Понятие муниципальных финансов и их функции. Понятие финансов муниципальных органов власти. С принятием новой Конституции Российской Федерации, изменившей статус существовавших ранее местных органов власти, и переходом от унитарной к федеративной модели государственности резко усилилось внимание к муниципальным финансам. В научной и учебной литературе можно встретить два основных подхода к определению муниципальных финансов, их состава и места в финансовой системе страны.
При первом подходе приводится расширительная трактовка муниципальных финансов как экономических отношений, связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов всех субъектов экономики, участвующих в воспроизводственном процессе на территории муниципального образования. Соответственно в состав муниципальных финансов включаются финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. При этом муниципальные финансы рассматриваются как самостоятельное звено финансовой системы государства.
Второй подход является более широко распространенным, причем не только в российской, но и зарубежной финансовой литературе. Под муниципальными финансами понимаются только финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), что является более точным. В состав муниципальных финансов включаются: местные бюджеты, внебюджетные фонды; муниципальный кредит и финансы муниципальных предприятий. Трудности здесь возникают при определении их места в финансовой системе, что связано с неоднозначностью и даже некоторой противоречивостью правового статуса субъектов управления этой сферой финансовых отношений. Местные органы власти в конституционных законах многих стран, как правило, не относятся к органам государственной власти. Соответственно муниципальные (местные) финансы не входят в систему государственных финансов.
Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо, прежде всего, рассмотреть понятие местного уровня власти и его Роль в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) Установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление в пределах своих полномочий.
Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо, прежде всего рассмотреть понятие местного уровня власти и его в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Признание самостоятельности местного самоуправления как одного из важнейших его признаков не означает, что оно осуществляется вне государственно-властных отношений и может быть прекращено по воле населения той или иной территории (как, например, может быть прекращена деятельность любой общественной организации по воле ее учредителей). Между тем последнее было бы вполне логично, если следовать буквальному пониманию ст. 3 Конституции, установившей, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». При этом под непосредственным управлением понимается прямое волеизъявление народа: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».
Понятие самостоятельности не только местного самоуправления как формы народовластия, но и самого народа (возможностей выражения его высшей воли и власти) весьма условно. Местное самоуправление означает возможность населения непосредственно влиять на проводимую на данной территории политику. Целью создания местного самоуправления является решение вопросов местного значения. С точки зрения финансовой системы это является и целью муниципальных финансов.
Рассматривая вопрос о месте и роли местного самоуправления в системе государственного управления, некоторые ученые подчеркивают, что «власть органов местного самоуправления производна от государственной власти и в этом смысле является ее продолжением. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учреждено для решения тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства». Поскольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) и органы местного самоуправления, и органы государственной власти являются органами, посредством которых народ осуществляет свою власть, и те и другие представляют собой лишь различные формы народовластия.
В новейшей российской истории имеется прецедент принятия субъектом РФ закона, предусматривающего для населения возможность отказаться от реализации права на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории и предоставить, таким образом, населению право на «прямое волеизъявление». Однако Конституционным Судом РФ такая попытка была признана противоречащей Конституции РФ, поскольку фактически предоставлялась возможность прекращения осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации.
Аналогично этому и муниципальные финансы как основа местного самоуправления отличаются от государственных не принципиально иной природой их образования и функционирования, а спецификой функций, определяемой функциями соответствующих субъектов управления. И муниципальные, и государственные финансы относятся к категории общественных (публичных) финансов, представляющих собой властные отношения и характеризующихся единым социально-экономическим содержанием, едиными функциями и ролью в общественном воспроизводственном процессе, принципами построения и функционирования.
Фундаментальные положения, характеризующие сущность государственных финансов и их функции, относятся и к муниципальным финансам. В то же время последние, образующие самостоятельное звено (подсистему общегосударственных финансов), отличаются существенной спецификой по многим параметрам: целевым функциям, масштабности решаемых задач, структурным элементам (звеньям муниципальных фи-нансов), характеру и принципам взаимодействия с другими звеньями финансовой системы и т. д. В объективном понимании муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между органами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, а также другими звеньями государственных финан-сов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фондов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций.
Специфика муниципальных финансов заключается, во-первых, в том, что они являются экономической основой местного самоуправления, и, следовательно, во-вторых, в их целевой ориентированности на решение относительно узких территориальных (в пределах границ соответствующих муниципальных образований) задач социально-экономического развития, что проявляется в функциях муниципальных финансов.
