Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. Связаться с автором
Совокупность процессов в сфере безопасности, идущих на пространстве Содружества Независимых Государств, имеет важней, возможно, даже ключевое значение для всего европейского развития. Если государствам, входящим в СНГ, не удастся обеспечить безопасности и стабильности как собственной, так и всего ре иона в целом, либо если создание региональной системы по побыв причинам, будет строиться на принципах конфронтации с западными структурами, контрбаланса или относительной изоляции от них, Европа столкнется с огромным числом рисков и вызов безопасности, хотя и необязательно традиционного военного характера.
С момента распада СССР постсоветское пространство безопасности прошло значительную эволюцию. Важно осознавать, что речь идет именно об эволюции пространства — совокупности территорий бывших советских республик, объединенных общим военным наследием (т. е. о территории СНГ, поскольку страны Балтии то наследие отвергли и концептуально, и на практике).
Существует очень мало оснований для того, чтобы говорить системы безопасности СНГ, которая по существу так и e сложилась. Фактически отсутствует такое пространство безопасности, которое было бы структурировано посредством обязательных для всех четких правовых норм и эффективных механизмов реализации решений и имело бы, помимо общих целей собственно обеспечения безопасности, территориальной целостью суверенитета государств-членов, внешние задачи установления взаимодействия с другими региональными системами в рамах общеевропейской либо, наоборот, оказания сдерживающего воздействия на таковые.
Еще меньше сомнений вызывает отсутствие в СНГ системы коллективной безопасности (СКБ), в которой интересы каждого частника считались бы общими для всех и соответственно их защита действительно основывалась на усилиях всех членов. Временное совпадение интересов и усилий группы стран в данном контексте не может служить достаточным свидетельством складывания системы. Поэтому в данной работе понятие СКВ СНГ будет использоваться в его сложившемся общеупотребительном значении с учетом сделанной оговорки о неполном соответствии этого термина действительности.
Вполне логичным является и отсутствие в рамках СНГ оборонительного союза, который попросту не мог быть создан из-за отсутствия у государств Содружества общего противника или общих военных вызовов безопасности.
Эволюция пространства безопасности СНГ, основным содержанием которой является процесс эрозии постсоветских объединяющих начал в сфере безопасности и создания на основе новых или сохранивших эффективность механизмов жизнеспособных и адекватных современным реалиям межгосударственных структур и группировок, прошла два этапа.
Начальный этап длился с 1992 по 1995-1996 гг. Он, прежде всего, характеризовался столкновением центростремительных и центробежных тенденций. Основой центростремительных сил являлось военно-политическое наследие СССР — наличие, по сути, единых военной инфраструктуры и военной школы, что значительно понижало целесообразность создания национальных вооруженных сил, а с учетом нехватки финансов и национальных кадров и вовсе лишало некоторые государства возможности осуществлять какое-либо военное строительство. Центробежные начала коренились в объективном различии национальных интересов новых независимых государств и в большей степени — в субъективной воле, пришедших к власти элит, стремившихся укрепить собственное положение путем противодействия внешнему, якобы «имперскому», влиянию. По мере утраты советского наследия в результате проведенных военных реформ либо физического потребления полученных запасов военного имущества, а также постепенного ослабления силовых рычагов Москвы преобладание центробежных тенденций становилось все более очевидным.
Второй этап начался примерно в 1996-1997 гг. Его суть состоит в том, что наряду с продолжением процесса эрозии старой интеграционной базы началось становление и кристаллизация тех элементов, которые задумывались и в будущем могли бы стать несущими элементами новых структур безопасности; более того, именно из-за этого окончательный распад старой базы стал по существу необратимым. Постсоветское пространство безопасности на достаточно длительную перспективу получает деление на структуры с цементирующей ролью Россию — это, прежде всего объединенная система ПВО СНГ и продленный в апреле 1999 г. Ташкентский договор о коллективной безопасности (ДКБ) и такие структуры, как, например, блок ГУУАМ, которые для достижения собственных целей, очевидно, все больше будут ориентироваться на западные структуры безопасности3. Состав каждой из этих структур может меняться, но в целом они обладают известным запасом жизнеспособности.
