Quo vads europa: европейский союз перед историческим выбором
Когда современный француз, немец или итальянец произносит слово «Европа», он чаще всего подразумевает Европейский союз, государства — члены ЕС. Причиной этой массовой и устойчивой аберрации «географического зрения», оставляющей за пределами «Европы» огромные массы европейцев, является феноменальный успех интеграционного процесса.
Этот процесс, начавшийся в первые послевоенные годы, как оказалось впоследствии, ознаменовал собой цивилизационный сдвиг на европейском континенте, охвативший первоначально несколько стран Западной Европы.
В основе западноевропейской цивилизации, возникшей на развалинах западной Римской империи, лежали несколько устоев: индивидуализм, частная собственность и позднее государство нация. Эти институты несли в себе неустранимые внутренние противоречия. С одной стороны, каждый из них предполагал четкий контроль над предметом соответствующего социального отношения (будь то сам индивидуум, предметы, находящиеся в его частной собственности, или территория, населенная данной нацией); бережное сохранение, эффективное использование и интенсивное развитие данного предмета на основе научного познания окружающего мира. Но, с другой стороны, они означали обособление данного предмета от «другого», противопоставление «другому» и беспощадную борьбу с «другим» на всех уровнях социальной лестницы.
Все эти цивилизационные особенности Западной Европы проявились на достаточно ранней стадии ее исторического развития, хотя вплоть до определенного момента оставались скрытыми внешней схожестью с обществами, развивавшимися в других частях света. Почти идеальной формой их наиболее полной реализации стал капитализм, который сделал Западную Европу качественно отличной от центров других цивилизаций. Если отвлечься от исторических деталей, именно он обеспечил к середине XX в, безраздельное экономическое превосходство Западной Европы (и ее бывших колоний и доминионов типа Соединенных Штатов, Канады, Австралии, Новой Зеландии и Южной Африки) над всем остальным миром. Вместе с тем он принес с собой неисчислимые разрушения и страдания людей. Нигде за пределами Европы классовая борьба, гражданские войны и вооруженные конфликты между государствами не достигали такой остроты и масштабности, не велись с такой изощренностью и техническим оснащением. Апогеем разобщающей и разрушительной мощи индивидуализма, частной собственности и государства нации были две мировые войны, возникновение и расцвет тоталитаризма.
Не случайно, что именно в Европе как антипод индивидуализма, частной собственности и государства нации возникли коммунистическая идеология и доктрина пролетарского интернационализма, а позднее — так называемый «реальный социализм». Мир раскололся на две противоположные общественные системы. Главным результатом этого было появление «абсолютного оружия» в форме ракетно-ядерных потенциалов, способных многократно уничтожить все живое на Земле.
То, что Карл Маркс и его последователи считали антагонистическими и неразрешимыми противоречиями капиталистического способа производства, в действительности не было абсолютом. Разрешение этих противоречий оказалось возможным, хотя оно не было и не могло быть одномоментным актом. В полном соответствии с принципами самой марксистской диалектики процесс разрешения противоречий капитализма шел одновременно с их развитием и созреванием и занял не одно столетие.
Так, логика рыночного обмена, утверждавшийся государством правопорядок и просвещение последовательно вели ко все большей социализации индивидов. Они заставляли обособленных, соперничающих друг с другом людей не только придерживаться определенных правил, но и вступать в сложные, социально опосредованные отношения сотрудничества и кооперации. Трагический опыт истории способствовал постепенному внедрению в сознание европейцев принципа сознательного самоограничения личной свободы во имя мира и всеобщего процветания. Однако первые ростки этого глубокого цивилизационного сдвига наталкивались на пока еще преобладавшие реалии классовой борьбы и межгосударственного соперничества.
Окончательно этот принцип возобладал лишь после Второй мировой войны. «Европейская идея», которая до того времени была неосуществимой химерой, впервые получила реальный исторический шанс. Она завоевала умы людей и воплотилась, наконец, в реальных общественных институтах. Этому в решающей степени способствовала и эволюция других устоев западноевропейской цивилизации.
Принцип частной собственности, несмотря на свою подтвержденную историей неуничтожимость, отнюдь не является «священным» и незыблемым. По существу, он подвергается отрицанию всякий раз, когда предмет собственности переходит из рук в руки. На протяжении последних столетий он претерпел и ряд устойчивых, системных трансформаций. Так, в капитале органически переплетаются «свое» и «чужое», частное и общественное, что открывает необозримые перспективы реализации частного интереса, воплощенного в частной собственности, на путях общественной кооперации. Это новое начало первоначально материализовалось в национальных экономических системах. Опираясь на поддержку «своего» государства и «своего» общества, купцы, промышленники и банкиры отдельных стран вели беспощадную борьбу друг против друга на мировых рынках. Стремление максимально расширить сферу «своей» частной собственности, «своей» экономической системы было первоисточником колониальных захватов, империалистического дележа мира и опустошительных войн. Мировой кризис 1929-1933 гг. впервые наглядно продемонстрировал глубину интернационализации производства и капитала, требующую отхода от неограниченного соперничества частных собственников и выработки действенных рычагов международного сотрудничества и регулирования. Вторая мировая война создала предпосылки для реализации этой императивной потребности.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Государству нации, этому специфическому творению капиталистической системы, народы Западной Европы обязаны большей частью своих достижений. Государство создало условия для бурного развития национальных экономических систем и укрепления их позиций на мировых рынках. Государство обеспечило необходимые условия для развития гражданского общества, обеспечения правопорядка, основанного на личной свободе, созревания политической демократии, расцвета науки, образования и культуры. Не случайно в течение, по крайней мере, трех столетий патриотизм был главной движущей силой западноевропейских обществ. Готовность воевать за свою отчизну, если потребуется — отдать за нее свою жизнь была почти религиозной догмой в сознании западноевропейских народов. Но обратной стороной безоглядного патриотизма было недоверие и ненависть к другим народам. Позорными страницами в истории всех без исключения государств-наций были почти непрерывные войны, которые велись во имя «священных» национальных интересов. Их апогеем стала Вторая мировая война, которая отчетливо показала, что слепой национализм ведет человечество в тупик. Невиданные жертвы, положенные на алтарь военной победы, подвели мир к осознанию необходимости создания постоянной системы международной безопасности и сотрудничества.
