Понятие системы управления государственной собственностью
Отношения собственности характерны для человеческого общества с самого начала его зарождения. Это одна из основ человеческого бытия. Они определяют наличие связи самого человека с окружающими его объектами как со своими, ему принадлежащими, или отсутствие такой связи при отношении к окружающим объектам как к чужим.
Как сказал великий английский философ Джон Локк: «Причина, по которой люди создают общество, — это сохранность их собственности».
Категория «собственность» исторически появилась задолго до того, как возникли экономика, экономическая теория в качестве особой отрасли науки. Прежде всего, собственность стала официальным объектом права и философии. Римское право уже определяло понятие собственности и основных отношений, связанных с ней: владение, распоряжение, пользование.
По мере развития цивилизации изменялись способы закрепления этих отношений от традиций и обычаев до норм права, установленных государством. Изменялись формы, но суть оставалась одна: собственность — это отношение к вещи как к своей.
Господствующая в обществе система отношений собственности является основой формирования не только экономического строя, но и всей политической и социальной системы государства по принципу: у кого собственность, у того и власть.
Своим гражданским кодексом, закрепившим право буржуазной частной собственности, Наполеон гордился больше, чем военными победами.
Долгое время собственность как особое общественное отношение была непосредственным предметом юриспруденции, прежде всего гражданского права. Однако с дальнейшим развитием общественного производства и появлением новых форм предпринимательской деятельности развивается экономическое содержание этой категории.
Собственность — это отношение между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального мира (объектом) — с другой, заключающееся в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом. Так что собственность характеризует принадлежность объекта определенному субъекту.
Субъект собственности (собственник) — активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности.
Объект собственности — пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, вещества, энергии, информации, имущества, духовных, интеллектуальных ценностей, целиком или в какой-то степени принадлежащих субъекту.
Объекты собственности часто называют просто собственностью, вкладывая в это понятие, как сам объект, так и связанные с ним отношения по поводу собственности.
В понятие «отношения собственности» включаются, с одной стороны, отношения собственника «к своей вещи», т. е. имущественные, субъектно-объектные отношения между субъектом и объектом.
С другой стороны, эти первичные отношения служат материальной предпосылкой отношений между субъектами собственности, т. е. субъектно-субъектных отношений. Последние отражают имущественные взаимосвязи субъекта с другими субъектами.
Данная группа отношений имеет социально-экономический характер и обусловливает, прежде всего, формы распределения имущества, продукции, товаров, доходов, других ценностей между собственниками.
Однако если формально провозглашенный юридический собственник не является полновластным хозяйствующим субъектом, происходит вмешательство в отношения собственности, узурпация собственнических прав со стороны властвующих субъектов, политических структур в лице своих руководителей. Поэтому центральной предпосылкой эффективного ведения экономики служит четкое выделение субъектов и объектов собственности и установление законодательно закрепленных прав, норм и правил как основы отношений между ними. Конечно, полностью легализовать отношения собственности не всегда удается.
Исследуя связи между субъектами и объектами собственности, необходимо различать отношения владения, пользования, распоряжения и ответственности, представляющие одновременно и юридические, правовые, и экономические категории. Не проведя различий между собственником-владельцем, собственником-пользователем, собственником-распорядителем, особенно в тех случаях, когда это не одно и то же лицо, очень трудно понять суть отношений собственности.
Владение — начальная, исходная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности либо факт реального обладания объектом. Владение есть первичная форма, имеющая в этом смысле главенствующий характер. Но владение выступает статичной характеристикой отношений собственности, это номинальное право либо практическая возможность использовать объект, но далеко не всегда действительная реализация такой возможности. Владелец, которому принадлежит объект, может обладать правом, удостоверенным документами или просто признанным как факт, не осуществляя его, не пользуясь им. Отдельные владельцы издавна делегировали полномочия распорядительства своей собственностью управляющим, сохраняя при этом за собой получение доходов от собственности. Так что владение, взятое в отдельности, еще не является в полной мере собственностью в социально-экономическом смысле этого слова.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Пользование означает применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по усмотрению и желанию пользователя. Собственность как владение и пользование могут соединяться в руках одного субъекта или быть разделены между различными субъектами. Последнее означает, что пользоваться вещью можно и не будучи ее собственником (владельцем). И наоборот, можно быть собственником и не пользоваться объектом собственности, передав это право другому субъекту. Так, к примеру, наемный работник использует средства производства, не являясь их владельцем, а, скажем, владелец гостиницы сам ею обычно не пользуется.
Если пользователь не является владельцем или распорядителем объекта собственности, он осуществляет отношение пользования в соответствии с условиями, заданными ему другими субъектами собственности — владельцем или распорядителем.
Распоряжение представляет в современных условиях наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений между объектом и субъектом собственности, дающий субъекту право и возможность поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом, вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации. Субъект, обладающий правом распоряжения, имеет возможность реализовать основные правомочия собственника: устанавливать пути применения объекта собственности, права совершения сделок (продаж, сдачи внаем, дарения) по отношению к объекту собственности. Фактически собственник становится таковым, получив права и реальную возможность распоряжаться объектом собственности.
Делегирование, передача прав распоряжения означает, по сути, передачу полномочий собственника в другие руки.
Следует выделить формы ограниченного распоряжения собственностью, называемые правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления, такие формы предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации. Круг собственнических полномочий государственных (в том числе казенных) и муниципальных предприятий, которым предоставлены указанные права, закладывается в уставы этих предприятий, утверждаемые уполномоченными на то государственными органами.
Ответственность, «Бремя собственности». Функция ответственности не стоит в одном ряду с отношениями владения, распоряжения, пользования. Специфика отношений ответственности состоит в том, что они не есть суть отношения между субъектом и объектом собственности. Ответственность возникает у пользователя перед распорядителем и владельцем или у распорядителей перед владельцем, делегировавшим права распоряжения собственностью.
Для владельца ответственность возникает автоматически как само-ответственность и проявляется в потерях от нерационального хозяйствования. Здесь адресат отношения ответственности заранее известен и наказание в виде понесенных потерь неизбежно.
Однако данное отношение начинает играть иную роль в случае, когда функции распоряжения и пользования делегируются, передаются владельцем в другие руки. В этом случае одновременно передается и ответственность за собственность как отношение, дополняющее отношение «субъект-владелец (распорядитель) — субъект-распорядитель (пользователь)» и неотъемлемое от него. При делегировании собственнических функций другому субъекту следует обязательно делегировать ему и отношение экономической ответственности за объект собственности, оформленное в виде системы правовых и экономических штрафов и санкций, создавать механизм возбуждения ответственности.
Отношения, возникающие между собственниками, т. е. субъектно-субъектные отношения, делятся на две группы.
Первая группа отношений возникает в условиях, когда приходится делить уже созданную ранее собственность, осуществлять временный или кажущийся окончательным передел. Применение, использование объекта собственности по его назначению зачастую сопровождается возникающим на основе соглашения распределением или перераспределением собственнических функций между двумя или несколькими субъектами. Это обычно имеет место, когда один и тот же объект принадлежит нескольким субъектам на определенных началах (при семейной и другой корпоративной собственности). В этих условиях периодически приходится решать, что же и кому принадлежит и какой частью. Возникает объективная необходимость или желание изменить сложившиеся в прошлом отношения: переделить, отобрать, передать, получить в наследство, взять в аренду, в долг.
Отношения между разными субъектами одного объекта собственности или претендующими на эту роль сводятся к разделению функций, прав, обязанностей каждого собственника, выделению принадлежащей ему долевой части или предоставлению всего объекта, установлению условий совместного пользования объектом.
Вторая группа отношений между субъектами собственности отражает отношения собственников по поводу совместного формирования вновь создаваемых ими ценностей, которые становятся новым объектом собственности. Наиболее типичная форма отношений второй группы отношения по поводу совместного производства и распределения произведенных, ранее не существовавших продукции, товаров, услуг.
В этом случае все участники создания нового объекта собственности имеют основания претендовать на право быть собственниками вновь созданной собственности, выполняя по отношению к ней функции владения, пользования и распоряжения.
Претензии и даже права на новую собственность могут предъявляться и лицами, не принимавшими прямого участия в создании объекта, свою долю вправе потребовать государственные органы в виде налогов, отчислений, платежей.
В той мере, в какой создание нового продукта сопряжено с возникновением дохода и прибыли, скажем, вследствие его продажи, участники созидательного процесса вправе рассматривать себя как потенциальных собственников дохода и прибыли и участвовать в их распределении. Тем самым, по существу, происходит формирование нового объекта собственности в его денежном выражении.
Исторически формы государственной собственности были порождены самой необходимостью государства как особого аппарата, стоящего над обществом и выполняющего специфические функции защиты существующего социально-экономического строя. Для того чтобы выполнять такого рода функции, государство должно было располагать имуществом и доходами, которые требовались для материального содержания органов государственной власти, полиции, армии, судов и т. д.
Это была государственная собственность в ее простом и чистом виде, главное место в которой занимало денежное содержание казны и государственного бюджета.
Сегодня государственный сектор экономики включает в себя и разного рода предприятия, производящие те или иные товары и услуги. Необходимо поэтому отличать государство как политическую систему и субъект собственности от государства как субъекта экономической деятельности, государства сверх предпринимателя.
Государство само по себе есть сфера деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов. Как таковое государство ничего материального не создает, оно является аппаратом власти и управления.
Что же касается государственного сектора экономики, то он не только потребляет, но и производит продукты и приносит доходы. По своей сути это такой же участник хозяйственной жизни, как и предприятия других секторов народного хозяйства.
Чтобы яснее представить особенности государственной формы собственности, сравним ее с частной собственностью.
Как частный собственник субъект исключительно по единоличному усмотрению осуществляет свою власть путем, во-первых, владения (никто, кроме него, не вправе иметь свободный доступ к данным вещам); во-вторых, пользования (т. е. удовлетворения своих потребностей и интересов посредством использования полезных свойств объектов собственности). Для частных собственников характерно полное формальное равенство всех его субъектов, и основной формой отношений между ними служит договор, заключенный по обоюдному согласию сторон и в их взаимных интересах. В договорной форме осуществляется распоряжение имуществом, его продажа, дарение, сдача в аренду, другие способы отчуждения. Наконец, при частной собственности происходит, согласно закону или завещанию, переход имущества по наследству.
Совокупность этих признаков в их взаимосвязи и образует понятие частной собственности. При этом ни размеры имущества (мелкое, среднее, крупное), ни его качественный состав (средства производства, предметы потребления и т. д.) не являются признаками, отличающими частную собственность от государственной либо какой-нибудь иной формы собственности, например церковной или кооперативной.
Экономически частная собственность в наибольшей степени соответствует свободной индивидуальной предпринимательской деятельности, осуществляемой в рамках рыночных отношений ради удовлетворения личных (семейных) потребностей или получения прибыли, которая присваивается непосредственно отдельным лицом как единовластным субъектом собственности. На предприятиях, которые не относятся к частной собственности (государственных, например), прибыль как таковая не присваивается никаким частным лицом, а предпринимательская деятельность осуществляется каждым ее участником лишь в связи с другим лицом, входящим в совокупный субъект собственности.
Еще более заметные различия между частной и государственной собственностью обнаруживаются с точки зрения характера и формы их отношений с государственной политической системой. Частная собственность предполагает юридическую власть отдельного лица над вещами. Она связана с государственной властью в той мере, в какой подвергается законодательному регулированию и налогообложению.
Таким образом, частная собственность в отличие от государственной — более простая категория.
Специфика государственной собственности заключается в том, что она непосредственно связана с осуществлением политической власти, которую поддерживают армия, полиция и т. д. По этой прежде всего причине невозможно разгосударствление собственности в более или менее широких масштабах без реформирования политической системы общества.
С одной стороны, без прямого принуждения государства его собственность не превратилась бы в свое время в господствующую, с другой — эта форма не могла бы существовать в течение нескольких десятилетий без постоянного вмешательства государства в процесс ее разделения и перераспределения.
Государственная собственность включает в себя многообразные и взаимосвязанные отношения, построенные по иерархическому принципу. Во-первых, это отношения внутри органов государственной власти и управления, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением имуществом, принадлежащим государству, утверждением и наполнением бюджета государства: во-вторых, между центральными и местными (региональными) органами власти и управления; в-третьих, между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями и действительными предпринимателями.
Государственной собственности свойственна иерархическая структура ее субъектов и отношений владения, пользования и распоряжения.
Государственная собственность — самостоятельный вид собственности, и она не должна стихийно приватизироваться без учета особенностей страны.
На Западе, например, государственные предприятия всегда были более самостоятельны, нежели в СССР в любой период его истории. Лишь в последние годы российские государственные предприятия по своим формам приближаются к западному типу. Но и те и другие далеко стоят от частной собственности, равно как и от того, чтобы служить исключительно «интересам всего народа», ибо у государства, обладающего собственностью, не могут не формироваться интересы, отличные от интересов других собственников.
Кроме того, само государство представляет собой особый аппарат, стоящий над народом и имеющий специфические интересы. Поэтому и политика государства, в том числе по отношению к собственности, не может в равной мере отвечать интересам всех и каждого. Следовательно, с точки зрения, как социальной структуры общества, так и сущности государства государственная собственность не может иметь общенародный характер. Она выражает отношения, участники которых находятся в неравном положении и в неодинаковой мере удовлетворяют свои потребности в результате реального использования имущества, охватывающего объекты собственности государства.
До начала реформ 90х гг. объем государственной собственности в нашей стране был исключительно велик — большинство производственных фондов, материальных и иных ресурсов. В ходе приватизации она уменьшилась в три раза, однако ее значение ни в коей мере не было утеряно, поскольку государство продолжает выполнять ряд важнейших функций, связанных с необходимостью обеспечивать нормальное существование как страны в целом, так и отдельных граждан и их объединений.
Однако для того, чтобы государство могло реально осуществлять эти функции, оно должно располагать соответствующими финансовыми и материальными возможностями. Одних налогов и сборов для этого недостаточно, поэтому существование наряду с иными формами государственной собственности представляется совершенно обоснованным.
В отличие от предшествовавшей эпохи, когда вне зависимости от того, в чьем распоряжении находились те или иные объекты государственной собственности, государство выступало единым собственником всего комплекса таких объектов, в настоящее время государственная собственность законодательно разделена на федеральную и собственность субъектов федерации.
От государственной собственности необходимо отличать особый институт так называемой муниципальной собственности. Впервые в России она была выделена в Законе «О собственности в РСФСР», затем положение о муниципальной собственности, содержавшееся в нем, нашло отражение в Гражданском кодексе. К субъектам права муниципальной собственности Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены муниципальные образования: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией; часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
К государственной собственности в полной мере применимо общее определение содержания права собственности. Содержание права государственной собственности составляет все тот же комплекс правомочий по пользованию, владению и распоряжению имуществом, принадлежащим его собственнику. Однако здесь есть ряд особенностей.
Во-первых, одна из отличительных черт содержания права государственной собственности связана с тем, что государство является особым субъектом права собственности, обладающим государственной властью, которая позволяет фактически устанавливать объем и содержание законодательного регулирования, права собственности, включая пределы распоряжения, пользования и владения, в том числе и своей собственностью. Тем не менее, государство, как и все иные собственники, обязано осуществлять свои права собственности в пределах, установленных законом.
Во-вторых, имеет особенности состав объектов государственной собственности.
Как известно, в гражданско-правовой науке объекты гражданских прав (в том числе и объекты права собственности) подразделяются на:
- находящиеся в свободном обращении;
- ограниченные в обороте;
- изъятые из оборота.
Государство обладает наибольшей полнотой права собственности, выступая собственником любого имущества. Однако даже на уровне государственной собственности существует достаточно четкое разделение, основанное на том, что абсолютной полнотой права собственности применительно к его объектам наделен лишь один субъект права государственной собственности — Российская Федерация, в исключительном ведении которой находятся (ст. 71 Конституции РФ) ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, деятельность в космосе и ряд других объектов. Ни один из указанных объектов не может находиться в ведении субъектов Федерации.
В соответствии с пунктом «г» ст. 72 Конституции РФ вопросы разграничения государственной собственности относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом пунктом «д» ст. 71 Конституции определено, что в ведении Российской Федерации находится федеральная собственность и управление ею. Это означает, что именно Федерация определяет, какие объекты государственной собственности относятся к федеральной собственности и как она управляется.
Еще до принятия Конституции Закон «О собственности в РСФСР» в общей форме определил, какое имущество может находиться в собственности Федерации и ее субъектов, а какое находится в собственности субъектов федерации или в муниципальной собственности.
В государственной собственности РФ находятся имущество органов власти и управления РФ, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общего государственного значения, средства государственного бюджета РФ, государственного банка, золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды.
В государственной собственности РФ и субъектов Федерации могут находиться средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимое для выполнения задач РФ, включая государственную казну РФ и соответственно казну республик и других субъектов Федерации.
В собственности субъектов Федерации находится имущество их органов власти и управления, культурные, исторические ценности народов, ее населяющих, средства соответствующего бюджета, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность национально-государственных и административно-территориальных объединений Федерации.
Для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно-территориальными образованиями, в «муниципальной собственности» района, города и входящих в них административно-территориальных образований закреплены имущество местных органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, включая и нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся на территории районов, непосредственно осуществляющих коммунальное обслуживание потребителей.
В муниципальной собственности могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия, имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и иное имущество в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.
Положения этого закона были, затем конкретизированы Постановлением Верховного Совета РФ № 30201 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Согласно постановлению № 30201, независимо от ведомственной подчиненности предприятий и от того, на чьем балансе они находятся, исключительно к федеральной собственности отнесены пять видов объектов:
1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны. В их числе — ресурсы континентального шельфа территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты, объекты историко-природного, культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.
2. Объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач. К ним относятся: государственная казна РФ, имущество вооруженных сил, специальных войск, органов безопасности, внутренних дел РФ и других учреждений, финансируемых из российского бюджета. Объекты Российской академии наук, отраслевых академий Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики, Министерства здравоохранения РФ, государственных научных центров. Предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической служб, контроля за состоянием и охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, стандартизации и метрологии, машиностроительные станции и полигоны, а также государственные запасы, мобилизационные резервы и предприятия, обеспечивающие их сохранение.
3. Объекты оборонного производства.
4. Объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства. Это предприятия и объекты добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья; топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта, за исключением автомобильного; речного и морского флота, газо-фикации (за исключением муниципальной), федеральных автомобильных дорог общего пользования, предприятия связи, теле-радио передающие станции, государственные племенные и конные заводы, совхозы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных видов рыб, серпентарии.
5. Прочие объекты — предприятия фармацевтической промышленности, медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.
Виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесные фонды, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вторую группу объектов государственной собственности составляют предприятия, относящиеся к федеральной собственности, отдельные объекты из которых могут передаваться в государственную собственность национально и административно-территориальных образований и административное управление которыми до момента их приватизации осуществляет Правительство РФ.
К ним относятся предприятия всех отраслей народного хозяйства, занимающие доминирующее положение на российском или местных рынках товаров, работ и услуг, крупнейшие предприятия со среднегодовой стоимостью основных фондов более 200 млн. руб. или численностью занятых более 10 тыс. человек, предприятия атомного и энергетического машиностроения, рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы.
В составе таких объектов названы не включаемые в имущество предприятий государственные санаторно-курортные учреждения, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации, объекты гостиничного хозяйства, учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации, научно-производственные объединения.
Сюда же относятся предприятия автомобильного транспорта, по строительству и эксплуатации водно-хозяйственных систем и сооружений, телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия и издательства, информационные и телеграфные агентства Министерства печати и массовой информации России, общереспубликанские предприятия строительства, производство строительных материалов и конструкций.
Средние специальные и профессиональные учебные заведения, имеющие общереспубликанское значение, базы комплектации, холодильные установки, элеваторное хозяйство, оптово-складские помещения и предприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций также включены в перечень таких объектов.
Постановлением № 30201 к муниципальной собственности местных органов самоуправления отнесены объекты государственной собственности (имущество).
В число таких объектов, находящихся в оперативном управлении местной администрации, входят: жилищный и нежилой фонд, обслуживающие их жилищно-эксплуатационные и ремонтные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры, городского пассажирского транспорта, включая метрополитен, внешнего благоустройства и обслуживающие их предприятия и др.
К муниципальной собственности отнесены и такие объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления субъектов федерации, как предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объема услуг указанных предприятий.
В состав муниципальной собственности включены учреждения и объекты здравоохранения (за исключением областных больниц и диспансеров), народного образования, кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями, культуры и спорта.
В состав муниципальной собственности входят предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства России и, за исключением закрытой сети, все предприятия розничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий.
Объекты, переданные в государственную собственность субъектов Федерации, муниципальную собственность городов и районов, могут быть переданы в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав.
Особое значение имеет последний абзац п. 3 данного постановления. В нем прямо указано, что до момента определения соответствующего собственника указанных объектов они относятся к федеральной собственности.
Таким образом, было законодательно установлено, что до момента определения и соответствующего оформления прав собственности она является федеральной.
Мировой опыт говорит о том, что при любой современной социально-экономической системе государственная собственность является экономической основой государства, позволяющей ему выполнять важные экономические, социальные и политические функции.
Проведенный анализ и сложившаяся ситуация с определениями государственной собственности позволяет предложить следующий вариант определения: государственная собственность — это система отношений по поводу присвоения объектов собственности государством в целях эффективной реализации государственных и общественных интересов.
Экономическая сущность государственной собственности проявляется в ее функциях. В разных литературных источниках отмечаются разные функции государственной собственности. По нашему мнению, удачное обобщение функций государственной собственности было сделано в статье В, Лексина, Б. Мильнера и А. Швецова «Государственная собственность в динамике рыночных перемен».
С учетом отмеченного, целесообразно выделить следующие основные функции государственной собственности:
Государственная собственность создает материальные предпосылки для обеспечения устойчивого воспроизводства общественного капитала, функционирующего в национальной экономике. Эту функцию государственная собственность выполняет потому, что к ней относятся ключевые отрасли, сферы экономики, производства, имеющие общенациональное значение. Государству, как правило, принадлежат важнейшие отрасли производственной инфраструктуры, влияющие на развитие всех отраслей. Государственная собственность составляет: в электроэнергетике — в Японии, Канаде, Франции — 100%: в железнодорожном транспорте — во Франции, Италии, Швеции, Испании, Австрии — 100%; в почтовой связи — в США и Японии 100%: авиатранспорте — во Франции и Испании — 100%, Италии — 75%. Государство, как правило, является собственником многих важнейших природных ресурсов, интеллектуальных и историко-культурных ценностей. Государство финансирует фундаментальную науку, разработку и внедрение высоких технологий, является собственником значительной части информационной продукции и т. д.
2. Государственная собственность позволяет государству быть самостоятельным субъектом в экономических правоотношениях с другими субъектами собственности внутри страны и с зарубежными государствами.
3. Государственная собственность является гарантом обеспечения многих международных и внутренних договоров и соглашений, межгосударственного залогового права.
4. Государственная собственность обеспечивает функционирование капиталоемких отраслей, производств и сфер экономики, имеющих высокий уровень обобществления и требующих таких капиталовложений, которые не под силу частному капиталу (космическая промышленность, современная информационная связь, обеспечение экономической безопасности и т. д.).
5. Государственная собственность создает благоприятные условия для развития частного предпринимательства, принимая на себя большую долю издержек в тех сферах хозяйственной деятельности, которые не выгодны для частного предпринимательства. Например, ни в одной, даже высокоразвитой стране, рынок не способен обеспечить оперативного управления воспроизводством в аграрной сфере экономики вследствие низкой эластичности связей между спросом на продовольственные товары и доходами населения, между спросом и ценами на продовольственные товары, между ценами и предложениями продовольственных товаров. В России предпринимательская деятельность в аграрной сфере является наиболее рисковым занятием, приводящим к большим потерям доходов и капитала. В связи с этим свободный перелив капитала в эту сферу под влиянием управления «невидимой руки» рынка невозможен. Для этого необходимы государственные регулирование и поддержка.
6. Государственная собственность обеспечивает функционирование некоммерческой социальной сферы и производство общественных благ.
7. Важнейшей функцией государственной собственности является материальное обеспечение национальной безопасности.
Государственная собственность материально обеспечивает сглаживание экономических кризисов, мобилизуя ресурсы для быстрейшего выхода из кризиса путем снижения налогообложения, использования государственных резервных фондов, осуществляя интервенцию закупок товара, помогая ускорять освоение высших технологий, национализируя собственность обанкротившихся предприятий и т. д.
Управление государственной собственностью требует четкого определения объектов и субъектов государственной собственности и их особенностей. Объектами государственной собственности являются участки земли сельскохозяйственного назначения, большая часть природных ресурсов, средства производства государственных предприятий, денежно-кредитные, государственные финансы, ценные бумаги и многое другое.
Субъектами государственной собственности является федеральное государство России, субъекты Российской Федерации, субъекты муниципальной собственности.
Государственная собственность представляет собой целостную систему отношений.
Составными блоками этой системы являются:
- отношения внутри органов государственной власти и управления, которые связаны с владением, распоряжением и пользованием объектами государственной собственности;
- отношения между субъектами федеральной, региональной и муниципальной формами государственной власти;
- отношения между субъектами всех государственных структур, связанных с управлением государственной собственностью и государственными предприятиями.
Управление государственной собственностью в России зависит не только от ее специфики (в сравнении с частной собственностью), но и от особенностей социально-экономических условий России, обусловленных ее историческим прошлым, многонациональным составом, тем, что это евроазиатская страна, которая имеет огромную территорию, обладает огромными запасами полезных ископаемых, разный уровень развития и обобществления производительных сил в разных сферах, отраслях и производствах и т. д.
Таким образом, экономическую сущность управления государственной собственностью можно выразить в следующем определении: «Управление государственной собственностью — система организационно-экономических отношений между ее различными субъектами по поводу организации воспроизводства и использования объектов государственной собственности на основе организационно-экономических функций, форм и методов, существующих для обеспечения эффективной реализации приоритетных социальных и экономических интересов общества и государства».
Управление государственной собственностью — это система организации ее воспроизводства.
При этом системный подход включает в себя управление государственной собственностью как системой отношений между субъектами управления.
Следовательно, управление государственной собственностью — это, по существу, хозяйственный механизм ее воспроизводства, включающий систему функций (прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, контроль и другие) и методов (административный, экономический) и т. д.
При целевом подходе управление государственной собственностью как системой во многом определяет общая цель всех ее элементов — материальное обеспечение реализации приоритетных социальных и экономических интересов общества и государства. Следует заметить, что общественные и государственные интересы могут совпадать и не совпадать. Государство в настоящее время чаще всего выражает не интересы всего общества, а в первую очередь крупного капитала, бюрократического аппарата и т. д.
При этом маркетинговое обеспечение должно являться базовым элементом для разработки всей совокупности мероприятий в области планирования, организации, регулирования, учета и контроля.
Результаты маркетинговых обоснований позволяют определять важнейшие стратегические приоритеты на основе прогноза длительных рыночных тенденций и решать многочисленные тактические задачи.
Современная общая концепция маркетинга это концепция ориентации любой деятельности на потребителя.
Концепция маркетинга (marketing concept) — система основных идей, положений маркетинговой деятельности, согласно которой достижение целей предприятия зависит от глубины изучения запросов потребителей и полноты их удовлетворения по сравнению с конкурентами.
Эта концепция подразумевает осуществление следующих основных функций в сфере управления государственной собственностью:
- комплексное изучение рынка, особенно изменений в области личных и общественных потребностей;
- применение полученных знаний о рынке для разработки новых проектов, нужных рынку, способных удовлетворить новые или старые потребности, но полнее, лучше и эффективнее, чем существующие;
- использование знаний о рынке для организации строительства и продажи (перепродажи, сдачи в аренду) объекта и для достижения наибольшего коммерческого эффекта от реализации проекта.
Важно при создании проекта наилучшим образом использовать исследования рынка, чтобы не упустить существующие возможности рынка; не допустить ошибки в определении местоположения объекта; адекватно оценить рынок; оперативно оценить результат.
В настоящее время известно несколько частных концепций маркетинга, каждая из которых соответствует определенному этапу экономического развития и состояния рынка; производственная концепция, продуктовая концепция, концепция продаж и концепция социально-этического маркетинга.
Однако для рационального управления государственной собственностью следует определить приоритетную концепцию в рамках общей концепции. Это концепция социально-этического маркетинга (societal marketing concept) — концепция маркетинга, следуя которой предприятие стремится не только наиболее полно и эффективно удовлетворять выявленные запросы отдельных потребителей, но и общества в целом. Данная концепция является продолжением развития общей концепции маркетинга и направлена на преодоление проблем, связанных с защитой окружающей среды, нехваткой ресурсов, быстрым ростом населения. Концепция социально-этического маркетинга требует сбалансированной увязки трех факторов: прибыли предприятия, уровня удовлетворения запросов потребителей и учета интересов общества.
Недооценка приоритетов концепций маркетинга вызывает пренебрежительное отношение к государственной собственности, которое явно выражено в российской политике приватизации. Так, например, оценка предприятий проводилась не на основе их доходности, а по инвентаризационной стоимости, что привело к существенному занижению стоимости имущества. Так, по оценкам экспертов стоимость акций «Газпрома» занижена в 14-17 тыс. раз по сравнению с их рыночной стоимостью. Кроме того, как известно, в США на свалках содержится примерно 80% всех твердых отходов, в России этот показатель еще выше, так как этот метод утилизации отходов является относительно недорогим и не требующим особых технологических решений. Но такой способ расточителен локализуя отходы, мы теряем безвозвратно ресурсы, содержащиеся в них, и засоряем землю, часто плодородную, расположенную вокруг крупных городов (в России под свалками занято 15 тыс. га земель). По мнению специалистов США, рыночная стоимость 1 та городской земли достигает $50-55 тыс.
Государственный сектор играет огромную роль в экономике России. Он охватывает объекты, составляющие основу богатства страны, и служит естественной базой для развития всего народного хозяйства. В массовом производстве, в естественных, ресурсных монополиях, металлургии, химической промышленности, государственные предприятия предпочтительнее и не уступают частным по критериям эффективности. Хозяйственные структуры частного сектора, в том числе и крупные, не могут обходиться без поддержки государственными ресурсами, в том числе и финансовыми. В различных странах эффективно действует немало государственных фирм, таких как «Рено», «Фольксваген», «Бритиш Петролеум», которые не только выдерживают конкуренцию, но и побеждают.
Государственная собственность в условия рыночных отношений находится в активном взаимодействии с рынком недвижимости. Рынок недвижимости представляет собой совокупность региональных, локальных рынков, существенно отличающихся друг от друга по уровню цен, уровню риска, эффективности инвестиций в недвижимость и т. д.
Рынок недвижимости является существенной составляющей в любой национальной экономике. Недвижимость — важнейшая составная часть национального богатства, на долю которой приходится более 50% мирового богатства. Без рынка недвижимости не может быть рынка вообще, так как рынок труда, рынок капитала, рынок товаров и услуг и т. д. для своего существования должны иметь или арендовать соответствующие помещения, необходимые для их деятельности. Для эффективного функционирования государственной собственности в условиях рынка следует иметь четкую концепцию маркетинговой деятельности.
В этой связи определим объект исследования конкретнее, а именно система управления государственной собственностью (недвижимым имуществом, а также коммерческими и некоммерческими предприятиями).
В настоящее время Гражданский кодекс дает определение движимым и недвижимым вещам в ст. 130.
К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) ГК относит земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения.
К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты.
В п. 1 ч. 1 ст. 130 Кодекс допускает возможность отнесения законом к недвижимости, точнее к режиму, установленному для недвижимости, любого иного имущества.
Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.
Таким образом, отличительной чертой недвижимого имущества является следующее:
- данное имущество не может перемещаться без несоразмерного ущерба своему назначению:
- недвижимые вещи, а также любые сделки с ними подлежат государственной регистрации.
Определив понятие «недвижимость», можно выделить следующие объекты недвижимого имущества:
- жилой фонд (помещения, предназначенные для постоянного проживания);
- нежилой фонд (здания производственного, коммунально-бытового, спортивно-культурного назначения, объекты здравоохранения, образования, торговли, спец-сооружения);
- земля;
- объекты гаражно-строительных кооперативов;
- объекты внешнего благоустройства (дороги и тротуары, скверы, сады, парки, зеленые полосы, мосты, набережные, берего-укрепляющие сооружения);
- инженерные сооружения (теплофикационные, канализационные, электротехнические, водопроводные, газопроводные сооружения, сооружения связи, метрополитен, водоемы, речные и морские суда и прочие сооружения, находящиеся на воде);
- инженерные сети (водопроводные, канализационные, газопроводные, тепловые, электрические сети, сети связи, сети предприятий Горэлектро транса).
Далее с учетом отечественного опыта по реализации недвижимости можно считать, что рынок недвижимости — это совокупность сделок, совершенных с недвижимостью, информационного их обеспечения, операций по управлению и финансированию работ в области недвижимости. Купля-продажа недвижимости — это не просто обычная купля-продажа товаров длительного пользования, а и движение капитала, т. е. стоимости, приносящей доход. Так, купленный дом, квартира, земельный участок через некоторое время можно продать по более высокой цене или сдавать в аренду и иметь от этого дополнительный доход. Покупка предприятия приносит покупателю (инвестору) доход в результате работы предприятия.
Средства, вложенные в недвижимость, защищены от инфляции, в то же время они могут быть причиной спекулятивных сделок с недвижимостью, так как цены растут и это может вести к концентрации недвижимости в руках крупных владельцев с целью последующей выгодной продажи по более высокой цене. По этой же причине владение недвижимостью несет не только выгоду, но и связано с ограничениями, которые накладывает государство в целях защиты интересов других лиц и общества в целом. Например, купленный земельный участок можно продать через какое-то число лет или купить можно после аренды, или в течение определенного договором времени не менять производственную ориентацию предприятия.
Таким образом, для владельца недвижимости она не только приносит доход, но и ограничивает его права. Государство по отношению к недвижимости, как и к любому товару, не выставляет препятствий для реализации, но в то же время от имени общества контролирует режим использования и порядок реализации.
Недвижимость в руках собственника может использоваться для удовлетворения личных потребностей, а также получения дохода или прибыли. Что касается жилой недвижимости, то она, прежде всего, удовлетворяет личные потребности ее собственника, а в ряде случаев служит источником получения дохода при сдаче ее в аренду.
Главной целью владения нежилой недвижимостью является ее эксплуатация для производства товаров и услуг и тем самым получения прибыли.
Анализ системы управления государственной собственностью с учетом зарубежного и отечественного опыта
В условиях перехода к рыночной экономике появляются новые эффективные системы управления государственной собственностью, которые и рассмотрим далее.
Девелопмент — выполнение строительных, инженерных, земляных и иных работ на поверхности, над или под землей или осуществление иных материальных изменений в использовании зданий или участков земли.
Таким образом, девелопмент с точки зрения его материально-вещественного содержания включает две составляющие: проведение строительных или иных работ над зданиями или землей и изменение функционального использования зданий или земли. В то же время девелопмент как особый вид профессиональной деятельности возникает только в условиях рыночных отношений.
Суть девелопмента (что буквально переводится как «развитие») — управление инвестиционным проектом в сфере недвижимости, включающее в себя:
- выбор экономически эффективного проекта;
- получение всех необходимых разрешений на его реализацию от органов власти;
- определение условий Привлечения инвестиций, разработка механизмов и форм их возврата;
- поиск и привлечение инвесторов;
- отбор подрядчиков, финансирование их деятельности и контроль их работы;
- реализация созданного объекта недвижимости или передача его в эксплуатацию.
Иначе говоря, материальные изменения в объектах недвижимости — результат деятельности девелопера, но содержание его деятельности состоит не в произведении этих материальных изменений, а в их организации.
Девелопер — не тот, кто строит, а тот, кто организует создание объекта недвижимости в наилучшем месте таким образом, чтобы вернуть инвестированные в объект ресурсы и получить прибыль от реализации проекта.
К числу важнейших следует отнести следующие аспекты деятельности девелопера.
Во-первых, он должен хорошо знать состояние и перспективы развития региона, где он работает. Состояние экономики региона в целом (и, безусловно, состояние и динамику рынка недвижимости), стратегические и текущие цели органов регионального управления, проблемы, с которыми они сталкиваются, возможность получения налоговых льгот.
Во-вторых, как известно, собственные средства девелопера покрывают лишь незначительную часть затрат на реализацию проекта (как правило, не более 20-30%), и без заемных и «привлеченных» средств она часто невозможна. В силу этого девелопер должен максимально эффективно использовать собственные средства, чтобы создать условия для притока средств извне, а значит, он обязан хорошо знать мотивы и требования потенциальных инвесторов.
