовательного процесса, задает новые цели и критерии оценки результатов образования. ФГОС СПО, разработанный в логике компетентностного подхода, способствует вытеснению традиционных когнитивных ориентаций образования, ведет к новому видению самого содержания образования, его методов и технологий. Учебный процесс в учреждениях среднего профессионального образования рассматривается не через содержание дисциплин, а через приобретаемые выпускниками компетенции; происходит переориентация оценки результатов образования с понятий «образованность и воспитанность», «подготовленность», «готовность к профессиональной деятельности» на понятия «компетенция» и «компетентность» обучающегося.
Наряду с общими проблемами компетентностного подхода, актуальными становятся и более частные вопросы, связанные с формированием профессиональной компетентности и соответствующих компетенций у будущих учителей. Исследователи единогласны во мнении, что из-за недостаточно сформированной профессиональной компетентности выпускники профессиональных педагогических учреждений сталкиваются с большими трудностями, вызванными темпом и характером изменений в окружающем их мире. Эффективным решением данной проблемы может стать широкомасштабная программа формирования и развития компетентности, необходимой для профессиональной деятельности в современных условиях. Данные тенденции влекут за собой системные преобразования в образовательном процессе учреждений среднего профессионального образования, затрагивающие цели, содержание, технологии, оценивание и результаты образования.
ФГОС СПО основным результатом деятельности учреждений среднего профессионального педагогического образования видит выпускника - высококомпетентного работника, готового к социальной и профессиональной мобильности, к саморазвитию и самосовершенствованию своих компетенций, к ускоренному усвоению инноваций, быстрой адаптации к запросам и требованиям динамично меняющегося мира. Данные характеристики личности становятся интегративными показателями оценки качества среднего профессионального образования.
Согласно данным положениям, целью подготовки будущих учителей является формирование и становление его профессиональной компетентности как интегративной характеристики, определяющей его способность и готовность решать профессиональные проблемы и задачи, возникающие в реальных условиях профессиональной деятельности с использованием знаний, профессионального и жизненного опыта, ценностей и наклонностей.
Анализ научной литературы по проблемам компетентностного подхода, свидетельствует о том, что исследователи до сих пор не пришли к единому мнению по вопросу определения терминов «компетенция» и «компетентность».
Понятия «компетенции» и «компетентность», предложенные Э.Ф. Зеером, более применимы к профессиональному образованию. По утверждению автора, компетентность человека определяет его знания, умения и опыт, способность мобилизовать знания, умения и опыт в конкретной социально-профессиональной ситуации, а компетенции - это обобщенные способы действий, обеспечивающие продуктивное выполнение профессиональной деятельности.
Наиболее исчерпывающие определения понятий «профессиональная компетентность» и «профессиональная компетенция», на наш взгляд, представлены в исследовании К.Э. Безукладникова. Под профессиональной компетентностью автор понимает комплексный ресурс личности, который обеспечивает возможность эффективного взаимодействия с окружающим миром в той или иной профессиональной сфере и который зависит от необходимого для этого набора профессиональных компетенций. «Профессиональная компетенция, - согласно определению К.Э. Безукладникова, - это психологическое новообразование, включающее в себя, наряду с когнитивным и поведенческим аспектами, долговременную готовность к профессиональной деятельности как интегративное свойство личности».
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
По мере развития профессиональной компетентности человека в той или иной сфере деятельности она укрупняется и интегрируется с другими компетенциями, проявляясь в новом качестве, представляет собой спираль диалектического развития. Именно она обеспечивает субъекту возможность ставить перед собой значимые цели, рисковать, гибко, творчески подходить к решению проблемы и получать результат.
Указанные выше определения понятий «профессиональная компетенция» и «профессиональная компетентность» соотносятся с логикой, отраженной в ФГОС, согласно положениям которого профессиональная компетентность будущего учителя того или иного профиля формируется на основе набора профессиональных компетенций.
Предметом нашего исследования является методика формирования правовых компетенций, входящих в конструкт профессиональной компетентности будущего учителя. В данной статье раскроем сущность понятия «правовые компетенции».
Многообразие подходов к вопросу определения правовых компетенций и путей их формирования содержится в трудах А. В. Коротун, О.А. Пановой, Н.H. Сапрыкинойи др.
Значимым представляется тот факт, что большинство авторов рассматривают правовые компетенции как сложные, целостные интегративные образования, включающие в себя совокупность знаний, умений, навыков и качеств личности и частных компетенций.
Так, Н.H. Сапрыкина в качестве рабочего определения правовой компетентности руководителей общеобразовательных учреждений принимает единство признаков: готовность к правовой деятельности, правовое мышление, способность к правовой деятельности. В целом, соглашаясь с возможностью использования такого варианта определения, О.А. Панова в то же время не разделяет точку зрения вышеназванного автора, относящего к познавательному компоненту готовности к правовой деятельности наличие определенного объема правовых знаний, а собственно в готовность включающего адекватность правовых действий в различных ситуациях. По мнению О.А.Пановой, проблематично и отнесение к элементу «способность к правовым действиям» психофизиологических характеристик личности, выражающихся в степени потребности освоения правовыми знаниями и умениями. Автор считает, что способность к правовой деятельности связана с подсистемой жизненного опыта личности, ее знаниями, умениями и навыками. Она характеризует правовой потенциал педагога. Готовность же к правовой деятельности обусловлена особенностями мотивационной сферы личности, ее внутренним убеждением в необходимости реализации своего правового потенциала.
С.В. Мягкова на основе анализа трудов Е.В.Аграновской, Н.В. Кейзерова и др. делает вывод о том, что структуру правовой компетентности составляют: правовое сознание, правовое мышление, готовность и способность к правовой деятельности.
Так, А.В. Коротун рассматривает правовую компетенцию как интегральное свойство личности, основанное на признании правовых ценностей, отражающее её готовность и способность применить систему правовых знаний и умений в осуществлении социально-правовой деятельности, позволяющее личности мобилизоваться на эффективное выполнение данной деятельности.
Рассматривая понятие «правовой компетентности», Высоцкий Л.А. обосновывает, что компетенция является объективной характеристикой, представляет совокупность полномочий, прав и обязанностей, которыми должен или может обладать человек, максимальный набор возможностей, знаний, умений и навыков в определенной специальности. Это потенциал для выполнения профессиональных обязанностей.
На наш взгляд, наиболее полную трактовку предлагает К.Э. Безукладников, определяя профессиональные (в данном случае правовые) компетенции как личностные психологические новообразования, сформированные дисциплинами предметного и психолого-педагогического блока в процессе педагогического образования, включающие, наряду с когнитивными и поведенческими аспектами, долговременную готовность к профессиональной деятельности будущего учителя как интегративное свойство личности. Сформулированное К.Э. Безукладниковым определение мы уточним с учетом требований ФГОС СПО.
К.Э. Безукладников подчеркивает, что компетенции целесообразно формулировать в терминах «готовность и способность», где «готовность» соотносится с долговременной готовностью как интегративным личностным образованием, включающим в себя мотивационный, эмоционально-волевой, установочно-поведенческий и оценочный компоненты, а «способность» - с когнитивным и поведенческим аспектами (владение знанием содержания компетенции, опытом проявления компетенции в разнообразных ситуациях).
На основе требований ФГОС СПО и логики определения, данного К.Э. Безукладниковым, мы даем уточненное определение правовых компетенций. Под правовыми компетенциями мы понимаем психологические новообразования, сформированные дисциплинами базовой и вариативной частей профессионального цикла в процессе среднего профессионального педагогического образования, включающие в себя, наряду с когнитивным и поведенческим аспектами, долговременную готовность к профессиональной деятельности будущего учителя как интегративное свойство личности. Долговременная готовность как интегративное личностное образование включает в себя мотивационно-волевой, установочно-поведенческий и оценочно-рефлексивный компоненты, а информационный и практико-операционный аспекты соотносятся со знаниями, умениями и навыками (владение знанием содержания компетенции, опытом проявления компетенции в разнообразных ситуациях).
Другими словами, правовые компетенции, входящие в конструкт профессиональной компетентности будущего учителя, представляют собой сплав составляющих элементов его подготовки в образовательном учреждении среднего профессионального образования. Данные компетенции обеспечивают способность и готовность субъекта осуществлять профессиональную образовательную и научно-исследовательскую деятельность в сфере преподавания, а именно ставить перед собой значимые цели и осуществлять планирование своей профессиональной деятельности, творчески подходить к решению задач, используя современные технологии и средства, осуществлять рефлексию полученных результатов.
По мере развития профессиональной компетентности, правовые компетенции укрупняются и интегрируются с другими компетенциями (общекультурные компетенции, общепрофессиональные компетенции, профессиональные и коммуникативные компетенции), проявляясь в новом качестве, представляя спираль диалектического развития.
Нормативно-правовые компетенции
Образование играет в жизни человека очень важную роль. Человек связан с системой образования значительную часть своей жизни. Образование оказывает воздействие на социализацию, процесс становления личности, влияет на её активность, развитие духовно-нравственных качеств, творческих способностей, ответственности за поступки и действия, трудовую деятельность.
Большинство родителей, когда приводят детей в образовательную организацию, ожидают, что педагоги, ведущие образовательный процесс, дадут их детям качественные знания, применив которые в дальнейшем, будущие специалисты будут профессионально грамотными, способными к профессиональному росту, и именно их деятельность будет направлена на дальнейшее социально-экономическое и культурное развитие нашей страны.
Поэтому на педагоге сейчас лежит большая ответственность.
Педагог должен быть не только профессионально грамотным, но и социально компетентным, часто – юридически грамотным, уметь организовывать, руководить и самому подчиняться, разрешать конфликты и принимать решения. Для этого педагогу необходимо знать нормативно-правовые документы и уметь применять их в практической педагогической деятельности. Более того, профессиональный стандарт педагога требует от него правовой грамотности, т.е. педагог должен иметь правовую компетентность.
Правовая компетентность – это качество действий педагога, обеспечивающих эффективное использование в педагогической деятельности законодательных и иных нормативных правовых документов органов власти; разработку локальных нормативных правовых актов; принятие решений в рамках существующей законодательной базы.
Иными словами, правовая компетентность – это способность специалиста-профессионала ориентироваться в образовательной ситуации с позиции законодательства, решать проблемы различной сложности на основе имеющихся знаний.
