Общее понятие о государственных финансах, их структура и уровни
Сущность государственных финансов. Государственные финансы являются составной частью общей финансовой системы. Экономика стран в соответствии с системой национальных счётов подразделяется, как известно, на пять секторов: нефинансовые корпоративные и квази-корпоративные предприятия; финансовые учреждения; государственное управление; частные некоммерческие учреждения, обслуживающие домашние хозяйства (население); домашние хозяйства. К этим секторам добавляется сектор остальных стран мира. К каждому из этих секторов относятся соответствующие институциональные единицы. Совокупность финансов институциональных единиц каждого сектора в их взаимодействии между собой и другими секторами образует финансы секторов экономики. Государственные финансы — это финансы сектора государственного управления. Сектор государственного управления наряду с нефинансовыми корпоративными и квази-корпоративными предприятиями, финансовыми учреждениями, частными некоммерческими учреждениями, обслуживающими домашние хозяйства, и домашними хозяйствами является составной частью экономики. В силу этого он участвует в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции.
Государственные финансы являются инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. Это единый комплекс финансовых операций органов государственного управления, с помощью которого они аккумулируют денежные ресурсы и осуществляют денежные расходы.
Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государственное управление, общественная безопасность граждан, социальные программы, экология, оборона и Др. Перераспределение ресурсов между секторами экономики, социальными группами и территориями, является в принципе важным рычагом структурной перестройки экономики, реализации целевых программ. Масштабы перераспределения средств во многом зависят от уровня развития и состояния экономики и степени участия государства в экономической жизни, финансировании социальных расходов, стимулировании сбережений и накоплений и т. д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто рыночной, свободной экономики. Однако и первое, и второе — крайности. Свободного рынка практически не существует. Экономика государств является, как правило, смешанной, где взаимодействуют государственный и частный сектора. Основная проблема заключается не в том, должно ли государство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешательства и его характере. Масштабы аккумулирования ресурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ориентированной экономикой и сильным влиянием государства и государственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либеральную модель экономики с большим тяготением к свободному рынку.
При рассмотрении государственных финансов необходимо иметь в виду, что функция сектора государственного управления отлична от функций других секторов экономики и заключается в оказании нерыночных услуг населению, обществу в целом и перераспределении доходов и собственности. Он отличается от других секторов экономики также по способам финансирования затрат — с помощью налогов и иных обязательных платежей других секторов экономики.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Организационная структура государственных финансов. Организация государственных финансов определяется организацией государственного управления. Исходным пунктом организации государственных финансов является определение видов деятельности, относящихся к сектору государственного управления и структур, наделенных монопольным правом на власть на данной территории или ее частях. Основными институциональными единицами, относящимися к сектору государственного управления, являются законодательные и исполнительные органы власти на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях, государственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, консульства и другие государственные учреждения за рубежом. Не относятся к сектору государственного управления принадлежащие государству предприятия корпоративного или квази-корпоративного типа, осуществляющие продажу рыночных товаров и услуг в крупных объемах. Также не включаются в сектор государственного управления кредитно-финансовые учреждения, и в частности центральные (национальные) банки, осуществляющие функции кредитно-денежного регулирования, страховые компании и прочие финансово-кредитные учреждения, которые следует относить к финансовому сектору экономики. При этом не имеет значения, что они могут полностью принадлежать органам государственного управления или последние владеют большей частью их капитала. В государственные финансы включается только итоговая операция между сектором государственного управления и, например, подсектором кредитно-денежного регулирования, отражающая чистый поток средств, поступающих в этот сектор или выходящих из него в результате проведения всех операций.
Соответственно к государственным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, бюджеты местных (муниципальных) органов управления и государственные внебюджетные фонды (например, Пенсионный фонд. Фонд обязательного медицинского страхования) и аналогичные фонды субъектов Федерации.
Организация государственных финансов тесно связана с организацией государственного управления и, прежде всего с уровнями управления. В федеративных государствах это трехуровневая система. Она включает центральное (федеральное) правительство, региональный уровень (правительства областей, краев, республик, штатов, земель и т. д.) и местный (муниципальный) уровень. В унитарных государствах существуют два уровня управления — центральный (государственный) и местный.
Масштабы полномочий каждого уровня управления, выполняемые ими функции предопределяют размеры их доходов, порядок их формирования и использования. В зависимости от конституции основные решения по вопросам формирования доходов и расходования средств могут приниматься на уровне центральных органов власти или на уровне регионов.
Центральное правительство по определению включает все государственные службы (министерства, комитеты, ведомства, фонды и т. д.) и, соответственно, совокупность всех государственных единиц, являющихся инструментами центральной власти, независимо от их местонахождения. Деятельность и финансовая система этого уровня управления оказывают решающее влияние на жизнь страны. Представительные и исполнительные органы этого уровня вырабатывают и реализуют политику в интересах всей национальной экономики. На этом уровне определяется налогово-бюджетная политика, через финансы центрального правительства осуществляется инфляционное или дефляционное воздействие на функционирование экономики. Центральное (федеральное) правительство имеет монопольный доступ к кредитам центрального банка, что позволяет в ряде случаев действовать без каких-либо ограничений и проблем с внутренней ликвидностью.
Региональные органы государственной власти обладают относительно независимыми полномочиями, которые они осуществляют на соответствующей части территории страны. К региональным относятся органы управления и совокупность всех государственных управленческих единиц, которые контролируются и финансируются региональными органами власти.
Местные (муниципальные) органы власти состоят из управленческих единиц, независимо осуществляющих функции управления в различных городах и сельской местности, подпадающих под их юрисдикцию.
Подходы к формированию источников доходов, и прежде всего налоговых поступлений различных уровней управления, в отдельных странах не одинаковы. Один из подходов заключается в закреплении за тем или иным бюджетным уровнем тех или иных конкретных налогов. Налоги, таким образом, делятся на федеральные, региональные и местные. Согласно другому принципу единые государственные налоги могут распределяться в установленных законом долях между федеральным, региональным и местным уровнями управления. Может иметь место сочетание первого и второго подходов. Практически во всех странах, особенно в унитарных государствах, широко практикуется безвозмездная передача средств от более высоких к более низким уровням управления, так называемые трансферты.
Доходы и расходы органов управления различных уровней определяются применительно к распределению между ними прав и обязанностей. Основными направлениями расходов являются: на общегосударственном уровне — затраты на социальное обеспечение, государственный аппарат, общественную безопасность и оборону; на региональном уровне — образование, социальное обеспечение, здравоохранение и больницы; на уровне местного самоуправления — образование, здравоохранение, больницы, охрана и поддержание окружающей среды и расходы на жилье.
Реформа государственных финансов. Преобразование государственных финансов является одним из важнейших направлений экономических реформ в России. Как в условиях планово-распределительной системы, так и в условиях рынка государственные финансы являются инструментом мобилизации средств для проведения государственной политики и оказывают серьезное воздействие на социально-экономическую и внешнеполитическую жизнь страны. Однако роль государственных финансов существенно изменяется.