Следующей проблемой, которая встает перед девелопером при решении вопроса об источниках финансирования, является проблема выбора типа внешнего инвестора и механизма финансирования и возврата вложенных ресурсов.
Международный опыт показывает, что варианты финансирования инвестиционных проектов в целом сводятся к следующим:
- сочетание краткосрочного кредитования строительства коммерческим банком с долгосрочным кредитованием, осуществляемым, как правило, специализированным финансовым учреждением (ипотечный банк, страховая компания и пр.);
- ипотечное кредитование;
- форвардное финансирование институциональным инвестором (фактически предварительная продажа по более низкой, чем рыночная, цене с последующим распределением получаемого дохода между девелопером и инвестором);
- создание совместных предприятий;
- выпуск ценных бумаг: долгосрочных долговых обязательств, акционирование проекта и т. д.
Холдинг — одна из наиболее распространенных форм упорядочения управления денежным и реальным капиталом, так необходимая для становления в России рыночной экономики. Холдинговая (или держательская — от слова to hold (англ.) — держать) компания — это особый тип финансовой компании, которая создается для владения контрольными пакетами акций других компаний (дочерних) с целью контроля и управления их деятельностью. В настоящее время практически все крупнейшие корпорации Запада имеют холдинговую форму организации, т. е. во главе многочисленных отделений фирм, заводов, сбытовых подразделений, входящих в современный концерн, находится холдинг, концентрирующий контрольные пакеты акций этих подразделений, что и придает всей корпорации целостность и управляемость.
Имеются два типа холдинговых компаний: чистый холдинг, выполняющий только контрольно-управленческие финансовые функции, и смешанный холдинг, занимающийся, кроме того, так же определенной предпринимательской деятельностью — промышленной, торговой, транспортной, кредитно-финансовой. В последние годы роль смешанных холдингов постепенно убывает и преобладающими являются чистые холдинги.
При помощи холдинговых компаний финансисты подчиняют себе формально независимые компании, располагающие капиталами, во много раз превосходящими их собственный. Внешне деятельность холдингов заключается в управлении пакетом портфеля акций и сборе дивидендов и доходов от биржевых операций. В настоящем же, захватывая контрольный пакет акций какой-либо компании, холдинги исключают возможность назначения своих людей в правление, совет директоров и другие руководящие органы подконтрольной компании. Такая политика финансовой экспансии позволила американским ученым-экономистам Г. Гутману и Г. Дугаллу дать следующее определение: «В наиболее общепринятом употреблении этого термина — холдинговая компания есть корпорация, которая владеет пакетом акций другой корпорации, дающим право голоса, достаточное для того, чтобы иметь над нею деловой контроль». В настоящее время холдинги функционируют на Западе практически во всех важнейших отраслях хозяйства: банковское дело, финансовые операции, промышленность, транспорт, военно-промышленный комплекс и др., что не случайно, ибо практикой доказано, что холдинговая форма организации финансового капитала наиболее жизнеспособна, подвижна, эффективна.
Действительно, лицо современной рыночной экономики определяют отнюдь не мелкие семейные фирмы. По данным американской статистики, доля корпоративного сектора составляет: в национальном доходе — 81%, в валовом внутреннем продукте — 61%, в основном капитале — 77%. При этом на долю нефинансовых корпораций в ВВП и основном капитале приходилось соответственно 57 и 77%.
Благодаря интеграционной функции холдингов, их способности к устойчивому экономическому росту, аккумуляции значительных инвестиционных ресурсов сложились условия для формирования сети холдинговых компаний, стоящих во главе крупнейших концернов, конгломератов, финансовых групп, в том числе транснациональных.
В данном случае речь идет обычно о диверсификации, т. е. проникновении в другие отрасли. Так, крупная компания Swift, долгое время господствовавшая в мясной промышленности США и на 90% обеспечивавшая армию мясными консервами и мясопродуктами, учредила холдинговую компанию Esmark с общим оборотом $4 млн. Этот холдинг стал владеть четырьмя фирмами, из которых лишь одна — самая крупная — сохранила название Swift и прежнюю сферу деятельности. Остальные три компании стали заниматься производством химических товаров, энергетикой, оказанием услуг, в том числе финансовых.
Следует отметить, что указанные новые системы управления с применением девелоперских структур, различных схем финансирования и холдингов, имеющие широкое применение за рубежом, в российских условиях требуют четкой концепции, основанной на оценке эффективности коммерческих и некоммерческих предприятий при участии государственных структур.
Поэтому предварительно определим критерии оценки эффективности деятельности предприятий, имеющих в структуре уставных капиталов долю государственной собственности, по следующим аспектам:
I. Анализ баланса предприятия:
1. Прибыль и ее использование, в том числе динамика поступления дивидендов.
2. Объем реализации.
3. Задолженность бюджету.
4. Состояние расчетных рублевого и валютного счетов.
5. Динамика изменения основных фондов.
6. Динамика кредиторской и дебиторской задолженности.
7. Эффективность долгосрочных финансовых вложений.
II. Участие государственных структур города:
1. Расчетная сопоставимость вклада города с суммой полученных дивидендов, налогов, амортизационных отчислений.
2. Возможность влияния города на принятие решений в органах управления хозяйственных обществ.
3. Количество рабочих мест для города.
4. Выполнение обязательств, предусмотренных распорядительными документами.
5. Сроки освоения капитальных вложений.
6. Объем работ с предприятиями города, в том числе государственными предприятиями (динамика, можно к уставному капиталу).
7. Уровень монополизма деятельности на рынке города.
8. Участие в общегородских мероприятиях,
9. Отчисления на благотворительные цели для нужд «города».
10. Средняя заработная плата к МРОТ.
11. Анализ степени удовлетворения спроса.
III. Инвестиции и акционерный капитал:
1. Рыночная цена на акции.
2. Продажная цена акций в хозяйственных обществах при вступлении новых акционеров (к номиналу).
3. Объем инвестиций (динамика, к уставному капиталу).
4. Выполнение залоговых обязательств.
5. Доля привилегированных акций и общая сумма фиксированных дивидендов по отношению к «чистой» прибыли.
6. Наличие претензий налоговой инспекции (можно сумму штрафов по отношению к прибыли).
Далее тезисно рассмотрим концепцию совершенствования управления государственной собственностью в форме пакетов акции, паев в хозяйственных обществах и участия в фондах и некоммерческих партнерствах.
Тезис 1. Государству нельзя принимать решение об управлении государственной собственностью, не ответив на вопрос «ЗАЧЕМ?», т. е. не сформулировав ЦЕЛИ, преследуемые государством в связи с владением тем или иным имуществом (включая недвижимость, ценные бумаги, оборудование, нематериальные активы и т. п.).
Тезис 2. Список целей должен быть ограничен:
- социальная функция (занятость населения, медицина, аптеки, кладбища);
- экономическая функция (доход + экономия);
- поддержание и развитие инфраструктур;
- общегосударственная функция (оборона, безопасность);
- развивающая (перспективная) функция (фундаментальная наука, культура, образование);
- регулирование естественных монополий.
Сущность цели определяет критерии успеха (оценки) для каждого типа цели.
Тезис 3. Государство не может и не должно искать ответ на вопрос «КАК ДОСТИЧЬ ЦЕЛИ?», но оно должно и может убеждаться в том, что ответ на этот вопрос есть. Этот ответ должен быть сформулирован не органом государственной власти, а организацией на коммерческой основе, которая несет ответственность перед государством за предложенный ею метод. Государство должно создать условия для возникновения ответа, т. е. найти того, кто знает ответ (он должен организовать эффективное использование государственной собственности).
Для государственного объекта необходим бизнес-план (план использования имущества государства для достижения поставленной цели).
Организовать использование государственной собственности — не значит эффективно ее использовать. Поставить цель — не значит ее достичь.
Государство может быть эффективным собственником только в рыночной среде.
Тезис 4. Тот, кто будет управлять государственной собственностью, должен нести ответственность за эту деятельность перед государством (масштаб ответственности должен быть соизмерим с масштабом задачи).
Государственный служащий в результате неэффективных действий может быть уволен, поэтому его ответственность недостаточна в случае управления собственностью, которая имеет высокую стоимость. Следовательно, он может осуществлять непосредственное управление государственной собственностью только в тех случаях, когда процесс принятия управленческих решений жестко регламентирован. В иных случаях управлять государственной собственностью должен тот, кто отвечает перед государством своим имуществом, т. е. тот, кого «нанимают». Причем найм должен подразумевать ответственность не в смысле риска расторжения договора с управляющим, а в экономическом смысле (риск должен быть поделен между управляющим и собственником).
Тезис 5. Механизм действия государства:
1. Инвентаризация.
2. Постановка целей.
3. Обследование объектов управления на предмет их соответствия целям (т. е. классификация объектов).
4. Выработка критериев для выбора управляющего в соответствии с поставленными целями.
5. Сбор бизнес-планов с предприятий.
6. Анализ соответствия бизнес-планов критериям целей, анализ финансового состояния предприятия. В случае несоответствия бизнес-планов критериям — конкурс бизнес-планов.
7. Конкурс кандидатов на управление.
8. Выбор управляющего и составление договора с ним.
9. Контроль деятельности предприятия и оценка ее эффективности.
Теперь перейдем непосредственно к вопросам управления городской собственностью.
Одним из основных инструментов для решения собственно муниципальных и государственных задач властями Санкт-Петербурга является владение собственностью, в том числе акциями (долями) в уставных капиталах коммерческих предприятиях, и участие «города» в некоммерческих организациях.
Главным процессом в сфере владения собственностью до недавнего времени являлась приватизация, которая была скорее ограниченной во времени конкретной общегосударственной политической задачей, чем элементом долговременного процесса управления. В настоящее время процесс массовой приватизации подошел к концу (за исключением земли) и ведущим звеном в области владения собственностью начинает становиться механизм управления оставшимся у города все еще значительным имуществом. Поэтому усиливается необходимость серьезного перераспределения приоритетов в деятельности администрации города. С точки зрения управления имуществом существует необходимость проведения более скоординированной и системной политики (в том числе и с учетом организационных аспектов), чем в процессе приватизации. Кроме того, параллельно с сохранением на функционально необходимом уровне приватизации в связи с переходом к более спокойному и осмысленному процессу дальнейшего реформирования и управления городом приоритетной становится задача, долгое время остававшаяся на втором плане: управление акциями (долями) города (государства) в уставных, капиталах коммерческих предприятий и участие «города» в некоммерческих организациях.
Политика в области управления собственностью должна отличаться также большей преемственностью и предсказуемостью. Таким образом, процесс управления имуществом, находящимся в собственности у города, становится одним из важнейших инструментов (наряду с законотворческой деятельностью и распоряжением бюджетными средствами) для решения задач развития Санкт-Петербурга.
Следует подчеркнуть, что имущество, продолжающее оставаться в собственности города, составляет:
- земля;
- городская инфраструктура;
- недвижимость (в том числе жилой фонд);
- предприятия, полностью принадлежащие городу;
- доли (акции) коммерческих предприятий;
- ценные бумаги.
Кроме того, город является участником ряда некоммерческих организаций, вложив значительные средства при их учреждении.
Существование каждой из этих категорий в составе собственности города должно быть глубоко мотивировано и иметь вполне определенные цели и задачи. Кроме вышеперечисленных категорий городского имущества нельзя не упомянуть об управлении федеральной собственностью, находящейся на территории города, однако эта проблема является предметом отдельного рассмотрения, как и вопросы, связанный с процессами управления государственными предприятиями.
Существенное место в составе собственности, оставшейся у города после массовой приватизации, занимают доли (акции) города в коммерческих предприятиях.
До недавнего времени участие города в коммерческих предприятиях определялось несколькими мотивами:
- желанием получить дополнительные доходы (дивиденды) в бюджет;
- желанием сохранить профиль деятельности предприятия (особенно предприятий в социальной сфере или социально значимых);
- насыщением потребительского рынка необходимыми товарами;
- сокращением времени оборота капитала;
- повышением ценности акций создаваемых предприятий, что должно было привести к притоку внешнего капитала непосредственно предприятиям и оказать положительное влияние на экономическую ситуацию в городе в целом;
- осуществлением в создаваемых хозяйственных структурах контрольных функций со стороны городской администрации с целью упорядочения системы финансового и организационно-распорядительного учета, что, в принципе, может позволить существенно уменьшить возможность сокрытия доходов и обеспечить сохранность государственного имущества;
- возможностью выбора конкретного партнера, что при создании предприятий косвенно могло позволить государству влиять и на ценовую сторону производства.
В то же время в собственности города остались на время пакеты акций приватизированных предприятий. Однако в связи с отсутствием сформированной системы управления каких-либо существенных доходов в бюджет от выплачиваемых дивидендов участие города в коммерческих структурах не дало. Многие из вышеуказанных целей участия СПб и РФ в коммерческих предприятиях сохраняют свою актуальность и в настоящее время. Однако появляются и иные мотивы участия города и государства в деятельности коммерческих предприятий. Все актуальнее становится задача закрепления и усиления участия города в предприятиях, работающих в стратегически важных и перспективных для его развития областях, а также в структурах, занимающихся развитием территорий. Кроме того, участие города может быть гарантией (включая вопросы безопасности) и элементом механизма реализации крупных городских, федеральных и частных инвестиционных проектов и программ.
С точки зрения адекватного перехода к процессу управления городским имуществом, соответствующего масштабам встающих перед городской администрацией задач, необходимо отметить организационную и количественную недостаточность тех структур, которые до настоящего времени отвечали за данное направление.
В области управления долями (акциями), принадлежащими СПб и РФ, в настоящее время существует целый ряд проблем:
- сохраняется тенденция отраслевых комитетов администрации города осуществлять непосредственное управление принадлежащими СПб и РФ долями (акциями), что приводит к нескоординированной политики города в этой области;
- отсутствует единый институт представителей города (государства) в коммерческих предприятиях с участием города (государства). Не сформирована соответствующая категория специалистов-управленцев, сочетающих аудиторские и менеджерские функции, не ведется их профессиональная подготовка. Необходимо отметить, что специалисты такой квалификации являются дорогостоящими специалистами;
- отсутствует единая структура, в которой бы находились реестры акционерных обществ с участием города (государства). При открытии реестров таких предприятий допускаются существенные нарушения порядка их ведения. Кроме того, некоторые структуры, ведущие реестры, осуществляют одновременно операции по купле-продаже ценных бумаг предприятий (чьи реестры ведут) на рынке, что создает потенциальную возможность использования ими сведений, полученных при ведении реестров предприятий, в коммерческих целях.
Остановимся более конкретно на практической реализации концепции и путях получения прибыли от объектов государственной собственности.
Уже в ближайшее время городские власти в соответствии с принятой в Концепции управления недвижимостью системой намерены реализовать налей комплекс мероприятий, в частности:
- введение стандартов государственной оценки объектов недвижимости;
- введение системы страхования недвижимости.
Планируется дальнейшее повышение «имущественной» составляющей доходной части городского бюджета, которая состоит их:
- средств от продажи городского имущества;
- арендной платы за нежилые помещения;
- арендной платы за земельные участки;
- налога на имущество;
- земельного налога;
- дивидендов по ценным бумагам, находящимся в собственности города.
Основными источниками доходов бюджета от недвижимости должны стать не приватизация, а земельный налог, определяемый в дальнейшем на основании рыночных цен, и арендные платежи за использование объектов городской недвижимости.
Поимущественные налоги являются основным источником налоговых поступлений местного бюджета во многих странах мира. Через эти налоги в пользу городского сообщества изымается часть ренты, обусловленной расходами местного бюджета на городское развитие и не являющейся результатом инвестиций собственника участка. Поимущественные налоги в отличие от налогов на прибыль стимулируют более эффективное использование ресурсов, и в частности земли. Важно и то, что в отличие от прибыли и других денежных доходов недвижимость практически невозможно утаить, а значит, и скрыть от налогообложения.
Для определения земельного и имущественного налогов на основании рыночных цен необходимо:
- совершенствовать работу в части оценочной деятельности с привлечением независимых оценщиков;
- вести мониторинг рыночных цен на недвижимость;
- производить полную переоценку недвижимости не реже чем каждые 5 лет;
- производить ежегодную индексацию стоимости недвижимости с учетом инфляции.
Оценка должна быть дифференцирована по базисным кварталам города, а по мере развития рынка и его мониторинга доведена до уровня отдельных участков и объектов недвижимости.
Город может выбрать два пути пополнения своих доходов за счет имеющейся в его распоряжении недвижимости:
- экстенсивный (повышение ставок налогов и арендной платы в рамках предоставленных ему законом прав);
- интенсивный (поиск, формирование и вовлечение новых объектов в «орбиту налогообложения» посредством инвентаризации недвижимости).
Скорее всего, оба этих пути могут комбинироваться. То, что у города есть значительные резервы в извлечении доходов от недвижимости, показывает сложившаяся ситуация с находящимися в распоряжении города земельными участками. Так, из общей их площади составляющей 1397 кв. км потенциально облагаемыми являются 300 кв. км, или 21% территории города. Остальные земли либо не подлежат налогообложению, либо их владельцы имеют существенные льготы. Город получает доход только от 15,2% потенциально облагаемых земель.
В настоящее время существуют три типа объектов недвижимости, налогообложение которых регулируется специальным законодательством:
- земельные участки;
- нежилые здания, сооружения, помещения;
- жилые помещения (квартиры).
Первый (экстенсивный) путь пополнения доходов от недвижимости может быть реализован следующим образом:
1) для земельных участков:
- путем дальнейшей дифференциации налогового зонирования территории (имеющаяся в настоящее время разница между минимальным и максимальным налогом составляет от 200 руб. /кв. м до 20 000 руб. /кв. м, увеличение этой разницы в 2 раза позволит без изменения средней ставки по городу увеличить поступление доходов от земельного налога на 22% (47 млрд. руб.);
- ускорением переориентации от взимания налога на землю к арендной плате, которая в среднем по городу выше более чем в 2 раза, с одновременной корректировкой ее ставок в сторону повышения до 80% от рыночных; это даст в зависимости от роста арендной платы от 33 до 312 млрд. руб. дополнительного дохода городу;
2) для нежилых зданий, сооружений, помещений:
- путем увеличения ставок арендной платы с их доведением до 80% от рыночных (сегодня средние ее ставки по городу составляют 25% от рыночных), что приведет к увеличению доходов по данной статье на 320%;
3) для жилых помещений:
- увеличением инвентаризационной оценки в целях обложения имущества и сделок с ним, что может быть осуществлено посредством введения новой методики инвентаризационной оценки (коэффициенты по качеству квартир и домов в этом случае будут привязаны к налоговому зонированию земли).