Основными причинами того, что в СНГ не сложилась действенная система коллективной безопасности, стали следующие.
Во-первых, уже с момента распада СССР проявилась слабость осознания общности вызовов безопасности, с которыми сталкивались страны — участницы СНГ. Это было обусловлено, в том числе географической отдаленностью друг от друга, недостаточностью прямых горизонтальных связей (минуя Москву), встраиванием де факто в различные подсистемы международных отношений. Ситуация нашла свое отражение в национальных законодательствах. Ряд стран провозгласили себя нейтральными (Молдавия, Туркменистан), Украина заявила о намерении не вступать в военные блоки, Белоруссия приняла конституционную норму о запрете направлять ее войска за пределы страны.
Национальные интересы безопасности некоторых стран не только не совпадали, они прямо сталкивались. Хрестоматийным примером является участие Армении и Азербайджана в карабахском конфликте, а по сути, в войне друг с другом. Определенную роль в десантировании от совместных действий играло нежелание «импортировать» проблемы из тех государств, на территории которых существовали этнополитические конфликты.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Получившие независимость государства опасались утратить часть обретенного суверенитета в том случае, если они пойдут на тесное военно-политическое сотрудничество с Москвой. Россия, стремясь закрепить за собой ключевые военно-политические позиции в СНГ, в то же время не могла недооценивать вероятность того, что ей придется тратить излишне много усилий, возможно, навязанных ей в рамках коллективных механизмов, на защиту интересов союзников, а не своих собственных. К тому же до присоединения Белоруссии к ДКБ Россия выглядела центром евроазиатской, а никак не европейской структуры, что противоречило в начале 90-х гг. западной ориентации российской внешней политики.
Наконец, в каких-то областях, где интересы безопасности государств совпадали (борьба с трансграничной преступностью и терроризмом), их обеспечение могло осуществляться за счет взаимодействия соответствующих ведомств и, как казалось, не требовало 1 развития полноценного военно-политического измерения.
Во-вторых, Ташкентский договор как центральный элемент СКВ и в более широком смысле инструменты Содружества по обеспечению безопасности продемонстрировали достаточно низкую эффективность. Естественно, на военно-политическое взаимо действие проецировались все недостатки деятельности СНГ в целом и особенно такие, как излишняя декларативность политики, чрезмерная забюрократизированность, низкая исполнительская дисциплина. К началу 1997 г. между странами СНГ было подписано в общей сложности 240 соглашений по военным вопросам, что составляло более Уз всех существовавших нормативных документов СНГ, однако, как и в целом по Содружеству, в основной массе они не работали.
Одновременно СКВ столкнулась и со специфическими проблемами. Прежде всего, Ташкентский договор не создал четкой международно-правовой базы. Основные недостатки документа были запрограммированы слабостью ст. 6. В отличие от ст. 5 Североатлантического договора, которая требует от союзников действий в случае вооруженного нападения на одного из них или весь блок, центральный пункт Ташкентского договора содержит понятие «агрессия», не имеющее четкого определения и в силу этого не подразумевающее автоматизма действий в случае, если один из участников окажется, по его мнению, в угрожаемой ситуации или «жертвой агрессии». Опять-таки серьезный казус в данном контексте представлял собой армяно-азербайджанский конфликт.
В практическом плане основным проявлением неэффективности ДКБ, впоследствии приведшим к потере интереса к нему и всей системе со стороны таких стран, как Грузия и Азербайджан, была неспособность СНГ обеспечить их территориальную целостность. Постепенно становилось, очевидно, что в вопросе осуществления суверенитета над Абхазией, Карабахом и Приднестровьем соответственно Тбилиси и Баку не имеют никаких преимуществ по сравнению с Кишиневом. Более того, они были в определенной мере связаны соответствующими решениями СНГ, что ограничивало спектр их военно-политических возможностей.