В планово-распределительной системе государство является собственником и управляет финансовыми ресурсами всех субъектов хозяйствования страны. В рыночной экономике финансы децентрализованы. Основная часть этих ресурсов обращается за пределами сектора государственного управления. Финансовые ресурсы негосударственного сектора принадлежат соответствующим субъектам хозяйствования. Государство может непосредственно управлять только собственными финансами, а на финансы других секторов экономики в состоянии лишь оказывать воздействие. Управление государственными финансами в центре и на местах осуществляется путем утверждения законодательных актов, бюджетов и отчетов об их исполнении, установления и отмены налогов и других видов платежей в бюджет. Оперативное управление осуществляется правительством, исполнительными органами власти на местах, государственными финансовыми органами, налоговой службой, казначейством, руководством государственных внебюджетных фондов.
В период политических и социально-экономических преобразований в России политика правительства, Минфина и ЦБ РФ нацелена на формирование новой системы общественных отношений, создание основ рыночной экономики. Осуществлялись меры по переходу к экономическим методам регулирования денежного оборота, изменению роли государства и государственных финансов во взаимоотношениях с другими секторами экономики с учетом институциональных изменений: приватизации, развития частного предпринимательства, коммерческих банков, страховых компаний, рыночной инфраструктуры, либерализации цен, внешней торговли и др.
В результате преобразований основная масса финансовых ресурсов перешла из сектора государственного управления под контроль негосударственных структур. В результате децентрализации финансовых ресурсов доля финансовых ресурсов, аккумулируемых и расходуемых государством, в ВВП резко снизилась. Уменьшились расходы государства на развитие отраслей народного хозяйства, сократились централизованные государственные капитальные вложения и кредиты на эти цели.
В 1991 г. бюджетная система России была разделена на три автономных уровня. В процессе реформирования государственных финансов проводился курс на разделение прав и ответственности федерального, регионального и местного (муниципального) уровней управления в получении налогов и осуществлении расходов.
Федеральный бюджет утверждается Государственной Думой, одобряется Советом Федерации и подписывается Президентом РФ, а региональные бюджеты утверждаются законодательными органами субъектов Федерации.
В целях обеспечения финансовой самостоятельности субъектов Федерации при утверждении федерального бюджета законодательно устанавливаются источники формирования их доходов. В законе, о бюджете определяются налоги и другие доходы, закрепленные только за федеральным или только за региональными бюджетами, и нормативы распределения средств по доходам, поступающим частично в федеральный и частично в региональные бюджеты. В составе федерального бюджета формируется фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и другие фонды, средства которых используются на трансферты субъектам Федерации и другим административно-территориальным образованиям.
За счет фонда финансовой поддержки оказывается помощь регионам, где доход на душу населения ниже, чем в среднем по России, и не хватает средств для финансирования текущих расходов. При этом в бюджетах регионов не должно предусматриваться неоправданных расходов.
В общем объеме доходов консолидированного бюджета РФ (включая единый социальный налог) в 2003 г. доля доходов регионов составила 37,6%, а без учета единого социального налога — 41 %. В то же время доля регионов в расходах консолидированного бюджета составила 49%. Большая часть регионов была дотационной.
Очевидно, что доля доходов федерального уровня должна определяться таким образом, чтобы основная часть субъектов Федерации не нуждалась в дотациях и чтобы средства федерального бюджета были достаточны для удовлетворения общегосударственных потребностей. Эта противоречивая задача может быть решена более или менее удовлетворительным образом в условиях общей нормализации финансов страны и выравнивания уровней экономического развития.
Не решена пока проблема разграничения финансов субъектов Федерации и местных (муниципальных) органов самоуправления. Местные органы власти финансируются практически из бюджетов субъектов Федерации, хотя самоуправление предполагает самостоятельные источники дохода, развитие муниципальной налоговой системы.
Внебюджетные фонды. Федеральному бюджету и бюджетам других уровней управления принадлежит центральная роль в системе государственных финансов. В то же время существенную роль в государственных финансах выполняют различные государственные фонды на федеральном и региональном уровнях, аккумулирующие денежные ресурсы, имеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требующих специального внимания со стороны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании и России — треть. Фонды носят целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других проблем.
Наиболее значимыми являются социальные внебюджетные фонды. В России к ним относятся, в частности. Пенсионный фонд и Фонд обязательного медицинского страхования. Внебюджетные фонды являются автономными организациями, управляющими поступающими в них средствами. Тем не менее, в последние годы средства для этих фондов, поступающие в составе единого социального налога, зачисляются в доходы государственного бюджета и уже из бюджета перечисляются в соответствующие фонды. Такой порядок установлен в целях повышения уровня собираемости налогов. Следует учитывать, что Бюджетным кодексом РФ законодательно закреплен принцип общего (совокупного) покрытия расходов, в соответствии с которым все расходов бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджетной системы и поступлениями из источников финансирования его дефицита, а доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными его расходами. Принципиальным является то, что в бюджет не могут включаться денежные ресурсы автономных организаций, поскольку это неизбежно приведет к двойному счету доходов.
Государственные внебюджетные фонды являются самостоятельными составными частями государственных финансов, и их бюджеты должны формироваться в полном объеме своих доходов и расходов, включая перетоки средств между ними и бюджетами всех уровней и между собой. Соответственно в процессе консолидации данных по государственным финансам в целом должны объединяться доходы, расходы и другие составные части, относящиеся не только к федеральному бюджету и бюджетам субъектов Федерации, но и к внебюджетным фондам всех уровней. При консолидации данных по государственным финансам в целом все взаимные передачи средств исключаются.
Основные категории государственных финансов. В целях планирования, учета исполнения и анализа множества финансовых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны, состояние финансов и платежный баланс это множество нуждается в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позволяющих агрегировать их в определенной экономической системе.
В качестве основы систематизации финансовых операций, обеспечивающей концептуальную базу для решения наиболее широкого круга задач при рассмотрении государственных финансов, может быть использована природа потоков денежных средств, поступающих в органы государственного управления и выходящих из них. Основными критериями, позволяющими объединить финансовые операции в однородные группы, являются следующие: поступления или платежи; возвратные или невозвратные; возмездные или безвозмездные; текущие или капитальные; финансовые активы или обязательства и их подразделение на приобретаемые в целях проведения государственной политики или для уравления ликвидностью.
Формирование доходов. Доходные операции обеспечивают основу для удовлетворения потребностей в расходах и предоставлении Государственных кредитов за счет имеющихся ресурсов без привлечения заемных средств или средств, накопленных за предыдущие периоды. Система получения государственных доходов и государственная политика в области доходов находятся во взаимосвязи с общей социально-экономической и финансовой политикой страны. Система формирования государственных доходов, и прежде всего доходов, бюджетов, в любой стране является одним из важнейших механизмов, с помощью которого государство осуществляет свою экономическую, социальную и финансовую политику. Она взаимодействует с другими механизмами — кредитно-денежным, валютным, таможенным и др. При этом цели и меры, реализуемые, в частности, в налоговой политике, могут и нередко реально входят в противоречие с целями и способами осуществления мер по достижению эффективности в иных сферах экономической и финансово-кредитной деятельности. Эффективность налоговой политики может быть обеспечена только при ее проведении в рамках общей экономической политики, направленной на достижение определенных целей. В этом смысле не может быть единых рекомендаций, годных для любых условий.