В абстрактном понимании социально-экономическое содержание и функции местных органов власти как формы выражения общественного назначения этой категории не зависят от национальных особенностей территориального устройства страны, статуса территорий и других подобных факторов. Однако в практике управления общественными финансами эти факторы приобретают существенное значение. Финансы местных органов власти представляют собой отношения, обусловленные только фактом существования в государстве этого уровня власти и управления, поэтому реально функционирующие финансы муниципальных органов власти представляют собой урегулированную нормами права систему образования и расходования фондов денежных средств в целях обеспечения выполнения задач, относящихся к компетенции местного уровня власти. На практике функции муниципальных финансов проявляются в функциях местных органов власти и конкретно решаемых задачах.
Функции муниципальных финансов. Исходя из общего понимания финансов как экономической категории финансам муниципальных органов власти присущи те же функции: распределительная, регулирующая и контрольная.
Распределительная функция муниципальных финансов заключается в распределении и перераспределении стоимости валового продукта и части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, необходимых для выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. В соответствии с объективными свойствами государственных и муниципальных финансов объектом распределительно-перераспределительных отношений выступает (должна выступать) стоимость валового продукта и накоплений, созданных на соответствующей территории и формирующих ее финансовый и бюджетно-налоговый потенциал. Однако на практике это теоретическое по-ложение реализуется крайне редко. Существенной особенностью финансов муниципальных органов власти является высокая зависимость конечных объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в местных бюджетах (главном звене муниципальных финансов), от существующей в данный период времени системы межбюджетных отношений, в частности принципов распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и территориями страны.
С распределительной функцией теснейшим образом связана регулирующая функция, заключающаяся в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях. Эта функция часто объединяется с распределительной или выделяется как ее подфункция, поскольку перераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения всегда оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы. Особое внимание к регулирующей функции финансов в значительной мере было обусловлено расширением функций государства, его активным вмешательством в экономику, что способствовало обособлению этой функции как самостоятельной. Поэтому под ре-гулирующей функцией государственных и муниципальных финансов обычно понимается их целенаправленное использование в качестве механизма регулирования экономических процессов (темпов роста экономики и ее структурной перестройки).
Наиболее полно регулирующая функция реализуется на уровне государственных (центральных) органов власти и управления. На муниципальном уровне ее выполнение затрудняется объективными факторами: во-первых, функциональной ролью местных органов власти, ориентированных на решение прежде всего социальных задач; во-вторых, ограниченностью финансовых ресурсов, которыми располагает большинство органов местного самоуправления. Лишь на территории сравнительно немногих муниципальных образований местные органы власти могут проводить достаточно активную финансовую политику, стимулирующую экономическое развитие предприятий.
Основными инструментами реализации регулирующей функции муниципальных финансов являются:
1) налоги, установление размеров которых и предоставление налоговых льгот находятся в компетенции местных органов власти;
2) расходы местных бюджетов на реализацию инвестиционных программ развития предприятий и отраслей на соответствующих территориях;
3) заимствования, осуществляемые местными органами власти в целях реализации инвестиционных программ и проектов.
Контрольная функция финансов муниципальных органов власти проявляется в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта, формирования фондов финансовых ресурсов муниципальных органов власти. Контрольная функция осуществляется специально уполномоченными органами. Основными направлениями фи-нансового контроля являются: контроль за правильным и своевременным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления; контроль за соблюдением пропорций при распределении средств между муниципальными и вышестоящими бюджетами; контроль за соблюдением структуры финансовых фондов как при их формировании, так и использовании (контроль за целевым использованием средств) и т. д.
Состав муниципальных финансов. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций требует формирования на постоянной основе финансово-бюджетных ресурсов, соответствующих законодательно установленным полномочиям.
В теории муниципальных финансов выделяются следующие основные элементы (звенья):
1) средства местного бюджета;
2) муниципальные внебюджетные фонды;
3) муниципальный кредит (долг органа власти, включая муниципальный заем, и задолженность перед органом власти);
4) муниципальная собственность (финансы муниципальных предприятий);
5) другие финансовые фонды и активы, находящиеся в распоряжении местных органов власти.