Первоначально эта необходимость материализовалась в создании Организации Объединенных Наций и ее специализированных институтов. Несмотря на то, что Устав ООН и существование Совета Безопасности, правомочного принимать обязывающие решения в отношении большинства государств мира, являются очевидным ограничением национального суверенитета, система ООН все же была и остается формой межгосударственного сотрудничества. Она не меняет основ национальных политических и экономических систем.
Интеграция в Западной Европе с самого начала шла значительно дальше и, как уже отмечалось выше, означала модификацию основополагающих цивилизационных устоев — индивидуализма, частной собственности и государстванации. Народы и правительства первоначально б стран Западной Европы сознательно и добровольно пошли на ограничение своего суверенитета на уровне отдельных граждан, частных фирм и государств и передачу части своих полномочий в ведение наднациональных интеграционных институтов. Именно наднациональное начало сделало интеграцию высшей и пока еще непревзойденной формой международного сотрудничества. Именно это начало радикально изменило весь уклад жизни государств — членов Европейского союза и обеспечило им такие преимущества, о которых другие государства могут лишь мечтать.
Было бы неправильно представлять современный Европейский союз как гениальное творение его «отцово-снователей», которые с самого начала имели перед глазами определенную стратегическую цель и искусно вели народы к ее осуществлению. Напротив, нынешние структуры ЕС являются продуктом объективно обусловленного, хотя и во многом спонтанного и противоречивого исторического развития Западной Европы в послевоенный период.
Непосредственным толчком к их появлению послужила «холодная война», с одной стороны, сплотившая правящие элиты западноевропейских стран перед лицом «советской угрозы», а с другой, обеспечившая политическую поддержку интеграционного проекта со стороны Соединенных Штатов Америки, несмотря на явную опасность появления нового мощного конкурента. Именно по инициативе США были предприняты первые шаги в направлении регионального политического и экономического взаимодействия — созданы Европейский платежный союз и Европейская организация экономического сотрудничества (впоследствии преобразованная в более широкую Организацию экономического сотрудничества и развития). Соединенные Штаты поддержали и создание Совета Европы, который был наделен широкими, хотя и довольно неопределенными полномочиями. Не возражая против создания Западноевропейского союза, Соединенные Штаты уже через год скорректировали его анти германскую направленность, направив главные усилия по обеспечению безопасности Западной Европы в русло Организации Северо-Атлантического договора с участием только что созданной Федеративной Республики Германии. Тем самым были заложены основы разветвленной системы западноевропейских организаций, стержнем которых постепенно и стали интеграционные институты.
Начало интеграции было положено подписанием договора о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) 18 апреля 1951 г. Его инициаторы — Жан Монне и Робер Шуман во Франции, Конрад Аденауэр в Германии, Поль-Анри Спаак в Бельгии, Алчидо Де Гаспери в Италии и другие — находились, можно сказать, между Сциллой и Харибдой. С одной стороны, будучи убежденными сторонниками «европейской идеи», они отчетливо видели необходимость преодоления национализма и были готовы идти по этому пути до конца, вплоть до создания федерации. С другой стороны, будучи опытными национальными политиками, они понимали невозможность и контр-продуктивность любых шагов, направленных на немедленную «отмену» национальных государств. Именно в этот момент были открыты и впервые применены те тактические приемы, которые не раз помогали сторонникам интеграции добиваться успеха и в будущем. Во-первых, это примат экономической интеграции над интеграцией политической, обязательное соответствие политических решений экономическим интересам.
Во-вторых, это принцип субсидиарности, гармонического распределения полномочий между интеграционными институтами и всеми «этажами» политической власти в государствах-членах. В третьих, это принцип постепенности и поэтапности, политики «малых шагов», которые неотвратимо ведут к крупным последствиям и на более поздних этапах делают не только возможными, но и неизбежными решения, которые ранее казались попросту немыслимыми.
Вот как это происходило в реальной действительности. Поскольку материальной основой гонки вооружений в Европе и двух разрушительных мировых войн были угольная и сталелитейная промышленность Германии и Франции, западноевропейской общественности не надо было доказывать благотворность установления международного контроля над этими традиционными «поджигателями войны». Предложенный для осуществления этой задачи механизм предусматривал коллективное управление финансами, инвестициями, производством, ценами, внутриотраслевыми соглашениями, процессом концентрации производства и капитала, условиями конкуренции, заработной платой, мобильностью рабочей силы и торговой политикой отрасли. Вместе с тем проект носил не технический, а откровенно политический характер. В механизм ЕОУС был заложен солидный «запас прочности», позволявший в случае необходимости решать и более широкие задачи. По существу, речь шла о создании миниатюрной политической системы, повторявшей, но не копировавшей основные принципы построения национальных государств.
В состав ЕОУС, помимо Франции и Германии, вошли также Италия и страны Бенилюкса. Объединение было наделено международной правосубъектностью. Для управления им были созданы наднациональный Высший руководящий орган, наделенный исполнительными и распорядительными функциями; Специальный Совет министров (или просто Совет), который должен был обеспечить гармонизацию действий Высшего руководящего органа и правительств национальных государств; Общая ассамблея (или Европейский парламент), осуществлявшая парламентский контроль за деятельностью Высшего руководящего органа, и Суд.
Парадокс всего последующего развития европейской интеграции заключается в том, что наднациональное начало, представляющее собой его сущностную и системообразующую черту, достигло своего апогея именно в первой, еще неразвитой системе институтов — баланс власти в рамках ЕОУС был явно смещен в сторону наднационального руководящего органа. Последовавшие за этим попытки прямого внедрения федеративных начал, воплотившиеся в планах создания Европейского оборонительного сообщества, политического союза, Экономического и валютного союза, с треском провалились. Наднациональное начало, казалось бы, отступило: развитие пошло по пути формального отказа от федералистских мечтаний. Однако на самом деле в практике интеграционного строительства лишь более отчетливо выявилась суть интеграции, по природе своей основанной на переплетении интеграционного и межправительственного начал. Именно благодаря органическому соединению этих начал Западной Европе удалось добиться уникального продвижения вперед в политическом, экономическом, социальном и духовном сближении своих народов.