Система получения доходов и ее сердцевина — налогообложение — зависят от типа экономики страны. Страны с государственной плановой экономикой, либеральной или социально ориентированной экономикой, частной, смешанной и многоукладной экономикой неизбежно должны иметь различия в системе налогов. Понимание связи налогов с экономическим типом государства, их воздействия на экономическое поведение субъектов хозяйствования и домашние хозяйства и, следовательно, на экономическую деятельность является одной из основных предпосылок грамотного формирования налоговой системы.
Политика аккумуляции доходов должна учитывать постоянно меняющиеся условия национальной и мировой экономики и меняться вместе с ними. Вместе с тем такой подход вступает в противоречие с требованием постоянства налогообложения как фактора стабильности условий хозяйствования.
Другой крупной проблемой является противоречивость воздействия системы государственной системы аккумуляции и перераспределения средств на различные экономические сектора экономики и различные сегменты внутри этих секторов.
Средства органов государственного управления, образующиеся за счет доходных операций, состоят из общих доходов и полученных официальных трансфертов. Общие доходы состоят из текущих доходов и доходов от операций с капиталом. Текущие доходы образуются за счет налогов и неналоговых поступлений. Налоги представляют собой обязательные, безвозмездные, невозвратные платежи субъектов хозяйствования и населения органам государственного управления. Неналоговые поступления включают доходы от государственной собственности и предпринимательской деятельности, продажи принадлежащих государству имущества, запасов, земли и т. п. Доходы от операций с капиталом включают поступления от продажи капитальных активов. К полученным официальным трансфертам относятся все невозвратные, безвозмездные платежи, полученные от других органов государственного управления, других государств или международных организаций. Сюда входят репарации и дарения, предназначенные для особых проектов и программ, поддержки основного бюджета и других целей.
Наиболее существенный источник средств — налоги, с помощью которых мобилизуются и перераспределяются средства предприятий, населения и других налогоплательщиков. Их доля в центральных бюджетах развитых стран составляет 80—90%. Налоговая система должна не ослаблять стимулы к экономической деятельности, а в лучшем случае — способствовать ей.
Основными налоговыми поступлениями являются следующие:
1. Подоходные налоги, налоги на прибыль и на увеличение рыночной стоимости капитала. В эту группу налогов включаются налоги, взимаемые с чистого дохода отдельных лиц, с прибыли предприятий, организаций, банков и других, а также на прирост стоимости капитала, например за счет операций, с ценными бумагами и другими активами или продажи земли.
2. Отчисления работодателей и работников в государственные социальные фонды — пенсионный, социального страхования, медицинского страхования и др. Отчисления в социальные внебюджетные фонды рассматриваются вместе с налогами, а не как страховые взносы в силу их обязательности. Обязательность обусловлена тем, что в противном случае значительное число людей не позаботится о сбережениях для обеспечения приемлемого уровня доходов после выхода на пенсию или в случае наступления нетрудоспособности.
3. Налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда (кроме отчислений в социальные фонды), например транспортный налог, целевые сборы с граждан и предприятий на содержание полиции, благоустройство территории, содержание общеобразовательных учреждений.
4. Налоги на собственность. В эту группу входят налоги на имущество юридических и физических лиц, имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств.
5. Внутренние налоги на товары и услуги. К ним относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налоги на пользователей автомобильных дорог, на приобретение транспортных средств, содержание жилищного фонда, сбор со сделок, совершаемых на биржах, лицензионные сборы за право производства и торговли спиртными напитками. Налог на добавленную стоимость взимается на каждой стадии производства от суммы добавленной стоимости, определяемой как разность между ценой продажи и расходами на покупку факторов производства. Если сложить налоги, уплаченные на каждой стадии производства, то итоговая сумма практически является налогом на розничную торговлю, взимаемым по общей ставке со всех продаваемых товаров. НДС практикуется в европейских странах. В США вместо него взимается налог на розничную торговлю налог с продаж.
6. Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции. Основными налогами этой группы являются импортные и экспортные пошлины.
7. Прочие налоги, сборы и пошлины.
В России налоговые доходы в 2003 г. составили 90% общего объема доходов консолидированного бюджета. Наиболее значимыми налоговыми доходами являются налог на прибыль (12,7%), налог на доходы физических лиц (11%), косвенные налоги (налог на добавленную стоимость, налог с продаж и акцизы — в сумме 31%), налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции (10,9%) и единый социальный налог (8,8%).
Принципы формирования налоговых поступлений. Поскольку с помощью государственных налогов и расходов изымаются средства у одних лиц и передаются другим, экономисты постоянно предпринимают попытки определить наиболее приемлемые принципы распределения налогового бремени и предоставляемых благ. Общепризнанными считаются два принципа налогообложения: справедливость и эффективность.
В отношении справедливости налогообложения считаются общепринятыми два критерия: принцип горизонтальной справедливости и принцип вертикальной справедливости. Принцип горизонтальной справедливости предполагает, что лица, получающие одинаковые доходы, должны платить налоги одинаковой величины. При этом не имеет значения, что доход одного — это заработная плата работающего по найму, а другого — прибыль от предпринимательской деятельности. Принцип вертикальной справедливости означает, что получающие больше доходов должны платить больше налогов. При всей внешней привлекательности этих принципов их практическая реализация сопряжена со значительными трудностями. Так, при равных текущих доходах люди имеют различное количество детей, или при равных доходах, но разных сбережениях оказываются обладателями различных доходов в старости. При реализации принципа вертикальной справедливости существует коллизия правомерности перераспределения доходов. С позиций платежеспособности обосновывается положение, согласно которому богатые должны за услуги государства платить больше. С другой стороны, обосновывается тезис о том, что уровень платежей должен соответствовать уровню выгод, получаемых от государства, и, следовательно, перераспределять доходы не следует.
Налоговая система считается прогрессивной, если после уплаты налогов неравенство в экономическом положении граждан сокращается, и регрессивной, если происходит обратное. Идея прогрессивного налогообложения, согласно которой люди с большим доходом платят в виде налога относительно большую долю полученного дохода, практически используется в странах с рыночной экономикой для установления шкалы налогообложения и освобождения от налогов лиц с низкими доходами. Вместе с тем конкретное определение прогрессивности на практике обычно является компромиссом между различными силами и политическими интересами.
Размеры индивидуальных подоходных налогов зависят от общего уровня доходов основной массы населения. Чем больше уровень доходов, тем относительно выше может быть уровень налогообложения. Вместе с тем под влиянием идей теоретиков «экономики предложения» и принципа «социальной справедливости» во многих странах ставки подоходного налога были существенно снижены, а малообеспеченные семьи от, этого налога освобождены.
С помощью индивидуального подоходного налога, по существу, облагается налогом вклад физических лиц в создание ВВП: чем больше вклад, тем больше налог. Альтернативным подходом является налогообложение потребления, т.е. той части ВВП, которая используется людьми путем приобретения товаров и услуг. Это достигается путем установления налогов на добавленную стоимость, налога с оборота, акцизов и других косвенных налогов. Налог уплачивается покупателями при приобретении товаров в установленном проценте к добавленной стоимости или цене и автоматически поступает в налоговую систему, что существенно облегчает сбор налогов. Негативной стороной налогообложения потреблени5ьявляется освобождение от налогов сбережений, представляющих собой разницу между величинами доходов и потребления.