Основываясь на определении правовой компетентности можно определить, что же входит в содержание правовой компетентности:
- знание основ нормативно-правовых документов образовательного процесса в контексте идей модернизации;
- выполнение правил и норм охраны труда, техники безопасности;
- умение защищать детей и подростков от неблагоприятного влияния социальной среды;
- умение обеспечивать охрану жизни и здоровья обучающихся в период образовательного процесса;
- умение вести документацию, необходимой педагогу.
Формирование правовой компетентности педагогов, как профессионально необходимого качества, может быть успешным лишь при определенных условиях:
- знания педагогом своего правового статуса и правового статуса партнеров по образовательным отношениям (педагогов, учащихся, родителей);
- умения педагога реализовывать и защищать свои права и интересы, а также уважать и защищать права и интересы учащихся, родителей и своих коллег;
- применение теоретических знаний по правовой компетентности в практической образовательной деятельности.
Полный перечень нормативно-правовых документов есть в дополнительных общеобразовательных программах каждого педагога, в прошлом году мы уже с ними подробно знакомились. Сейчас я только напомню самые основные документы, которыми должен руководствоваться в своей деятельности каждый педагогический работник.
Педагог должен знать:
- Конституция РФ;
- Конвенция о правах ребенка;
- Трудовой Кодекс РФ;
- Закон РФ «Об образовании в Российской Федерации»;
- Законодательные акты Минобрнауки РФ, Крыма;
- Решения городского органа управлением образования;
- Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным общеобразовательным программам (утв. Приказом Минобрнауки РФ № 1008);
- Требования СанПин 2.4.4.3172-14;
- Устав Учреждения;
- Локальные акты учреждения (Положения. Приказы, инструкции);
- Права и обязанности всех участников образовательного процесса;
- Правила и нормы охраны труда, техники безопасности и противопожарной защиты.
Трудовой Кодекс – это обязательный документ, который необходимо знать каждому работнику, и не только педагогическому, потому что вся деятельность работника регламентирована Трудовым Кодексом, с ним мы сталкиваемся каждый день. На основании этого документа осуществляется прием на работу, увольнение, предоставление отпусков, дней отдыха, доплат, социальных пособий и льгот, разрешение трудовых споров, организации труда с соблюдением условий техники безопасности и охраны труда. Согласно Трудовому Кодексу государство гарантирует трудовые права и свободы граждан, создание благоприятных условий труда, защиту прав и интересов работников и работодателей.
Основный нормативный документ, касающийся осуществления образовательной деятельности – это Федеральный Закон «Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ.
В Законе «Об образовании в Российской Федерации» статья 75 посвящена Дополнительному образованию, в которой определено, что дополнительное образование детей и взрослых направлено на формирование и развитие творческих способностей, удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формировании культуры здорового образа жизни, укрепление здоровья, а также на организацию свободного времени.
Дополнительное образование детей обеспечивает их адаптацию к жизни в обществе, профессиональную ориентацию, а также выявление и поддержку детей, проявивших выдающиеся способности.
Дополнительные общеобразовательные программы для детей должны учитывать возрастные и индивидуальные способности
Дополнительные общеобразовательные программы подразделяются на общеразвивающие и предпрофессиональные.
Содержание дополнительных общеобразовательных программ и сроки обучения по ним определяются образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность.
Как организовать и осуществлять образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам определяет очень важный документ, который так и называется «Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным общеобразовательным программам» (утв. Приказом Минобрнауки РФ № 1008).
Согласно этому Порядку занятия осуществляются по общеразвивающим дополнительным общеобразовательным программам технической, естественнонаучной, физкультурно-спортивной, художественной, туристско-краеведческой, социально-педагогической направленности.
Реализуются они в течение всего календарного года, включая каникулярное время, и ежегодно обновляются с учетом развития науки, техники, культуры, экономики, технологий и социальной сферы.
Группы формируются из обучающиеся одного возраста или разного возраста.
Обучающиеся имеют право заниматься в нескольких коллективах, менять их.
Расписание занятий объединения составляется администрацией по представлению педагога с учетом пожеланий учащихся и родителей, возрастных особенностей учащихся для создания наиболее благоприятного режима труда и отдыха обучающихся.
При реализации дополнительных общеобразовательных программ в образовательной организации могут предусматриваться как аудиторные, так и внеаудиторные занятия, могут проводиться массовые мероприятия.
Для учащихся с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов организовывается образовательный процесс по дополнительным общеобразовательным программам, адаптированным для этих категорий детей с учетом особенностей их психофизического развития. Для обучения таких категорий обучающихся необходимо создание определенных условий.
Что же нам нужно знать и уметь, чтобы иметь правовую компетентность?
Итак, чтобы иметь нормативно-правовую компетентность, необходимо знать Закон «Об образовании в Российской Федерации», нормативно-правовые документы, устав, локальные акты, знать свои права и обязанности.
Необходимо быть готовым к организации педагогической деятельности на основе законодательства об образовании; уметь правильно организовать свою деятельность на основании нормативно-правовых актов; уметь грамотно отстаивать свои права в сложной ситуации.
Функции нормативно-правовой компетентности, или проще говоря, где в своей работе мы можем применить свою правовую компетентность:
- в разработке дополнительной общеобразовательной программы согласно нормативным документам и ее реализации;
- в рациональной организации процесса обучения с целью сохранения здоровья учащихся;
- в организации контроля за результативностью обучения и воспитания;
- в непосредственной деятельности педагога дополнительного образования согласно должностным инструкциям и функциональным обязанностям;
- в участии в общественных органах управления учреждения и управлении коллективом детского объединения;
- при ведении документации педагога дополнительного образования.
Таким образом, нормативно-правовая компетентность – это специальная профессиональная компетентность, которая является одной из составляющих управленческой компетентности, и которая необходима каждому современному педагогу для педагогической деятельности, это – требование времени и профессионального стандарта.
Правовое регулирование компетенции
Проблема определения компетенции всех уровней власти в государстве имеет как содержательную сторону, заключающуюся в правильной оценке возможностей соответствующих властных структур эффективно решать те или иные вопросы, отнесенные к их ведению, так и формально-юридическую, означающую адекватное отражение в нормативных правовых актах предметов ведения и полномочий субъектов компетенции. Без должного качества нормативно-правового регулирования вопросов компетенции невозможна ее эффективная практическая реализация. Одним из критериев надлежащего качества правовой основы компетенции является четкое и однозначное толкование содержания используемых в законодательстве понятий и терминов.
К сожалению, законодательные акты по вопросам компетенции местного самоуправления, в том числе принятые в последнее время, во многом не соответствуют вышеуказанным требованиям. В настоящее время не существует нормативного определения самого понятия "компетенция", что создает определенные проблемы в правовой регламентации этого важнейшего института деятельности всех уровней публичной власти.
В Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" компетенция органа государственной власти определялась как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Этот подход соответствовал мнению большинства специалистов в области публичного права, хотя в научной литературе высказываются и иные точки зрения по данному вопросу. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, в общественной практике проблемы, связанные с определением компетенции, решаются с большим трудом и очень противоречиво.
Глоссарий Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ограничивается определением вопросов местного значения как вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Однако в гл. 3 данного Закона "Вопросы местного значения" содержатся не только статьи, закрепляющие вопросы местного значения, но и ст. 17 "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения", а также ст. 18 "Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления".
Фактически же в ст. 18 определяются принципы правового регулирования не полномочий, а предметов ведения:
1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
2. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).
Поэтому начинать работу по совершенствованию законодательства по вопросам компетенции местного самоуправления необходимо с приведения в соответствие названия и содержания гл. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На наш взгляд, она должна называться "Компетенция местного самоуправления".
Отмеченная неопределенность в правовой регламентации компетенции местного самоуправления в основополагающем Федеральном законе приводит к тому, что во множестве других федеральных законов одни и те же действия, явления, предметы имеют различное название. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах..." установление, изменение и отмена местных налогов и сборов являются вопросом местного значения (ст. 14 - 16), а ст. 64 Бюджетного кодекса РФ называет это полномочием представительных органов местного самоуправления. Аналогичная ситуация имеет место и в Законе РФ "Об образовании" (ст. 31), Основах законодательства РФ о культуре (ст. 40), которые в качестве полномочий органов местного самоуправления перечисляют то, что Федеральный закон "Об общих принципах..." относит к числу вопросов местного значения. Статья 7 Федерального закона "О почтовой связи" называет содействие операторам почтовой связи в расширении сферы услуг, предоставляемых гражданам и юридическим лицам, полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то время как оказание содействия организациям почтовой связи органами местного самоуправления в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи в соответствии со ст. 8 данного Закона является предметом ведения органов местного самоуправления.
Название ст. 8 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан - "Компетенция органов местного самоуправления". Она относит к ведению органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья граждан не только те вопросы, которые указаны в Законе "Об общих принципах...", но и некоторые другие. Если считать их предметами ведения местного самоуправления, т.е. вопросами местного значения, то это является нарушением положения ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах...", устанавливающей, что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Перечень подобных несоответствий можно продолжить. При этом следует отметить, что вышеназванные Законы цитируются в редакции Федерального закона и поэтому должны считаться приведенными в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Подпункт 9 п. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах..." предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться иными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии настоящим Федеральным законом и уставами муниципальных образований. Буквальное прочтение этой нормы означает, что иные федеральные законы могут содержать нормы о полномочиях органов местного самоуправления по вопросам местного значения только в случаях, прямо указанных Федеральным законом "Об общих принципах...", однако на самом деле это далеко не так.
На проблемы лингвистического характера в определении компетенции местного самоуправления указывают Э. Маркварт и О. Савранская в статье "К вопросу "О вопросах". Они отмечают, что для описания различных вопросов местного значения законодатель использует в ст. 14 - 16 различные ключевые термины, а именно: "организация", "создание условий" и "обеспечение условий", "участие", "оказание содействия". В этих статьях содержатся формулировки вопросов местного значения, по своему содержанию, скорее, похожие на полномочия органов местного самоуправления. Как отмечают авторы, разнообразие используемых терминов и отсутствие их легальных определений в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уже сейчас порождают сложности в понимании законодательных формулировок и существенные расхождения в их толковании. В заключение авторы говорят: "Точное определение, к какой категории вопросов - государственных или муниципальных - относятся перечисленные полномочия органов местного самоуправления... играет исключительно важную роль и для формирования расходов местных бюджетов, и для осуществления правового регулирования..." То есть на основе проведенного анализа использования соответствующих терминов в теории управления авторы считают указанные в ст. 14 - 16 Федерального закона "Об общих принципах..." вопросы местного значения полномочиями органов местного самоуправления.