Успех Европейского объединения угля и стали был несомненным, хотя и в несколько неожиданной для его создателей сфере. Дело в том, что создание ЕОУС совпало с началом всемирного кризиса угольной и сталелитейной промышленности. Странам «шестерки» удалось лучше справиться с его экономическими и социальными последствиями, чем другим странам. Интеграция впервые доказала свою пригодность не только для предотвращения войны, но и для эффективного решения острых общественных проблем.
В свете этого не случайно, что уже в 1955 г. страны «шестерки» решили сделать следующий шаг вперед и создать «Общий рынок». Одновременно они договорились интегрировать свою атомную промышленность. Подготовительная работа заняла менее двух лет, и 25 марта 1957 г. в Риме были подписаны договоры о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского экономического сообщества (ЕЭС).
В Римских договорах нет и намека на политическую интеграцию и перспективную цель создания европейской федерации. Напротив, в них всячески подчеркивается экономический характер интеграционной группировки. Однако на деле они означали огромный шаг вперед на пути дальнейшего политического сближения и сплочения «шестерки».
Договор о создании «Общего рынка» представлял собой последовательную программу поэтапного углубления интеграции. Сначала должен был быть создан таможенный союз. Само по себе это означало радикальный психологический перелом: государства добровольно отказывались от таможенного контроля на своих собственных границах и реальных доходов от таможенных пошлин во имя пока еще туманных преимуществ общей таможенной политики в отношении третьих стран. Одновременно они соглашались на такую революционную меру, как полная либерализация взаимной торговли, постепенная отмена формировавшихся годами таможенных пошлин и количественных ограничений в торговле между собой. Теоретически это должно было привести к росту взаимной торговли и, в конечном счете, окупить себя. Но одно дело — теория, а другое дело — практика, извечная проблема наполнения доходной части бюджетов. В свете этого понятны сомнения и колебания правительств, сопроводивших соответствующие положения Римского договора множеством оговорок. Не без трудностей были достигнуты договоренности об установлении общего внешнего таможенного тарифа и передаче Сообществу в полном объеме полномочий на осуществление общей торговой политики в отношении третьих стран.
Концепция «Общего рынка» не ограничивалась либерализацией взаимной торговли: вслед за ней должны были быть приняты меры по обеспечению свободного движения рабочей силы, капиталов и услуг. Кроме того, должны были совместно осуществляться антимонопольное регулирование и контроль за соблюдением правил конкуренции. Страны «шестерки» согласились и с тем, что в рамках «Общего рынка» должны были соблюдаться определенные согласованные правила при оказании предприятиям государственной помощи, гармонизированы фискальные системы и экономическое законодательство.
Особое место и в Римском договоре 1957 г., и в последующем практическом строительстве «Общего рынка» стала занимать такая его составляющая, как сельское хозяйство, которое вплоть до последнего времени поглощало львиную долю (свыше 70%) собственных средств Сообщества. Помимо острых противоречий между отдельными странами «шестерки», которые надо было утрясти до либерализации взаимной торговли, творцы Римского договора столкнулись и с проблемой хронической нерентабельности западноевропейского сельского хозяйства в целом. Предоставленные сами себе, крестьяне и фермеры неизбежно были бы задушены импортом дешевой заокеанской продукции. По всеобщему мнению общественности и правительств, этого ни в коем случае нельзя было допустить, поскольку это нанесло бы ущерб не только социальным отношениям, но и европейской культуре. Поэтому «Зеленую Европу» обнесли глухим протекционистским забором. Была создана чрезвычайно дорогостоящая и сложная система регулирования объема производства, экспортных субсидий и импортных сборов, льготного кредитования, которая помогла нескольким поколениям европейских фермеров уцелеть в заведомо неравной борьбе с иностранными производителями.
В Риме было в основном завершено строительство интеграционных институтов, которые подверглись существенной коррекции по сравнению с системой ЕОУС. В первую очередь были изменены полномочия руководящих органов Сообществ. Совет превратился из скромной координирующей инстанции в единственный законодательный орган ЕЭС. Комиссия, аналог Высшего руководящего органа ЕОУС, была однозначно определена как исполнительный орган ЕЭС, наделенный к тому же исключительным правом законодательной инициативы. По существу, речь шла о четком разделении полномочий, об оригинальной системе «сдержек и противовесов»: хотя решения, имеющие силу закона на территории ЕЭС, могли приниматься лишь Советом, он мог воспользоваться этим своим правом лишь с подачи Комиссии. В руках Комиссии были сосредоточены все полномочия по практическому осуществлению принятых решений. Последующая история Сообществ показала исключительную разумность подобного устройства.
Римский договор не внес больших изменений в статус Европейского парламента, хотя и зафиксировал перспективу постепенного перехода к прямым выборам его членов. Были в основном оставлены неизменными и полномочия Суда. Вместе с тем институциональная структура Сообществ была дополнена Экономическим и социальным комитетом, призванным выражать интересы социальных партнеров, и Европейским инвестиционным банком, заметно расширившим ресурс экономического развития, находящийся в руках Сообществ.
Последующие годы были периодом «бури и натиска» в истории европейской интеграции. Это были годы бурного экономического роста и стремительной модернизации в странах «шестерки». Было совершенно очевидно, что заметную роль в успехах западноевропейской экономики сыграло опережающее развитие взаимной торговли, а также межстрановой производственной специализации и кооперации. На фоне этих успехов не удивительно, что формирование таможенного союза завершилось досрочно (к середине 1968 г.). Полным успехом увенчалась и общая сельскохозяйственная политика, ставшая одним из важных устоев социальной стабильности в Западной Европе.
К началу 70-х гг. в Европейском экономическом сообществе сложилось парадоксальное положение. С одной стороны, очевидные достижения интеграции привели к росту международного престижа ЕЭС, усилили притягательность интеграционных идеалов в странах-аутсайдерах. Конкурирующая группировка — Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ), основанная на принципе межправительственного сотрудничества без передачи суверенных прав наднациональным органам, явно проигрывала в соревновании с ЕЭС. Поэтому ее ведущие участники — Великобритания, Дания и Ирландия — начали переговоры о вступлении в Сообщество. Переговоры были успешно завершены, и 1 января 1973 г. «шестерка» превратилась в «девятку», не претерпев при этом никаких внутренних изменений.