Второй (интенсивный) путь пополнения доходов от недвижимости может быть реализован следующим образом:
1) для земельных участков:
- увеличение потенциально облагаемой площади, охватываемой платой за землю (при существующих ставках налога и арендной платы только охват площади в 100 кв. км позволит увеличить доход бюджета по этой статье на 262%);
- инвентаризация городских земель даже без проведения длительных и дорогостоящих работ по топографической съемке позволит увеличить доходы бюджета по этой статье на 12% (23 млрд. руб.);
- продажа на аукционах прав аренды и/или собственности на выявленные в ходе инвентаризации свободные земельные участки;
2) для нежилых зданий, сооружений, помещений:
- путем проведения инвентаризации нежилых зданий и помещений (только инвентаризация, проведенная в Адмиралтейском и Василеостровском районах выявила 1800 неплательщиков арендной платы).
Необходимо также ввести плату за регистрацию прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость, а также за выдачу информации об объектах недвижимости и правах на них.
Реализация предлагаемых городскими властями мер по улучшению условий для инвестиций в строительство в масштабах всего города потребует нескольких лет. Между тем для ряда территорий уже сейчас необходимо создать условия для ускоренного развития.
Поэтому одним из важнейших рычагов, способствующих предотвращению возникновения трущобных районов, запустению многих промышленных зон, а также кристаллизации точек роста могли бы стать агентства территориального развития (АТР). Они являются одной из новых форм управления и развития недвижимости Санкт-Петербурга. В настоящее время статус агентства территориального развития может приобрести любое предприятие или организация. Между агентством и администрацией Санкт-Петербурга заключается соответствующий договор. Задачи, которые должны решаться создаваемыми в городе АТР, аналогичны задачам, которые решаются с помощью подобных структур в таких городах, как Нью-Йорк, Барселона, Стокгольм, в основном эта подготовка городских территорий и расположенной на них собственности Санкт-Петербурга к дальнейшему использованию, в том числе продаже, с учетом перспектив развития социально-экономической инфраструктуры города. Решение этой задачи становится все более актуальным, поскольку возможности федерального и городского бюджетов с точки зрения изыскания средств для капитального строительства крайне ограничены.
Для нормальной деятельности агентств необходимо издать нормативный акт, в котором будут зафиксированы:
- направления деятельности, основные права и обязанности агентств, с учетом того что они должны быть превращены в компании, занимающиеся планированием развития вверенной им территории и распоряжающиеся недвижимостью, на ней находящейся;
- критерии передачи территорий агентствам;
- пропорции распределения получаемых доходов между агентствами и городским бюджетом;
- конкурсность подбора компаний, которым дается статус агентства.
В настоящее время изданы постановления правительства Санкт-Петербурга о создании двадцати агентств территориального развития. В разных стадиях готовности находятся документы по еще пяти агентствам территориального развития.
Основными факторами, способствующими созданию современной системы землепользования, являются:
- обеспечение законодательных гарантий землепользования;
- развитие вторичного рынка за счет стабильной, надежной и юридически обоснованной системы регистрации недвижимости, прав на нее и сделок с ней;
- формирование эффективных земельной и градостроительной политик Санкт-Петербурга, обеспечивающих доступ к недвижимости для реализации инвестиционных проектов.
В связи с этим одним из основных направлений политики городских властей является содействие выкупу земельных участков под приватизированными предприятиями, начавшемуся Приватизация земли поможет предприятиям выжить, она способствует притоку инвестиций и улучшению структуры землепользования в городе.
Активно содействуя выкупу земли предприятиями, городские власти способствуют развитию полноценного земельного рынка и тем самым получают возможность организовать мониторинг цен на землю на вторичном рынке, т. е. действительно рыночных цен. Это позволит точнее проводить дифференцированное налогообложение участков и определять ставки арендной платы для различных городских территорий. Бессрочное землепользование может иметь место только для государственных и муниципальных организаций.
Если, выкупив земельные участки и реализовав инвестиционные программы, предприятия смогут обеспечить себе возможности развития, то в конечном счете, выиграет и городской бюджет — от постепенного, но стабильного роста всей массы налоговых поступлений (и от налогообложения прибыли, и от налогов на доходы физических лиц, и от других налогов, связанных с объемом операций).
Важным направлением формирования рынка недвижимости остается развитие регистрационной системы. В городе создана централизованная система регистрации сделок с недвижимостью и прав на недвижимое имущество, что существенно повысило надежность этого рынка. Создана оболочка земельного кадастра, определен метод присвоения каждому объекту недвижимости уникального номера. Заполнение кадастра осуществляется по мере необходимости: в случае совершения сделок и при возникновении споров о границах участков. Параллельно с этим следует продолжать плановую инвентаризацию городской недвижимости.
Отдавая себе отчет, что лишь небольшая часть городской недвижимости будет выкуплена в собственность (в силу нежелания и недоверия предприятий), городские власти будут всемерно добиваться изменения федерального законодательства с целью предоставления арендаторам права свободной перепродажи арендного договора. Чтобы арендуемое имущество использовалось столь же эффективно, как находящееся в частной собственности, необходимо гарантировать права арендатора, регистрировать их наравне с правами собственности, четко определить сроки пересчета ставок арендной платы и включать правила их пересчета в договор аренды. Развитие легального рынка арендных прав явится мощным катализатором развития города вообще и городского рынка недвижимости в частности.
Осуществляемый в настоящее время этап приватизации государственных предприятий направлен на:
- обеспечение доходов бюджета;
- привлечение инвестиций в производство;
- защиту прав частных собственников.
В настоящее время реализуются следующие способы приватизации предприятий:
- аренда с выкупом (48,59% всех приватизированных предприятий);
- коммерческие конкурсы (25,43% всех приватизированных предприятий);
- акционирование (18,74%);
- аукционы (7,24%).
Соотношение способов приватизации по отраслям экономики города существенным образом различалось. Так, в промышленности (75% всех приватизированных предприятий), строительстве (52%), на транспорте (64%) приватизация осуществлялась в основном через акционирование, а в торговле (50%), бытовом обслуживании (58%), общественном питании (54%) — через аренду с выкупом. В дальнейшем, поскольку в основном будут приватизироваться предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания, удельный вес приватизации через аренду с выкупом и коммерческие конкурсы существенным образом возрастет,
В дальнейшей приватизации крупных предприятий промышленности акцент будет сделан на привлечении стратегического инвестора. Поэтому в этом сегменте приватизации будут преобладать аукционы с заранее определенными условиями к инвесторам и инвестиционные конкурсы.
Одной из острейших проблем, которую в настоящее время предстоит решить городским властям, является эффективное управление предприятиями, собственником которых является Санкт-Петербург. Для решение данной задачи необходимо передать пакеты акций в доверительное управление любому юридическому лицу, которое выйдет победителем соответствующего конкурса. Права и обязанности управляющего четко ограничены. Доверительный управляющий не имеет права продавать акции, передавать их в залог, вносить в качестве вклада в уставной (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ, иным образом отчуждать имущество предприятия. Он также будет обязан согласовывать свою позицию при голосовании на собраниях акционеров и в совете директоров по принципиальным для города вопросам. Вознаграждение доверительный управляющий будет получать в зависимости от результатов работы курируемого тем предприятия. Если это предприятие, производящее общественные блага, то вознаграждение будет назначаться за уменьшение издержек и повышение качества обслуживания. За управление от лица города всеми другими предприятиями доверительные управляющие будут вознаграждаться в зависимости от полученной данным предприятием прибыли. В случае невыполнения доверительным управляющим обязательств, предусмотренных договором, он расторгается, а к доверительному управляющему применяются штрафные санкции. В то же время город будет продавать акции тех предприятий, которые не являются естественными монополиями, не приносят Санкт-Петербургу дохода.
Наиболее государственной из основных сфер деятельности на рынке недвижимости Петербурга остается пока управление недвижимостью. В городе в этой сфере работали лишь единичные частные предприятия. Как правило, в качестве управляющих выступают фирмы, выполняющие девелоперские функции на стадии строительства или реконструкции объекта и принимающие его в управление по завершении создания объекта.
Здесь наблюдается такое же распределение ролей между иностранными и российскими компаниями, что и в девелопменте: иностранные компании ориентированы на многофункциональные здания, бизнес-центры и реже — на управление жилыми зданиями; российские — в большей мере ориентируются на управление жилыми комплексами.
Такая специализация, представляется, вызвана тем, что управление коммерческой недвижимостью в меньшей мере подвержено воздействию специфических российских факторов: нередкая неплатежеспособность нанимателя или собственника квартиры; диктат предприятий, обеспечивающих поставки тепла, электроэнергии, воды и пр.; противоречивость законодательства, не позволяющего эффективно бороться с неплатежами, и т. д. Российские фирмы лучше знакомы с этими проблемами, хотя и для них освоение новой сферы деятельности — довольно сложный процесс.
Практически никто из них не рискует пока широко участвовать в управлении уже возникающими кондоминиумами и тем более жилыми зданиями, находящимися в муниципальной собственности. Как правило, они принимают в управление здания, которые сами создали. Зная контингент проживающих, ими же и сформированный в процессе привлечения дольщиков или продажи квартир, они уверены в его платежеспособности; зная качество строительства, — лучше знают проблемы, которые могут возникнуть при эксплуатации. Но и в этих условиях принятие в управление застройщиком построенного здания — скорее исключение, чем правило.
Достаточно успешный пример в этом отношении показывает фирма «РОССТРО», накопившая уже серьезный опыт частного управления недвижимостью в российских условиях и обладающая для этого серьезной материально-технической и квалификационной базой. Тем не менее, сфера управления начинает все больше и больше привлекать внимание фирм, работающих на рынке недвижимости, тем более что посредническая и консультационная деятельность уже не дают той рентабельности, которую они обеспечивали ранее.
Таким образом, в Петербурге постепенно начинают развиваться практически все сферы деятельности на рынке недвижимости, хотя они и находятся на разных этапах становления: более всего развита брокерская деятельность, постепенно формируется сфера развития недвижимости и лишь первые шаги делает частное управление недвижимостью.
Остановимся на этом вопросе подробнее.
Главное в решении этой проблемы — создание конкурентных условий.
В связи с этим демонополизация сферы обслуживания жилья предполагает привлечение частного предпринимательства в эту сферу, а также коммерциализацию государственных жилищно-эксплуатационных организаций и заключение договоров подряда на конкурсной основе.
Во многих странах Европы, и в еще большей мере в США, основную часть работ по обслуживанию жилых домов выполняют небольшие частные компании, которые составляют в этой области конкуренцию государственным и муниципальным службам. И выполняют работу частные фирмы, как правило, дешевле и эффективнее.
Конкурсная система на получение контракта используется во многих странах, а в Англии она даже стала обязательной. Профессор Института изучения местного самоуправления при Бирмингемском университете Кирон Уолш считает победу в конкурсе «формой приватизации». По словам Уолша, в Англии за последние годы около четырех тысяч контрактов получили частные фирмы, что обеспечило объем работ на сумму, превышающую один миллиард фунтов стерлингов в год.
Конкурсная система отбора подрядчиков для обслуживания жилищного фонда является эффективным методом управления, позволяющим экономить средства бюджета, и широко применяется в США. Агентство международного развития (АМР) США оказывает России помощь по реформированию жилищного сектора, и в частности по внедрению конкурсной системы отбора подрядчиков для обслуживания государственного (муниципального) жилищного фонда. Так, между АМР США и правительством Москвы было заключено соглашение об осуществлении программы по демонстрации возможностей использования частного бизнеса для конкурентоспособного высококачественного обслуживания муниципального жилищного фонда Москвы. В основу программы была положена идея о том, что работа частных компаний будет эффективнее, чем деятельность государственных ремонтно-эксплуатационных предприятий, что в конечном итоге приведет к повышению качества обслуживания и росту удовлетворенности жильцов. В соответствии с данным соглашением в Москве начал проводиться эксперимент по привлечению на конкурсной основе предприятий различных форм собственности к обслуживанию государственного и муниципального жилищного фонда.
Реализацией программы с американской стороны стал заниматься Институт экономики города (Вашингтон, округ Колумбия). В настоящее время в деятельности Института активное участие принимают российские специалисты.
Правительством Москвы и специалистами Института экономики города была проведена большая работа по разъяснению целей реформы, обучению основам управления и эксплуатации жилья, оказана практическая помощь в организации конкурсов.
Как показывает трехлетняя практика проведения эксперимента в Москве, негосударственные предприятия не только заинтересовались конкурсом, но и неоднократно побеждали в нем. В Москве было проведено более 100 конкурсов по отбору подрядных организаций любых форм собственности для обслуживания муниципального жилищного фонда. В настоящее время доля муниципального жилья Москвы, обслуживаемого на конкурсной основе, составляет в целом по городу 25%, а в Юго-Восточном округе — 76%. В этой сфере сегодня работают 74 негосударственные организации. Конкурсный отбор подрядчиков позволяет снизить стоимость обслуживания жилья на 5-10%.
Радикальные изменения хозяйственного механизма и внедрение новых элементов управления в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ), изыскание финансовых резервов для повышения надежности функционирования систем жизнеобеспечения изменили экономическую среду для формирования ценовой политики при производстве потенциально конкурентных работ (услуг).
Этому способствовал и ряд законодательных актов, заложивших основу конкурсного отбора предприятий различных форм собственности для выполнения работ по содержанию и ремонту жилищного фонда:
- Закон РФ № 42181 «Об основах федеральной жилищной политики», ст. 24 которого предусматривает развитие конкуренции в строительстве, реконструкции, содержании и ремонте жилищного фонда;
- Указ Президента РФ № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов».
Реализация мер, направленных на формирование конкурентной среды в сфере производства жилищно-коммунальных услуг, обусловлена не только необходимостью защиты потребителей услуг ЖКХ от необоснованно высоких тарифов, предъявляемых производителями, но и повышением уровня обслуживания потребителей.
Существующий монополизм в этих секторах экономики влечет за собой поддержание высокого уровня затрат и тарифов на соответствующие услуги. Это обусловлено тем, что предприятия-монополистам нет необходимости искать пути снижения себестоимости, которые делали бы предоставляемые ими услуги конкурентоспособными. В результате сегодня и бюджет, и население (а в будущем только население) несут бремя неоправданно высоких расходов на предоставление этих услуг.
Таким образом, основной задачей перехода от существующего монополизма к развитому рынку предоставления услуг ЖКХ, как в сфере эксплуатации, так и в сфере управления жилищным фондом является создание множества продавцов этих услуг, действующих независимо друг от друга.
При этом необходимо иметь в виду, что наличие не одной, а нескольких ремонтно-эксплуатационных организаций в городе не означает отсутствия монополии, так как каждая из них жестко закреплена за определенным территориальным участком, на котором она является единственным продавцом соответствующей услуги.
Темпы создания конкурентной среды в регионе в основном определяются политикой муниципалитета, выражающего интересы, как самого крупного собственника жилищного фонда, так и проживающего в нем населения, потребляющего услуги ЖКХ.
Опыт показывает, что создание конкурентной среды в жилищной под-отрасли зависит от эффективного разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и жилищными ремонтно-эксплуатационными организациями.
От лица собственников государственного жилищного фонда на практике выступают специализированные подразделения или структуры органов государственной власти (комитеты по управлению государственным имуществом, департаменты жилищно-коммунального хозяйства и т. п.), а также службы заказчика (управляющие компании), которым передается в управление жилищный фонд.
В процесс разделения функций на функции заказчика и эксплуатационные приобрел более последовательный и целенаправленный характер.
Разработанные и разосланные ранее положения о службе заказчика, циркулярные письма, разъясняющие основные задачи службы заказчика и условия ее работы, обеспечили необходимый баланс интересов и соответствующую социально-психологическую среду для реформирования структуры управления. На сегодня в регионах России действуют около тысячи служб заказчика более чем в 60% городов России. Гражданские правоотношения служб заказчика с производящими услуги ЖКХ организациями переведены на договорную основу. Наиболее полного охвата договорными отношениями удалось достичь в Волгоградской (90%), Самарской (57%) областях и Приморском крае (41%). Службами заказчика в целом по России заключено около 7800 договоров подряда (Калининградская область — 261; Волгоградская обл. — 223; Самарская обл. — 1095; Нижний Новгород — 473; Тверь — 280), которые охватывают около 40% производимых в ЖКХ России работ и услуг. И хотя в отдельных регионах создание службы заказчика осуществляется формально и не имеет достаточных стимулов экономического функционирования, в целом эта работа ведется успешно и доказывает свою эффективность.
Когда служба заказчика занимается проблемой достижения наилучшего качества предоставления жилищных услуг по минимальной цене, удаётся сэкономить от 10 до 15% средств, направляемых на содержание и ремонт жилого фонда. Если сравнивать этот показатель с нормативными затратами, стоимость выполнения того же объема работ снижается в два раза. Свою эффективность служба заказчика показывает и во взаимоотношениях с коммунальными предприятиями, контролирующими качество поставляемых услуг.
Приказом Минстроя России № 1773 утверждено «Примерное Положение о порядке конкурсного отбора подрядчиков на обслуживание домов государственного и муниципального жилищных фондов» в котором говорится, что минимальные стандарты качества устанавливаются субъектом Российской Федерации в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями в домах государственного и муниципального жилищных фондов, правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда исходя из природно-климатических и других местных условий, состояния жилищного фонда (этажности, материала стен, перекрытий и кровли, степени инженерного обустройства, износа), применяемых архитектурно-планировочных решений, состояния коммунальной инженерной инфраструктуры, возможных объемов финансирования и т. д.
Минимальные стандарты качества рекомендуется разрабатывать на основе следующих примерных критериев качества содержания и ремонта жилищного фонда:
- отсутствие повреждений строительных конструкций жилого дома;
- содержание инженерных систем жилого дома в соответствии с действующими нормативными требованиями;
- соответствие санитарного состояния подъездов, лестничных клеток и маршей, лифтов, подвалов, чердаков, мусоропроводов действующим нормативным требованиям;
- соответствие наружного вида здания архитектурно-планировочным решениям;
- длительность допустимых единовременных и суммарных перерывов за расчетный период в водо, тепло, газо, электроснабжении и водоотведении в соответствии с действующими нормативными требованиями, а также развитием и износом основных фондов объектов инженерной инфраструктуры;
- состав и свойства холодной и горячей воды в соответствии с установленными органами Госкомсанэпиднадзора России и органами местного самоуправления нормативами;
- допустимые отклонения температуры горячей воды в точке разбора от нормативных значений;
- допустимые отклонения от установленного уровня расхода холодной и горячей воды в точке разбора;
- допустимые отклонения температуры воздуха в жилых помещениях, при условии выполнения мероприятий по утеплению помещений, от нормативного значения;
- другие критерии, зависящие от конкретных местных условий.