На практике некоторые из этих звеньев могут отсутствовать, поскольку возможности их формирования определяются национальными законодательствами. Это касается таких элементов, как внебюджетные фонды, муниципальный заем и прочие финансовые источники, использование которых может быть сильно ограничено, вплоть до полного за-прета. Поэтому главными и иногда единственными звеньями остаются местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий.
Центральным звеном муниципальных финансов выступают местные бюджеты, формирующие материальную основу для реализации полномочий органов местного самоуправления. В системе муниципальных финансов это один из главных инструментов регулирования социально-экономических процессов на местном уровне. В общем понимании местный бюджет представляет собой специальный фонд финансовых ресурсов, находящийся в распоряжении местного органа власти, предназначенный для выполнения этим органом возложенных на него функций.
Муниципальные внебюджетные фонды представляют собой специальные финансовые фонды, создаваемые в особых формах и особыми (отличными от бюджетных) методами. Внебюджетные фонды образуются в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами и предназначены для решения конкретных социально-экономических задач на соответствующей территории.
В составе муниципальных финансов внебюджетные фонды занимают особое место и играют специфическую роль. Формирование и использование этих фондов осуществляются вне рамок бюджетного процесса.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Их возникновение было обусловлено необходимостью финансового обеспечения отдельных видов расходов, имеющих важное значение для данной территории. В мировой практике наибольшее распространение получили социальные, экономические, инвестиционные и экологические фонды.
Муниципальные внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение, поэтому характерными чертами этих фондов являются: четко обозначенная цель их создания и функционирования, отраженная в нормативном акте органа местного самоуправления; целевое закрепление различных видов доходов за соответствующими расходами; органи-зационная самостоятельность, обеспечиваемая созданием специальной структуры, управляющей средствами соответствующих фондов.
Источниками формирования внебюджетных фондов могут быть: специально установленные решениями местных органов власти целевые отчисления и сборы в соответствующие фонды; добровольные взносы физических и юридических лиц; доходы от предпринимательской деятельности аппарата управления соответствующим фондом; штрафы за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного и экологического законодательства; другие источники средств. В зависимости от метода привлечения средств в фонды (например, часть средств внебюджетного фонда может формироваться страховым или кредитным методом), взносы в фонды могут иметь безвозвратный (например, средства самообложения граждан) или возвратный характер (взносы в фонды жилищного строительства и инвестиционные муниципальные фонды, формируемые с использованием заемных средств).
Муниципальный кредит — это совокупность кредитных отношений, возникающих между местными органами власти и физическими и юридическими лицами, при которых местный орган власти выступает как кредитор (предоставляет средства другим лицам), как заемщик (привлекает средства физических и юридических лиц) или как гарант (берет на себя ответственность за погашение долговых обязательств других лиц). Чаще всего орган местного самоуправления выступает в роли заемщика средств, однако это право часто ограничивается, вплоть до запрета заимствований, со стороны вышестоящих уровней власти. Введение ограничений в данной сфере отношений вызывается необходимостью предотвращения возникновения структурных дисбалансов местных бюджетов и банкротства муниципалитетов.
Финансы предприятий, находящихся в муниципальной собственности, — неотъемлемое звено муниципальных финансов во всех странах. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на правах собственности местным органам власти. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Права собственности от имени муниципального образования осуществляет орган местного самоуправления и другие лица.
В муниципальной собственности могут находиться:
1) земля, воды, недра, леса, животный и растительный мир и другие подобные объекты;
2) имущество местных органов власти;
3) средства муниципальных внебюджетных фондов;
4) жилой фонд;
5) местные пути сообщения, коммуникации и средства связи;
6) различные объекты производственной и социальной инфраструктуры.
Муниципальная собственность является важным элементом экономической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципальные предприятия, для которых характерно их общественное назначение, обычно не ставят целью своей деятельности получение прибыли. Тем не менее в ряде случаев может преследоваться и финансовый интерес (например, проникновение в новые сферы коммерческой деятельности), что позволяет привлекать в местные бюджеты дополнительные доходы. Традиционными сферами хозяйственной деятельности местных органов власти являются: жилищное хозяйство; коммерческо-бытовое обслуживание населения; благоустройство территорий; охрана окружающей среды.
Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации. В процессах демократизации российского общества, происходивших в России, местным органам власти отводилась особая роль в решении вопросов улучшения жизни населения соответствующих территорий. В связи с этим важнейшим направлением трансформации государственных финансов было формирование полноценной системы муниципальных финансов. Несмотря на официальное признание приоритетности проблем местного самоуправления правовую основу деятельности местных органов власти составляли зако-ны, принятые еще в советский период.