Но, с другой стороны, несмотря на успехи интеграции, дальнейший прогресс интеграционного процесса явно застопорился. Первый нефтяной кризис и последующие потрясения в мировой экономике привели к падению темпов экономического роста и ускорению инфляции, потрясениям на европейских валютных рынках, отразились на благосостоянии европейцев. Оказалось, что государства-члены не готовы реализовать уже согласованные и утвержденные положения Римского договора, касавшиеся свободы движения рабочей силы, капиталов и услуг. Предложенный в 1970 г. широкомасштабный проект создания Экономического и валютного союза («план Вернера»), план создания политического союза («план Тиндеманса») не сдвинулись с мертвой точки. В странах «девятки» воцарились настроения скептицизма в отношении дальнейшей интеграции. Руководящие органы ЕЭС были в значительной мере парализованы всплеском националистических настроений на уровне правительств. В течение целого десятилетия им удавалось прийти к согласию лишь по отдельным, относительно мелким вопросам, таким, как решение проблемы создания собственных финансовых средств Сообщества, проведение первых прямых выборов в Европейский парламент и достижение договоренности о регулярных встречах глав государств и правительств (Европейский совет). Единственным крупным достижением государств — членов ЕЭС было создание Европейской валютной системы (1979 г.), которая в течение 13 лет обеспечивала относительную стабильность западноевропейских валют.
Потребовалось время для того, чтобы внутри интегрированной Европы созрели предпосылки для дальнейшего продвижения вперед. Инициатором назревших перемен стал бывший министр финансов Франции Жак Делор, который возглавил Комиссию европейских сообществ в 1984 г. Благодаря соединению выдающихся личных качеств нового председателя Комиссии и исключительно благоприятных объективных условий ее деятельности «эпоха Делора» стала звездным часом Европейских сообществ.
В этот период было завершено второе расширение ЕЭС (к вступившей в его состав еще в 1981 г. Греции с 1 января 1986 г. добавились Испания и Португалия). Его особенностью было то, что впервые членами Сообщества стали относительно отсталые страны Южной Европы. Этот эксперимент нес с собой две опасности: с одной стороны, присоединение трех «бедных» стран могло создать неприемлемое давление на финансы ЕЭС и «богатых» государств членов; с другой, оказавшись внутри «Общего рынка» и лишившись любой протекционистской защиты, экономика новых государств-членов могла серьезно пострадать от натиска более сильных конкурентов. Последующее развитие показало необоснованность этих страхов. Для того чтобы тщательно подготовить страны Южной Европы к вступлению в ЕЭС, был установлен длительный переходный период. Присоединение к «Общему рынку» стало мощным стимулом для развития экономики стран Южной Европы. Оно открыло путь массированному притоку иностранных инвестиций, успешной интеграции этих стран в мировую экономику. Оно содействовало положительным сдвигам в общественном сознании и укреплению демократии, преодолению последствий длительного существования диктаторских режимов. Достижения Греции, Испании и Португалии стали притягательным примером для всех относительно отсталых стран Европы, включая и европейские социалистические страны, которые до этого и не помышляли о вступлении в ЕЭС.
На первом этапе главной заботой Делора стал проект «Европа 92», предусматривавший завершение создания единого внутреннего рынка. Хотя по существу речь шла всего лишь о реализации положений, одобренных еще четверть века назад, проект имел совершенно несоразмерный его масштабам резонанс среди европейской и мировой общественности. В Европе проект вызвал невиданный прилив оптимизма, рассматривался чуть ли не как второе рождение Сообщества. В других странах мира, в первую очередь в США и Японии, он стал поводом для обвинений в том, что Сообщество поставило перед собой цель превратиться в «крепость», занимающую господствующее положение в мировой экономике.
Проект создания единого внутреннего рынка, в основе своей опиравшийся на законодательную базу 1957 г., вместе с тем потребовал и внесения некоторых изменений в основополагающие договоры. Одновременно возрождение интеграционного динамизма позволяло сделать шаг вперед и в некоторых других областях. В результате был подготовлен и одобрен Европейским советом, так называемый Единый европейский акт. Этот документ был бесспорным триумфом интеграционного начала. Во-первых, он стал действенным инструментом практического осуществления Римского договора, долгие годы находившегося в заторможенном состоянии. Во-вторых, он заметно раздвинул сферу применения интеграционного начала, включив в круг компетенции Сообщества такие новые области, как валютная политика, оказание помощи менее развитым странам и регионам, научно-технический прогресс и охрану окружающей среды. В-третьих, он усовершенствовал механизм принятия решений внутри интеграционной группировки, расширив права Европейского парламента и рамки применения принципа квалифицированного большинства в Совете.
Падение Берлинской стены и окончание «холодной войны» открыли путь в Европейское сообщество для Австрии, Швеции и Финляндии, которые, дорожа своим традиционным статусом нейтралитета, до той поры ставили его выше экономических выгод интеграции. В 1990 г. они вступили в Европейское экономическое пространство, созданное по предложению Делора, и почти немедленно подали заявления о присоединении к Сообществу в качестве полноправных членов. С экономической и финансовой точек зрения третье расширение Сообщества не вызывало никаких вопросов — страны-кандидаты не уступали в этом отношении наиболее развитым государствам-членам. Сомнения и с той, и с другой стороны носили чисто политический характер: значительная часть общественности в странах-кандидатах опасалась утраты независимости в области безопасности, «старые» государства-члены не желали, чтобы присоединение нейтральных государств ослабило их сплоченность в вопросах внешней политики и обороны. Начались длительные переговоры, которые успешно завершились уже после ухода Делора. В итоге «двенадцать» превратились в «пятнадцать».
К началу 90-х гг. европейская интеграция в ее традиционной, так сказать, классической форме, основанной на принципах наднационального характера интеграционных институтов, равенства государств-членов независимо от их величины и консенсуса как господствующей формы принятия решений, достигла своего апогея.