Установленные органами местного самоуправления требования к качеству содержания и ремонта жилых домов, разработанные на основании минимальных стандартов качества, являются неотъемлемой частью договоров подряда на обслуживание жилых домов, найма жилых помещений, а также обслуживания приватизированного жилья в домах государственного и муниципального жилищных фондов.
Наиболее действенный инструмент политики демонополизации — проведение конкурсов между организациями различных форм собственности, подтвердивших свою компетентность в производстве услуг по эксплуатации инженерных систем городов и населенных пунктов.
Основные виды услуг, предоставление которых уже осуществляется на конкурсной основе, следующие.
По содержанию жилья:
- управление жилищным фондом;
- эксплуатация и ремонт жилищного фонда;
- поддержание в порядке придомовой территории;
- уход за зелеными насаждениями;
- эксплуатация лифтового хозяйства;
- сбор и обработка коммунальных платежей.
По санитарной очистке:
- уборка мусора;
- утилизация твердых и жидких бытовых отходов, а также работы по ремонту и модернизации систем инженерного благоустройства территорий.
Организация конкурсного отбора — это процедура, которая позволяет собрать вместе всех участников, заинтересованных в купле-продаже услуги: покупателя услуги, представленного специально назначенной конкурсной комиссией; продавцов услуги, представленных организациями различных организационно-правовых форм, и осуществить торг, в процессе которого покупатель выбирает из продавцов того или тех, кто может предложить определенный набор качественных услуг по наиболее низкой цене.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ торги могут проводиться в двух формах: конкурс или аукцион.
Разница между этими формами заключается в том, что на аукционе победителем признается лицо, предложившее наилучшую цену, а на конкурсе наилучшие условия.
Адаптируя эти формы к отбору организации, предоставляющей услуги по управлению или обслуживанию жилищного фонда, можно выделить следующие моменты.
Аукцион осуществляется в том случае, когда организаторы, фиксируя качественные параметры покупаемых ими услуг на управление или обслуживание, выбирают наилучшую, т. е. в данном случае наименьшую, из цен, предлагаемых продавцами этих услуг.
Конкурс проводится в том случае, когда организаторы, фиксируя цену, которую они в состоянии заплатить за данный вид услуг, выбирают наилучшие условия, т. е. наиболее высокое качество предлагаемых услуг.
Система управления и обслуживания жилищного фонда определяет, какие конкурсы могут быть проведены в городе: конкурс на выполнение функций обслуживания, конкурс на выполнение функций управления или конкурс на выполнение смешанных функций (т. е. функций управления и обслуживания).
Подобные решения могут приниматься и для обеспечения максимальной доступности в оплате коммунальных услуг населением с целью минимизации стоимости этой услуги.
Решение этой задачи может быть достигнуто путем разрушения монополии Сбербанка России и конкурентного отбора организаций, осуществляющих сбор коммунальных платежей населения, при фиксированной стоимости (цены) этой услуги не в процентах, а в рублевом исчислении.
Опыт показывает, что открытость этого вида деятельности делает более удобным для населения оплату услуг ЖКХ (что в конечном итоге повышает уровень сбора платежей) и удешевляет эту услугу. Имеются примеры, когда банки готовы обслуживать население по сбору коммунальных платежей. Во многих регионах эти функции выполняют единые расчетно-кассовые центры (ЕРКЦ).
Другим фактором, способствующим развитию конкурентной среды как в области управления, так и в области обслуживания жилищного фонда, является увеличение числа создаваемых товариществ собственников жилья (ТСЖ) в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации № 72ФЗ «О товариществах собственников жилья». Обладая возможностью выбора, некоторые из них уже сейчас отдают предпочтение профессиональным управляющим и небольшим частным фирмам, услуги которых оказываются менее дорогостоящими и более качественными, чем услуги, предлагаемые муниципальными жилищными организациями.
Опыт функционирования таких структур управления жилищным фондом подтверждает значительные резервы снижения тарифов на обслуживание жилого фонда и приобретение коммунальных услуг. Реальная экономия при этом составляет от 30 до 40%, в том числе за счет конкурсного отбора организаций по обслуживанию ТСЖ. В настоящее время в России функционирует около 3 тыс. ТСЖ. Наиболее активно работа по формированию ТСЖ ведется в г. Санкт-Петербурге, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Тульской, Тверской, Рязанской, Ростовской областях, Алтайском крае и Ханты-Мансийском автономном округе, где образовано от 50 и более ТСЖ.
Рассматривая формирование конкурентной среды как один из инструментов ценового регулирования, следует отметить, что проведение конкурсов даже в условиях не полностью реформированной системы управления ЖКХ является безусловным шагом вперед, так как в этих условиях начинается процесс демонополизации. Завершение этого процесса связано с формированием современной системы управления городским хозяйством, которая путем организации конкурентной среды создаст условия качественного обслуживания потребителей и обеспечит доступные цены на их услуги. А муниципальные предприятия будут вынуждены принять участие в конкурентной борьбе со все большим числом фирм, чтобы не потерять становящиеся все более значимыми объемы работ.
Процесс формирования конкурентных отношений в сфере производства ремонтно-эксплуатационных услуг в жилищном хозяйстве России показал их высокую эффективность. И хотя конкурентная среда в этом секторе экономически только начинает формироваться, следует отметить, что более чем в 30 субъектах Российской Федерации эта работа активно проводится. За прошедший период проведено более 200 конкурсов по отбору подрядчиков на работы по содержанию и ремонту жилищного фонда. Есть города (Москва, Новгород, Екатеринбург, Новочеркасск и др.), где на конкурсной основе уже обслуживается более четверти всего жилищного фонда.
Снижение цен (тарифов) на единицу обслуживаемой площади составляет в этих территориях от 15 до 40%. В ряде регионов ведется активная работа по выделению из структуры работ по эксплуатации жилищного фонда отдельных видов деятельности: санитарная уборка, обслуживание лифтов и другие работы с целью перевода их на 100% оплату населением и введения по ним конкурсного отбора производителей работ.
Формирование системы управления государственной собственностью
Стратегия управления государственной собственностью в России только формируется, а пока предприятия лишены реального управления со стороны ответственного собственника. Задуманная реорганизация прежней системы управления экономикой еще не определилась, а прежняя — в виде министерств и главков — распалась. Даже в таких новых организационных структурах управления, как холдинги, ФПГ, предприятия предоставлены сами себе и хозяйственная ответственность не определена.
В этой связи важность оценки эффективности системы управления собственностью, разработка которой должна была бы составлять основу стратегии управления собственностью, весьма значительна.
В данном случае излагается общий подход к оценке эффективности управления собственностью, выбору конкретных критериев и показателей.
Прежде всего, управление собственностью должно быть ориентировано на поддержание народнохозяйственной эффективности. В противном случае произойдет нарушение технологической комплексности различных производств.
На уровне территориальных комитетов по управлению государственным имуществом следует рассчитывать региональную эффективность управления собственностью, состоящую из трех аспектов:
- экономическая эффективность предприятий, приватизированных в данном регионе;
- социальная эффективность управления собственностью;
- экологическая эффективность управления собственностью.
Сравнение различных проектов (вариантов проекта), предусматривающих участие государства, выбор лучшего из них и обоснование размеров и форм государственной поддержки проекта производится по наибольшему значению показателя интегрального народнохозяйственного экономического эффекта.
При расчетах показателей экономической эффективности на уровне народного хозяйства в состав результатов проекта включаются:
- конечные производственные результаты (выручка от реализации на внутреннем и внешнем рынках всей произведенной продукции). К ним относится и выручка от продажи имущества и интеллектуальной собственности (лицензий на право использования изобретения, ноу-хау, программ для ЭВМ и т. п.), создаваемых участниками в ходе осуществления проекта;
- социальные и экологические результаты, рассчитанные исходя из совместного воздействия всех участников проекта на здоровье населения, социальную и экологическую обстановку в регионах;
- прямые финансовые результаты;
- кредиты и займы иностранных государств, банков и фирм, поступления импортных пошлин и т. п.
Следует отметить, что в расчетах социальных и экологических результатов необходимо учитывать стоимость жизни человека на основе международных стандартов, а именно $1,5 млн.
Введение такого показателя будет способствовать рациональному применению трудовых ресурсов, а также позволит направить большие денежные средства на защиту окружающей среды с целью эффективного использования объектов государственной собственности.
Необходимо учитывать также косвенные финансовые результаты, обусловленные осуществлением проекта; изменения доходов сторонних предприятий и граждан, рыночной стоимости земельных участков, зданий и иного имущества, а также затрат на обусловленную реализацией проекта консервацию или ликвидацию производственных мощностей; потери природных ресурсов и имущества от возможных аварий и других чрезвычайных ситуаций.
Социальные, экологические, политические и иные результаты, не поддающиеся стоимостной оценке, рассматриваются как дополнительные показатели народнохозяйственной эффективности и учитываются при принятии решения о реализации и (или) государственной поддержке проектов.
В состав затрат проекта включаются предусмотренные в проекте и необходимые для его реализации текущие и единовременные затраты всех российских участников осуществления проекта, исчисленные без повторного счета и без учета затрат одних участников в составе результатов других участников.
При расчетах показателей экономической эффективности на уровне региона (отрасли) в состав результатов проекта включаются:
- региональные (отраслевые) производственные результаты: выручка от реализации продукции, произведенной участниками проекта — предприятиями региона (отрасли), за вычетом потребленной этими же или другими участниками проекта;
- социальные и экологические результаты, достигаемые в регионе (на предприятиях отрасли);
- косвенные финансовые результаты, получаемые предприятиями и населением региона (предприятиями отрасли).
В состав затрат при этом включаются только затраты предприятий — участников проекта, относящихся к соответствующему региону (отрасли), также без повторного счета одних и тех же затрат и без учета затрат одних участников в составе результатов других участников.
При расчетах показателей экономической эффективности на уровне предприятия (фирмы) в состав результатов проекта включаются:
- производственные результаты: выручка от реализации произведенной продукции, за вычетом израсходованной на собственные нужды;
- социальные результаты в части, относящейся к работникам предприятий и членам их семей.
С позиций государственности приватизационных процессов следует учитывать и синергетический эффект, представляющий собой часть общеэкономического (народнохозяйственного) эффекта управления собственностью, измеряемого разностью между эффектом функционирования организаций как целостной системы (сети) и суммой эффектов их изолированного взаимодействия.
Следует отметить, что результаты можно трактовать как необходимую (целесообразную с точки зрения миссии фирмы) прибыль (среднюю или минимальную). В случае максимальной прибыли резко возрастают затраты на охрану бизнеса и т. п.
Оценивая эффективность управления государственной собственностью, необходимо учитывать фактор динамичности. Дело в том, что по мере реализации конкретного инвестиционного проекта на предприятии в отрасли меняются первоначально установленные производственно-технические, экономические, экологические, социальные и другие ограничения, вызывающие, в свою очередь, трансформацию установленных критериев и показателей эффективности управления государственной собственностью. В интересах снижения хозяйственного и инвестиционного риска в систему управления проектом следует включать и подсистему управления оценкой его эффективности по мере реализации.
Кроме приведенных показателей можно оценивать эффективность управления собственностью с помощью общесистемных показателей.
Реализация системы управления государственной собственностью влияет на технико-экономический уровень системы, поэтому понятие «эффективность», а именно отношение результатов труда (эффекта) к затратам, необходимо трактовать шире, поскольку это Понятие включает в себя научные, технические, организационные, социальные, экономические, экологические, информационные и другие итоги.
Экономический эффект проявляется в достижении экономии затрат ресурсов (трудовых, материальных, денежных и информационных), повышении доходов, прибыли, производительности труда. Социальный эффект отражает воздействие системы управления на характер и содержание труда. Конкретно это может выражаться в психологическом комфорте, привлекательности труда и его творческом содержании.
Задача определения экономической эффективности системы управления государственной собственностью включает обоснование критерия (оценки) экономической эффективности и выбор методики расчета эффективности по этому критерию. В данной концепции критерием является максимизация отношений результатов к затратам (максимум коэффициента эффективности). Результаты в связи со сложностью оценки предполагается определять в денежных измерителях или баллах, а затраты — в денежных и временных эквивалентах.
В основе концепции лежит сравнение результатов, получаемых от реализации системы управления государственной собственностью, с затратами на ее создание и функционирование.
Затраты на создание и функционирование системы управления определяются в денежной форме. Однако необходимо отметить, что затраты и результаты выражаются в разных единицах измерения (например, результаты — баллы, затраты — денежные эквиваленты), поэтому в дальнейшем с целью приведения к одной единице измерения необходимо применять относительные измерители (индексы). Например, отношение затрат базовой системы (существующей) к затратам на реализацию новой (индекс затрат).
Однако эффективность бизнеса зависит не только от качества программного продукта, но и от прибыли, получаемой за счет разницы цен на основе дополнительной информации в сетях о рынках, конкурентах, поставщиках, покупателях и т. д. В этом случае результаты определяются в денежных единицах измерения (R, — прибыль, получаемая за счет правильного использования «пяти сил конкуренции Портера», ценовой политики, производства и рекламы, а также экономии материальных, денежных и трудовых ресурсов; за счет правильного выбора рынка и системы безналичных расчетов в сети Internet).
Конкретный объект государственной собственности для более эффективного управления следует оценить методами экономики недвижимости.
В теории оценки приносящей доход недвижимости известно три основных подхода, на базе которых строятся конкретные методы оценки недвижимости. Эти подходы известны как затратный подход, доходный подход и рыночный подход (известный также как подход САП — сравнительного анализа продаж). Рассмотрим сущность и области применимости каждого из трех подходов.
Затратный подход к оценке имущества (недвижимости) основан на применении калькуляции затрат, которые связаны с созданием и приобретением данного вида имущества. При оценке имущества могут применяться различные методы калькуляции стоимости имущества, например калькуляция с помощью анализа статей баланса предприятия. Применяя затратный подход, можно использовать как реальные затраты, которые были связаны с покупкой и эксплуатацией конкретного объекта недвижимости, так и затраты, которые необходимы для приобретения аналогичного по свойствам объекта недвижимости.
Доходный подход к оценке базируется на предположении, что между стоимостью объекта недвижимости и доходом, который этот объект может приносить, существует определенное соотношение. Различные методы оценки, основанные на доходном подходе, различаются тем, как это отношение определяется. Этим отличаются такие методы оценки, как метод мультипликатора валовой ренты, метод прямой капитализации, метод дисконтирования денежных потоков.
Подход сравнительного анализа продаж (САП) характеризуется анализом рыночных продаж, аналогичных и сходных с данным объектом недвижимости. Для того чтобы данный подход был применим в конкретной ситуации, необходимо обладать обширной рыночной информацией о продажах объектов недвижимости, что возможно только при условии высокой развитости рынка недвижимости и его информационной инфраструктуры.
Итак, мы имеем три основных подхода к решению задачи оценки недвижимости. Как правило, конкретные методы оценки недвижимости используют не один, а несколько подходов. Например, при оценке стоимости здания, с использованием затратного подхода стоимость материалов, использованных при строительстве здания, может быть оценена с использованием рыночных данных. Или, например, при использовании метода сравнительного анализа продаж могут вводиться весовые коэффициенты различных вариантов продаж в зависимости от того, какой доход приносил тот или иной объект, сравниваемый с объектом для оценки.
Правильный выбор подхода к оценке конкретного объекта недвижимости является залогом адекватной оценки. При развитом рынке и информационной инфраструктуре все три подхода теоретически должны давать одинаковую оценку стоимости недвижимости. Однако такая ситуация — довольно редкое явление. Это связано с тем, что рынок недвижимости, за исключением его отдельных сегментов, является несовершенным рынком.
Ключевая роль в процессе управления государственной собственностью отведена Правительством РФ Министерству РФ по управлению государственным имуществом.