Был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», направленный на расширение прав местных органов власти и повышение их роли в решении местных задач. Закон гарантировал не только права, полномочия и ответ-ственность органов местного самоуправления, но и его финансовую и материальную основу. Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является сочетание местных и государственных интересов. Новым положением закона стало разделение местных Советов на два уровня, которые были вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.
В законе был также определен состав местного хозяйства, включавшего предприятия, организации и учреждения, являющиеся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы. Специальный раздел закона был посвящен формированию финансов местного самоуправления, в составе которых были установлены средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, другие средства самоуправления. Важным новшеством было положение о праве местных Советов на формирование минимальных бюджетов, размер которых определялся на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, устанавливавшихся правовыми актами союзных и автономных республик.
В целях укрепления финансовой базы местных органов власти были установлены новые источники доходов местных бюджетов: платежи за землю; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) предприятий вышестоящего (союзного и республиканского) подчинения. Местные Советы могли самостоятельно определять направления расходов местных бюджетов и расходовать средства в пределах имеющихся норм сверх централизованно установленных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образования, социального обеспечения, отделов внутренних дел и т. д.; устанавливать дополнительные льготы для отдельных категорий населения. Принятие этого закона, в котором местное самоуправление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, имело огромное политическое значение.
Расширению прав местного самоуправления и укреплению их финансовой самостоятельности способствовали и другие союзные законы, кардинально менявшие характер взаимоотношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Главной целью принятых законов о земле, собственности, аренде, кооперации и др. было создать условия для максимального использования местных ресурсов, гарантировать самостоятельность и одновременно повысить ответственность местных органов власти за положение дел на соответствующей территории, активизировать их деятельность в развитии местного хозяйства и экономном использовании коммунальной собственности. В соответствии с этими законами были приняты российские законы, Закон РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Принятые законы заложили солидную финансовую базу и сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления. В них достаточно подробно были регламентированы финансово-экономические основы самостоятельности местного самоуправления, а также определены основные механизмы его правовой защиты.
После принятия новой Конституции РФ закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления и его финансово-экономических основ получили развитие в российском и федеральном законодательстве.
Наиболее важное значение в этом отношении имели:
1) Закон № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов ме-стного самоуправления»;
2) Закон РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3) Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов», принятый еще до появления новой Конституции России, сохранял свое действие вплоть до введения в действие Бюджетного кодекса РФ. В этом законе был установлен важнейший принцип формирования местных бюджетов на основе расчета минимального бюджета. Было также подтверждено право местных органов власти создавать внебюджетные фонды, которые, однако, на практике сыграли неоднозначную роль. С одной стороны, необходимость их создания диктовалась исключительно сложным финансовым положением местного самоуправления, недостаточностью бюджетных ресурсов для решения накопившихся и еще более обострившихся в период рыночной трансформации социальных проблем. Поэтому средства внебюджетных фондов могли способствовать и во многих случаях действительно способствовали формированию дополнительных источников, направляемых на развитие местного хозяйства. С другой стороны, процесс формирования и использования средств внебюджетных фондов вне средств местных бюджетов неизбежно сопровождается ослаблением финансового контроля за их функционированием. Это одна из главных причин негативного отношения к внебюджетным фондам не только в российской, но и мировой практике. Поэтому возможности их учреждения, особенно за счет обязательных взносов, как правило, крайне ограничены.
Негативные тенденции проявились и в российской практике. Были выявлены многочисленные злоупотребления в формировании и использовании средств внебюджетных фондов. Большое количество фондов, сформированных на всех уровнях публичной власти, не позволяло обеспечить необходимый финансовый контроль, тем более что в России именно в этот конкретный период масштабных преобразований финан-совой системы проблема контроля стояла особенно остро. С принятием Бюджетного кодекса был взят курс на включение некоторых внебюджетных фондов в бюджеты, и постепенно они стали утрачивать свое значение в формировании финансовых ресурсов органов власти.
В Законе РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены: роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; общие принципы организации местного самоуправления в РФ; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления. В главе 5 закона определена финансово-экономическая основа местного самоуправления. Статьей 28 было установлено, в частности, что экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
При этом в состав муниципальной собственности были включены (ст. 29):
— средства местного бюджета;
— муниципальные внебюджетные фонды;
— имущество органов местного самоуправления;
— муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
— муниципальные предприятия и организации;
— муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
— муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
— муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
— другое движимое и недвижимое имущество.