Падение «реального социализма» и появление десятков новых государств, рассматривавших ЕС как свой идеал, сделало Сообщество неоспоримым центром притяжения для всей остальной «Европы», включая и азиатские республики бывшего Советского Союза. Увеличение удельного веса интегрированной Европы в мировом ВВП в соединении с возросшей активностью Сообщества, казалось, должно было вот-вот превратить ее в лидирующий полюс мировой политики и экономики. Внутри ЕС вынашивались амбициозные планы дальнейшего углубления интеграции. Созрели условия для того, чтобы сделать новый шаг вперед.
В 1990 г. политические руководители «двенадцати» поручили своим представителям на межправительственной конференции (МПК) подготовить новый основополагающий договор, который был одобрен в конце 1991 г. в Маастрихте (Нидерланды). И лидеры ЕС, и участники межправительственной конференции исходили из того, что этот документ будет простым продолжением и развитием ранее принятых актов. Однако на деле он оказался переломным пунктом в развитии классической интеграции.
К концу 80-х гг., несмотря на успехи интеграционного процесса, в Западной Европе оставалось немало областей деятельности, на которые еще не было распространено наднациональное начало. Когда участники МПК про инвентаризировали эти области, оказалось, что существует довольно обширное социально-экономическое пространство, которое может быть включено в компетенцию Сообществ, без каких-либо кардинальных изменений в договорной 5азе ЕС. В него входили европейское гражданство, визовая политика, образование, культура, здравоохранение, защита прав потребителей, создание трансъевропейских транспортных сетей, телекоммуникации и энергетика, промышленность и сотрудничество в шлях содействия развитию.
Сложнее обстояло дело с такой ключевой сферой жизнедеятельности национальных государств, как денежно-кредитное обращение и валютные отношения. Валютная интеграция требовала принципиально новых законодательных актов и на уровне Сообществ, и на уровне национальных государств; отказа последних от одного из важнейших атрибутов своего национального суверенитета. Однако, несмотря на сложность стоявшей перед частниками МПК задачи, она была решена сравнительно безбоязненно. К моменту начала конференции уже существовал, детальны и согласованный план создания Экономического и валютного союза («план Делора»). Он и стал ключевым разделом Маастрихтского договора. Решение о переходе к Экономическому и валютному союзу и единой валюте стало крупнейшей вехой на пути качественного углубления интеграции.
Сложнее обстояло дело с двумя другими сферами деятельности, которые традиционно составляют «святая святых» государственного суверенитета, — внешней и внутренней политикой. С одной стороны, логика нового этапа интеграции требовала включения и этих областей в зону коллективной ответственности государств членов. С другой стороны, при всей интенсивности интеграционной эйфории политическому истэблишменту ЕС было ясно, что на эти области не может быть механически распространено наднациональное начало, по крайней мере, в его традиционной форме.
Возникшее противоречие было решено достаточно хитроумным способом. Внешняя и внутренняя политика, получившие названия соответственно «общая внешняя политика и политика в области безопасности» и «общая политика в области внутренних дел и юстиции», были включены в архитектуру интеграционного процесса — они стали наряду с Европейским сообществом соответственно второй и третьей опорами Европейского союза. Руководящие органы Европейского сообщества получили статус «единой институциональной структуры, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его (Союза — В.Ш.) целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции» (раздел 1, статья С Маастрихтского договора).
Эта операция носила по существу формальный характер — на две указанные области наднациональное начало распространено не было, они остались полем межправительственного сотрудничества. Между тем «цена» их формальной «коммунитаризации» была достаточно высока. Для того чтобы найти место для двух новых опор, пришлось существенно изменить сам характер группировки. Она была заметно размягчена. Вновь созданный Европейский союз не обладает международной правосубъектностью, поскольку в рамках его второй и третьей опор государства-члены полностью сохранили свои суверенные права. А раз нет обособленных суверенных прав, то не может быть и особой правосубъектности. Субъектом международного права, выступающим от имени «пятнадцати», осталось Европейское сообщество. Таким образом, с созданием Европейского союза западноевропейская интеграционная группировка не продвинулась вперед по пути к федерации. Напротив, с правовой точки зрения был сделан шаг, так сказать, в сторону и вниз.
Европейский союз по своей природе находится значительно ближе к обычным межправительственным организациям, чем Европейское сообщество.
Однако констатировать это означало бы ограничиться полуправдой. Дело в том, что хотя создание Европейского союза не сделало внешнюю и внутреннюю политику государств-членов органической частью интеграционного процесса, оно существенно изменило природу этих областей, радикально повлияло на формы и цели реализации национального суверенитета. В моральном, политическом и информационном отношениях деятельность государств-членов в этих областях оказалась «под колпаком» интеграционных институтов, а само межправительственное сотрудничество приобрело невиданную интенсивность. С созданием Союза был однозначно определен вектор дальнейшего развития внешней и внутренней политики на территории Союза — вперед, к более тесным формам кооперации. Сторонники европейской федерации, выражаясь шахматным языком, пожертвовали качество, но выиграли стратегический ход.
Судьба Маастрихтского договора, который был задуман как воплощение триумфа европейской интеграции, оказалась весьма непростой. Увлеченные согласованием юридических тонкостей, участники МПК, а вслед за ними и руководители ЕС забыли о рядовом гражданине. Текст получился «нечитабельным», непонятным не только для общественности, но и для специалистов, не принимавших участия в его написании. Он был полон двусмысленностей и недостаточно проработанных положений. Это открывало возможности острой критики договора в печати, политических и научных кругах, широкого распространения сомнений в его целесообразности.
Как гром среди ясного неба грянул референдум в Дании в июне 1992 г., в ходе которого Маастрихтский договор был отклонен, хотя и незначительным большинством голосов. Под вопросом оказалось одобрение договора во Франции, Германии и ряде других государств.