Таким образом, задача четкого определения предметов ведения и полномочий различных муниципальных образований и органов местного самоуправления, поставленная перед разработчиками муниципальной реформы, не может пока считаться решенной. Одной из причин, на наш взгляд, является, бесперспективность дальнейшего использования в законодательстве категории "вопросы местного значения". Во-первых, четко определить такие вопросы в сфере публичного управления, установить их признаки, отличающие данные вопросы от вопросов государственного (федерального или регионального) значения, практически невозможно. Почему, например, выплата зарплаты учителям муниципальных школ является вопросом государственного значения и осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации, а финансирование зарплат работников муниципальных учреждений здравоохранения, культуры производится из местных бюджетов и поэтому относится к вопросам местного значения? Во-вторых, перечисление данных вопросов, по существу, означает закрепление полномочий органов местного самоуправления в определенных сферах общественных отношений, которые относятся к их предметам ведения. Поэтому полагаем целесообразным содержание конституционного термина "вопросы местного значения" раскрыть путем законодательного закрепления принципов определения компетенции местного самоуправления, которыми необходимо руководствоваться при определении полномочий органов местного самоуправления.
В связи с этим процитируем Ю.А. Тихомирова: "Раздельные характеристики компетенций не должны создавать впечатления об их автономизации. Объемность публичных интересов не позволяет дробить их искусственно, допуская "робинзонаду" компетенций. Все виды компетенций взаимосвязаны между собой по принципу "целого и части" или своеобразной матрешки. Их соотношения должны быть глубоко поняты и практически освоены, иначе несогласованность и противоречия в публичной сфере неизбежны".
На наш взгляд, наиболее удачным образом компетенция органов местного самоуправления определялась в Законе РФ "О местном самоуправлении в РФ". В разделе V данного Закона в отдельных главах определялись полномочия органов местного самоуправления сел и поселков, районов и городов в различных областях публичного управления. Высокое качество Закона отмечал и И.В. Выдрин. Он указывал на высокий потенциал данного Закона, который, к сожалению, остался неиспользованным.
В настоящее время, на наш взгляд, сложились все условия для систематизации норм действующего законодательства о компетенции местного самоуправления и закреплении их в едином акте, что позволит устранить правовые пробелы и противоречия, имеющиеся в этой области. Однако с этим предложением согласны не все. Так, по мнению В.И. Васильева, определить в одном акте и предметы ведения, и полномочия невозможно. Во-первых, объем полномочий весьма велик. Во-вторых, полномочия - самая подвижная часть статуса органов местного самоуправления, и ее частые изменения могут негативно сказаться на стабильности закона. Нам же представляется, что закрепление в одном акте полномочий органов местного самоуправления имеет целый ряд преимуществ. Во-первых, существенно облегчится работа по внесению в них изменений и дополнений в случае необходимости; во-вторых, это позволит избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции, поскольку будет наглядно то, как эти изменения в целом отразятся на всей системе полномочий. Наконец, в-третьих, в нашем законодательстве имеются нормативные правовые акты, изменения в которые вносятся чуть ли не ежемесячно (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ и некоторые другие). Однако никто не предлагает отказаться от их существования по этой причине.
Необходимо тщательно продумать структуру данного акта, классификацию предметов ведения, по которым органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями, а также логику, способы изложения отдельных полномочий в рамках данных предметов ведения.
С учетом нынешних тенденций правового регулирования местного самоуправления, когда практически все основные вопросы, а не только общие принципы, закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах...", можно предположить, что это будет самостоятельный раздел данного Закона, в систематизированном виде определяющий компетенцию местного самоуправления. В нем следует закрепить принципы определения компетенции местного самоуправления, систему полномочий органов местного самоуправления по основным предметам ведения, порядок возможного перераспределения данных полномочий между органами местного самоуправления различных муниципальных образований, а также процедуру наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральными и региональными органами государственной власти.
Возможен и другой вариант, при котором Федеральный закон "Об общих принципах..." действительно содержит лишь важнейшие принципы организации и деятельности местного самоуправления, в том числе принципы определения компетенции. В этом случае более детальная регламентация предметов ведения местного самоуправления и полномочий его органов, иных вопросов, связанных с компетенцией местного самоуправления, устанавливается в специальном федеральном законе.
При этом считаем нецелесообразным исключать статьи о полномочиях органов местного самоуправления из иных федеральных законов, и тем более кодексов (Бюджетного, Земельного, Жилищного, Градостроительного и иных), поскольку это нарушит целостное правовое регулирование особой группы общественных отношений. В указанных законах систематизированно закрепляются как полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, так и полномочия органов местного самоуправления в определенной области, и только такой подход обеспечивает комплексное, взаимосогласованное решение важнейших задач в сфере публичного управления.
Считаем также целесообразным придать основополагающему закону о местном самоуправлении либо отдельному федеральному закону о компетенции форму кодекса, что обеспечит приоритет его норм в части регулирования вопросов местного самоуправления. В мировой практике под кодифицированным актом понимают не только те классические варианты, которые существуют в Российской Федерации, но и иные. Так, А.Н. Пилипенко, описывая опыт систематизации и кодификации законодательства во Франции, отмечает, что во Франции термин "кодификация" имеет более широкое содержание, чем в российском праве. Он включает кодификацию в собственном смысле и кодификацию в широком смысле. Результатом кодификации в собственном смысле является создание консолидированного акта, регулирующего определенную сферу общественных отношений. Кодификация в широком смысле слова происходит путем объединения различных нормативных актов, регулирующих однородные отношения, в "кодексы", которые представляют собой по форме и содержанию скорее систематизированный сборник нормативных актов различного уровня, нежели кодекс в его традиционном понимании. В настоящее время во Франции действует около 50 кодексов, охватывающих большинство отраслей. В процессе подготовки находятся Кодекс местных коллективов, Кодекс защиты природы, Кодекс авторских прав и др.
Следует заметить, что предложение о принятии кодифицированного акта в области местного самоуправления было высказано Е.С. Шугриной О достоинствах подобного акта говорит и Л. Четверикова: "Подобная систематизация полномочий органов местного самоуправления, осуществленная в централизованном порядке на федеральном уровне по федеральной правовой базе, позволила бы сделать "прозрачным" весь спектр полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации, определить их объем, а также сделать единообразной систему ответственности этих органов за ненадлежащее выполнение закрепленных за ними полномочий".
Из всего вышесказанного следует однозначный вывод, что правовую основу компетенции современного российского местного самоуправления нельзя считать оптимальной, поэтому необходимо продолжить работу по ее совершенствованию.
Структура правовой компетенции
Легальное определение компетенции дано в статье 2 Федерального закона № 119 - ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», где говорится, что компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, а полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
Также указывается что, предмет ведения - это сфера общественных отношений, отнесённая к компетенции РФ или её субъектов. Мало того, что данное определение не отличается логичностью, содержа определение «через круг», но и как справедливо указал Н.М. Конин «не даёт её (компетенции - Е.Л.) полной содержательной характеристики применительно к государственным органам исполнительной власти».
В административно - правовой литературе данный вопрос рассматривался на протяжении ряда лет. Существуют разногласия между разными авторами по данной проблеме. Так, К.Ф. Шеремет, определяя компетенцию как совокупность предметов ведения, прав и обязанностей, исключает задачи и функции государственного органа из этого понятия. Тем не менее, при этом указывается на тесную взаимосвязь функций и компетенции. Компетенция представляется как правовая форма выражения функций и правовое средство их осуществления, а различие между этими понятиями видится данному автору в том, что компетенция выражает меру возможного и должного в деятельности органа, между тем как функция - это реальное, фактическое содержание его деятельности.
Некоторыми авторами отмечается также, что задачи государственного органа есть определенный участок его деятельности по осуществлению и развитию функций. Высказывалось также мнение о том, что компетенция - это совокупность функций органа, его прав, обязанностей, основных форм и методов работы. Иногда в структуру компетенции включается помимо задач, прав, обязанностей, полномочий и ответственность.
Однако, нам представляется более правильной позиция тех авторов, которые понимают компетенцию государственного органа как совокупность закрепленных за ним действующим законодательством задач, функций и необходимых для их осуществления прав и обязанностей. В этой связи, А.Д. Kaном отмечается, что если речь идет о понимании функций, как предметно - целевых действий конкретных органов, закрепленных законодательством, то представить права и обязанности органа без перечня функций затруднительно. Задачи органа при этом выступают в качестве системообразующего фактора функций и служат дополнительным основанием разграничения прав и обязанностей между органами государственной власти или органами местного самоуправления. Необходимо отметить, что данная теоретическая позиция взята за основу построения всех Положений о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. При этом, задачи, функции, права и обязанности не излагаются как нечто отличное друг от друга, а наоборот даются в логической взаимосвязи, так как с точки зрения осуществления государственного управления разделять нормы о функциях, нормы о задачах и нормы о правах и обязанностях не целесообразно.
Комплексное изложение компетенции дает законченное понимание о том, какие права и обязанности по осуществлению конкретных функций имеет данный орган в соответствии с возложенными на него задачами. Такое понимание при рассмотрении проблематики административно-правовых споров необходимо для уяснения того, что именно является объектом и предметом внутрисистемного или внутриаппаратного административно-правового спора, то есть реализация каких прав и обязанностей защищается.
Задачи, закреплённые за тем или иным органом, кроме системообразующей роли играют роль дополнительного регулятора выбора нормы, подлежащей применению при разрешении споров о компетенции. Если различные органы наделены сходной компетенцией, что не столь большая редкость в современном российском государственном управлении, то рано или поздно между ними может возникнуть конфликтный или бесконфликтный административно-правовой спор, при решении которого необходимо исходить из целей и задач органа. Именно поэтому мы не можем согласиться с мнением о том, что цели деятельности и способы их достижения представляют собой явления различного порядка и их объединение в структуре компетенции с правами и обязанностями носит искусственный характер.