На практике используется сочетание обоих подходов: налогами облагаются как доходы, так и потребление, хотя соотношение их в отдельных странах может быть различным.
Вторым важным принципом налогообложения является эффективность налогообложения или, иначе говоря, направление и степень воздействия налогов на производимый в экономике объем работ.
Повышение подоходного налога для физических лиц создает тенденцию к сокращению Объема деятельности, в связи, с чем возникает проблема компенсации работникам дополнительного налогообложения путем выплаты более высокой зарплаты. Превышение приемлемого уровня налоговой нагрузки для юридических лиц создает одновременно стимулы к сокращению производства и соответственно налоговой базы и к укрыванию доходов.
Основная проблема налогообложения заключается в том, чтобы обеспечить фискальные потребности государства и не лишить при этом налогоплательщиков заинтересованности в увеличении своих доходов. Система налоговых ставок и льгот в отношении предприятий должна быть построена таким образом, чтобы стимулировать воспроизводственные процессы — расширение и обновление производства, создание новых рабочих мест, способствовать планируемым структурным изменениям.
Для характеристики общей величины налоговой нагрузки может быть использован показатель доли налоговых отчислений в ВВП. В России в 2003 г. с учетом единого социального налога он составил 31%. Доля налогов в ВВП в развитых странах колеблется от 30 до 50%. В этих странах принято считать, что величина налога, превышающая 50% прибыли, на производственной деятельности сказывается негативно. Оптимальным считается изъятие примерно трети прибыли. На практике с целью стимулирования производства широко используются налоговые льготы — освобождение отдельных отраслей и производств от уплаты налогов или сужение их размеров, предоставление отсрочек по уплате налогов, ускоренная амортизация, разрешающая переводить часть прибыли в не облагаемые налогом амортизационные издержки, и др. С учетом льгот доля налогов на прибыль в общем объеме налоговых поступлений составляет 5—10%.
Налоги выполняют не только фискальную, но и регулирующую роль в экономике. Регулирующая функция проявляется в том, что размеры налогообложения и различия в налоговом бремени в отдельных секторах экономики, отраслях и производствах оказывают существенное влияние на производство, платежеспособный спрос и капитало-образование. Налогообложение и расходование средств государством поддерживает выпуск одних товаров и сдерживает выпуск других. С помощью налогов и трансфертов перераспределяются доходы, и таким образом оказывается влияние на размеры расходов отдельных секторов экономики, отраслей, социальных групп населения и регионов.
Используя систему налогов и субсидий, государство оказывает воздействие на цены и соответственно на объем производства товаров. Налоги на прибыль и косвенные налоги повышают цену товара и оказывают сдерживающее влияние на масштабы производства; субсидии и дотации по своему действию прямо противоположны. Увеличивая подоходный налог, государство уменьшает потребительский спрос на величину чистых налогов. Под чистыми налогами понимается сумма налогов за вычетом всех социальных выплат, производимых органами государственного управления. Так, личный располагаемый доход равен номинальному доходу, уменьшенному на величину налогов и увеличенному на сумму социальных выплат. Соответственно изменение чистых налогов для населения прямо отражается на потребительском спросе. Если снижение потребительского спроса компенсируется ростом государственных расходов, то это будет уже спрос на иные товары и услуги.
При установлении и изменении налогов должны соблюдаться определенные правила.
К числу этих правил относятся следующие:
— однократность обложения. Один объект налогообложения может облагаться налогом только один раз;
— неукоснительное соблюдение установленных законом порядка введения и отмены налогов, их ставок и льгот. В зависимости от того, каким органом они вводятся и в какой бюджет поступают, налоги подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и местные (муниципальные);
— законодательное установление распределения доходов между бюджетами и внебюджетными фондами различных уровней государственного управления.
Расходы и чистое кредитование
Сущность и классификация государственных расходов. Государственные расходы являются затратами, связанными с осуществлением государством своих функций. Они складываются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государственных служащих, социальных выплат и обслуживания государственного долга. Расходы — это платежи, не подлежащие возврату, не создающие и не погашающие финансовых требований. С расходами объединяется сальдо кредитных операций — чистое кредитование. К чистому кредитованию относится предоставление ссуд и приобретение акций за вычетом сумм погашенных кредитов и выручки от продажи акций.
При формировании бюджета необходимо определить, какие задачи предполагается решить в планируемом периоде, что государство, региональные и муниципальные органы управления собираются сделать, сколько это стоит. Причем речь идет об общем объеме расходов, включая расходы муниципальных образований и социальных внебюджетных фондов. После этого можно определить, кто и в каких размерах оплатит решение поставленных задач, и если источников средств оказывается недостаточно, приходится согласовывать желания и возможности, ограничивая объем задач и изыскивая дополнительные источники доходов. В ходе планирования определяются масштабы государственного участия в экономике.
Задачи определяются на основе концепции бюджетной политики. Ведущими параметрами концепции являются фиксированные характеристики рубежей и реальных результатов, которых органы государственной власти хотят достигнуть путем бюджетного финансирования в планируемом периоде. финансовое планирование предполагает определение приоритетов расходования средств, обоснование этих приоритетов и использование программ действий по достижению намечаемых результатов.
При формировании концепции бюджетной политики и в ходе конкретного финансового планирования сложной проблемой является эффективность использования бюджетных средств. Каждый орган исполнительной власти должен обосновать, какие результаты будут достигнуты в случае выделения средств в заявленных объемах по курируемым ими сферам экономики. Таким образом, финансовое планирование осуществляется не только финансовыми органами, но и органами исполнительной власти. Эта проблема — более важная, чем обычно находящиеся в центре внимания проблемы нехватки денежных средств и распределения средств по отдельным направлениям.
Бюджетные ассигнования распределяются прямым получателям средств в соответствии с ведомственной классификацией расходов, отражающей структуру органов государственного управления в соответствующем бюджетном году, как на федеральном, так и на региональном уровне. Таким образом, в бюджете фиксируются средства по каждому министерству, ведомству или другому государственному учреждению, получающему бюджетные ассигнования и существующему на момент утверждения бюджета. Плюс такой классификации — ее адресность, наличие соответствующих счетов, минус — постоянное изменение структуры управления. Эти изменения делают невозможным какие-либо динамические или территориальные сопоставления и прогнозирование целевых расходов. Кроме того, ведомственная классификация не приспособлена для целей экономической характеристики операций.
В этой связи в отношении анализа государственных расходов важны два аспекта:
— назначение или функция, с которой связаны расходы (функциональная классификация расходов);
— экономическая характеристика операций, посредством которых эти операции осуществляются (экономическая классификация).
Ценность функциональной классификации заключается в том, что она не зависит от организационно-структурных изменений в системе органов управления. Ее использование позволяет анализировать динамику государственных расходов различного функционального назначения, прогнозировать расходы на перспективу и проводить международные сравнения с целью определения степени участия органов государственного управления отдельных стран в осуществлении экономических и социальных функций.
В крупном плане государственные расходы по своему функциональному назначению могут быть объединены в четыре группы:
— государственные услуги общего назначения (сюда входят расходы на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику, оборону, общественный порядок и безопасность и т. п.);
— общественные и социальные услуги (расходы на образование, здравоохранение, социальное страхование и обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, средства массовой информации, культуру и т. п.);
— государственные услуги, связанные с экономической деятельностью (расходы на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности, создание условий экономического роста, целевые программы экономического характера, создание новых рабочих мест и т. п.);
— прочие функции (связанные с обслуживанием государственного долга, трансферты общего характера, передаваемые другим государственным органам).