Мингосимущество в установленном законодательством РФ порядке выполняет следующие задачи и функции:
- разрабатывает государственные программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, организует и контролирует их реализацию;
- ежегодно отчитывается о ходе выполнения программы приватизации перед правительством РФ, разрабатывает и представляет предложения по внесению в них изменений и дополнений;
- разрабатывает проекты федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, привлечения инвестиций;
- подготавливает и представляет в Правительство РФ прогноз поступлений в федеральный бюджет средств от приватизации и использования имущества, отнесенного к федеральной собственности и принимает необходимые меры для обеспечения этих поступлений;
- организует правовое обеспечение и осуществляет методическое руководство в области приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности;
- обеспечивает защиту имущественных прав и интересов государства на территории России и за рубежом;
- организует и принимает в пределах своей компетенции решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных предприятий;
- передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи;
- принимает участие в разработке и реализации мероприятий по поддержке реконструкции приватизированных предприятий за счет средств федерального бюджета и средств внебюджетных источников в соответствии с утверждаемыми программами послеприватизационной поддержки;
- осуществляет, в том числе через свои территориальные органы, контроль управления объектами федеральной собственности, их использования по назначению и сохранности;
- разрабатывает и осуществляет мероприятия по приватизации находящихся в федеральной собственности объектов недвижимости (включая земельные участки) и управлению этими объектами;
- принимает участие в осуществлении мер государственной поддержки формирования и функционирования рынка ценных бумаг, а также развития его инфраструктуры;
- оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог либо на распоряжение этим имуществом иным способом, а также ведет учет (реестр) договоров о залоге объектов федеральной собственности;
- осуществляет контроль использования по назначению и сохранности относящегося к федеральной собственности государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и в случае нарушения установленных правил распоряжения этим имуществом и его использования принимает необходимые меры в соответствии с законодательством РФ;
- принимает участие в пределах своей компетенции в разработке и реализации инвестиционных программ, формировании условий концессионных договоров, а также представляет при этом интересы собственника в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
- выступает по поручению Правительства РФ в качестве его полномочного представителя по вопросам правопреемства в отношении имущества бывшего СССР, а также в отношении объектов федеральной собственности, находящихся за рубежом (за исключением имущества, переданного в оперативное управление федеральным органам исполнительной власти и организациям), представляет Правительство РФ по иным вопросам, связанным с имуществом России за рубежом;
- выдает по поручению правительства доверенности на осуществление с учетом законодательства государства, где находится имущество РФ, всех необходимых действий по организации поиска имущества, управлению имуществом, документы о праве собственности на которые были по какой-либо причине утрачены, а также на защиту и оформление прав РФ на такое имущество;
- передает находящееся за рубежом имущество РФ, в отношении которого Мингосимущество определено полномочным представителем правительства, в аренду и управление;
- осуществляет контроль реализации высвобождаемого военного имущества;
- заключает с соответствующими государственными органами и юридическими лицами зарубежных стран соглашения (договоры) о взаимодействии и сотрудничестве по вопросам своей компетенции;
- является держателем принадлежащих РФ акций (вкладов, долей), закрепленных в федеральной собственности, а также «Золотых акций»;
- представляет в пределах своей компетенции интересы РФ по закрепленным в федеральной собственности акциям (вкладам, долям) в уставных капиталах организаций, основанных на объединении капиталов различных собственников;
- принимает участие в разработке и выполнении федеральных программ по предотвращению несостоятельности (банкротства) предприятий, находящихся в федеральной собственности;
- осуществляет в пределах своей компетенции необходимые действия по устранению нарушений российского законодательства в области приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, возбуждает в суде или арбитражном суде иски об отмене неправомерных решений органов исполнительной власти и о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, а также направляет материалы в правоохранительные органы для принятия соответствующих мер;
- обобщает предложения по вопросам приватизации государственной и муниципальной собственности, управления и распоряжения этой собственностью, поступившие от его территориальных органов, комитетов по управлению имуществом субъектов Федерации, фондов имущества, органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, общественных объединений и граждан, анализирует процессы приватизации государственной и муниципальной собственности, управления государственным имуществом, привлечения инвестиций в экономику России, организует в этих целях выполнение соответствующими специалистами экспертных, консультационных, маркетинговых и социологических работ;
- издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, дает разъяснения этих нормативных актов и программ приватизации;
- осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности;
- готовит предложения о разграничении государственной собственности на федеральную собственность и государственную собственность субъектов Федерации;
- осуществляет учет объектов федеральной собственности, включая недвижимое имущество, и ведет их реестр;
- назначает и проводит документальные и иные проверки (ревизии, инвентаризации), назначает аудиторские проверки деятельности федеральных предприятий и учреждений, а также иных юридических лиц в части контроля за использованием по назначению и сохранностью объектов федеральной собственности;
- подготавливает и представляет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации в правительство предложения о создании и ликвидации федеральных унитарных предприятий;
- реорганизует по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти федеральные предприятия без изменения их формы собственности;
- создает подведомственные государственные учреждения;
- назначает в пределах своей компетенции представителей государства в органы управления акционерных обществ (товариществ) и других хозяйствующих субъектов, которые основаны на объединении капиталов и акции (вклады, доли) которых закреплены в федеральной собственности или учредителем которых Мингосимущество является на момент назначения представителя;
- организует работу по проведению экспертизы и оценке стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности;
- осуществляет пропаганду российского законодательства по вопросам приватизации государственной и муниципальной собственности, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, организует переподготовку и повышение квалификации государственных служащих центрального аппарата Мингосимущества, его территориальных органов и комитетов по управлению имуществом субъектов Федерации, а также обучение руководящих работников и специалистов органов государственной власти и хозяйствующих субъектов по вопросам, связанным с приватизацией, управлением и распоряжением государственным имуществом.
За последнее время законодательными органами РФ принят ряд правовых актов, выводящих из под юрисдикции Мингосимущества федеральное имущество предприятий и учреждений Банка России, железнодорожного транспорта, образования, культуры, военно-промышленного комплекса, аграрного сектора и т. д. Если учесть, что по действующему законодательству часть федеральной собственности, составляющая богатства континентального шельфа морской экономической зоны, некоторые виды вооружений, памятники истории и культуры и т. п. изъяты из имущественного оборота и управляются напрямую соответствующими министерствами и ведомствами, налицо факт разрыва функций управления и распоряжения государственным имуществом между многочисленными органами исполнительной федеральной власти.
Разрозненность управления государственной собственностью, развитие отраслевого подхода имеет целый ряд негативных последствий:
1. Правовые. Нарушается ст. 295 Гражданского кодекса РФ, согласно которой собственник имущества (в данном случае его представитель — Госкомимущество РФ) решает вопросы реорганизации предприятий, дает (не дает) согласие на продажу недвижимого имущества, сдачу его в аренду, залог, внесение вклада в уставный (складочный) капитал и т. д.
2. Экономические. Много-субъектность управления государственной собственностью возвращает ей статус «ничейной» собственности, за которую фактически никто не несет ответственности. Это приводит к значительным потерям государственного имущества, нецелевому его использованию. Приоритет отраслевого подхода вносит дисбаланс в развитие российской экономики в целом, создает предпосылки для возникновения так называемых депрессивных регионов.
3. У правленческие. Отсутствует единая политика управления и распоряжения государственной собственностью, своего рода правила игры, общие для всех объектов независимо от отраслевой принадлежности; обратная связь от объекта к субъекту управления. Ввиду этого затруднена корректировка, устранение негативных последствий различных управляющих воздействий. Усиление фактора ведомственности в управлении государственной собственностью усиливает командно-административные методы управления экономикой.
4. Политические. Отраслевой подход ограничивает права регионов и их функции в управлении и распоряжении государственной собственностью, что в условиях федеративного государства приводит к усилению политической нестабильности и регионального сепаратизма.
Ведомственный подход к управлению государственной собственностью создает угрозу для национальной безопасности страны, так как ведомственные и общегосударственные интересы могут не совпадать.
При рассмотрении системы управления государственной собственностью необходимо разделять как саму систему управления, так и способы управления в ней на две взаимозависимые, но относительно самостоятельные части:
1. Процесс преобразования форм и отношений собственности, перехода одной формы в другую, постоянной (приватизация) или временной (аренда, залог, доверительное управление), полной или частичной передачи прав владения, распоряжения, пользования государственной собственностью акционерному или частному капиталу, а также обратного перехода (национализация). Это в условиях формирования рыночного хозяйства определяющая часть системы управления государственной собственностью, функции, обеспечения которой в основном возлагаются на государственные органы управления имуществом.
2. У правление государственной собственностью, которая обрела и не изменяет эту форму, остается государственной постоянно либо в течение длительного времени. Сохранение, поддержание, наращивание, обновление, эффективное использование государственного имущества, не передаваемого в другие руки, является основным содержанием, задачей этой части системы управления государственной собственностью. В дальнейшем данный вид управления именуется как управление использованием государственной собственности.
Важнейшей частью государственного управления экономикой в регионе является управление собственностью государства. Последняя играет ключевую роль в развитии всех сторон региональной экономики, так как позволяет региону не только вступать в экономические отношения с другими субъектами федерации, но и создавать благоприятные условия для функционирования негосударственного сектора социальной сферы. Однако еще важнее, что в условиях многообразия форм собственности и существования значительного частного сектора она должна выполнять еще одну функцию — обеспечивать возможность непрямого воздействия государства (региональных органов управления) на развитие негосударственного сектора экономики, регулировать его динамику, например через ставки арендной платы.
В этой связи необходимо отметить, что государственное управление экономикой в регионе (в ряде случаев без должных оснований) фактически ограничивают сферой государственной собственности, сосредоточивая внимание в первую очередь на проблемах управления последней, подчеркивая неэффективное функционирование государственных предприятий, нерациональное использование имущества, принадлежащего государству, и необходимость разработки особой концепции управления этими предприятиями. Однако при этом упускаются из виду проблемы развития негосударственного сектора; предполагается, очевидно, что его предприятия не нуждаются в государственной опеке, поскольку обрели своих собственников.
Между тем государственная и негосударственная собственность — так же как и региональная экономика в целом, — представляют собой единую систему, в которой хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности связаны между собой и взаимодействуют друг с другом.
Построение организационной структуры управления в регионе (органы управления, их функции, координация деятельности) должно содействовать тому, чтобы управляемые объекты на его территории независимо от формы собственности развивались во взаимосвязи и взаимодействии, с соблюдением необходимых пропорций и комплексности.
Методы управления подразделяются на административные и экономические.
Административные методы. Первые не связаны с созданием дополнительного материального стимула или опасностью финансового ущерба. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и принуждения.
Французские власти, например, запретили строить новые промышленные предприятия в пределах Парижской агломерации и для соблюдения этого запрета они не увеличили налоги на новые предприятия, не ввели больших штрафов — это были бы хозяйственные меры, а просто прекратили выдачу лицензий на новое промышленное строительство.
Правительство Нидерландов разрешило использовать бывшую военно-морскую базу в качестве пассажирского и торгового порта, создав, таким образом, новую сферу приложения капитала. В результате в районе порта возросла хозяйственная активность.
В одной из африканских стран правительство разрешило (раньше было запрещено) использовать национальный парк в целях организованного туризма, чем воспользовались местные и иностранные туристские компании.
Меры принуждения можно проиллюстрировать тем, что государственные органы всех развитых стран обязывают промышленные предприятия организовывать у себя производственное обучение молодежи, создавать определенные бытовые удобства для занятых, устанавливать очистные сооружения.
Административные методы регулирования в развитых странах с рыночной экономикой используются в незначительных масштабах. Их сфера действия в основном ограничивается охраной окружающей среды и созданием минимально комфортабельного быта для социально незащищенных слоев населения. Однако в критических ситуациях их роль сильно возрастает, например во время войны, критического положения в экономике. Самыми крупномасштабными государственными административными акциями по регулированию экономики в послевоенной Западной Европе были денежная реформа и разукрупнение ведущих концернов в Германии.
Экономические методы. Экономические методы государственного регулирования включают средства кредитно-денежной, бюджетной, налоговой, таможенной политики и др.
Высшая форма хозяйственного регулирования — это государственное экономическое программирование, охватывающее весь набор инструментов государственной экономической политики.
Планирование один из элементов модели деятельности по управлению (функция управления). Планирование как сама деятельность управляющего центра (правительства, например) становится инструментом, рычагом, способом, методом воздействия на текущие процессы и охваченные ими объекты.
С помощью планирования определяются направления развития экономики на всех уровнях — от страны в целом до первичного звена (предприятия, компании), обеспечивается увязка всех функций управления в ходе реализации экономической стратегии, программы.
Совершенствование самого управления также является объектом планирования.
Планирование тесно связано с другими функциями управления — прогнозированием, анализом, контролем, регулированием.
Классический набор функций управления в теории менеджмента: прогнозирование, постановка целей и формирование стратегий их достижения, планирование, принятие решений, контроль (анализ) и оценка результатов. (Дальше оценка вводится как новая информация в процесс корректировки прогнозов и планов, замыкая контур обратной связи и, начиная тем самым очередной цикл планирования... и т. д. как бы по спирали.)
Планированию предшествует прогнозирование. Этот мощнейший инструмент предвидения в современной структуре управления РФ развит очень слабо: только Министерство экономики и отчасти Центробанк пытаются робко прогнозировать, но горизонт прогнозирования был по объективным причинам очень коротким — от шести месяцев до 2—3 лет.
Планирование, разумеется, требует серьезных усилий, профессионализма, и, затрачивая на него материальные ресурсы и время, мы в итоге получаем отдачу, многократно перекрывающую понесенные издержки.
И наоборот, вполне возможные при отсутствии планирования управленческие ошибки ведут к потерями.
Процесс планирования можно разделить на пять этапов, речь идет здесь о стадиях деятельности, а не функциях управления.
Первый этап — прогнозирование, под которым понимается работа, которую выполняет менеджер, пытаясь заглянуть в будущее. Сюда, прежде всего, входит систематический анализ определенного круга факторов, позволяющий выявить имеющиеся возможности. На этом этапе дается и оценка риска. Систематический прогноз помогает выработать обоснованный подход ко всем планам. В прогнозировании традиционно используется три измерения: время (как далеко мы пытаемся заглянуть?); направление (каковы тенденции будущего?); масштабы (как велики будущие перемены?).
Второй этап — определение и выбор вариантов развития. В практике управления весьма редки ситуации, требующие одного-единственного подхода.
На третьем этапе формируются цели. При этом на всех уровнях управления имеется общее правило: когда решение об определенном образе действий принято, предстоит наметить четкую цель и предельный срок ее достижения.
Разработка программы действий и составление графика работ определяют содержание четвертого этапа процесса планирования. Программа представляет собой упорядоченную серию предстоящих действий, которые необходимы для реализации поставленной общей цели. Составление программы начинается с анализа тех или иных задач, причем на этой стадии следует избегать излишне детальной проработки: подробности отрабатываются позднее. Важное условие получения действенной программы — установление очередности выполнения указанных задач. Некоторые из них должны получить временной приоритет в финансировании.
Пятый этап — формирование бюджета. Это этап чрезвычайной важности, он включает стоимостную оценку программы и распределение ресурсов, в первую очередь финансовых. Бюджет может использоваться для контроля за выполнением плана и качеством менеджмента.
Эффективное планирование должно начинаться сверху. Если мы хотим иметь скоординированные планы, все должно быть согласовано на уровне высшего руководства. Однако, безусловно, необходимым является и другое: привлечение управленческого персонала более низких уровней, без чего любые, даже самые четкие директивы окажутся явно недостаточными.
Для хорошего планирования нужна, далее, надежная информация: порой качество плана прямо предопределено качеством аналитических предпосылок.
Планирование и сбор информации тесно связаны между собой. Сравнение фактических результатов с планами прошлых лет часто служит основой для разработки планов на следующий год, без учета же таких результатов любые планы бесполезны. С этой точки зрения выполнение планов нужно постоянно контролировать и если требуется — пересматривать и корректировать (чем больше срок действия плана и чем быстрее меняется обстановка, тем это важнее). Наконец, в планировании весьма существенны психологические факторы.
Чтобы обеспечить достижение намеченных целей, в самом плане важно предусмотреть особый механизм адаптации плановых решений к конкретной ситуации (причем подобная адаптация должна быть достаточно оперативной). Этот механизм обусловливает тесную связь долгосрочных и краткосрочных планов. Скажем, если долгосрочным планом намечается сокращение объема производства, в краткосрочном следует предусмотреть развитие компенсационной активности.
Адаптация может осуществляться с помощью специальной системы ситуационных планов, т. е. вариантов плана, предусматривающих различные повороты событий, составленных заблаговременно и включаемых в дело в случае наступления определенных событий.
Существует немало используемых на практике методов планирования и их сочетаний.
Балансовый метод дает возможность соизмерять потребности развития с возможностями их удовлетворения. Мировое признание получили в свое время отечественные разработки по межотраслевым балансам.
Нормативный метод опирается на использование системы экономических, научно-технических, социальных, экологических нормативов, научно обоснованных норм расхода отдельных видов ресурсов на получение конечного результата.
Экономико-математические методы и модели, с помощью которых выявляются наиболее существенные взаимосвязи в развитии планируемых объектов, находятся оптимальные плановые решения.
Управление государственной собственностью должно осуществляться планомерно и на научной основе.
Чтобы планирование и управление были научными, необходимо соответствие субъективной деятельности руководителей объективным закономерностям и условиям. План должен быть сбалансированным и задавать оптимальные пропорции развития тех отраслей экономики, где собственность в основном находится у государства.
Ключевой проблемой развития высокоспециализированного хозяйства является сбалансированное функционирование и пропорциональное развитие всех его звеньев. Чтобы решить эту проблему, прежде всего, нужно обеспечить комплексный подход к разработке планов и системный подход к оценке их вариантов. Комплексное планирование дополняют целевые программы.
Для конкретных условий, складывающихся на определенном этапе развития экономики, может быть найдена оптимальная совокупность методов планирования как средства обоснования решений тех или иных задач.
Сейчас как никогда в сфере использования государственной собственности требуется интеграция процесса планирования. Только в этом случае можно найти наиболее рациональный вариант функционирования различных объектов государственной собственности.
В настоящее время государство непосредственно управляет небольшим количеством предприятий (порядка 20 %), связанных с обороной, естественной монополией и некоторыми другими направлениями. Большинство предприятий приватизированы, преобразованы в акционерные общества, во многих из которых государство оставляет контрольный пакет акций или «Золотую акцию». Такая ситуация была вызвана переходом к рыночной экономике «нерыночными методами». Стремление приватизировать максимальное количество предприятий вызвало дестабилизацию экономики и неэффективное использование приватизированных предприятий. Так, например, в Великобритании за год приватизировалось не более двух-трех крупных предприятий, да и то, как правило, поэтапно. В России на рынке оказывалось одновременно более 100 тыс. объектов. Кроме того, оценка предприятий проводилась не на основе их доходности, а по инвентаризационной стоимости, что привело к существенному занижению стоимости имущества.
Процессы приватизации и де приватизации следует проводить на основе научно обоснованных принципов:
- принцип оптимального соотношения федеральной, государственной, муниципальной, частной и других видов собственности;
- принцип рациональной динамики переходных процессов при изменении видов собственности;
- принцип контроля оценки государственного имущества на основе учета доходного, рыночного и затратного подходов;
- принцип информатизации приватизационных процессов государственной собственности;
- принцип учета менталитета страны в приватизационной политике;
- принцип разумного использования зарубежного опыта приватизации и национализации;
- принцип прозрачности процедур приватизации.
Приведенные принципы не догма и требуют творческого развития в процессе эффективной реализации методов управления.
Необходимо признать, что в настоящее время государство не располагает необходимой информацией не только о состоянии дел организаций, собственником имущества которых оно является или в которых участвует, но и исчерпывающей информацией о наличии и количестве указанных организаций.
На начальном этапе экономических преобразований подразделения районных администраций, территориальные и отраслевые органы государственной власти и управления, государственные предприятия, объединения создавали организации на основе государственного имущества. Внесение государственного имущества в качестве вкладов в такие организации, его использование осуществлялись практически бесконтрольно.
Создание подобных организаций, как правило, не было связано с реализацией каких бы то ни было государственных интересов. Представители государства как участника (акционера) в эти организации назначались далеко не всегда.
Проблема выявления таких организаций, их учет в системе ведения реестра государственной собственности по-прежнему остается актуальной.
В настоящее время процесс создания организаций с участием государства осуществляется в соответствии с законодательством органами, уполномоченными управлять и распоряжаться государственным имуществом.