В то же время, интересным представляется подход А.И. Елистратова по выделению территории деятельности, как элемента компетенции, что также может иметь значение для разрешения споров по разграничению территориальной компетенции органов и должностных лиц между собой. Видимо, не случаен, поэтому, подход законодателя, определяющего, например, порядок разграничения компетенции не только функционально (путём правового закрепления соответствующих функций) но и территориально, как на это указано в статье 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», которая сохраняет в силе действие статей 49-76 Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ», где как раз и даётся территориальное разграничение компетенции органов местного самоуправления различных территориальных уровней.
Формирование правовой компетенции
Формирование правовой компетенции учащихся - это воспитание уважения к закону.
Что же такое правовая компетентность? Это процесс, в результате которого человек принимает законы того или иного социума, и, как правило, следует им.
Правовая компетенция - это процесс присвоения индивидуумом социального опыта, обусловленный комплексом социально- экономических, психолого-педагогических факторов, означающий включение личности в систему общественных отношений и деятельность по воспроизводству этих отношений в микросоциуме, включение в систему ролей, прав и обязанностей гражданина Отечества.
Мы часто слышим и сами употребляем выражение «законы писаные и неписаные». К неписаным законам относятся нормы поведения, не записанные в каких- либо документах, но созданные народом и глубоко укоренившиеся в его сознании. Их тоже нарушать нельзя. Но человек недалекий упорствует: «Где это сказано?»- и оказывает негативное воздействие на поведение детей.
Зачастую дети сталкиваются с неоднозначностью требований к себе со стороны взрослых. В результате наблюдается определенный барьер между поколениями: учащиеся замечают, что многие требования, которые взрослые трактуют как обязательные, эти же взрослые не применяют к себе. Маленькая ложь вызывает большое недоверие, и ребята сами пытаются разделить требования на обязательные и необязательные.
Например, на занятии школьникам говорят о неотвратимости наказания за совершенное преступление, а они знают, что их одноклассник ворует, но полиция только увещевает вора. Этим все и кончается. В чем же неотвратимость наказания и есть ли она? Как может сформироваться личность - субъект правовой роли? Разве на основе зазубривания правовых норм и узнавания наказания за их нарушение?
До сих пор очень часто так и действуем: пугаем нарушителя правовыми нормами, требуем их исполнять, принуждаем к этому, а результат противоположный.
Правовое сознание и поведение возникают не на основе страха, а на основе моральной потребности человека, его внутренней убежденности. Если подрастающая личность не откроет для себя пути превращения моральных норм в правовые, то она никогда не станет ни полноценным субъектом морали, ни полноценным субъектом правовых отношений.
Право- это мера справедливости, воплощенная в законе. Если человек не знает законов, но руководствуется нормами общественной морали, он становится законопослушным.
Мы, педагоги, должны рассказывать учащимся о существующих нормах поведения - моральных и правовых, должны контролировать их выполнение и предъявлять к ним соответствующие требования. Учащимся важно не только объяснить целесообразность той или иной нормы, но и убедительно показать ее жизненное значение.
По причине сложившейся жизненной ситуации у ребят, огромное значение имеет авторитет взрослых, всех работников, а особенно педагогов.
Его определяют три условия: собственная порядочность и обусловленный ею личный пример для ребят, согласованность педагогических позиций и взаимная поддержка работников школы. Без этого авторитета не будет. И дело не в том, что учащийся перестанет беспрекословно подчиняться, а в том, что взрослый перестанет существовать для него как важнейший источник познания жизни, источник добра и справедливости, как пример для подражания.
Воспитание законопослушания необходимо не только в младшем школьном возрасте. Особенно остра эта проблема у подростков. Закон всегда стоит на страже справедливости. Справедливость - основа закона. Чувство справедливости присуще подросткам. Это одна их ярких, наиболее отличительных черт этого возраста. Борьба подростка за справедливость иногда приобретает нежелательный характер, граничит с правонарушением.
Подросток эмоционально возбудим, он еще не научился глубоко проникать в смысл жизненных явлений и понимать их, а стремление к самостоятельным поступкам, суждениям у него велико. Без должного знания дела он зачастую вступает в грубый по форме спор с взрослыми, дерется с одноклассниками, отстаивая справедливость. В каждом из этих случаев он руководствуется самыми добрыми побуждениями, но формы их проявления недопустимы. Здесь налицо и незнание определенных нравственных и юридических норм, и неумение владеть собой. Запрет, окрик, наказание в подобных случаях, как правило, пользы не приносит. Даже если подросток подчинился, что он думает при этом? Действительно ли он готов выполнить требование взрослых или ждет удобного случая, чтобы отомстить им?
Важно, чтобы учащемуся были присущи внутренняя дисциплинированность (он не может поступить иначе), организованность, умение предъявлять к самому себе бескомпромиссные требования и выполнять их. Таким образом, воспитание моральности и законопослушания обязательно должно перейти на уровень самовоспитания как важнейшего компонента саморазвития личности.
Требовательность в работе с детьми, да и с людьми вообще необходима. Подчинение младшего старшему, вообще всякому, кому дано право требовать, обязательно. Но педагогу необходимо уважать того, к кому предъявляются те или иные требования. Уважение проявляется в должной форме требования, в доступности его пониманию учеников, в посильности его выполнения. К сожалению, так бывает не всегда. Одна из самых распространенных ошибок взрослых- подчеркивание своего возраста, авторитета, положения. Требовательность предполагает и наказание. В системе правового воспитания наказание занимает значительное место. Трудно согласиться, что без них можно обойтись.
Наказание - это акцентированная отрицательная оценка поступка ребенка или его действия. Оно должно обязательно вызывать отрицательные переживания у нарушителя. Но какие? Обиду? Чувство оскорбленного достоинства? Мысли о несправедливости? Нет. Эти эмоции возникают лишь в тех случаях, когда игнорируются индивидуальные особенности провинившегося, когда наказание не соответствует проступку, когда виновный не осознает своей вины. Здесь велика роль коллектива. Если коллектив не поддерживает наказывающего и не осуждает совершившего проступок, наказывать просто нельзя. В лучшем случае наказание не принесет пользы, в худшем - обидит, озлобит провинившегося. Наказание должно разрешать конфликт, а не создавать новый.
Конечно, без наказаний не обойтись. Сознательно совершившего проступок надо наказать обязательно. Но для воспитания детей нужен, прежде всего, личный пример взрослых, единство слова и дела, как можно более ранее приобщение ребят к самостоятельному труду и деятельности в коллективе. Нужен также контроль над поведением детей. Если этого нет, ребенок становится неуправляемым, совершает проступок за проступком.
Компетенция местного самоуправления
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают следующими полномочиями:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
4.2) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении";
4.3) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении";
4.4) полномочиями в сфере стратегического планирования, предусмотренными Федеральным законом N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации";
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
6.1) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
8.1) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе;
8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 16.2 настоящего Федерального закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.
Организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.
Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.
Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 настоящего Федерального закона.
Органы местного самоуправления поселений, муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона, вопросов местного значения внутригородских районов, предусмотренных пунктами 4, 8 и 10 части 1 статьи 16.2 настоящего Федерального закона.
К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
Органы местного самоуправления муниципальных образований в случае включения в их границы территорий, ранее входивших в закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых Президентом Российской Федерации принято решение о преобразовании или об упразднении, в порядке, установленном Законом Российской Федерации N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", ведут учет граждан, сохранивших право на получение социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами указанных территорий, определяют размер указанной выплаты, осуществляют контроль за соблюдением гражданами условий ее получения, а также имеют право оплачивать стоимость проезда граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимость провоза багажа.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
В случае, если в соответствии с федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации переходят к органам местного самоуправления, правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия по принятию которых перешли к органам местного самоуправления, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия органами местного самоуправления и вступления в силу муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.
В случае, если в соответствии с федеральным законом или законами субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления переходят к федеральным органам государственной власти или органам государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты местных Советов народных депутатов и местных администраций районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, муниципальные правовые акты, полномочия по принятию которых перешли к федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и вступления в силу правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты местных Советов народных депутатов и местных администраций районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, муниципальные правовые акты, которыми урегулированы такие правоотношения, не применяются.
Правовая компетенция в образовании
Одним из элементов в структуре профессиональной компетентности педагога выступает правовая компетентность, которая является важным инструментом в процессе реализации государственной политики по формированию высокого уровня правовой культуры, а также формирования у граждан чувства уважения к закону. Важность роли учителя также заключается в том, что правосознание подрастающего поколения во многом зависит именно от педагога, так как он создает особое правовое пространство развития личности учащегося. «Сегодня любая сфера жизни, любая профессия функционируют в правовом контексте, в этой связи специалисты любого профиля подготовки должны адекватно ориентироваться в системе правовых знаний с целью наиболее оптимального их применения».
Большинство исследований правовой компетентности представляют собой не столько определение ее содержания и методик формирования, сколько изучение теоретических подходов к формированию как самой компетентности, так и отдельных ее составляющих. В последние годы в отечественной педагогике внимание исследователей уделено преимущественно проблеме формирования правовой культуры и правосознания будущих педагогов, которые, безусловно, являются составляющими правовой компетентности, но не исчерпывает ее. Т.В. Хасия отмечает, что «практически отсутствуют современные научные исследования по вопросам методики преподавания правовых дисциплин в педагогическом вузе, по построению процесса правового обучения педагогов на основе принципов непрерывности и преемственности, а также по специфике правового сопровождения педагогов в период профессионального становления».
Означенные противоречия позволили нам выявить пробелы в определении понятия и содержания правовой компетентности педагога и возможностей ее формирования на стадии обучения в педагогическом вузе.
Различные подходы к вопросу определения правовых компетенций содержатся в педагогических исследованиях таких авторов, как А.С. Аникина, А.В. Коротун, С.А. Куприянова, О.Ю. Назарова, Н.H. Сапрыкина, С.А. Рудых, Н.М. Шибанова. «Значимым представляется тот факт, что большинство авторов рассматривают правовые компетенции как сложные, целостные интегративные образования, включающие в себя совокупность знаний, умений, навыков и качеств личности и частных компетенций».