В 1992 и 1993 гг. западноевропейские валютные рынки потрясли острые кризисы, в ходе которых Италия, Испания и Великобритания были вынуждены покинуть Европейскую валютную систему (ЕВС). Условия согласования валютных курсов внутри ЕВС были существенно изменены. Система, по существу, утратила свои регулирующие функции. Это означало, что предусмотренная ранее тактика перехода к Экономическому и валютному союзу оказалась невозможной. Для того чтобы спасти Маастрихтский договор, руководящим органам ЕС пришлось кардинально изменить ее, отказавшись от опоры на Европейскую валютную систему. Потребовалось более трех лет для того, чтобы вновь поставить проект создания ЭВС на практические рельсы.
Однако главная опасность подстерегала Маастрихтский договор не изнутри, а извне. Хотя договор задумывался и разрабатывался уже после падения Берлинской стены, он был рассчитан на Европейское сообщество в составе пятнадцати государств-членов. Его разработчики исходили из того, что отношения со странами Центральной и Восточной Европы «прикрыты» так называемыми «европейскими соглашениями», т. е. соглашениями о тесной ассоциации, не предполагающей членства в ЕС, а отношения с Россией и другими государствами СНГ — соглашениями о партнерстве и сотрудничестве.
Не успел Маастрихтский договор вступить в силу, как под давлением событий Копенгагенский саммит принял решение о расширении ЕС на восток с соблюдением определенных условий, получивших название «копенгагенских критериев». Эти критерии хорошо известны: каждая страна-кандидат должна достичь стабильности институтов, гарантирующих сохранение демократии, законности, соблюдение прав человека, уважение и защиту прав меньшинств, существование реальной рыночной экономики, а также быть способной выдержать конкуренцию и давление рыночных сил внутри Союза.
В течение последующих шести лет основной пафос расширения был сосредоточен на внутреннем развитии стран-кандидатов, их способности справиться с «копенгагенскими критериями». В целях оказания им массированной помощи были ассигнованы значительные средства из бюджета ЕС, сформулирована «стратегия вступления», в которой главное ударение было сделано на освоении странами-кандидатами 80 000 страниц так называемого acqus com munautare — суммы юридических норм и других достижений Сообщества. Была подготовлена и успешно реализована детальная программа подготовки, получившая название «Повестка дня 2000». Начаты переговоры со странами-кандидатами, в ходе которых совместно анализируется степень их готовности к присоединению к ЕС в различных областях.
Но в копенгагенском решении было еще одно положение, которое поначалу не привлекло внимание общественности. Согласно этому положению расширение Союза возможно лишь в том случае, если оно не ставит под угрозу сам интеграционный процесс. Первоначально копенгагенская формула должна была служить лишь одной цели — дать понять «непонятливым» русским, что ни сейчас, ни в будущем они не могут рассчитывать на вступление в ЕС в силу огромных размеров своей страны, ее географического положения и исторических особенностей. Что же касается стран ЦВЕ, то, согласно превалировавшим в то время представлениям, их вступление в ЕС не требует каких-либо качественных изменений внутри самого Союза: необходимо лишь модифицировать его институциональную структуру, чтобы избежать ряда осложнений, возникающих в связи с резким увеличением числа государств-членов.
Внешне эти осложнения носили, так сказать, политико-арифметический характер. Во-первых, увеличение числа суверенных государств, принимающих решения в Совете, с 15 до 2830 должно неизбежно породить огромное увеличение объема подготовительной работы и затруднить принятие согласованных решений, особенно если учесть серьезные различия интересов между участниками расширенного Союза. Во-вторых, поскольку страны-кандидаты это (за исключением Польши) малые страны, неизбежен перекос в механизме голосования в Совете в ущерб крупным государствам: число имеющихся у них голосов будет находиться в резком несоответствии с приходящимися на их долю населением и экономическим потенциалом.
Эти обстоятельства побудили лидеров «пятнадцати» созвать еще одну межправительственную конференцию, которая приступила к работе в марте 1996 г. Е1овый текст основополагающего договора, подписанный в Амстердаме в 1997 г., содержал ряд небольших, но полезных новшеств. Была законодательно закреплена обязанность государств-членов охранять основные права человека (поскольку в странах «пятнадцати» положение в этой области вполне благополучно, соответствующие положения Амстердамского договора были явно адресованы странам-кандидатам). В целях преодоления «демократического дефицита» были еще более расширены права Европарламента и его роль в принятии решений в рамках, как первой, так и второй и третьей опор. Шенгенский механизм был «состыкован» с первой опорой. Был уточнен и зафиксирован в договорно-правовом отношении принцип субсидиарности. Был введен пост Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики в области безопасности (на него в 1999 г. был назначен бывший Генеральный секретарь НАТО Ксавьер Солана). Однако Амстердамский договор не решил главную задачу: как провести институциональную реформу.
К концу 90-х гг. стало очевидным, что проблема абсорбирующей способности Европейского союза отнюдь не сводится к модификации механизма принятия решений. Упоенные победой в «холодной войне» и «освобождением» Центральной и Восточной Европы, руководящие органы ЕС с большим опозданием «открыли», что государства — члены ЕС живут в совершенно новом мире, который ставит их перед лицом ряда драматических вызовов. Эти вызовы можно кратко выразить одним словом: глобализация.
Среди специалистов до сих пор идут споры, является ли глобализация всего лишь новомодным названием давно знакомой интернационализации мировой экономики или же качественно новым этапом в ее развитии. Для целей нашего анализа это не имеет ровным счетом никакого значения — феномен глобализации достаточно рельефно очерчен, и каждое государство вынуждено учитывать его в своей внешней и внешнеэкономической политике. Причем с каждым днем становится все более очевидным, что в мире нет стран, не охваченных глобализацией в позитивном или негативном смысле, а разнообразные, внешне не связанные друг с другом проявления глобализации на самом деле образуют определенную систему.
Новые информационные технологии, революционные сдвиги в области транспорта и связи, либерализация торговой политики в рамках ГАТТ и ВТО дали огромный толчок международной торговле. За десятилетие с 1987 по 1997 г. доля экспорта товаров и услуг в мировом ВВП выросла с 18 до 23%’. Мир становится все более единым. По существу, уже сложились единое информационное пространство, единый рынок информации, оценок и мнений, массовой культуры и «виртуальных» предрассудков. Возник всемирный финансовый рынок. Электронная торговля способствует быстрому развитию всемирного рынка товаров и услуг. Появившаяся в последние годы возможность легко и дешево путешествовать по всему миру венчает складывающееся у многих убеждение, что мир превращается (или уже превратился) в «глобальную деревню».