Наиболее существенными являются расходы на социальные программы (помощь престарелым, нетрудоспособным, безработным, нуждающимся в медицинской помощи и т. п.), расходы на оборону (в США — около четверти бюджета) и обслуживание государственного долга.
Для экономической характеристики расходов государства используется экономическая классификация. В соответствии с экономическими характеристиками выделяются: текущие расходы и капитальные затраты. К текущим расходам относятся расходы на товары и услуги, выплату заработной платы, взносы в фонды социального страхования, выплаты процентов за пользование заемными средствами, субсидии, другие текущие трансфертные платежи. К капитальным расходам относится приобретение основного капитала, товаров для создания запасов, земли, нематериальных активов и капитальные трансферты.
Наряду с функциональной и экономической классификациями представляет интерес перекрестная классификация расходов и чистого кредитования. Она представляет собой сочетание экономической и функциональной классификаций и позволяет определить объемы расходов на оплату труда, закупки, трансферты, капитальные затраты или кредитование по каждой конкретной функции, а также долю затрат на реализацию каждой функции в общем объеме расходов. Перекрестная классификация создает, таким образом, возможность выявить средства, с помощью которых государственные органы управления осуществляют присущие им функции, а также воздействие, оказываемое ими на занятость, государственные закупки товаров и услуг, трансферты другим секторам, капитальные расходы и кредитование.
Чистое кредитование представляет собой кредитование за вычетом погашения кредитов. Эти операции осуществляются в целях проведения государственной политики, например для кредитования инвестиционных и других проектов, нуждающихся в государственной поддержке, сельского хозяйства, строительства жилья, восстановления объектов, разрушенных в результате стихийных бедствий и войны. В объем чистого кредитования, осуществляемого в целях проведения государственной политики, включается предоставление ссуд за вычетом их погашения и приобретение акций за вычетом их продаж в тех же целях.
Чистое кредитование подразделяется на внутреннее и внешнее. Внутреннее кредитование — это кредитование национальных органов других уровней управления, нефинансовых государственных и негосударственных предприятий, финансовых учреждений и другое внутреннее чистое кредитование. Внешнее кредитование — это кредитование зарубежных органов власти, международных организаций, зарубежных фирм и прочее внешнее чистое кредитование.
В связи с ограниченностью и невыполнением утвержденного бюджета по поступлениям средств, а также проблемами, возникающими при заимствовании средств, фактическое исполнение государственного бюджета может оказаться ниже, чем предусматривалось. Недостаток средств вынуждает при сокращении расходов решать проблему приоритетности тех или иных направлений расходования средств. Учитывая, что при утверждении бюджета устанавливаются предельные уровни дефицита, становится неизбежным секвестр (сокращение) расходов, т. е. их пропорциональное сокращение, кроме специально защищенных. К защищенным статьям относятся обычно заработная плата, пенсии, расходы на медикаменты, дотации животноводству. В этой связи существует настоятельная необходимость в регламенте секвестрирования расходов.
В условиях инфляции предусмотренные средства обесцениваются. Защитой от обесценения может быть индексация статей затрат (например, зарплаты, пенсий) в соответствии с ростом цен. Практическое использование индексации затрудняется общим стремлением государства к уменьшению выплат и проблемой ограничения находящейся в обращении денежной массы.
Тенденция повышения доли расходов государства в ВВП. Общей тенденцией во всех развитых странах в XX в. было абсолютное увеличение бюджетных расходов и увеличение их доли в ВВП, что отражало рост роли государства в социально-экономической жизни. В США расходы федерального правительства и штатов в 1929 г. составляли 12% ВВП, в 2001 г. — 29%. В ФРГ государственные расходы возросли с 32,5% в 1960 г. до 49,3% в 1995 г., во Франции за этот же период — с 34,6 до 54,3%, в Японии — с 18,7 до 29,6%. Расходы консолидированного бюджета России в 2003 г. составляли около 31% ВВП.
Увеличение расходов сопряжено с возрастанием функций государства в управлении, социальной, экономической и экологической сферах.
Увеличение расходов на управление, содержание правоохранительных органов и поддержание общественного порядка сопряжено с усложнением социально-экономической жизни.
Рост расходов на социальную сферу в значительной мере связан с увеличением социальных выплат, медицинской помощи, расходов на образование и в других сферах, где задачи не могли быть решены в силу слабой заинтересованности частного капитала. В последние десятилетия на увеличение пенсионных расходов значительное воздействие оказал процесс постарения населения. В настоящее время фактором роста социальных расходов является также безработица.
В экономической сфере государство, осуществляя расходы, оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая общий объем расходов на отдельные сектора и отрасли экономики — промышленность, сельское хозяйство, оборону, науку, образование и др. Наряду с прямым изменением расходов воздействие оказывается также косвенным образом — через субсидии, кредиты и т. п. Государство содействует научным разработкам, как с помощью прямого финансирования, так и путем предоставления льгот корпорациям, ведущим научно-исследовательскую деятельность. Государственное финансирование научно-исследовательских работ обусловлено рядом обстоятельств: реализация крупных научно-технических программ не под силу даже крупным частным корпорациям, для их осуществления во многих случаях необходимо объединение и координация усилий финансово-промышленных групп и научных центров. Кроме того, государство финансирует научно-исследовательские работы оборонного значения и несет расходы по подготовке научных кадров. Центр тяжести экономического соперничества государств переместился в сферу науки и техники. При этом учитывается, что научно-технический прогресс, будучи основным фактором роста ВВП, существенно усиливает позиции стран, экспортирующих наукоемкую продукцию. Расходы на научно-технические исследования в процентах к ВВП составляли в 2000 г. в США 2,7%, в Японии 3, в ФРГ 2,5%. В России расходы на исследования и содействие научно-техническому прогрессу составили в 2003 г. 1,3% ВВП.
Государство играет существенную роль в выравнивании уровней экономического развития и поддержании жизненного уровня населения регионов, находящихся в тяжелом экономическом положении. Причинами проблем регионов могут быть недостаток природных ресурсов, недостаток капитала для использования имеющихся ресурсов, упадок ведущих отраслей регионов и др.
Государственные расходы осуществляются в виде закупок товаров и услуг и трансфертов. Влияние государственных закупок и трансфертов на распределение ресурсов в стране различно. Приобретая товары и услуги, государство перераспределяет ресурсы от частного к общественному потреблению. Общественное потребление возрастает за счет личного. Социальные платежи населению в виде трансфертов — это выплаты денежных средств. Они ведут к перераспределению личного потребления, так как трансферты отдельным лицам предоставляются за счет налогов, уплаченных другими. При этом склонность к сбережению и структура потребления получателей трансфертов отличается от структуры товаров и услуг, приобретаемых налогоплательщиками.
Дефицит государственного бюджета и его финансирование
Доходы и расходы государственного бюджета в принципе могут быть сбалансированы. Однако в реальной жизни этого, как правило, не бывает и имеет место дефицит или превышение доходов над расходами, определяемые в соответствии с концептуальной основой построения классификаторов государственных финансов.