Все более расширяется спектр исследований формирования и развития правовых компетенций будущего педагога (Т.С. Волох, Е.Е. Герасимович, М.П. Козловцев, А.А. Шайдуров). «Их актуальность обусловлена реалиями работы выпускников педагогических вузов в стремительно меняющихся проблемных ситуациях многообразия педагогических отношений и постоянного реформирования образовательного законодательства». В ряде исследований обосновано «понятие нормативно-правовой компетентности студентов и работающих педагогов; установлено содержание ведущих трудовых функций нормативно-правовой компетентности на базовом и специальном уровнях; разработана модель формирования нормативно-правовой компетентности педагога».
С точки зрения современного нормативно-правового регулирования правовая компетентность есть готовность педагога эффективно использовать в своей профессиональной деятельности законодательные и иные нормативные правовые документы для решения соответствующих профессиональных задач. Исходя из данного определения, правовая компетентность педагога полностью выражена в его готовности работать с нормативными актами. Отсюда следует, что педагог, обладающий правовой компетентностью, должен быть готов к выполнению следующих функций: «осуществление нормативно-правового обеспечения проектирования и реализации образовательного процесса; разработка на основе типовых нормативно-правовых документов совокупности локальных актов образовательных организаций; анализ устава и других правовых, финансово-хозяйственных актов образовательных организаций в части соблюдения прав граждан на получение образования; участие в самоуправлении и управлении школьным коллективом; осуществление сравнительного анализа правового статуса участников образовательного процесса; разработка должностных инструкций работников образовательных организаций; определение характеристик квалификационных категорий педагогических работников».
Однако готовность и способность педагога работать с нормативными документами является не единственной составляющей его правовой компетентности. Большинство ученых сходятся во мнении, что правовая компетентность педагога выражается в первую очередь в его понимании социальной ценности права, в формировании убежденности педагога в соблюдении законов государства, определяется уровнем его правосознания и правовой культуры, а самое главное, выражается в его готовности и способности передачи правовых знаний, ценностных правовых убеждений и модели правомерного поведения обучающимся.
По мнению авторов С.Ф. Вольской и А.А. Зайцева, правовая компетентность есть «сложное явление, характеризуемое социальным, специальным, индивидуальным и личностным компонентами, она выражается в наличии у педагога не только знаний и умений в области применения отдельных норм права в профессиональной деятельности, но и в повседневной гражданской жизни». Д.В. Московцев также указывает на интегральную характеристику правовой компетентности, которая включает в себя законодательную, нормативную, этическую, социальную, информационную и психологическую составляющие. А.В. Коротун рассматривает правовую компетенцию как свойство личности педагога, «основанное на признании правовых ценностей, отражающее готовность и способность применить систему правовых знаний и умений в осуществлении социально-правовой деятельности, позволяющее личности мобилизоваться на эффективное выполнение данной деятельности».
Проведенный анализ позволил нам выработать рабочее определение понятия «правовая компетентность педагога», которая является интегративным свойством личности учителя, включающим в себя когнитивный и поведенческий компоненты, а также ценностные правовые установки, связанные с внутренним убеждением в необходимости реализации норм права.
Важнейшим элементом при становлении будущего педагога является формирование правовой компетентности педагога, этот процесс должен быть постоянным и «включает в себя передачу знаний, умений в сфере правовых отношений и формирование навыков их применения в профессиональной деятельности, он способствует правовой социализации личности педагога в общественной жизни».
Так, по мнению Г.А. Фирсова, в современных условиях главная задача высшего образования, прежде всего, состоит в формировании у студентов педагогических вузов правовой культуры для того, чтобы «они были достойными гражданами страны… получили необходимые для их профессиональной деятельности правовые знания». Все это позволит будущим педагогам научиться разбираться в действующем законодательстве и применять его в своей профессиональной деятельности не только на основе имеющихся знаний, но и глубокой уверенности в ценности права и законов, уважения к ним.
Мы солидарны с исследователями, разрабатывающими модели поэтапного формирования правовой компетентности педагога, ведь только постепенное, систематическое правовое обучение и воспитание в течение всего процесса обучения в педагогическом вузе будет способствовать становлению необходимого уровня правовой компетентности у будущего педагога. Однако теоретические исследования не находят воплощения в рамках реализации современного педагогического образования. Дело в том, что ранее действовавшие ГОС ВПО содержали предметный правовой блок, способствующий формированию правовых знаний и умений у будущих педагогов, это были такие дисциплины, как «Правоведение» и «Нормативно-правовое обеспечение образования». Действующие ФГОС ВО предполагают, что курсы и модули правовой направленности должны быть включены в учебные планы педагогических вузов, которые разрабатываются ими самостоятельно и должны формировать такую компетентность, как «готовность к профессиональной деятельности в соответствии с нормативными правовыми актами в сфере образования (ПК-4)».
Мы проанализировали образовательные программы бакалавриата по направлению подготовки «Педагогическое образование» около 20 российских педагогических вузов и установили, что в большинстве из них (80%) имеются правовые дисциплины. В основном это курс «Правоведение» (название варьируется: «Основы права», «Право») (НГПУ, КГПУ им. В.П. Астафьева, УралГПУ, ОмГПУ, ДГПУ и др.).
Следует иметь в виду, что «…значительная часть правовых знаний, формируемых в рамках дисциплины «Правоведение», носит общеправовой характер. Беглое знакомство с системой российского права, его отраслями приводит к пассивному восприятию законодательства страны, не способствует формированию потребности в самообразовании в этой области». Поэтому определенная часть вузов, наряду с «Правоведением», вводит такие дисциплины, которые углубляют правовые знания и компетенции студентов, необходимые им для будущей педагогической деятельности: «Образовательное право», «Право в сфере образования» (МПГУ, АлтГПУ, ЯГПУ им. К.Д. Ушинского, Пермский государственный гуманитарно-педагогический университет и др.). В некоторых вузах представлены дисциплины, интегрирующие педагогику и право и подчеркивающие значимость правовой компоненты педагогического образования: «Основы правовой культуры учителя» (Московский городской педагогический университет), «Правовая компетентность учителя» (Сургутский государственный педагогический университет), «Нормативно-методическое сопровождение деятельности учителя» (Волгоградский государственный педагогический университет).
При всей значимости наличия правовых курсов в образовательных программах вузов необходимо подчеркнуть, что этого недостаточно, т.к. невозможно сформировать у студента правовую компетентность силами одной дисциплины. На это указывают следующие причины: во всех педагогических вузах, где мы обнаружили правовые курсы, они изучаются в течение только одного семестра, на них выделено небольшое количество часов, в качестве формы контроля выступает недифференцированный «зачет». В связи этим можно сделать вывод, что правовые дисциплины сформируют когнитивный компонент, но не успеют заложить ценностных правовых установок. Следовательно, говорить о формировании целостной правовой компетентности у педагога в таких условиях нельзя.
Не имея целью настоящего исследования разработку методик и моделей формирования правовой компетентности педагога, ограничимся обозначением основных векторов развития современного педагогического образования, которые, на наш взгляд, будут способствовать эффективному формированию правовой компетентности будущих педагогов как составного элемента их профессиональной компетентности.
Для того чтобы современное педагогическое образование было в состоянии осуществлять качественную правовую подготовку будущих педагогов, в педагогических вузах должны быть разработаны программы правового воспитания студентов, которое является неотъемлемой частью правового образования наряду с правовым обучением. Концепция правового воспитания должна разрабатываться с учетом постепенного развития профессиональных качеств студента. Тогда уже имеющийся в вузах предметный правовой блок будет отвечать за формирование когнитивного компонента, а система правового воспитания будет способствовать становлению личностных правовых установок, ценностей, выраженных в интеллектуально-мыслительной и практической деятельности.
Кроме того, для реализации правового обучения и воспитания необходимо создание в высшем учебном заведении педагогических условий, выраженных в формировании правового пространства вуза. Такая образовательная среда будет взаимосвязана с реализуемой системой правового обучения и воспитания и предполагает целую систему мер и мероприятий правовой направленности: создание реально действующих выборных органов студенческого и научно-педагогического самоуправления, молодёжных центров законодательных инициатив, гражданско-правовых и патриотических региональных молодёжных движений, студенческих общественных юридических служб; цикл мероприятий правового информирования: конференции, олимпиады и конкурсы студенческих работ, проектов по проблемам правового регулирования образовательных отношений, публичные лекции и мастер-классы профессионалов-юристов, правовые недели и декады, акции правовой и патриотической направленности, социально-правовые проекты, юридические консультации участникам образовательных отношений. В рамках правового пространства вуза каждый субъект образовательного процесса будет не только знать свои права и обязанности, но и видеть, что они являются реально действующими, сможет сформировать и проявить свою активную гражданскую позицию, защитить свои права в рамках образовательной организации.
В результате реализации комплекса мер по правовому обучению и воспитанию у выпускника педагогического вуза будет сформирована правовая компетентность, которая требует дальнейшей самостоятельной работы по постоянному совершенствованию. Этому может и должна способствовать ситуация, когда молодой специалист попадает в школу, в которой также сформировано правовое пространство, включающее в себя уже перечисленные нами элементы правового поля вуза, а также более расширенный перечень мероприятий, включенных в школьную программу правового воспитания.
Итак, мы пришли к выводу, что правовая компетентность является неотъемлемой частью компетентности современного педагога, отвечающего требованиям государства, а также исследователей, занимающихся проблемами ее определения и формирования. Правовая компетентность педагога включает в себя: когнитивный и поведенческий компоненты, ценностные правовые установки, связанные с внутренним убеждением в необходимости реализации норм права.
Несомненно, на этапе обучения в педагогическом вузе возможно сформировать правовую компетентность, однако средств правового теоретического обучения здесь недостаточно, необходима полноценная включенность будущего педагога в процесс правового воспитания, взаимосвязанного с правовым пространством, созданным в педагогическом вузе и затем в школе. Только при реализации озвученного комплексного подхода к формированию правовых компетенций возможно полноценное включение педагога в образовательный процесс как компетентного специалиста с правовой и нормативной точки зрения, способного на профессиональную деятельность в рамках действующего законодательства в сфере образования, понимающего ценность и роль права в жизни общества. В связи с этим необходима разработка поэтапной программы правового обучения и воспитания будущего педагога, которая будет применима в условиях любого педагогического высшего учебного заведения и подразумевает построение правового пространства внутри вуза, в деятельность которого будут включены все студенты – будущие педагоги.