Новые технологии открыли новые горизонты в первую очередь перед транснациональными корпорациями. Одновременно возникли мощные стимулы всемерного использования самих этих технологий. Издержки по созданию новых товаров и услуг настолько велики, а период их монопольного сбыта настолько короток, что корпорации должны практически мгновенно выбрасывать их на рынки всех стран мира. Глобализация делает это возможным.
Сейчас уже не подлежит сомнению, что частный бизнес оказывает большее воздействие на мировую экономику, чем национальные правительства и международные экономические организации. Однако за блестящим фасадом безграничной глобализации деятельности международных корпораций скрываются противоречивые изменения в их структуре, функциях, мотивации и стратегии. Если присмотреться повнимательнее, то глобализация всюду идет рука об руку с фрагментацией.
Парадокс заключается в том, что новые технологии не укрепили потенциал роста корпораций. Центр тяжести в их стратегии сместился с учебниковой цели максимизации прибыли (или объема продаж) в направлении всемерного сокращения издержек. «Даун сайзинг» (сокращение размеров) и «аутсорсинг» (передача производственных функций внешним поставщикам) стали повальным явлением. Высшим приоритетом любой современной корпорации является повышение рыночной котировки своих акций. В результате дополнительные прибыли, полученные в результате сокращения издержек, не возвращаются в производство. Они вкладываются в дорогостоящие маркетинговые кампании и финансовые проекты, широко используются для осуществления дерзких приобретений и слияний.
Итогом всего этого являются три отрицательные мега экономические тенденции:
— падение темпов экономического роста;
— увеличение безработицы;
— бурный рост денежной экономики в отрыве экономики реальной.
В 60-е гг. темпы роста мирового ВВП составляли 5% в год (с учетом инфляции). В 70-х гг. они снизились до 3,6%, в 80-е — до 2,8%, а в 90-е — до примерно 2% в год. Иными словами, сегодняшний мир растет более чем вдвое медленнее по сравнению с миром 60-х гг.
Соединенные Штаты сумели лучше всех приспособиться к условиям глобализации. В результате темпы роста там выше, а безработица ниже, чем в Европе и развивающихся странах. «Ценой» этого успеха является резко возросшее социальное неравенство. В более консервативных странах Европейского союза хроническая безработица, устойчиво составляющая 911% трудоспособного населения, стала острейшей социальной проблемой, не находящей удовлетворительного разрешения.
На этом фоне особенно поразительна динамика денежных и финансовых рынков. Еще в 1985 г. в промышленно развитых странах объем трансграничных операций с акциями и облигациями был заметно меньше экспорта и импорта товаров и услуг (в соотношении с ВВП — соответственно 30 и 40%). В течение последующих 10 лет соотношение объема внешней торговли и ВВП осталось практически неизменным. В то же время соотношение объема трансграничных операций с акциями и облигациями подскочило до 230% и продолжает расти по экспоненциальной кривой3. В настоящее время объем денег, обслуживающих движение реального капитала, примерно в 40 раз меньше, чем количество денег, обслуживающих движение денежного капитала.
Существуют два истолкования этого явления. Многие ученые и практики считают, что гипертрофированная денежная экономика — это спекулятивный пузырь, который лопнет с невероятным треском и увлечет за собой в пучину всемирного кризиса реальную экономику. Другие полагают, что в последние годы в структуре мирового производства произошел структурный сдвиг, аналогичный появлению в свое время «вторичного» и «третичного» секторов. Отсюда следует вывод, что, несмотря на отдельные конъюнктурные колебания и кризисы, современная денежная экономика сохранится, и мир постепенно привыкнет к ее существованию.
Для целей нашего анализа имеют значение следующие социально-экономические последствия этих изменений, которые должны учитывать в своей политике все государства мира:
• мировой экономический «пирог» становится относительно меньше, а борьба за его раздел — острее и жестче;
• поскольку «пирог» становится меньше, цена победы или поражения в борьбе за его распределение выше, разница между победившими и проигравшими больше, пропасть между имущими и неимущими (как частными лицами, так и государствами) шире;
• значение фактора географической близости резко снижается: в условиях глобализации каждая фирма, каждая страна может добиться успеха лишь в том случае, если она ориентируется на победу на мировых рынках. Говоря словами профессора Массачусетсского технологического института Лестера Туроу, сегодня «что угодно может быть изготовлено где угодно и продано в любом другом месте на поверхности Земли». В этом суждении есть легкая доля преувеличения, но в принципе оно правильно;
• успех на мировых финансовых рынках сегодня не менее важен, чем успех в реальной экономике. Он достигается на базе прочной национальной валюты, либерализации валютного обмена и движения капитала.
Что означают эти сдвиги для Европейского союза?
Во-первых, коренным образом меняется сама философия интеграции на современном этапе. В силу понятных исторических причин в 90-е гг. Европейский союз стал походить на празднично расцвеченный поезд, идущий по раз и навсегда проложенным рельсам в соответствии с внутренней логикой самой интеграции. Особенно отчетливо этот эгоцентризм выражен в концепции расширения ЕС. Смысл этого процесса, по сути дела, заключается в том, чтобы бездумно копировать установленные в ЕС порядки: чем успешнее идет этот процесс, тем ближе становится страна-кандидат к вожделенной цели вступления в Союз. Глобализация заставляет западноевропейское общество критически взглянуть на свои достижения и объективно оценить соответствие или несоответствие классической интеграции новым международным условиям.
Во-вторых, становится совершенно очевидным, что во главу угла дальнейшего развития самых передовых государств — членов ЕС становится овладение «новой экономикой». Провал в этом деле грозит отбросить страну-неудачника далеко назад, превратить в заложницу более удачливых стран. Между тем к настоящему времени Западная Европа сильно отстала от Соединенных Штатов, и разрыв между ними продолжает увеличиваться.