В-третьих, негативную роль в СКВ СНГ сыграла изначально достаточно пассивная, а позднее непоследовательная политика России.
Ряд фактов свидетельствует о том, что российское Министерство обороны (в отличие, например, от руководства Штаба по координации военного сотрудничества — преемника Главного командования ОВС СНГ) достаточно скептически смотрело на возможности СКВ СНГ. В одном из своих интервью тогдашний министр обороны РФ П. Грачев отметил, что договор о коллективной безопасности — «это общая фраза, которая ничего не дает». Заместитель министра генерал Б. Громов высказал опасения, что в случае создания объединенных вооруженных сил вся ответственность ляжет на плечи одной России, и заявил, что такие силы должны создаваться только в угрожаемое и военное время. В основном из-за позиции России в июне 1993 г. было распущено Главное командование ОВС СНГ, а в декабре 1994 г. в самом Министерстве обороны была упразднена структура, отвечавшая за сотрудничество со странами Содружества. Россия последней из числа первоначальных подписантов ДКБ ратифицировала договор, что также свидетельствует о соответствующих настроениях среди российских политиков.
В России не сложилось четкого и адекватного концептуального видения будущего СКВ, что недопустимо для страны, объективно являющейся и/или претендующей на роль лидера системы. Российских сторонников военной интеграции в СНГ отличало стремление ускоренными темпами выйти на более высокий уровень взаимодействия, что было попросту нереалистично. Первоначально они высказывались за создание объединенных вооруженных сил, а впоследствии, прекрасно видя недостатки Ташкентского договора и, по-видимому, зная о сдержанном отношении к этой идее в столицах стран Содружества и отсутствии единства среди руководства самой России, тем не менее, отстаивали концепцию оборонного союза, основанного на региональных подсистемах.
В дальнейшем понижению интереса России к СКВ СНГ способствовал провал попыток Москвы использовать «девятку» в качестве своего внешнеполитического резерва в период подготовки решения о расширении НАТО. На первой стадии, когда предложенная НАТО программа «Партнерство ради мира» еще воспринималась в качестве альтернативы расширению, Россия пыталась организовать взаимодействие с альянсом по формуле «16+9». В этом случае Россия, с одной стороны, имела бы, вероятно, более сильные позиции в диалоге с НАТО, а с другой — получила бы дополнительные рычаги контроля за отношениями между НАТО и своими партнерами по ДКБ. Однако индивидуальное присоединение стран СНГ к программе «Партнерства» нарушило эти планы.
В последующий период Россией была предпринята попытка продекларировать продвижение к созданию оборонительного союза в ответ на готовящееся расширение НАТО. На необходимости укрепления СКВ СНГ вплоть до «создания единого оборонного пространства» настаивал президент Ельцин, в достаточно жестком духе за формирование оборонного союза СНГ выступил министр обороны И. Родионов, а начальник Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны РФ генерал Л. Ивашев прямо назвал в качестве одной из задач создаваемой оборонительной военной организации парирование совместными усилиями возникающих угроз, «в том числе со стороны НАТО, когда этот блок придвинется к нашим общим границам». Возможно, данная позиция объяснялась стремлением воздействовать не только на НАТО, но и на союзников по ДКБ, однако в условиях, когда в поддержку военно-политического союза в СНГ высказывался только президент Белоруссии А. Лукашенко, российский подход был оторванным от реальности. Отсутствие поддержки российской позиции со стороны других членов СНГ, скорее, должно было стимулировать Россию к поиску двусторонних каналов налаживания отношений с НАТО, чем к укреплению СКБ СНГ.