Виды правовой компетенции
Профессиональная компетентность – сфера профессионального ведения, постоянно расширяющаяся система знаний, позволяющая выполнять профессиональную деятельность с высокой продуктивностью, круг решаемых проблем или вопросов.
Виды компетенций:
1. профессионально-правовая компетентность – качество действий выпускника, обеспечивающих эффективное использование в профессиональной деятельности законодательных и иных нормативных правовых документов органов власти; принятие решений в рамках существующей законодательной базы.
2. информационная компетентность – качество действий выпускника, обеспечивающих эффективное восприятие и оценку информации, отбор и синтез информации в соответствии с системой приоритетов; эффективный поиск, структурирование информации, ее адаптацию к конкретным потребностям профессиональной деятельности; использование информационных технологий в профессиональной деятельности, работа с различными информационными источниками и ресурсами, позволяющими проектировать решение профессиональных проблем и практических задач; регулярная самостоятельная познавательная деятельность, готовность к ведению дистанционной консультационной и иной профессиональной деятельности; использование компьютерных и мультимедийных технологий, цифровых ресурсов; ведение документации на электронных носителях. Проявляется в следующих компетенциях:
- способен логически верно, аргументированно и ясно строить устную и письменную речь (ОК-4);
- обладает культурой поведения, готов к кооперации с коллегами, работе в коллективе (ОК-5);
- владеет необходимыми навыками профессионального общения на иностранном языке (ОК-13);
- владеет навыками ораторского искусства и активного слушания;
- владеет навыками самоконтроля над эмоциями, настроением в экстремальных и стрессовых ситуациях;
- способен устанавливать эмоциональные контакты с различными участниками деловой коммуникации, владеет навыками аттракции;
- способен в конфликтных ситуациях проводить адекватную ситуации стратегию коммуникативного поведения;
- обладает высокой имиджевой культурой.
3. коммуникативная компетентность – качество действий выпускника, обеспечивающих эффективное конструирование прямой и обратной связи с другим человеком; установление контакта с обращающимися за юридической помощью лицами; эффективное взаимодействие с различными организациями, органами власти и управления, их представителями; умение вырабатывать стратегию, тактику и технику взаимодействий с людьми, организовывать их совместную деятельность для достижения определенных социально и профессионально значимых целей; владение деловой перепиской; умение вести переговоры, выполнять представительские функции, общаться с коллегами по работе; способность разрешения напряженных и конфликтных ситуаций, стимулирования партнера к прояснению его позиций, предложений; владение навыками ораторского искусства, активного слушания (умение слышать и понимать партнера), аргументации и убеждения, мотивации подчиненных, грамотностью устной и письменной речи, публичным представлением результатов своей работы, отбором адекватных форм и методов презентации.
4. профессионально-этическая компетентность – качество действий выпускника, обеспечивающих следование в профессиональной деятельности нормам общечеловеческой морали и общественной нравственности, профессиональному этикету; понимание сущности и социальной значимости профессиональной юридической деятельности; демонстрацию в профессиональной деятельности правовой и психологической культуры, глубокого уважения к закону, бережного отношения к социальным ценностям правового государства, чести и достоинству гражданина. Проявляется в следующих компетенциях:
- осознает социальную значимость своей будущей профессии, обладает достаточным уровнем профессионального правосознания (ОК-1);
- способен добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОК-2);
- имеет нетерпимое отношение к коррупционному поведению, уважительно относится к праву и закону (ОК-6);
- обладает высоким уровнем нормативности поведения;
- способен сочетать нравственные и юридические требования в профессиональной деятельности.
5. организационная компетентность – качество действий выпускника, обеспечивающих высокий уровень самостоятельности и организованности профессиональной деятельности, владение навыками планирования деятельности и оптимального распределения временных и прочих ресурсов для обеспечения высокого уровня оперативности и эффективности профессиональной деятельности; способность оказывать управляющее воздействие на коллектив, других партнеров по общению, с которыми приходится вступать в диалог в процессе профессиональной деятельности; своевременное и оптимальное решение управленческих проблем и типичных профессиональных задач; видение проблем и их преодоление; нахождение нестандартных решений задач; гибкость и готовность принимать происходящие изменения, умение их инициировать и управлять ими; владение современными технологиями управления коллективом; владение проектными технологиями; умение видеть, развивать возможности и ресурсы работников. Проявляется в следующих компетенциях:
- владеет навыками саморегуляции и самостоятельной организации собственной деятельности, проявляет собранность и аккуратность в работе;
- способен прогнозировать последствия принимаемых решений;
- имеет высокий уровень исполнительской дисциплины;
- способен к оперативному принятию эффективных решений на основе учета различных факторов профессионально значимой ситуации;
- способен оказывать управляющее воздействие на коллектив и партнеров по общению, оптимально распределять обязанности в коллективе, организовывать и контролировать совместную деятельность;
- способен к самостоятельной работе над практическими профессиональными задачами;
- способен к сотрудничеству, взаимодействию в команде, командному распределению полномочий и ответственности;
6. профессионально-интеллектуальная компетентность – качество действий выпускника, обеспечивающих высокий уровень познавательной (когнитивной) активности, обобщение, анализ, восприятие информации, постановку цели и выбору путей ее достижения; аналитический и творческий анализ, а также навыки запоминания больших объемов информации; умение выделять главное, высокую умственную работоспособность, способность к здравым суждениям и умозаключениям. Проявляется в следующих компетенциях:
- владеет культурой мышления, способен к обобщению, анализу, восприятию информации, постановке цели и выбору путей ее достижения (ОК-3);
- стремится к саморазвитию, повышению своей квалификации и мастерства (ОК-7);
- способен использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач (ОК-8);
- способен анализировать социально значимые проблемы и процессы (ОК-9);
- владеет навыками творческого мышления, поддержания умственной работоспособности,
- способен к запоминанию и умственной обработке больших объемов информации.
7. педагогическая компетентность – качество действий выпускника, обеспечивающих эффективное решение профессионально-педагогических проблем и типичных профессиональных задач, возникающих в реальных ситуациях педагогической деятельности, с использованием жизненного опыта, имеющейся квалификации, общепризнанных ценностей; владение современными образовательными технологиями, методическими приемами, педагогическими средствами и их постоянное совершенствование; использование методических идей, новой литературы и иных источников информации в области компетенции и методик преподавания для построения современных занятий с обучающимися (воспитанниками, детьми), осуществление оценочно-ценностной рефлексии.
Проявляется в следующих компетенциях:
- способен преподавать правовые дисциплины на необходимом теоретическом и методическом уровне (ПК-17);
- способен управлять самостоятельной работой обучающихся (ПК-18);
- способен эффективно осуществлять правовое воспитание (ПК-19).
Уровень правовой компетенции
В юридической научной и учебной литературе вопрос об уровнях компетенции, реализуемой в местном самоуправлении, пока не получил должного освещения. Между тем анализ различных правовых регуляторов (законов и подзаконных актов), действующих в области местного самоуправления, дает достаточные основания для вывода о правовом закреплении следующих уровней компетенции.
Компетенция всего местного самоуправления. Выделение понятия компетенции всего местного самоуправления основано на положениях ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, в которой закрепляется сфера компетенции местного самоуправления. Конституция РФ установила ряд важных положений, касающихся различных проявлений компетенции, применимых ко всему местному самоуправлению: «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12); «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130); «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется... запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» (ст. 133). Можно сделать вывод и о том, что основной объем компетенции местного самоуправления составляют все вопросы местного значения и соответствующие полномочия по их решению.
Компетенция всех муниципальных образований. В предшествующие годы понятие общей компетенции всех муниципальных образований закреплялось законодательно. В частности, Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 6 закреплял предметы ведения, т.е. вопросы местного значения, относящиеся ко всем муниципальным образованиям, а также отдельные государственные полномочия, которыми могли наделяться органы местного самоуправления всех муниципальных образований. Кроме того, муниципальные образования вправе были принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Компетенция определенного типа {уровня) муниципальных образований. Закон об общих принципах организации местного самоуправления позволяет выделить компетенцию муниципальных образований определенного тина. Этот вид компетенции закрепляется особым образом: в ст. 14, 15, 16, 16.2 данного закона определены перечни вопросов местного значения соответственно городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а вот полномочия по решению этих вопросов установлены общие для органов местного самоуправления всех этих муниципальных образований (ст. 17).
Компетенция отдельного муниципального образования. Эта компетенция закрепляется в уставе муниципального образования в виде конкретного перечня вопросов местного значения и полномочий населения и (или) органов местного самоуправления по их решению, соответствующих типу (уровню) данного муниципального образования.
Компетенция населения муниципального образования. Данная компетенция находит свое правовое отражение в установлениях ст. 130 Конституции РФ, положениях федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, а также в муниципальных правовых актах. Особенностью компетенции населения является то, что осуществляется она как посредством форм прямой демократии, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ).
Компетенцию населения муниципального образования составляют предусмотренные уставом муниципального образования:
• вопросы местного значения, непосредственно решаемые населением с использованием форм прямого волеизъявления;
• вопросы местного значения, в решении которых участвует местное население;
• вопросы местного значения, отнесенные уставом муниципального образования к компетенции представительного органа, но решаемые непосредственно населением на сходах в предусмотренных законом случаях;
• вопросы местного значения, решаемые населением опосредованно, через выборные и другие органы, а также через выборных должностных лиц местного самоуправления.
Компетенцию населения муниципального образования можно рассматривать в широком и в узком смысле.
В широком смысле общее содержание компетенции населения раскрыто в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Обобщенная характеристика компетенции населения содержится и в ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления: местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В узком смысле компетенцию населения составляют вопросы местного значения и полномочия по их обсуждению и непосредственному решению, закрепленные законодательством и уставом муниципального образования применительно к формам прямой демократии.
Компетенция органов местного самоуправления. Понятие компетенции органов местного самоуправления также нашло свое отражение в Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства». В ст. 6 этого закона были закреплены основы определения компетенции органов местного самоуправления. Он устанавливал, что органы местного самоуправления наделяются законодательством собственной компетенцией, с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне, которая не может быть изменена иначе как законом. Местным Советам предоставлялось право перераспределять между собой отдельные полномочия и передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления. Решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, были обязательны для исполнения.
Принципы определения компетенции органов местного самоуправления закреплял и Закон РФ № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Статья 7 данного закона устанавливала, что Советы и соответствующие органы управления наделялись законом собственной компетенцией. Органы местного самоуправления не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти и управления или компетенции других органов местного самоуправления. Органы государственной власти и управления также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан.