В-третьих, «новая экономика» исключает любую благотворительность, подобную, например, столь привычному для жителей Западной Европы государству всеобщего благосостояния. Это относится и к внешним сношениям: затягивая пояса внутри ЕС, государства-члены вряд ли могут проявлять прежнюю щедрость в отношении стран-кандидатов.
Эти последствия не замедлили сказаться в практической деятельности Союза, особенно в теоретических дискуссиях относительно его дальнейших судеб.
Сейчас уже мало кто спорит с тем, что Комиссия Сантера пыталась разрешить проблему хронической безработицы совершенно негодными средствами, ценой ухудшения качественных параметров производства. По существу, около пяти лет оказались потерянными. С большим опозданием новая Комиссия, возглавляемая Романо Проди, взялась, наконец, за выработку экономической и научно-технической политики, соответствующей условиям глобализации. Заседавший 23-24 марта 2000 г. в Лиссабоне Европейский совет констатировал, что «Европейский союз оказался перед качественным скачком, вытекающим из глобализации и вызова новой экономики, которой движет знание. Эти изменения оказывают воздействие на все аспекты жизни людей, требуют радикального преобразования европейской экономики»6.
После долгих лет лакировочной официозной фразеологии вдруг, как из рога изобилия, посыпались глубокие и чрезвычайно интересные суждения авторитетных западноевропейских политиков и общественных деятелей о будущем Европейского союза, о перестройке его основ и в этой связи о проблеме расширения. Начало дискуссии положил Жак Делор, который впервые во весь голос заявил о том, что существует очевидное противоречие между углублением интеграции и расширением Союза. Не отрицая неизбежность расширения, он предложил найти способ избежать замедления скорости интеграционного процесса в наиболее динамичной, экономически и политически продвинутой части Союза. За достаточно обтекаемыми формулировками выступления Делора прослеживалась мысль о возможности и желательности «Европы двух скоростей». Пусть страны-кандидаты, возможно, более полно воспринимают acqus communautare, выходят на нынешний уровень европейской интеграции, используют существующую институциональную структуру ЕС. Но это не должно помешать «твердому ядру» Союза — наиболее передовым государствам-членам двигаться дальше, к идеалу европейской федерации. Делор не видит противоречия в том, что внутри широкой конфедерации европейских государств будет существовать тесно сплоченная группа государств, связанных федеративными узами.
По существу, в том же направлении идут размышления двух известнейших европейских политических деятелей — бывшего президента Франции Валери Жискар д’Эстена и бывшего канцлера ФРГ Гельмута Шмидта. Они исходят из того, что в течение XX в., самое позднее — во второй его половине, неоспоримое могущество Соединенных Штатов сойдет на нет, мир станет действительно многополярным. Европейский союз в его нынешнем виде не приспособлен к тому, чтобы быть мировой державой, поскольку он не в состоянии проводить сильную общую внешнюю политику и политику в области безопасности. Будущая судьба стареющих европейских обществ и защита их интересов прямо зависят от их воли к дальнейшей интеграции.
Жискар дЭстен и Гельмут Шмидт без обиняков заявляют: «Очевидно, что полная интеграция не является реалистичной целью для 30 стран, сильно отличающихся друг от друга по своим политическим традициям, культуре и уровню экономического развития. Попытки осуществить интеграцию такого числа стран могут привести лишь к полному провалу». По их мнению, расширив Европейский союз, его следует оставить в том виде, в котором он существует сегодня (предварительно проведя в рамках «пятнадцати» необходимую институциональную реформу). Функции расширенного Союза будут ограничиваться торгово-экономическими вопросами при ограниченной политической интеграции (в лучшем случае — на достигнутом уровне). В то же время часть государств — членов ЕС, которых авторы условно называют «евро-европейцами», может пойти дальше, к полной интеграции. Круг участников этого нового проекта должен быть ограничен теми странами, которые располагают необходимой для этого политической волей и имеют почти идентичные социально-экономические характеристики. Инициативу должны взять на себя государства — основатели Европейских сообществ — Франция, Германия, Италия и страны Бенилюкса. К ним могут присоединиться и некоторые другие страны, входящие в настоящее время в зону евро. Единственным ограничителем их продвижения по пути дальнейшей интеграции будет безусловное соблюдение ими своих обязательств внутри более широкого Европейского союза.
При всем своем реализме позиция Делора, Жискар д’ Эстена и Шмидта является психологически и политически дискомфортной. Захотят ли страны, не вошедшие в круг избранных, довольствоваться участием во второсортной организации? Будет ли эта организация прочной, если из нее будет изъят эмоциональный стержень — перспектива полной интеграции? Не приведет ли операция по спасению и усовершенствованию классической интеграции к ее эрозии?
Выступая в Берлине в мае 2000 г., германский министр иностранных дел Йошка Фишер предложил альтернативный проект спасения интеграции. Отдав должное тем трудностям на пути к полной интеграции, которые создаются существованием государств-наций, он предложил, тем не менее «убедить» национальные политические элиты сделать прыжок к полной «парламентаризмами» Европейского союза и его превращению в европейскую федерацию, в рамках которой были бы адекватно защищены интересы государств-наций. Он предложил создать двухпалатный парламент. В нижнюю палату вошли бы избранные депутаты, одновременно являющиеся членами национальных парламентов. Тем самым была бы обеспечена прочная связь между «Европой» и государствами нациями. Вторая палата должна обеспечить непосредственное представительство государств-наций, следуя либо американской (сенат), либо германской (бундесрат) модели. Что касается европейского правительства, то оно может быть создано либо на базе Совета и включать представителей национальных правительств, либо на базе Комиссии. В последнем случае потребуется прямое избрание председателя Комиссии гражданами ЕС и наделение его далеко идущими исполнительными полномочиями. Новая система должна базироваться на четком договорном разделении полномочий между европейскими органами власти и государствами-нациями.
Европейский союз вступил в новое тысячелетие в сомнениях и поисках. Но это — творческие поиски, новое проявление беспокойного европейского гения, который непрестанно ищет рациональное решение возникающих в реальной жизни проблем. Это — свидетельство жизненной силы европейских народов, которые по-прежнему стремятся быть во главе общемирового прогресса и имеют шанс достичь этой цели.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