В законе были также регламентированы: права органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций; отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися (и не находящимися) в муниципальной собственности; порядок и условия приватизации муниципальной собственности; общие положения формирования местных бюджетов и обеспечения минимальных бюджетов; другие аспекты финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», как следует из его названия, был целиком и полностью посвящен организации муниципальных финансов. В этом законе впервые наиболее системно были определены основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Статьей 2 закона был уточнен состав муниципальных финансов: «Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства». Были также установлены следующие принципы формирования и использования местных финансов: самостоятельность, государственная финансовая поддержка и гласность.
Стратегической задачей, которую был призван решить этот закон, было достижение устойчивости и стабильности муниципальных финансов. Решению этой задачи должны были способствовать положения, предполагающие реализацию комплекса мероприятий по двум основным направлениям. К первому направлению относятся нормы, гарантирующие формирование собственных доходов местных бюджетов в размере, соответствующем минимальному объему местного бюджета. Второе направление предусматривало существенное ограничение прав местных органов власти на осуществление коммерческой деятельности за счет средств местных бюджетов.
В рамках первого направления было установлено, что доходная часть местного бюджета состоит из собственных доходов, поступлений от регулирующих доходов, а также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам бюджета были отнесены:
1) местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральным законодательством;
2) другие собственные доходы местных бюджетов:
— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
— не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
— государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
— подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;
3) доли федеральных налогов (налога на добавленную стоимость; акцизов; налога на прибыль организаций; налога с доходов физических лип), распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе.
Реализация второго направления осуществлялась как в прямой, так и в косвенной форме. Главной целью здесь была ориентация на предоставление органам местного самоуправления прав, позволяющих им более полно и эффективно выполнять функции в бюджетном процессе, создавать условия для развития местного предпринимательства, а не заниматься ею непосредственно. В связи с этим в законе проводится, по существу, линия на отказ от политики формирования внебюджетных фондов (о них в законе даже не упоминается). Во-вторых, хотя в законе (ст. 13) указывается, что «органы местного самоуправления содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций», устанавливается запрет на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. В-третьих, были ограничены возможности привлечения заемных средств для покрытия дефицитов местных бюджетов. Статьей 16 закона было установлено, что предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.
В целом принятие вышеназванных законов, безусловно, сыграло положительную роль в формировании законодательной базы развития местного самоуправления. В них достаточно подробно регламентировались финансово-экономические условия самостоятельности местных органов власти, содержалось понятие муниципальной собственности и права местного самоуправления по ее распоряжению, определены основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства.
В то же время практика применения этих законов выявила ряд существенных недостатков, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления и его взаимодействию с органами государственной власти. Главным недостатком было практически повсеместное сохранение ситуации финансовой необеспеченности местного самоуправления, обусловленное, в свою очередь, целым рядом существенных недоработок правовых норм. В числе последних: отсутствие необходимой четкости компетенции органов местного самоуправления; неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и неопределенность их территориальной структуры в условиях сложившейся системы административно-территориального деления субъектов РФ; возможность различной трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления; отсутствие четких критериев их отделения от государственных функций и четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.
Для преодоления этих недостатков и нахождения наиболее оптимальных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета Правительство РФ постановлением № 584 приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. В этом документе отмечалось, что, хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, формально сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация налогово-бюджетных полномочий. Исходя из этого в программе был определен ряд конкретных направлений дальнейшего развития бюджетного законодательства. «Целью программы, — говорится в этом документе, — является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней».
В соответствии с этой Программой была принята новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ, внесшего значительные коррективы в организацию местного самоуправления. Закон определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.
Законодательно закреплено создание двухуровневой системы местного самоуправления с установленным перечнем полномочий для каждого типа муниципальных образований. На «верхнем» уровне находятся муниципальный район и городской округ. Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. В пределах этой территории (в целях решения вопросов местного значения) местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения.
«Нижний» уровень представлен поселениями. Поселения делятся в общем случае на два вида: городские и сельские. Городское поселение — город или поселок. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) местное самоуправление осуществляется на внутригородской территории. Кроме того, существуют специальные виды муниципальных образований: закрытые административно-территориальные образования и наукограды, являющиеся городскими округами.
В новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» вместо гл. 5 «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» введена гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления». Установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственно-сти имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предусмотрено также, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
Таким образом, в новой редакции закона муниципальные финансы как экономическая основа местного самоуправления не получили четкого структурного выделения, как это было в его прежней редакции. Как следует из ст. 49, собственно финансовые ресурсы составляют средства местных бюджетов, в которых аккумулируются: налоговые и неналоговые доходы, включая доходы от использования и приватизации муниципальной собственности; безвозмездные перечисления и добровольные пожертвования; другие источники финансовых средств местного самоуправления (ст. 52, 55—59, 62). В законе также установлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).
В законе подтверждается право местных органов власти на осуществление заимствований (ст. 64): «Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов госу-дарственной власти».
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по своему характеру является базовым, содержащим лишь рамочные положения (основные принципы) местного самоуправления. Поэтому многие его статьи не могут применяться в прямой форме и носят отсылочный характер к другим нормативно-правовым акутам федерального и регионального законодательства. В соответствии с принятым законом были внесены соответствующие изменения в федеральное бюджетно-налоговое законодательство, а также в законы, регулирующие разграничение государственной собственности на земли и другое имущество.
Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизводстве. Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловлено возникновением местного самоуправления как специфического публично-правового института, обладающего определенными юридическими правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.
В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муниципальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками последних: местные бюджеты, как и государственные финансы, выражают без эквивалентные взаимоотношения между органами местного само-управления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государственной власти. Являясь органичной частью центрального звена государственных финансов — бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, присущие государственному бюджету и государственным финансам: пере-распределительную, регулирующую и контрольную.
Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, местные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с формированием и использованием финансовых фондов, поступающих в распоряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выполняется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюджетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, создается необходимая производственная и социальная инфраструктура.
Функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определяется функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, регламентируются конституционными законами, устанавливающими предметы ведения различных уровней государственной власти и местного самоуправления.
В процессе эволюции государства роль местных органов власти и соответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: центральные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США — за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуация стала меняться кардинальным образом и в конечном счете переменилась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических процессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.
В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные источники, как правило, закрепляются за государственными (федеральными) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второстепенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и федеральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов — в унитарных). На государственном уровне определяются порядок и условия формирования местных бюджетов, а, следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.
Можно выделить два основных фактора, определяющих компетенцию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, большей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных государств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодейст-вия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате действия этого фактора местные органы власти унитарных государств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного самоуправления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федеративных государствах, особенно западноевропейских, местные органы власти нередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах. Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независимыми являются правительства штатов, которые в соответствии с национальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о состоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к входящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо менее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.
В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборота, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансовой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.
Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образование и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюджеты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью предназначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, постоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра проводить скоординированную государственную политику на территории всей страны.
Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финансирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.
Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объемах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражается не только собственная компетенция органов местного самоуправления, но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюджетов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и независимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны использоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.
Правовая основа и особенности формирования и функционирования местных бюджетов в Российской Федерации. В современной России формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно-политической и экономической жизни. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, соответствующих как функциям местного самоуправления, так и конституционному устройству страны.
В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполнения местных бюджетов. В соответствии с Законами № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять направления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источников доходов местных бюджетов.
Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным Перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практически с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, возложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями в части формирования собственных доходов местных бюджетов.
Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявившихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса. Во-первых, в реформе бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализации доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов. Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов местных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными органами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разрушала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируемый процесс, в первой части Налогового кодекса содержался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введение налогов, не входящих в этот перечень.
В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном законодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические факторы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостояния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны — между региональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся изменения в системе взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвязей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начального этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.
Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.
Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвязей федеральных и региональных органов власти были достигнуты определенные успехи, то на внутри региональном уровне система межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых Законах № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных долей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.
В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных минимальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих налогов в среднем по субъекту Российской Федерации):
— часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;
— часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;
— часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;
— часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5%;
— часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.
При этом было установлено, что размеры минимальных долей федеральных налогов определяются законодательными (представительными) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производился исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).
Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами собственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, вопросы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с региональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачными и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собственных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбалансированности. На практике органы государственной власти субъектов Федерации продолжали строить свои отношения с органами местного самоуправления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависимости местных органов власти от региональных.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