Компетенция органов местного самоуправления определенного типа (уровня) муниципальных образований. Впервые понятие компетенции органов местного самоуправления определенного типа (уровня) муниципальных образований получило свое развитие в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который оказал огромное влияние на формирование, прежде всего компетенционной части, положений (уставов) о местном самоуправлении, впервые разрабатываемых на территориях районных, городских, поселковых и сельских Советов. Закон подробно перечислял полномочия поселкового, сельского Совета и отдельно полномочия поселковой, сельской администрации; полномочия районного Совета и соответственно районной администрации; городского Совета и городской администрации; полномочия районного в городе Совета и районной в городе администрации. При этом если полномочиям представительных органов соответствующего уровня территории местного самоуправления посвящалось по одной статье закона, то полномочия местных администраций раскрывались более детально и в нескольких статьях.
В частности, полномочия районной администрации закреплялись в ст. 56—65 данного закона, с выделением таких направлений, отраслей и сфер се деятельности, как:
• планирование, бюджет, финансы и учет;
• управление муниципальной собственностью, взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями на территории района;
• ценообразование;
• материально-техническое обеспечение социально-экономического развития района;
• сельское хозяйство, использование земли, охрана природы;
• строительство, транспорт и связь;
• жилищное хозяйство, коммунально-бытовое и торговое обслуживание населения;
• социально-культурное обслуживание населения;
• социальная защита населения;
• обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.
В последующем законы о местном самоуправлении, принимаемые на федеральном уровне, столь подробно не регламентировали компетенцию органов местного самоуправления. Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вообще полномочия органов местного самоуправления не закреплял (кроме небольшого перечня вопросов исключительного ведения представительных органов) и ограничился применением упрощенного варианта — сделал отсылку к соответствующим компетенционным статьям Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Не предусматривает подробного регулирования компетенции органов местного самоуправления различных уровней муниципальных образований и действующий Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Так, в ч. 1 ст. 37 закреплено лишь общее положение о том, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Установлено также, что полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35). Таким образом, правовое закрепление компетенции представительных органов, местной администрации, выборных должностных лиц, иных органов местного самоуправления закон возлагает на уставы соответствующих муниципальных образований.
Компетенция органов отдельного муниципального образования. Это обобщенное понятие. О компетенции органов отдельного муниципального образования можно судить но положениям устава соответствующего муниципального образования, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления но решению вопросов местного значения и осуществлению в установленных законом случаях отдельных государственных полномочий.
Компетенция отдельного органа местного самоуправления. В качестве примера законодательного закрепления компетенции отдельного органа местного самоуправления можно привести положения ч. 10 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в которой установлен перечень полномочий, составляющих исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. Компетенция отдельного органа местного самоуправления наиболее полно отражается в уставе муниципального образования и призвана обеспечить решение отнесенных к ведению данного муниципального образования вопросов местного значения самостоятельно или совместно с другими органами местного самоуправления посредством разграничения полномочий между ними (как в случае разработки местной администрацией проекта местного бюджета и последующего утверждения бюджета представительным органом местного самоуправления, исполнения бюджета местной администрацией и утверждения представительным органом отчета местной администрации об исполнении бюджета).
Действующее законодательство о местном самоуправлении использует понятие «исключительная компетенция» лишь применительно к компетенции представительного органа муниципального образования. Какова же природа этой «исключительности»? В советский период законодательство о местных Советах устанавливало, исходя из принципа полновластия Советов, что соответствующий местный Совет как орган государственной власти решает все вопросы местного значения, руководит на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством и в пределах своих полномочий обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории. Для решения этих и других многообразных задач за местным Советом закреплялся широкий перечень прав и обязанностей в различных отраслях и сферах деятельности на подведомственной территории. Решение этих же вопросов обеспечивал и исполнительный комитет Совета, так как периодический, сессионный характер деятельности местного Совета позволял ему сосредоточиться лишь на решении наиболее важных, узловых проблем развития территории. Поэтому законодательно закреплялся перечень вопросов, которые могли быть решены исключительно на сессиях соответствующих местных Советов и, следовательно, исполком не вправе был принять эти вопросы к своему рассмотрению. Таким образом обеспечивалось верховенство местного Совета в осуществлении своих наиболее важных полномочий в пределах, по сути, общей компетенции представительных и исполнительных органов.
Данное понятие использовал и Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», устанавливая в ст. 17 перечень вопросов, решаемых исключительно на сессиях Совета. Однако этот термин был использован уже в ином значении, поскольку полномочия местного Совета и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) уже были разграничены данным законом. Поэтому под вопросами, решаемыми исключительно на сессиях Совета, стали понимать наиболее значимые вопросы, входящие в компетенцию представительного органа.
Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 15 закрепил положение о перечне вопросов местного значения, находящихся в исключительном ведении представительного органа. Данная формулировка не отвечала заявленному содержанию, поскольку перечислялись не предметы ведения, т.е. не вопросы местного значения, имеющие «исключительный» характер, а конкретные полномочия представительного органа: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования; утверждение местного бюджета; принятие планов и программ развития муниципального образования; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. Фактически исключительными признавались полномочия представительного органа но решению наиболее важных вопросов местного значения, находящихся не в ведении представительного органа, а в соответствии со ст. 6 данного закона в ведении муниципального образования.
На нынешнем этапе Закон об общих принципах организации местного самоуправления уже использует понятие исключительной компетенции представительного органа (ч. 10 ст. 35). В связи с тем что речь идет опять о перечне в основном уже упомянутых полномочий (утверждение местного бюджета, принятие планов и программ развития муниципального образования, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов и др.), становится очевидным, что различия между законодательными формулировками чисто терминологические. В предыдущем законе это были вопросы исключительного ведения, сейчас — исключительной компетенции. Важно подчеркнуть, что законодатель считает вполне оправданным выделение применительно к органам местного самоуправления компетенции обычной и компетенции исключительной.
О возможности наличия компетенции отдельного органа местного самоуправления высказываются различные мнения. Обобщенно позиция специалистов в области муниципального права, признающих компетенцию органа местного самоуправления, выражена В. И. Фадеевым. По его мнению, компетенция органа местного самоуправления представляет собой установленную нормами муниципального права совокупность полномочий, необходимых для самостоятельного решения органом местного самоуправления вопросов, отнесенных к его ведению и обусловленных задачами и функциями местного самоуправления. Правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой реализует свои полномочия данный орган местного самоуправления. Поэтому предметы ведения как структурный элемент компетенции являются способом юридического обозначения тех вопросов, которые очерчивают сферу деятельности органа местного самоуправления и которые определяются в качестве предмета его властной деятельности. Предметы ведения органа местного самоуправления закрепляются в соответствии с законодательством в уставе муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актах в рамках общих предметов ведения муниципального образования.
Свои суждения о возможности выделения компетенции отдельного органа местного самоуправления высказывают и специалисты в области административного права. В частности, Л. П. Волкова полагает, что невозможно включать предметы ведения в состав компетенции органа управления. Но ее мнению, элементный набор компетенции должен указывать на те характерные черты органа, которые обеспечивают ему выполнение собственного предназначения в системе управления. Предмет ведения не может быть объектом управления конкретного органа. Существует целая цепь органов, ответственных за состояние дел в определенной сфере. Поэтому для каждого органа устанавливается свой набор функций, подчеркивающих специфику органа, его место в системе органов управления. Функции конкретного органа указывают, какие действия он должен осуществить для выполнения задач, ради которых потребовалось его создание. Таким образом, подчеркивает Л. П. Волкова, не предметы ведения, а функции органа претендуют на рассмотрение их в качестве одного из элементов компетенции.
Данная позиция нуждается в уточнении. Ранее уже отмечалось, что понятие компетенции многогранно и находит свое отражение в различных проявлениях. Можно согласиться, что решение некоторых крупных вопросов местного значения может осуществляться не одним, а несколькими органами местного самоуправления. Поэтому в целях недопущения дублирования содержания деятельности и полномочий производится разграничение их функций, что отражается в уставе муниципального образования.
Однако вывод о том, что предметы ведения невозможно включать в состав компетенции органа управления, не подкреплен практикой деятельности органов местного самоуправления. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и в соответствии с уставом как постоянно действующий орган местного самоуправления (в отличие от представительного органа) призвана обеспечивать непосредственное решение большинства вопросов местного значения, отнесенных к ведению соответствующего муниципального образования. При этом местная администрация организует также осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления в установленном законом порядке. Поэтому в понятие компетенции местной администрации, несомненно, должны быть включены именно предметы ведения (вопросы местного значения) муниципального образования, отнесенные уставом к ее непосредственному ведению и никем, кроме местной администрации, не осуществляемые, и собственные полномочия местной администрации по решению этих вопросов, а в установленных законом случаях также и полномочия по реализации отдельных государственных полномочий, переданных законом органам местного самоуправления.
Что касается структурных подразделений местной администрации, то их компетенцию составляют определяемые в положениях об этих органах конкретные направления их деятельности (функции) но решению определенной части вопросов местного значения, отнесенных к ведению местной администрации, и полномочия по осуществлению этих функций. Становятся ли в этом случае функции частью компетенции органа? Да, но лишь в том качестве, что каждая функция, осуществляемая конкретным органом, является отдельным направлением в механизме реализации одного или нескольких вопросов местного значения (предметов ведения), отнесенных уставом к ведению местной администрации из общего перечня вопросов местного значения данного муниципального образования. Поэтому понятие «предметы ведения» — категория более высокого уровня, чем одна функция или несколько функций конкретного подразделения местной администрации. Содержание, объем, специфика функций предопределяются соответствующим вопросом или вопросами местного значения (предметами ведения), для решения которых они и выделяются в качестве самостоятельных направлений деятельности органа в структуре местной администрации.
Компетенция выборного должностного лица местного самоуправления. Законодательное закрепление понятия компетенции выборного должностного лица местного самоуправления осуществлялось еще Федеральным законом № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем отмечалось, что глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 16).
Действующий Закон об общих принципах организации местного самоуправления в данном случае не использует термин «компетенция», а устанавливает, что в соответствии с уставом муниципального образования и указанным законом глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Эти полномочия в значительной мере обусловлены тем, является ли глава муниципального образования главой местной администрации или председателем представительного органа, или в установленных законом случаях одновременно и председателем представительного органа, и главой местной администрации.