Понятие дефицита государственного бюджета. Дефицит государственного бюджета определяется путем вычитания из суммы расходов и чистого кредитования суммы доходов и полученных официальных трансфертов. Поскольку дефицит равен финансированию, он может быть также определен как разность между валовым заимствованием и погашением долга с добавлением уменьшения остатков ликвидных финансовых средств. Дефицит бюджетов органов государственного управления представляет собой ту часть расходов и валового кредитования, которая превышает величину доходов и сумм, поступивших в погашение ранее выданных кредитов. Эта разница покрывается за счет принятия органами государственного управления финансовых обязательств и (или) за счет уменьшения ликвидных финансовых средств. В случае превышения доходов органов государственного управления над их расходами сумма превышения составляет ту часть доходов, полученных официальных трансфертов и сумм в счет погашения кредитов — профицит, которая превышает расходы и валовое кредитование и может быть использована для уменьшения объема обязательств и увеличения ликвидных средств.
Изменение остатков ликвидных финансовых активов включает изменение остатков денежных средств (наличных и депозитов) и изменение требований к другим секторам, приобретенных органами государственного управления в целях управления ликвидностью. Изменение остатков денежных средств между началом и концом бюджетного периода отражает разницу между всеми поступлениями и платежами за данный период. Отрицательная величина свидетельствует о том, что поступления средств превышают платежи.
Такой подход позволяет определить, насколько сектор государственного управления в состоянии покрывать свои расходы и обеспечивать кредитование, не увеличивая при этом объемы своих финансовых обязательств и (или) не уменьшая резервы ликвидных средств.
В ряде случаев возникает необходимость в альтернативных методах определения дефицита в целях оценки отдельных факторов, оказывающих воздействие на состояние экономики.
Поступления и платежи органов государственного управления определяются по кассовому методу, т. е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитывается их задолженность по неоплаченным обязательствам: неоплаченным государственным заказам, закупкам, задолженность государственным служащим по зарплате, задолженность по пенсиям, не включаются в дефицит бюджета не выплаченные вовремя дотации и субсидии, например в угольной промышленности, и др. Неоплаченные государственные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения, во многих случаях они равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование государства. В этой связи необходимо производить альтернативный расчет дефицита государственных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с концептуальной основой, сумм неоплаченных государственных обязательств.
Аналогичные расчеты могут производиться также в случаях переноса значительной части платежных обязательств на следующий год. Такой перенос означает рост спроса на денежные средства со стороны государственных органов и ведет к росту текущей задолженности. Возникает необходимость анализа данных о тех этапах получения доходов и осуществления расходов, для которых не оформлены платежные поручения по расходованию.
Внутренние и внешние операции органов государственного управления по-разному влияют на экономическое положение страны. В этой связи в целях оценки воздействия государства на внутренний спрос и объем денежной массы внутри страны может быть рассчитан внутренний бюджет и величина дефицита внутреннего бюджета. Для оценки влияния на экономику внешнеэкономических факторов может быть рассчитан внешний бюджет. В зависимости от поставленных задач возможны и другие альтернативные расчеты дефицита.
Финансирование дефицита государственного бюджета. Дефицит государственного бюджета должен быть профинансирован. Для финансирования государственного дефицита государство привлекает свободные денежные средства других секторов экономики и внешнего мира, используя различные финансовые инструменты: кредиты, размещение государственных долговых обязательств. Сальдо поступлений и платежей государственных финансов имеет важное значение для регулирования экономики. Характер его воздействия определяется масштабами дефицита и источниками его финансирования.
Финансирование охватывает потоки платежей, поступающих к органам государственного управления и исходящих от них, которые приводят к возникновению или погашению платежных требований. Финансирование включает государственное заимствование, погашение задолженности и изменение остатков средств органов государственного управления на счетах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг.
Государственное заимствование осуществляется путем эмиссии государственных ценных бумаг, получения займов от других органов государственного управления, международных организаций развития, банков и поставщиков.
Включение изменения остатков средств на Счетах в банках и резервов наличных денег обусловлено тем, что оно влияет на величину общего спроса в экономике аналогично операциям заимствования — сокращение увеличивает спрос, прирост — уменьшает. Использование ранее накопленных средств приводит к увеличению общего спроса в экономике. В этом случае так же, как и при получении, органами государственного управления кредитов центрального банка страны, финансовые ресурсы других секторов экономики не уменьшаются. Соответственно увеличение остатков средств органов государственного управления ведет к снижению общего спроса в данном периоде.
В государственных финансах разграничиваются операции финансирования и кредитования. Критерием отнесения операций к финансированию или кредитованию является преследуемая цель: операции, осуществляемые в целях проведения государственной политики, относятся к кредитованию и объединяются с расходами; операции, проводимые в целях управления ликвидными средствами, относятся к финансированию.
Операции государственного кредитования, производимые с целью проведения государственной политики, относятся не к финансированию, а к «чистому кредитованию», поскольку их основной целью является реализация государственной политики и кредиты предоставляются, как правило, по льготным ставкам. Если операции кредитования имеют целью управление ликвидными активами и получение прибыли, то они рассматриваются как финансирование. К финансированию относится также перечисление государственным органам внереализационной прибыли (или убытков) от стоимостной переоценки резервов иностранной валюты и золота в результате изменения валютного курса. Начисление внереализационной прибыли носит бухгалтерский характер и не означает поступления каких-либо средств из-за рубежа.
В случае если расходы и чистое кредитование растут быстрее, чем доходы и получаемые трансферты, потребность в заемных средствах возрастает. При этом погашение ранее выпущенных займов производится за счет выпуска новых, т. е. за счет рефинансирования государственного долга. В Связи с этим при формировании бюджета размеры финансирования его дефицита отражаются не валовыми показателями выпуска и погашения государственных долговых обязательств, а в виде сальдовых показателей (полученные суммы за вычетом погашенных). В аналитических целях представляют интерес также валовые показатели, характеризующие общие суммы заимствования и погашения займов.
Воздействие операций финансирования на экономику. Целью государственной финансовой политики, в том числе операций финансирования, является стабильное развитие экономики. Поэтому операции финансирования должны быть согласованы с общей экономической и финансовой политикой государства.
Финансирование дефицита государственного бюджета может осуществляться как за счет внешнего заимствования, так и за счет заимствования внутри страны. Влияние внутреннего и внешнего заимствования на величину финансовых ресурсов страны, платежный баланс и рост экономической активности различно.
Внешнее заимствование в момент поступления средств приводит к увеличению общего объема финансовых ресурсов страны и позволяет увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели. Вместе с тем займы иностранных государств, международных финансовых организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты государственных закупок за рубежом, возврата ранее полученных кредитор, процентов по внешним займам, направляться после конвертации в национальную валюту на выплаты населению и для других целей.
Заимствование внутри страны означает лишь перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Воздействие на экономику внутреннего заимствования определяется характером заимствуемых государством средств. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные цели, то заимствование их государством уменьшает объем расходов других секторов экономики и не увеличивает общий спрос в экономике. В случае если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается, то государственное заимствование приводит к росту совокупного спроса в экономике.