В-четвертых, развитие СКБ проходило под усиливающимся воздействием на постсоветское пространство западных структур безопасности, целенаправленно проводившимся как НАТО в целом, так и ведущими странами блока с самого начала дискуссии о расширении. Политика, направленная на противодействие военно-политической консолидации в СНГ, индивидуальное взаимодействие НАТО с государствами СНГ в рамках программы «Партнерство ради мира», визиты западных политиков и натовских функционеров в столицы членов ДКБ, особенно участившиеся с 1997 г., отмена США в 1996 г. эмбарго на поставки оружия семи странам СНГ (помимо России) постепенно создавали условия для переориентация некоторых стран СНГ в западном направлении. На Украине началась полуофициальная дискуссия о необходимости вступления заявления о готовности разместить там военную Саву альянса после натовских бомбардировок Югославии в 1999 г. эти тенденции могут усилиться, поскольку ориентация на НАТО позволяет той же Грузии надеяться и даже апеллировать к силовому решению проблемы собственной территориальной целостности, на что она не могла рассчитывать как член ДКБ.
К концу 90-х гг., как уже отмечалось, по сути, произошел раскол постсоветского пространства безопасности. На этом пространстве действуют, с одной стороны, структуры с преимущественной ориентацией на Россию, с другой стороны, объединения, стремящиеся к созданию условий для установления приоритетного взаимодействия с западной системой безопасности (возможно, исключающего Россию) с последующим вхождением в нее отдельных государств. Пока еще раскол не носит полярного характера — достаточно сравнить состав участников ОС ПВО СНГ и блока ГУУАМ, однако противоречия между двумя коллективными субъектами процесса в сфере безопасности в СНГ, скорее всего, будут углубляться.
Российско-центричной система, естественно, развита гораздо полнее, чем появившееся относительно недавно военно-политическое измерение блока ГУУАМ. Вместе с тем взаимодополняемость и иногда даже совместимость входящих в нее компонентов ограничены, в силу чего и вся система не получила всеобъемлющего комплексного характера. Кроме того, она в значительной мере основа па не на объективных интересах и целях, а на конъюнктурных заделах отдельных участников, стремящихся не к укреплению системы, а к ее эксплуатации в своих интересах.
По-видимому, целесообразно выделить пять основных составляющих, развитие которых зачастую достаточно автономно друг от друга.
Каркас системы составляют собственно российские вооруженные силы и организуемое ими на двусторонней основе военное сотрудничество с армиями отдельных стран Содружества. Подтверждения данного тезиса можно обнаружить в практической деятельности СКБ повсеместно — от предоставления Россией странам-участницам ядерных гарантии до выполнения фактически собственными силами миротворческих функций в Абхазии, охраны и обороны таджикско-афганской границы, не говоря уже о предоставлении военно-технической помощи союзным государствам.
Важную роль в цементировании СКБ играет двустороннее военное сотрудничество России с другими странами. Вместе с тем необходимо учитывать, что уровня полномасштабного сотрудничества и фактического формирования коалиции достигло лишь российско-белорусское взаимодействие, что объясняется как общим характером межгосударственных отношений, развитием процесса политической интеграции, так и сходной оценкой военной опасности и угроз на западном направлении. Российско-казахстанские договоренности о создании единого оборонного пространства (1993 г.) и формировании объединенной группировки (1995 г.) остались декларациями. Нарастающие между Москвой и Астаной трения по вопросу об использовании Россией космодрома Байконур объективно будут усложнять весь процесс развития военно-политического сотрудничества. Несмотря на определенный прогресс в координации усилий со среднеазиатскими государствами, проявившийся, прежде всего в ходе учений «Южный щит Содружества2000», вклад Таджикистана и Киргизии в СКБ по объективным причинам не может быть значительным. Узбекистан же, обладающий большими ресурсами, придерживается позиции, согласно которой вооруженные силы страны не должны использоваться за ее пределами, что осложняет налаживание регионального военного сотрудничества.