Однако некоторое упорядочение процесса создания таких организаций и установление правил и порядка распоряжения государственным имуществом не превратило государство в эффективного собственника, о чем, в частности, свидетельствуют:
1. Незначительный размер доходов государства как собственника государственного имущества. Отсутствие практики получения государством как собственником имущества государственных предприятий части прибыли от их деятельности, крайне низкая доля дивидендов в общем объеме поступлений в доходную часть бюджета являются объективными и бесспорными свидетельствами неэффективности управляющего воздействия государства.
2. Невозможность оценки управленческих расходов с точки зрения их необходимости и обоснованности. Вышесказанное позволяет с достаточным основанием предположить, что управленческие расходы существующей системы управления предприятиями и организациями значительно завышены.
3. Нередки случаи незаконного распоряжения государственным имуществом и распоряжения имуществом на крайне невыгодных для государства условиях. Кроме того, что указанные случаи отмечены при распоряжении государственным имуществом лицами, которым оно вверено (руководителями государственных предприятий и учреждений, арендаторами и пользователями государственным имуществом), имеет место и принятие решений государственными органами о распоряжении государственным имуществом, в том числе в виде внесения вклада в уставные капиталы соответствующих организаций, без должного обоснования. Вследствие отсутствия постоянного пообъектного контроля за государственным имуществом, ведение претензионноисковой работы зачастую осложняется истечением сроков исковой давности для предъявления соответствующих требований, что приводит к безвозвратной утрате государственного имущества.
4. Практика взаимоотношений собственника с государственными унитарными предприятиями.
Анализ финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий, показывает, что возможности их руководителей бесконтрольно распоряжаться финансовыми потоками таких предприятий, в том числе самостоятельно определять направления использования прибыли, распоряжаться имуществом предприятия, без какого бы то ни было согласования своих решений с собственником (за исключением недвижимого имущества) на практике приводят к:
- переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в компании-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков;
- заключению сделок, в отношении которых имеется заинтересованность руководителей, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции и к хищениям государственного имущества.
Зачастую руководители государственных предприятий отказываются от выполнения правомерных требований государственных органов, например требований о регулярном предоставлении отчетов о финансово-экономических результатах деятельности предприятий, что становится возможным вследствие несовершенства законодательства о груде и правовой конструкции института права хозяйственного ведения.
Оценивая ситуацию в государственном секторе экономики, следует учитывать следующие обстоятельства:
1. Круг субъектов экономических отношений, в деятельности которых государство заинтересовано как собственник или субъект обязательственных прав, а также круг государственных учреждений, выполняющих социальные функции, в настоящее время не является сознательным выбором (решением) государства. Во многом этот круг сложился исторически на основе всего имущества, составлявшего государственную собственность до начала приватизации. В настоящее время в число объектов государственной собственности входит значительное число предприятий, подлежащих приватизации, но не приватизированных по ряду причин (в основном в силу низкой ликвидности имущества). Законодательство, ориентированное на массовую приватизацию, проведение которой было оправдано в начале экономических реформ, не могло учитывать индивидуальные особенности ряда объектов и соответственно предусматривать особый порядок приватизации. Кроме того, в круг указанных субъектов входят также организации, созданные на основе государственного имущества государственными предприятиями, объединениями, органами государственной власти и управления в начале экономических реформ как следствие политики либерализации экономических отношений в отсутствие необходимой правовой базы о предприятиях и предпринимательской деятельности, о приватизации, о порядке управления и распоряжения государственным имуществом. Интересы государства как эффективного собственника в настоящее время в значительном числе случаев предполагают необходимость отчуждения государственного имущества таких предприятий, акций, долей (паев) государства в соответствующих организациях.
2. Отсутствие необходимого опыта менеджмента, экономических знаний, соответствующей культуры и мировоззрения администраторов в сфере экономики, является серьезным препятствием для эффективной работы предприятий в новых экономических условиях, сдерживает ломку негативных тенденций и препятствует формированию реальных предпосылок преодоления экономического кризиса.
3. Государственные и иные предприятия как самостоятельные хозяйствующие субъекты обоснованно защищены от произвольного, нерегламентированного вмешательства в свои дела государственных органов. Государственные органы, осуществляющие управление организациями, созданными с участием государства, и не должны подменять профессиональный менеджмент организаций, вмешиваясь в принятие оперативных решений.
В целом, ситуация, сложившаяся в области управления государственными предприятиями, учреждениями, организациями, может быть охарактеризована следующим образом: уполномоченные государственные органы не решают управленческие задачи, связанные с развитием государственного сектора экономики, а всего лишь пытаются устранять негативные экономические и социальные последствия бесконтрольного и некомпетентного, а в ряде случаев недобросовестного, распоряжения государственным имуществом.
В сложившейся социально-экономической ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность создания стройной, экономически и логически выверенной системы представления о критериях необходимости отнесения тех или иных объектов под непосредственное управляющее воздействие государства и создания жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля государственной собственности.
Государственная политика управления и контроля государственной собственности преследует следующие цели:
- максимизация доходов бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
- оптимизация структуры собственности (с точки зрения народнохозяйственных пропорций и на микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок экономического роста;
- вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности;
- использование всех государственных активов в качестве инструмента для повышения конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшения финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Для реализации обозначенных целей управления государственным сектором экономики федеральным органам исполнительной власти необходимо решать следующие задачи:
- полная инвентаризация объектов государственной собственности, построения системы учета этих объектов, разграничения и оформления прав на них;
- повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации процессов управления;
- классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
- оптимизация количества объектов управления и перехода к объектному управлению;
- постановка целей государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
- обеспечение прав государства как участника (акционера) в коммерческих и некоммерческих организациях;
- обеспечение контроля использования и сохранности государственного имущества, а также контроля деятельности лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
- получение дополнительных доходов в бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.
Система управления должна проектироваться на следующих ведущих принципах управления государственным имуществом, вне реализации которых невозможно достижение указанных целей и задач.
Определение цели.
Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть осознана и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект.
Перечень целей государства применительно к управлению различными видами объектов управления должен определятся правовыми актами.
Способ достижения цели.
В большинстве случаев, привлекая к процессу управления управляющих, государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности получения и оперативной обработки потока актуальной информации о состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия адекватных управленческих решений, не может и не должно определять способы достижения цели, т. е. детальные экономически обоснованные планы конкретных мероприятий для объекта управления.
Способ достижения цели должен быть предложен лицом, привлекаемым в качестве управляющего, в рамках определенной (как правило, конкурсной) процедуры представления и оценки таких предложений, рассмотрен и утвержден уполномоченным государственным органом.
Ответственность за осуществление утвержденного способа достижения цели государства возлагается на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства в случае неудачи.
Важнейшим принципом является использование в каждом случае управления государственным имуществом системы управления как неразрывного единства следующих элементов: создание условий и обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядок выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, отчетность государственных органов и управляющих, управленческие решения по результатам контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянного поступления, обработки и анализа информации о состоянии дел управляющих и объектов управления.
Функционирование системы управления, порядок взаимодействия государственных органов в системе управления должен быть детально регламентирован правовыми актами.
Эффективность управления.
Принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или объекта) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.
Профессиональность управления.
Кроме того что непосредственное управление рядом объектов является функцией, несвойственной государству, государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом. Привлечение лиц в качестве управляющих должно сопровождаться их обязательной аттестацией.
Практика управления государственной собственностью
Рассмотрим технологию принятия решения по использованию государственной собственности на примере создания центра бизнес-инкубации.
Бизнес-инкубаторы представляют собой один из инструментов содействия развитию экономики на региональном уровне, поскольку оказывают эффективную поддержку вновь образованным и молодым предприятиям на начальной фазе их существования.
Во главу угла при этом ставится предоставление предпринимателям в аренду на выгодных условиях офисных и производственных помещений, а также, если это возможно, станков и технического оборудования, кроме того, обеспечение соответствующими сервисными услугами (консультирование, сопровождение и инфраструктура). Бизнес-инкубаторы создают хорошие исходные предпосылки для успешного ведения дела начинающими предпринимателями на трудном начальном этапе работы.
Однако, исходя из спроса на производственные помещения, к участию в бизнес-инкубаторе могут быть привлечены и предприятия, возникшие уже несколько ранее.
Профиль бизнес-инкубаторов при этом может быть весьма различным. В зависимости от местных особенностей и поставленных целей акцент в большей мере может быть сделан на производстве или на предоставлении услуг (или и на том и на другом одновременно).
Бизнес-инкубаторы в научных городках, например, могут скорее иметь характер технопарка или инновационного центра, в то время как в других городах к участию будут приглашаться исключительно предприниматели, начинающие свое дело или уже действующие предприятия. Несмотря на эти различия в деталях, для всех случаев характерен общий принцип функционирования.
Именно в России применение такого инструмента, как организация бизнес-инкубаторов имеет значительные шансы на успех. Во многих городах и районах имеются пустые, неиспользуемые производственные помещения, частично технически оснащенные. Вместо того чтобы открывать новые производственные предприятия, требующие значительных инвестиционных затрат, предоставляется возможность загрузить прежде всего имеющиеся в наличии и пока вполне подходящие для этих целей производственные мощности.
В Московской области уже появляются весьма успешные примеры, которые можно считать пилотными. В городах Протвино, Реутов, Серпухов, Фрязино уже основаны или будут созданы в ближайшее время бизнес-инкубаторы (технопарки), которые доказывают целесообразность этого инструмента. Особо следует подчеркнуть, что в каждом муниципалитете была принята своя, сориентированная на местные условия концепция. Решающими предпосылками являются наличие здания, которое может быть использовано в этих целях и требует лишь незначительных инвестиционных мероприятий, а также активность сотрудников местной администрации.
Залогом успеха, помимо этого, является кооперация с другими организациями, например фондом занятости населения или торгово-промышленной палатой, с целью совместной реализации проекта.
Успешно реализующиеся в этих городах пилотные проекты могут иметь большое значение в распространении и использовании такого опыта за пределами Московской области в других регионах России, Санкт-Петербурге, Ленинградской области (Тосно, Волхов и Пушкин).
Первому в Санкт-Петербурге бизнес-инкубатору, созданному на грант американской компании, исполнилось 8 лет.
Он был создан Центром гражданских инициатив при инновационном центре легкой промышленности и за время работы подготовил 50 компаний, которые сейчас конкурируют на рынке одежды среди фабрик «Красная заря», «ФОСП», «Первомайская заря». Конкуренция стала возможной благодаря мобильности предприятий: малочисленный штат, постоянное обновление и выпуск продукции небольшими партиями. Бизнес-инкубатор помимо площади предоставил начинающим предпринимателям консалтинговые услуги в области маркетинга и менеджмента и современную фабричную технику для пошива одежды.
В финансирование американской стороной было прекращено, поэтому руководство инкубатора пересмотрело систему взаимодействия между Центром гражданских инициатив и частными предпринимателями. Центр создал свою собственную дизайнерскую студию, разработал свое собственное производство (пошив молодежных брюк), организовал курсы повышения квалификации работников текстильной промышленности.
За счет прибыли, получаемой от данных проектов, в инкубаторе в настоящее время выращиваются 12 компаний.
Принимая решение о создании бизнес-инкубатора, администрация преследует сразу несколько целей, а именно:
- усиление экономической силы Санкт-Петербурга благодаря целенаправленной поддержке вновь образованных фирм, а также малого и среднего бизнеса в целом;
- быстрое предоставление производственных площадей после проведения сравнительно небольших инвестиционных мероприятий за счет использования имеющейся и простаивающей в данный момент недвижимости;
- демонстрация доброжелательного отношения к предпринимателям, что способствует в целом улучшению инвестиционного климата и привлечению капиталов извне.
В общем и целом бизнес-инкубаторы помогут улучшить перспективу выживания для лиц, создающих свое дело, и начинающих предпринимателей. Сотрудничество центра с опытными предпринимателями малого и среднего звена позволит поделиться эффективными методами предпринимательской деятельности, что может послужить на благо всем участникам.
Гибкая система аренды помещений и, возможно, оборудования, совместно используемые сервисные услуги, поддержка при установлении контактов и освоении рынка, а также пространственная близость к таким же активным и динамичным молодым предпринимателям являются надежной опорой для преодоления обычных трудностей начального этапа.
Если спрос на предлагаемые производственные площади высок, то можно переходить к осуществлению более узких целей. Например, при высокой концентрации инновационных и высокотехнологичных предприятий в центре может быть сделан акцент на содействие развитию инноваций в качестве самостоятельного направления.
В общем и целом бизнес-инкубатор должен превратиться в привлекательный для предпринимательства центр. В нем предприниматели находят не только подходящие промышленные площади и интересную инфраструктуру, но и целый ряд иных полезных услуг. Прежде всего, там имеется взаимное плодотворное соседство и поддержка при возникновении первых проблем. Наибольшую пользу предпринимателям в бизнес-инкубаторах приносят полная концентрация на предпринимательских задачах и снижение расходов на управленческий аппарат.
Бизнес-инкубатор предоставляет всем предпринимателям помещение, гарантирует безопасность в современных непростых условиях, а кроме того, создает репутацию партнера, надежного во взаимоотношениях с клиентами и в потенциальных деловых связях за пределами центра.
Бизнес-инкубаторы предлагают помещения, которые включают в себя производственные площади и офисы в пригодном для использования состоянии, различной площади, предназначенные как для производства, так и для предприятий бытового обслуживания. Наряду с помещениями в аренду могут быть предложены машины и техническое оснащение.
Размер помещений должен быть достаточным для размещения там как минимум 510 предпринимателей. Производственные площади должны занимать, по меньшей мере, 150 кв. м, офисы — не менее 20 кв. м.
В целом размер бизнес-инкубатора может быть от 300 до 4000 кв. м, здесь нет единого для всех правила. Однако опыт, накопленный в Германии и других западных странах, показывает, что оптимальная величина здания с благоприятной структурой расходов находится в пределах от 1500 до 2000 кв. м.
При наличии больших заводских помещений можно использовать простые стальные перегородки или подвижные стенные конструкции для разделения производственных площадей. Такое решение вопроса относительно дешево и позволяет легко менять размер помещений.
Помещения для переговоров, раздевалки, санитарные узлы, а также кухня и комната отдыха могут использоваться совместно всеми предпринимателями данного бизнес-инкубатора.
Договор об аренде сначала можно заключить на 3 года с возможностью продления еще на 2 года. Если площадь не ограничена, то можно предусматривать и более длительные договоры об аренде. Однако в любом случае следует оговорить возможность расторжения договора, если арендатор использует помещения в иных целях, чем предусмотрено в договоре, или если он полностью или частично прекратил производственную деятельность. Поэтому цель планируемого использования помещений должна быть письменно оговорена в приложении к договору об аренде. В любом случае сдача помещений в субаренду не допускается.
В принципе концепция не предполагает долговременных или безвременных договоров об аренде. Если вновь образованное предприятие прочно встает на ноги в течение 5 лет, то ему следует найти себе помещение вне бизнес-инкубатора и освободить место для новой молодой фирмы. В зависимости от имеющейся в наличии площади и спроса на нее может быть рассмотрен и более длительный договор об аренде.
Решающим является вопрос об арендной плате. Она должна быть особенно благоприятной для предпринимателя в первый год аренды и постепенно увеличиваться до соответствующей рыночной цены в течение 5 лет. Для предприятий сферы обслуживания арендная плата может быть несколько выше, чем для производителей.
В соответствии с анализом существующих арендных отношений администрации следует придерживаться следующих правил при назначении размера аренды:
- 1 и 2 годы аренды — 50% рыночной цены;
- 3 год аренды — 70% рыночной цены;
- 4 год аренды — 80% рыночной цены;
- 5 год аренды — 90% рыночной цены;
- начиная с 6 года — рыночная цена.
Установление такой арендной платы как раз в течение сложных первых лет приведет к снижению нагрузки предпринимателей.
Следует, однако, иметь в виду, что арендная плата может быть еще больше снижена для начинающих предпринимателей, в то время как уже ставшие на ноги малые и средние предприятия даже в первый год должны платить более высокую сумму.
Арендная плата при этом включает:
- предоставление всех коммуникаций;
- подключение телефона (конечно, здесь не учитывается оплата непосредственно разговоров);
- использование совместных помещений (кухня, комната для переговоров и т. д.);
- предоставление копировальной техники;
- использование секретаря (ежедневное почтовое обслуживание);
- и прежде всего консультации, опосредование контактов и иные сервисные услуги со стороны руководства бизнес-инкубатора.
Аренда машин и технических установок должна оплачиваться дополнительно в соответствии с установленными расценками.
Использование электроэнергии, воды и отопления оплачивается дополнительно, при возможности — в соответствии с индивидуальными расходами, в противном случае — учитывая занимаемую площадь и индивидуальные особенности.
Разумеется, следует урегулировать порядок и правила сосуществования отдельных предпринимателей в бизнес-инкубаторе.
Подводя итог, следует отметить, что бизнес-инкубатор вовсе не предполагает простое предоставление производственных помещений на льготных условиях в течение длительного времени. Его задачей, прежде всего, является создание очень привлекательной инфра-структуры для предпринимателей, которые в течение трудной начальной фазы благодаря благоприятной арендной плате получают возможность снижения своей финансовой нагрузки, а также извлекают особую пользу из сервисных и консультационных услуг.
Бизнес-инкубаторы предоставляют предпринимателям целый ряд выгод:
- гибкое, индивидуально ориентированное предложение площадей для размещения производства и оказания услуг;
- современную инфраструктуру с централизованным секретариатом, с машинописной службой, телефоном и почтой;
- современную коммуникационную технику, общее подключение к Internet,
- помещения для переговоров, находящиеся в общем пользовании;
- помещения для отдыха, кухни и т. д„ находящиеся в общем пользовании;
- привлекательный внешний вид и репутация деловой надежности.
Таким образом, предприниматель находится в благоприятной атмосфере, которая с самого начала позволяет ему сосредоточиться на собственных производственных задачах.
Система организации бизнес-инкубатора, многократно усиленная за счет непосредственной близости других предпринимателей с аналогичными проблемами, в значительной степени снижает риск провала предприятия на начальном этапе.
Организация подобной инфраструктуры должна финансироваться в основном за счет арендной платы, но требуется также авансирование со стороны города. Руководитель бизнес-инкубатора несет основную ответственность за создание благоприятной обстановки.