Покрытие дефицита бюджета может осуществляться путем займов или денежной эмиссии. Займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, увеличивают существующий спрос на деньги и ведут к повышению равновесной величины процентной ставки. Поскольку величина инвестиций с ростом процентных ставок уменьшается, конкуренция государственных ценных бумаг на денежном рынке ведет к сокращению инвестиций.
Выпуск новых денег для покрытия дефицита бюджета не сопряжен с уменьшением инвестиций и в этом смысле оказывает более существенное воздействие на совокупный спрос, чем увеличение государственных займов.
В случае вызванной избыточным спросом инфляции правительство может нацелить свои усилия на образование бюджетного излишка. Антиинфляционное воздействие этого излишка зависит от того, используют его на погашение государственной задолженности или соответствующие денежные средства будут изъяты из обращения. Используя профицит бюджета на погашение задолженности; правительство вновь направляет денежные средства в обращение, увеличивая денежную массу, и снижает антиинфляционное воздействие бюджетного излишка. Однако побочным следствием является стимулирование снижения процентных ставок и соответственно увеличения инвестиций. В случае, если правительство изымет излишек доходов бюджета из обращения, оно добьется более существенного антиинфляционного эффекта по сравнению с вариантом использования излишка для погашения государственного долга, так как в этом случае деньги не возвращаются в оборот.
Размещение займов оказывает существенное воздействие на денежное обращение. В частности, привлечение средств населения уменьшает его платежеспособный спрос. В случае направления этих средств на инвестиции и другие производственные затраты общая величина денежной массы в обращении сократится, а при использовании на выплату зарплаты и пенсий — не изменится. При заимствовании в бюджет средств хозяйствующих субъектов и использовании их на выплаты населению наличная денежная масса в обращении возрастает.
Отвлекая крупные средства, государство сокращает свободные ресурсы, которые при нормальной экономический ситуации могут быть вовлечены в производство. В условиях недостатка в стране свободных капиталов дополнительное их привлечение государством оказывает отрицательное воздействие на экономический рост.
На практике в российских условиях заимодавцами бюджетов всех уровней являются в основном коммерческие банки, использующие получаемые доходы для расширении масштабов кредитования государства. Нуждаясь в деньгах, органы государственного управления всех уровней вынуждены увеличивать объемы эмиссии государственных ценных бумаг и платить крупные суммы за обслуживание долга.
В целях расширения возможностей финансирования и снижения затрат на оплату заимствования органы государственной власти постепенно расширяют емкость рынка государственных ценных бумаг. Это достигается за счет их ориентации на новые категории инвесторов, выпуска ценных бумаг с новыми условиями процентных платежей и порядка погашения, размещения облигаций среди институциональных инвесторов (страховых компаний, пенсионных и иных фондов и др.) и на мировых рынках.
Финансирование дефицита по типу кредитора. Различия в экономической значимости заимствования у отдельных категорий инвесторов предопределяют потребность в классификации операций финансирования по типу кредитора.
Информация о финансировании дефицита по типу кредитора дает представление о том, какие сектора и подсектора экономики, объединяющие относительно однородные субъекты хозяйствования со сходными целями и моделями экономического поведения, кредитуют государство. Это позволяет оценивать влияние государственного заимствования на экономическое развитие. Если заимствование производится у банков, то, по-видимому, это в меньшей мере отразится на сокращении расходов других секторов, чем, например, заимствование у домашних хозяйств или у предприятий. Практически операции внутреннего заимствования могут оказать на возможности расходов других секторов экономики только сокращающее или нулевое влияние. Вместе с тем, поскольку государство само производит расходы, то с учетом расходования государством заемных средств оно либо не оказывает влияния на общий объем расходов в стране, либо ведет к его росту. По-разному, как об этом уже говорилось, воздействует на экономику внешнее и внутреннее заимствование. Поэтому внутреннее и внешнее финансирование разграничиваются. Во внутреннем финансировании выделяются средства, заимствуемые у органов кредитно-денежного регулирования, коммерческих банков, других органов государственного управления, предприятий и домашних хозяйств. Во внешнем — занимаемые у международных организаций экономического развития, иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм. Для пересчета выраженных в иностранной валюте сумм заимствования и погашения основного долга в национальную валюту используются данные о фактической выручке или затратах на операции в национальной валюте, а при их отсутствии — средний рыночный курс валюты на момент совершения операции.
Схема классификации финансирования по типу кредитора выглядит следующим образом:
1. Общее финансирование (2 + 3)
2. Внутреннее финансирование
2.1. От органов кредитно-денежного регулирования
2.2. От коммерческих банков
2.3. От других частей сектора государственного управления
2.4. От прочих финансовых учреждений
2.5. От нефинансовых государственных предприятий
2.6. От нефинансовых частных предприятий
2.7. От домашних хозяйств
2.8. Прочее внутреннее финансирование и корректировки
3. Внешнее финансирование
3.1. От международных организаций экономического развития
3.2. От органов управления иностранных государств
3.3. От иностранных коммерческих банков
3.4. От иностранных фирм (поставщиков)
3.5. Прочее внешнее заимствование
3.6. Изменения в объемах наличности, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью
Практическая возможность использования классификации финансирования операций по типу кредитора зависит от наличия надежной информации о суммах, получаемых и выплачиваемых органами государственного управления и информации, характеризующей тип инвестора (кредитора), приобретающего ценные бумаги при первичном размещении и смене собственников в процессе торговли на вторичном рынке.
Финансирование по типу долгового обязательства. Государственные долговые обязательства могут быть краткосрочными и долгосрочными, предусматривать разнообразные варианты использования процентных ставок и условий погашения. Государство заинтересовано в увеличении среднего срока обращения ценных бумаг и в снижении издержек по их обслуживанию. Таким образом, наряду с определением финансирования по типу кредитора возникает потребность, в классификации операций финансирования по типу долгового обязательства.
Классификации по типу долгового обязательства характеризуют государственное заимствование по видам долговых обязательств и срокам заимствования, что позволяет прогнозировать вероятные последствия, связанные с размещением различных типов ценных бумаг. При этом во внутреннем и внешнем финансировании разграничиваются долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, краткосрочные ссуды и изменения объемов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью. Краткосрочные облигации, векселя и ссуды имеют срок обращения до одного года.
Данные о поступлениях от размещения каждого типа долгового обязательства должны соответствовать фактически полученным суммам, соответственно погашение долговых обязательств должно отражать фактические платежи, произведенные в счет погашения основной суммы долга. Процентные платежи отражаются в расходах как затраты по обслуживанию долга.
В России пока не налажено формирование информации о заимствовании по типу кредитора и по типу долгового обязательства и составляется смешанная классификация, не позволяющая выявить взаимосвязь государственного финансирования с другими финансовыми потоками.
Воздействие государственных финансов на экономику. Фискальная политика
Государственные финансы оказывают воздействие на основные экономические показатели в силу того, что сектор государственного управления является сектором экономики, участвующим в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Его расходы наряду с инвестиционным и потребительским спросом являются составной частью совокупного спроса, а чистые налоги характеризуют реальное уменьшение сумм частного сектора, которые могут быть использованы для расходов. Изменения этих величин оказывают существенное влияние на экономическую ситуацию в стране. В США государственный сектор закупает около одной пятой выпускаемой в стране продукции, а чистые налоги составляют около 20% ВНП.