Другим важнейшим элементом российско-центричной конструкции безопасности является объединенная система ПВО СНГ, которая начала реально функционировать в 1996 г. В рамках системы организовано совместное боевое дежурство России, Белоруссии, Казахстана, Армении и Узбекистана, в 1998-2000 гг. проводились совместные тактические учения с боевыми стрельбами, создана межгосударственная система финансирования, развернута единая комплексная подготовка кадров, действует особая финансово-промышленная группа. Все эти обстоятельства свидетельствуют о достаточно успешном развитии ОС ПВО СНГ, что, по-видимому, связано с осознанием всеми участниками, включая Россию, невозможности обеспечения противовоздушного прикрытия собственными силами, особенно после натовских бомбардировок Югославии в 1999 г., а также с изначальной гибкостью механизма (управление национальными силами и средствами осталось в руках государств-участников) и отсутствием жестких универсальных требований (страны сами принимают решения о форме своего участия).
Тем не менее, при всей перспективности данного направления сотрудничества гарантий долгосрочного стабильного развития ОС ПВО СНГ не существует. Во-первых, система остается «плотью от плоти» содружества с его крайне неэффективным процессом при динамики развития сотрудничества в вопросах безопасности стран ГУ У AM — при всем понимании неполного совпадения подходов Узбекистана и остальных четырех стран — помимо общих интересов в области нефтяного транзита, обеспечивают: заинтересованность в сохранении территориальной целостности друг друга с учетом приднестровского, абхазского, карабахского и крымского факторов и желание обладать для этого пусть ограниченным силовым потенциалом; акцентирование в рамках СНГ отличия своих интересов от российских и, как следствие, стремление к приоритетному взаимодействию с западной системой безопасности21; способность Украины в известных пределах играть роль лидера в решении конкретных военных и военно-технических вопросов, особенно, если для этого будет обеспечена западная финансовая поддержка.
Перспективы развития пространства безопасности СНГ видятся следующим образом.
С одной стороны, в результате российско-центричного процесса может быть создана ограниченно эффективная система, обеспечивающая некоторые конкретные интересы безопасности стран участниц (противовоздушное прикрытие, возможно, противодействие так называемому «южному» вызову) и гарантирующая их от масштабной внешней агрессии. При этом всеобъемлющего и комплексного характера эта система носить не будет, в силу чего будут возможными как нарушение границ государств, особенно в Центральной Азии, различными вооруженными формированиями, так и более глубокая дестабилизация под воздействием внутреннего и внешнего факторов. Многое будет зависеть от характера потенциального противника.
Взаимодействие подобной СКВ СНГ с западной системой безопасности в лучшем случае будет обеспечиваться за счет индивидуальных усилий государств, в худшем — не будет вообще: развитие отношений между двумя системами в силу западного подхода, делающего очевидную ставку на развитие связей в рамках либо натовских, либо двусторонних программ, чрезвычайно маловероятно. Объективная ценность СКВ СНГ как партнера для Запада вряд ли является достаточно высокой, и ее активизация, как показали события 90-х гг., не стыкуется с западными интересами.
Конфронтации с Западом СКВ СНГ не выдержит ни физически, ни политически — в этом случае часть ее членов начнет быструю переориентацию. Роль политики Запада в данном комплексе вопросов вообще близка к критической, поскольку при приложении достаточных усилий со стороны Запада возможен отрыв от системы практически любого ее члена, кроме самой России.
В огромной, возможно, в решающей степени эффективность и само существование СКВ СНГ будет зависеть от способности России играть роль ее лидера во всех аспектах, включая финансовый,: т. е. в конечном итоге от результатов экономического и политического развития самой России.
С другой стороны, ГУУАМ занимает нишу аккумулятора усилий стран, декларирующих отличие своих интересов безопасности от российских. Данная группировка вполне может оказаться жизнеспособной в силу, во-первых, возможности мобилизовать имеющиеся ресурсы на решение весьма конкретных задач и, во-вторых, большого удобства этой организации для Запада. Развивая сотрудничество с ГУУАМ, страны Запада могут осуществлять военно-политическое проникновение в регион, не обостряя без необходимости отношения с Россией, что произошло бы в случае постановки вопроса о перспективном принятии бывших советских республик в НАТО. Вместе с тем, если Запад по каким-либо соображением решит не стимулировать деятельность ГУУАМ в финансовом и практическом отношении, цели организации практически наверняка останутся декларациями.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