На среднюю и долгосрочную перспективу следует стремиться к покрытию эксплуатационных расходов, включая заработную плату дирекции, за счет арендной платы и отдельных платных услуг, в то время как инвестиционные и начальные затраты должны быть профинансированы муниципалитетом и другими организациями-участниками (например, фондом занятости, торгово-промышленной палатой, местными банками, различными фондами, как, например, фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере).
Существующая инфраструктура создает для предпринимателя оптимальную финансовую ситуацию и не перегружает его чрезмерными текущими расходами.
Особенностью бизнес-инкубаторов наряду со льготными условиями аренды помещений является, прежде всего, сопровождающее сервисное обслуживание начинающих предпринимателей.
Это предложение в большой степени определяется личными возможностями руководителя бизнес-инкубатора, который может предоставить определенные информационные услуги, дать консультации и советы.
Предложение по сервису и обслуживанию должно включать следующие виды услуг:
- посредничество в контактах с потенциальными деловыми партнерами, союзами, торговыми палатами и т. д.;
- поддержка при решении административных и правовых проблем;
- приобретение и предоставление информации по актуальным вопросам (специализированная печатная продукция, Internet);
- подготовка и сопровождение при переговорах с банками;
- повышение образовательного уровня в сфере предпринимательской деятельности; предоставление учебной программы по хозяйственным и правовым вопросам, например ведение бухгалтерского учета, налоги, маркетинг;
- организация совместного участия в ярмарках и выставках;
- поддержка при составлении бизнес-планов и выработке производственной стратегии.
Чрезвычайно удобно и то, что с предпринимателем в бизнес-инкубаторе всегда можно установить связь. Даже если он отсутствует в данный момент, на звонки ответит секретарь, примет и передаст информацию или согласует сроки.
Постоянный обмен опытом в бизнес-инкубаторе с другими предпринимателями, которые имеют аналогичные интересы, проблемы и вопросы, дает новые импульсы и может привести не только к взаимной поддержке, но и к кооперации.
В целом, благодаря такой атмосфере складывается сервис, который при других обстоятельствах вряд ли мог бы быть оплачен начинающим предпринимателем.
Однако предприниматели должны предоставить в дальнейшем следующие документы:
- анкету и описание предыдущей предпринимательской деятельности;
- предпринимательскую концепцию, в которой описываются планируемый для производства продукт, рыночная перспектива, конкурентоспособность, сбыт и потребность в площадях;
- общий экономический план организации производства, включающий план товарооборота и затрат, а также расчет окупаемости.
Руководитель бизнес-инкубатора может оказать конкретную помощь уже при подготовке этих документов и составлении бизнес-плана.
Изложенные выше требования не ставят целью создание бюрократических трудностей. Предприниматель должен иметь такие планы и для других целей, например для ведения переговоров с банками.
Эти документы послужат ему одновременно и схемой для разработки внутренней концепции, и основой для определенных действий, уменьшающих риск предпринимательской деятельности.
Таким образом, предприниматель должен выполнить определенные условия и доказать шансы на успех своей предпринимательской идеи.
Для того чтобы предприниматели могли претендовать на участие в центре, они должны быть детально проинформированы в отношении этого замысла. Для этого уже на подготовительном этапе проводятся совместные информационные мероприятия, например с фондом занятости и банками.
Результаты выбора предпринимателей зависят от следующих факторов:
- размер имеющихся в наличии площадей;
- общее количества претендентов.
Разумеется, при большом предложении и ограниченном спросе требования к претендентам не могут быть особенно высокими. Однако и в этом случае необходима убедительная предпринимательская концепция, а сам претендент должен обладать личными качествами, необходимыми для предпринимательской деятельности.
При большем спросе и ограниченном предложении площадей следует применять более строгие критерии. Должны быть выполнены все перечисленные выше условия.
Кроме того, путем целенаправленного отбора можно добиться придания бизнес-инкубатору особого профиля, например:
- отдать преимущество лицам, лишь создающим свое предприятие;
- сосредоточиться на инновационных и технологически интенсивных предприятиях;
- перенести центр тяжести на освоение отсутствующих в экономике региона отраслей;
- сосредоточиться только на производстве или услугах или на целенаправленном взаимодополняющем комбинировании того и другого направления.
Выбор претендентов должен производиться конкурсной комиссией, например, наблюдательным (или попечительским) советом.
В состав такой комиссии должны (или могут) входить:
- глава администрации;
- руководитель бизнес-инкубатора;
- представители учредителей;
- представитель фонда занятости;
- представитель банка;
- независимые эксперты, аудиторы.
Точный состав должен быть зафиксирован в уставе бизнес-инкубатора.
При этом, однако, необходимо следить за тем, чтобы выбранные предприятия дополняли друг друга и тем самым был усилен эффект от их взаимодействия (эффект синергии). Предприятия не должны быть конкурентами между собой, поскольку в подобном случае климат в бизнес-инкубаторе может ухудшиться.
Бизнес-инкубатор должен создаваться в форме некоммерческой организации. Возможными организационно-правовыми формами могут быть ассоциация или фонд, а также некоммерческое партнерство.
В качестве одного из учредителей должна выступать городская администрация. В то же время следует приветствовать участие иных учредителей.
Здесь возможны различные варианты, например:
- государственные органы (областная администрация или федеральное министерство, если они являются или являлись собственниками недвижимости);
- банки, готовые к поддержке и развитию бизнес-инкубатора;
Руководитель (управляющий) является ключевой фигурой, определяющей успех центра. Он выступает непосредственным партнером, к которому обращаются предприниматели почти по всем вопросам, и в то же время является доверенным лицом администрации.
Управляющему необходимы соответствующие знания, он должен владеть определенными навыками, ноу-хау, а также иметь хорошую интуицию в вопросах предпринимательства. С другой стороны, он должен обладать организаторским талантом и общепризнанной компетентностью.
Собрание учредителей
Представители учредителей или участников, по меньшей мере, один раз в год проводят заседания и определяют предпринимательскую политику центра. Они принимают важнейшие решения в вопросах персонала (управляющий, наблюдательный совет) и утверждают баланс.
Наблюдательный (Попечительский) совет
Наблюдательный, или Попечительский, совет (Совет) выполняет особо важные функции. Он собирается один раз в квартал и принимает решения о приеме предпринимателей в центр. Он контролирует деятельность руководства бизнес инкубатора и оказывает существенное влияние на формирование предпринимательской политики.
Совет утверждает положение о деятельности центра, в котором, среди прочего, урегулированы полномочия и обязанности управляющего. Кроме того, Совет регулирует заключение договоров аренды и утверждает правила внутреннего распорядка.
В Наблюдательном совете должны быть представлены учредители или участники. Помимо этого, в него могут входить иные специалисты и независимые эксперты (к примеру, представители банков, аудиторы) с правом права решающего голоса или без такового.
Председателем Наблюдательного (Попечительского) совета может являться глава администрации в качестве представителя основного учредителя.
Итак, мы рассмотрели пример технологии принятия решений и переходим к Практическим предложениям по совершенствованию системы управления государственным имуществом.
Для четкой организации управления нежилым фондом, необходимо принять закон, который определял бы порядок распоряжения объектами нежилого фонда, находящимися в собственности Санкт-Петербурга.
Во-первых, необходимо определить четкое разграничение полномочий по управлению объектами нежилого фонда:
- Законодательное собрание Санкт-Петербурга устанавливает порядок распоряжения объектами нежилого фонда Санкт-Петербурга и порядок определения арендной платы, и систему льгот по арендной плате.
- Администрация Санкт-Петербурга устанавливает порядок заключения сделок по распоряжению объектами нежилого фонда, утверждает методику определения арендной платы за объекты нежилого фонда, утверждает порядок предоставления льгот по арендной плате за объекты нежилого фонда, обеспечивает исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере распоряжения объектами нежилого фонда.
- Территориальные органы администрации Санкт-Петербурга обеспечивают организацию содержания и ремонта, а также контроль использования объектов нежилого фонда, участвуют в работе городской комиссии по распоряжению объектами недвижимости.
- Органы местного самоуправления участвуют в работе районных комиссий по распоряжению объектами недвижимости.
- Уполномоченный орган разрабатывает предложения по проведению экономической и управленческой политики в сфере распоряжения объектами нежилого фонда, проекты законов Санкт-Петербурга и нормативных правовых актов администрации Санкт-Петербурга, регулирующих вопросы распоряжения объектами нежилого фонда, координирует деятельность органов администрации Санкт-Петербурга, заключает сделки.
Благодаря четкому разграничению полномочий работа органов управления в сфере управления нежилым фондом будет развиваться, достигать наибольшей эффективности, а самое главное — удастся избежать суперпозиций функций органов управления.
Необходимо также определить сферы компетенции органов управления нежилым фондом: городской комиссии, районной комиссии, уполномоченного органа, руководителя территориального подразделения уполномоченного органа для более четкой организации работы управленческих структур.
Установить определенный порядок закрепления объектов нежилого фонда на праве хозяйственного ведения, условия и порядок передачи объектов нежилого фонда в доверительное управление, в оперативное управление, в безвозмездное пользование, составляющих имущество казны (аренда имущества).
Принятие закона о распоряжении нежилым фондом Санкт-Петербурга позволит четко определить условия и порядок передачи объектов нежилого фонда, установит ограничения действий компетентных органов по вышеперечисленным вопросам и тем самым облегчит работу соответствующих структур.
Органы управления имуществом, определяя цели города и его интересы в деятельности конкретной организации, не могут и не должны разрабатывать стратегию ее работы, текущие и перспективные плановые показатели деятельности. Однако цели города и его интересы вне зависимости от того, как они обозначены применительно к конкретной организации, предполагают плановое их достижение. Таким образом, необходимо организовать обязательное планирование деятельности соответствующих организаций и управляющих, при котором планирование как неотъемлемая часть функции менеджмента осуществляется самими управляющими, а не государственными органами.
Планирование, которое, по сути, является определением наилучшего способа достижения цели, должно быть ориентировано на принцип наибольшей экономичности при достижении цели.
Бизнес-планирование применяется:
- при принятии решений о создании организаций, об участии в организациях, о реорганизации организаций;
- при выборе управляющего;
- периодически в процессе деятельности организаций и управляющих;
- антикризисное бизнес-планирование.
В настоящее время не созданы условия и стимулы выбора наиболее экономичного способа достижения цели.
В ряде случаев отсутствуют установленные государством или с ним согласованные критерии оценки результатов деятельности организаций с точки зрения достижения определенных целей.
При такой ситуации неизбежны несогласованность и противоречия в действиях и политике государственных органов, ответственных за осуществление различных государственных функций. В отсутствие объективных данных о реальных потребностях соответствующих отраслей, обеспечивающих необходимые качественные результаты деятельности отраслевых организаций, органы, ответственные за распределение ресурсов, вследствие дефицита последних, руководствуются в своей деятельности соображениями экономии ресурсов. Отраслевые органы государственного управления, напротив, исходят из установки на их максимальное привлечение.
Решение вопроса о способе достижения цели, как правило, выходит за пределы возможностей органов государственного управления. Однако процесс поиска оптимальных способов достижения целей, входящий в число непосредственных задач управляющего, должен быть согласован с государственными органами и проходить в определенных процедурных рамках.
С этой целью необходимо:
а) установить обязательные требования разработки и/или предоставления для оценки соответствующих данных о способе достижения цели, о показателях текущего и перспективного планирования финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов (бизнес-плана) при принятии решения о создании организации, ее реорганизации, об участии государства в организации, совершении действий с государственным имуществом, требующим решения или согласования с собственником, а также периодического предоставления таких данных применительно ко всем действующим организациям, деятельности представителей в организации, доверительных управляющих. Разработка бизнес-плана должна являться обязанностью и неотъемлемой составной частью деятельности управляющего и его команды;
б) установить обязательные требования к форме, содержанию и периодичности предоставления данных о способе достижения цели;
в) создать условия для отбора наилучших предложений о способе достижении цели и, соответственно, для выбора управляющих;
г) определить порядок оценки предоставленных предложений, критерии оценки, определить органы, осуществляющие оценку, порядок их взаимодействия и контроля надлежащего исполнения органами соответствующих функций;
д) установить последствия не предоставления таких предложений или их негативной оценки.
Обязательный порядок определения способа достижения цели, последствия несоблюдения этого порядка, должны устанавливаться нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга.
Периоды бизнес-планирования определяются учредительными документами государственных предприятий, учреждений, договорами (контрактами), заключаемыми с управляющими иных организаций.
Основными критериями оценки бизнес-планов коммерческих организаций являются размер и стабильность получения городом дохода от их деятельности (за исключением прямо оговоренных случаев), всех иных организаций — наибольшая экономичность в достижении согласованных с государственными органами качественных результатов их деятельности.
Применительно к крупным государственным промышленным предприятиям, тактической задачей государства в которых является проведение их реструктуризации, способом решения этой задачи является планирование реструктуризационных мероприятий. План реструктуризации, включающий в себя способы структурной перестройки, формы и методы сохранения имущественного комплекса, анализ рынков сбыта продукции реструктуризируемого предприятия, предложения по использованию имущественного комплекса и земельных участков, план мероприятий по переходу на новые взаимоотношения с энерго-снабжающими организациями и иными естественными монополистами, производственная программа, иные элементы разрабатываются и представляются для оценки в порядке, который предполагается предусмотреть концепцией для бизнес-планов.
В рамках разработки концепции предлагается следующая система управления соответствующими организациями, включающая:
- определение цели государства в деятельности организаций;
- создание условий и обязательного порядка определения способа достижения цели (бизнес-планирование);
- порядок принятия решений о создании организаций (об участии в организациях);
- определение порядка выбора управляющих;
- мотивацию управляющих;
- отчетность управляющих и отчетность государственных предприятий и государственных учреждений о финансово-экономических показателях своей деятельности, о достижении цели их деятельности;
- контроль деятельности управляющих и результатов деятельности организаций;
- принятие управленческих решений по результатам деятельности управляющих и организаций;
- поступление, обработку и анализ информации о состоянии дел управляемых;
- порядок взаимодействия государственных органов при реализации вышеуказанных элементов системы управления.
Цель государства в деятельности организации должна отражаться в учредительных документах государственных предприятий, государственных учреждений, а также в договорах (контрактах), заключаемых с управляющими коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, цель государства указывается также в распорядительных документах о принятии управленческих решений (о создании организации, об участии в организации, о ее реорганизации), в системе ведения реестра (учета) организаций, ведущегося в отраслевых органах государственного управления и органах, уполномоченных управлять и распоряжаться государственным имуществом.
Организация текущего контроля за достижением определенных целей, реализацией государственных интересов, достижением показателей, установленных на основе оценки предложений о способе достижения цели (бизнес-планов), возлагается на органы государственного управления.
Периоды предоставления отчетов по установленным формам могут определяться:
- согласованными письменными предложениями о способе достижения определенной цели, документами текущего и перспективного планирования (бизнес-планами);
- учредительными документами государственных предприятий и учреждений;
- договорами (контрактами) с управляющими.
С установленной периодичностью сводные заключения отраслевых органов государственного управления представляются в Комитет по управлению городским имуществом для обобщения и анализа.
По результатам контроля в случае отрицательной оценки деятельности организации (управляющего) в свете определенных концепцией политики и принципов управления, государственные органы, к компетенции которых отнесено принятие соответствующих решений:
- расторгают договор (контракт) с руководителем государственного предприятия, учреждения, управляющей компанией, доверительным управляющим, представителем государства в органах управления организацией, применяют к ним меры ответственности;
- рассматривают вопросы о корректировке установленных целей, а также отраслевых и экономических задач, поставленных перед управляющими и
организациями;
- реорганизуют, ликвидируют государственное предприятие (учреждение), приватизируют государственное имущество, прекращают участие Санкт Петербурга в коммерческой или некоммерческой организации.
Критерии и порядок принятия того или иного управленческого решения по результатам контроля необходимо определить правовыми актами Санкт-Петербурга. В случаях, когда по результатам контроля устанавливается, что цель государства, определенная применительно к деятельности организации, не может быть достигнута, принимается решение о ликвидации организации, прекращении участия Санкт-Петербурга в организации.
При осуществлении контроля уполномоченные государственные органы рассматривают предложения управляющих об отчуждении (пакета акций), реструктуризации предприятия, об изменении политики государства в органах управления коммерческой организации, иные предложения, направленные на наилучшее удовлетворение государственных интересов, принимают решения по существу предложений.
Порядок выбора управляющих в организациях с участием Санкт-Петербурга предполагается определить нормативными актами, принимаемыми в рамках Концепции.
Выбор управляющих должен производиться на конкурсной основе.
В числе критериев отбора управляющего должны быть:
- образовательный ценз;
- опыт соответствующей работы;
- деловая репутация и личностные характеристики;
- требования к уставному капиталу управляющих компаний, доверительных управляющих, обеспечивающих минимальный размер их ответственности, требования к квалификации персонала, опыту деятельности в определенных отраслях экономики (для юридических лиц);
- иные требования.
Решения о назначении руководителей государственных предприятий и учреждений принимают в отношении подведомственных предприятий и учреждений отраслевые органы государственного управления. При этом порядок принятия указанных решений определяется правовыми актами и включает процедуру тестирования.
Интересы управления требуют высокого профессионализма и ответственности управляющих, эффективного контроля за их деятельностью, а также возможности стимулирования управляющих по результатам управления.
Решение проблемы профессионализма связано с особыми требованиями к профессиональной квалификации управленческих кадров, методам их привлечения и отбора. В настоящее время отсутствуют обязательные требования к профессиональной квалификации лиц, привлекаемых в качестве управляющих, отсутствует практика проверки их профессиональных качеств (аттестация) как необходимое условие привлечения в качестве управляющего. Отсутствует практика конкурсного подбора и замещения управленческих должностей в организациях с участием государства.
Назначение руководителей государственных предприятий и учреждений отнесено к ведению отраслевых органов государственного управления, формирование органов управления иных коммерческих организаций — к ведению собраний акционеров, собраний участников и т. п. этих организаций, на которых интересы государства представляют уполномоченные представители. Представители определяются органами, уполномоченными управлять государственным имуществом или осуществлять полномочия собственника.
Далее следует активно применять принцип «субсидиарной», т. е. максимально приблизить власть к народу.
Разрешение вопросов, возникающих по поводу государственной собственности, возможно при условии создания системы обратной связи в структурах государственного управления и местного самоуправления на основе предложений населения, а также проведения публичных слушаний, т. е. формирования систем общественного мнения в области управления государственной, муниципальной и иной собственностью.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