Компетенция правовой службы
В сфере правового обеспечения хозяйственной, экономической, общественной и культурной жизни за соблюдением и исполнением требований законодательства следят юридические службы предприятий, учреждений и организаций. Для нормального функционирования предприятий всех форм собственности необходимо квалифицированное юридическое обеспечение, этим и определяется роль юридических служб.
Юридическая служба организации — это правовое подразделение (управление, отдел, бюро) или сотрудники (юрисконсульты) хозяйственных и других организаций, призванные оказывать необходимую правовую помощь при осуществлении ими своей деятельности.
Постановлением Правительства РФ № 207 утверждено Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти. Юридическая служба федерального органа исполнительной власти создается для правового обеспечения его деятельности и осуществляет свою деятельность во взаимодействии со структурными подразделениями центрального аппарата федерального органа исполнительной власти, территориальными органами федерального органа исполнительной власти, а также организациями, входящими в систему этого федерального органа.
Основными задачами юридической службы являются: правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти; осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти; улучшение качества проектов нормативных правовых актов.
Юридическая служба организуется в виде самостоятельного структурного подразделения центрального аппарата федерального органа исполнительной власти (департамент, главное управление, управление, отдел) и возглавляется руководителем (начальником), назначаемым на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке.
Деятельность юридических служб органов исполнительной власти регламентируется также административными регламентами этих органов.
Основы построения юридических служб закреплены в Общем положении о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте министерства, ведомства, местных органов власти, предприятия, организации, учреждения. В соответствии с этим положением для проведения правовой работы в зависимости от ее объема, характера и сложности создаются самостоятельные структурные подразделения в виде юридического отдела (бюро) или вводятся должности главного (старшего) юрисконсульта или юрисконсульта соответствующих организаций.
Основные задачи таких подразделений:
• укрепление законности в деятельности предприятий, учреждений или организаций, в составе которых они образованы;
• активное использование правовых средств для эффективной хозяйственной деятельности;
• обеспечение с помощью правовых средств сохранности собственности предприятий и учреждений и выполнения заключенных договоров с другими организациями;
• защита прав и законных интересов предприятий и организаций, а также работающих в них сотрудников.
Обычно в организациях и на предприятиях в положениях о юридических службах определяется их компетенция:
• проверять на соответствие законодательству все правовые документы, в том числе проекты приказов, которые подготовлены на подпись руководителю;
• участвовать в работе по заключению различных видов договоров и контрактов;
• представлять интересы предприятия в других организациях по правовым вопросам в арбитражных, третейских и других судах; консультировать руководство, профсоюзные организации предприятий по вопросам применения законодательства;
• вносить предложения об изменении или отмене устаревших приказов или других документов;
• осуществлять разъяснение действующего законодательства в коллективе;
• координировать всю юридическую работу на предприятии;
• участвовать в предупреждении хищений, приписок, должностной халатности и других правонарушений.
Для осуществления таких функций сотрудники юридических служб участвуют в проверках по соблюдению законодательства по охране собственности, в разработке мероприятий по предупреждению хищений и бесхозяйственности совместно с другими службами предприятия (ревизорами, работниками бухгалтерии, охраны, технического контроля и т.д.), в работе по возмещению ущерба, причиненного предприятию, по обеспечению действующих положений о списании материальных ценностей, подготавливают и оформляют материалы о хищениях, растратах, недостачах, выпуске недоброкачественной продукции и пр. для передачи их в следственные или судебные органы.
О случаях правонарушений, нарушений требований законодательства работниками и сотрудниками предприятия, учреждения, организации начальник (заведующий) юридическим отделом, бюро или юрисконсульт обязаны ставить в известность руководителей. Если сотрудники юридической службы не приняли мер к устранению нарушения законности, они могут нести ответственность наряду с руководителем.
Не очень крупные предприятия, учреждения, организации не в состоянии содержать большую юридическую службу, поэтому они ограничиваются введением должности юрисконсульта. На юрисконсульта возлагается контроль за законностью приказов и распоряжений, издаваемых администрацией, участие в составлении договоров и соглашений, заключаемых с другими организациями, информирование рабочих и служащих о текущем законодательстве и оказание им правовой помощи (по вопросам, связанным с предприятием), ведение в судах различных дел, по которым данная организация или предприятие выступают в качестве истца или ответчика, обеспечение информацией об изменениях в законодательной базе и решение прочих юридических вопросов по заданиям руководства.
В своей профессиональной работе юридические отделы (бюро), юрисконсульты руководствуются действующим законодательством, указаниями, приказами и распоряжениями должностных лиц и органов, которым они непосредственно подчинены, а также требованиями вышестоящих юридических служб.
Исходя из опыта практической деятельности сотрудников правовых служб, юрисконсультов, основная часть их работы уходит на проверку, подготовку и оформление различного рода документов. Для юристов четкая форма и точное содержание документов позволяют использовать их в качестве одного из основных (и часто незаменимых) доказательств при решении спорных вопросов на производстве, с партнерами, в органах власти и управления. Поэтому юристу необходимо точно знать, какие требования предъявляются в том или ином случае к содержанию, форме, порядку выдачи и использованию в качестве доказательств юридических документов.
Знание таких правил позволит избежать негативных последствий и правонарушений в работе, с документами. Таким образом, в юридической работе, выполняемой на предприятии, в учреждении и организации юрисконсультом, огромное значение имеют юридические документы. От них во многом зависит выигранное дело в суде, возмещение убытков предприятию, восстановление нарушенных прав работнику или служащему, справедливое решение многих других вопросов. В настоящий период рамки возможностей по оказанию квалифицированной юридической помощи предприятиям и организациям всех форм собственности значительно расширились за счет появления различных юридических фирм (организаций, в качестве основной деятельности оказывающих юридические услуги на возмездной основе), в которых тоже работают юристы или юрисконсульты, а также за счет расширения сферы адвокатского обслуживания.
Современные юридические фирмы ориентируются в своей работе на обеспечение правовыми средствами предпринимательской деятельности и к своим задачам по работе с предприятиями относят необходимость уберечь своих клиентов от возможных неблагоприятных последствий незнания или неправильного применения, а, следовательно, и неисполнения законов.
Фирмы предлагают комплексное правовое обслуживание организаций, обычно включающее в себя преддоговорное консультирование, обеспечение исполнения обязательств по договорам и контрактам (по юридическим вопросам), а также защиту прав предпринимателей в арбитражных судах, международном коммерческом арбитражном суде при торгово-промышленной палате, в судах общей юрисдикции, в любых государственных органах.
Многие юридические фирмы, агентства и бюро на основе договоров с предприятиями, учреждениями, организациями, а также индивидуальными предпринимателями, иностранными фирмами оказывают юридическую поддержку по следующим направлениям:
• оказывают помощь иностранным инвесторам по созданию предприятий с участием иностранного капитала и содействие в учреждении различных фондов (благотворительных, культурных, пенсионных и т.д.) и других некоммерческих организаций;
• готовят учредительные документы для создания предприятий всех форм собственности (включая ассоциации, союзы, банки, холдинговые, страховые, финансовые и другие компании) как на территории России, так и за рубежом и регистрируют их в соответствующих инстанциях;
• разрабатывают договоры, контракты и другие юридические документы, в том числе и для внешнеэкономической деятельности, предусматривая наиболее выгодные условия для своих клиентов;
• дают официальные заключения о соответствии документов действующему законодательству;
• проводят консультирование и осуществляют комплексное абонентное обслуживание по любым юридическим вопросам;
• осуществляют третейское рассмотрение споров;
• обеспечивают юридическую поддержку предпринимательства путем издания методической юридической литературы и предоставления компьютерных версий сводов законов, действующего и обновляемого законодательства.
Компетенция и правовые акты правительства
В общем виде компетенция Правительства РФ изложена в ст. 114 Конституции РФ, согласно которой Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.
На основании ст. 13 ФКЗ о Правительстве РФ Правительство РФ в пределах своих полномочий:
• организует реализацию внутренней и внешней политики РФ;
• осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
• обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;
• формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
• реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и действующему законодательству. Речь идет о полномочиях Российской Федерации, предусмотренных ст. 71 и 72 Конституции РФ.
Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.
Правительство РФ представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Более подробно полномочия Правительства РФ в отдельных сферах перечислены в ст. 14—22 ФКЗ о Правительстве РФ.
К основным формам взаимоотношений Президента РФ и Правительства РФ можно отнести следующие:
• Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и его Президиума;
• Президент РФ руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;
• Президент РФ утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о федеральных органах исполнительной власти, находящихся в ведении Президента РФ и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов;
• Президент РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении Президента РФ;
• Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ;
• Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ в случаях, предусмотренных Конституцией РФ;
• Президент принимает отставку Правительства РФ; перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия;
• в случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до формирования нового Правительства РФ.
К основным формам взаимоотношений Правительства РФ и Федерального Собрания РФ можно отнести следующие:
• Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ;
• Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета;
• Правительство РФ может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах;
• члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат;
• члены Правительства РФ обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат;
• Правительство РФ представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении в сроки, установленные федеральным законом;
• Правительство РФ в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета;
• комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти;
• члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе направить запросы Правительству РФ;
• Правительство РФ ежегодно отчитывается перед Государственной Думой о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
• Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ; Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ.
Формы взаимоотношений Правительства РФ и органов судебной власти:
• Правительство РФ производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом;
• Правительство РФ обеспечивает исполнение судебных решений.
К формам взаимоотношений Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ относится:
• федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации по вопросам ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• Правительство РФ координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
• Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений;
• Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ;
• Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
• Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов;
• Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; в необходимых случаях создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения:
• акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.
• акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Кроме того, Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
Как уже говорилось ранее, одной из форм работы Правительства РФ являются заседания Президиума Правительства РФ. Решения Президиума Правительства РФ принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства РФ и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.
В ст. 28 ФКЗ о Правительстве РФ перечислены вопросы, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ.
Порядок принятия актов Правительства РФ устанавливается Правительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ. Таким документом является Постановление Правительства РФ № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».
Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий РФ.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.
Конституционно-правовой статус и компетенция
Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.
Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.
Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей.
Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