Ряд функций в рыночной экономике может осуществляться только на базе государственного финансирования. Государственное вмешательство в экономику возрастает. Это проявляется в увеличении абсолютные размеров доходов и расходов государственных бюджетов и их доли в ВВП, несмотря на переход в ряде стран (США, Великобритании и др.) от доктрины «экономики спроса» к проведению политики «экономики предложения». Наряду с увеличением доли государственных расходов в ВНП в развитых странах увеличивается доля расходов центрального правительства в общем объеме расходов органов государственного управления.
Мировая экономическая наука выработала ряд теорий, посвященных роли воздействия государства и государственных финансов на экономику. Сторонники теорий кейнсианского направления считают, что государство должно управлять совокупным спросом с помощью государственного бюджета и через спрос воздействовать на предложение. В этих целях в условиях кризиса считается полезным увеличивать дефицит государственного бюджета, сокращать налоги и увеличивать государственные расходы. Опасения, связанные с ростом государственного долга и инфляции, отодвигаются на второй план. Сторонники идей свободного предпринимательства, отстаивая принцип невмешательства государства в экономику в русле неоклассической школы, разработали теорию экономики предложения. Ими предлагается снижение налогов при одновременном обеспечении бездефицитного бюджета. Основная идея — снижение налогов — создает условия для увеличения сбережений, инвестиций и роста производства. При этом сокращение налогов и расходов государства должно дополняться сокращением количества денег в обращении на основе рестрикционной кредитной политики. Эти проблемы подробно рассматриваются в других главах. Здесь важно отметить, что все дискуссии об увеличении или сокращении регулирующей роли государства тесно связаны с проблемами государственной финансовой политики, оценкой роли дефицита бюджета и способов его финансирования.
Государство использует различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику. Одним из них является фискальная политика. Под фискальной политикой государства понимается совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.
Общепризнанными являются два основных положения. Согласно первому — увеличение государственных расходов ведет к росту совокупного спроса в экономике и соответственно к росту выпуска продукции и занятости. Влияние изменения государственных расходов в некоторой мере аналогично воздействию инвестиционного спроса (для упрощения изложения предполагается, что размеры капитальных вложений, чистого экспорта и цены не изменяются и не оказывают влияния на величину ВВП). Согласно второму — увеличение налогообложения (в целях упрощения изложения под налогами понимаются чистые налоги, т. е. суммы, взимаемые государством за минусом социальных трансфертов) ведет к сокращению личных располагаемых доходов домашних хозяйств, сокращению расходов, выпуска продукции и занятости.
Фискальная политика государства, определяемая его действиями в области получения доходов, объема, и направлений государственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. Политика стабилизации предполагает использование фискальных и кредитно-денежных мер для максимального приближения ВВП к его потенциальному уровню, обеспечения полной занятости и стабильного уровня цен. Под политикой экономического роста понимают реализацию мер для увеличения ВВП, а под политикой ограничения деловой активности — осуществление мер по уменьшению ВВП по сравнению с потенциальным уровнем.
При экономическом спаде может осуществляться стимулирующая фискальная политика, основанная на росте государственных расходов, снижении налогов и соответственно увеличении дефицита бюджета, а в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная политика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, увеличение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюджета или его положительное сальдо. Поскольку стимулирующее или ограничивающее воздействие фискальной политики сопряжено с изменениями бюджетного дефицита и профицита, то это воздействие зависит от методов финансирования дефицита и направлений использования бюджетного излишка.
При оценке количественного воздействия прироста государственных расходов на увеличение равновесного выпуска продукции необходимо учитывать мультипликатор. Мультипликатор М представляет собой отношение изменения равновесного уровня производства, вызванного изменением спроса, к величине изменения спроса. Он определяется по формуле, где МРС характеризует предельную склонность к потреблению, т. е. долю прироста дохода, на величину которой увеличивается потребление. Прирост выпуска продукции больше увеличения государственных расходов на величину воздействия мультипликатора.
Предположим, что предельная склонность к потреблению составляет 0,50, прирост государственных расходов — 100. Определим, насколько увеличится равновесный выпуск продукции за счет увеличения государственных расходов. Величина мультипликатора составляет 1: (1—05) = 2. Умножая прирост государственных расходов на мультипликатор, получаем прирост объема доходов и выпуска продукции в размере 200 ед.
Для воздействия на объем производства государством может быть использовано изменение чистых налогов. Рост налогообложения ведет к сокращению выпуска продукции, так как уменьшает величину располагаемых доходов и потребительских расходов. Величина воздействия зависит от масштаба изменения налогов и мультипликатора, отражающего влияние предельной склонности к потреблению (МРС). Снижение налогов увеличивает совокупные потребительские расходы и одновременно сбережения.
Величина взимаемых налогов и социальных выплат зависит от уровня доходов. В периоды роста ВВП размеры взимаемых налогов, ставки которых в значительной мере пропорциональны получаемым доходам, возрастают, а социальные выплаты, в составе которых значительную долю составляют пособия по безработице, сокращаются. В результате вместе с ростом доходов увеличивается величина чистых налогов, а рост располагаемого дохода и соответственно потребительского спроса отстает от роста ВВП. Это приводит к уменьшению величины мультипликатора. В периоды экономического спада чистые налоги уменьшаются, что способствует увеличению совокупного спроса. В случае необходимости можно прибегнуть увеличению налогообложения.
Количественное выражение взаимосвязи между налогами и бюджетом во многом зависит от величины мультипликатора, отражающего влияние прироста доходов на объем потребительского спроса. Величина Мультипликатора показывает воздействие прироста совокупного спроса (например, в связи с увеличением правительственных расходов) на равновесный уровень доходов.
Как уже отмечалось, с увеличением доходов налоги, как правило, возрастают, и наоборот, снижение доходов ведет к уменьшению налогов. Если при увеличении доходов увеличиваются ставки налогообложения, то одновременно снижается предельная склонность к потреблению. Это ведет к снижению совокупного спроса и выпуска продукции.
Из формулы вытекает: чем выше ставка налогообложения (речь идет о чистых налогах), тем меньше величина мультипликатора, а меньшей ставке налогообложения соответствует большая величина мультипликатора. Соответственно, чем выше мультипликатор, тем больше возрастает потребительский спрос в результате увеличения выпуска продукции и доходов. При высокой налоговой ставке изменение уровня доходов лишь незначительно отразится на размерах располагаемых доходов домашних хозяйств и величине их потребительского спроса. Величина мультипликатора будет небольшой.
Если размер налогообложения пропорционален доходам, то взаимосвязь между налогами и величиной бюджетного дефицита характеризуется следующим:
— рост государственных расходов ведет к росту дефицита бюджета, хотя и на меньшую величину;
— рост налоговых поступлений всегда меньше увеличения государственных расходов;
— дефицит государственного бюджета возрастает на сумму, равную превышению прир10ста государственных расходов над приростом взимаемых налогов.
Государственные расходы оказывают прямое непосредственное воздействие на совокупный спрос, налогообложение — косвенное: изменение налогообложения ведет к изменению располагаемых доходов и их распределения на потребление и сбережения и лишь в части изменения потребления влияет на совокупный спрос. Таким образом, изменение государственных расходов влияет на совокупный спрос в большей мере, чем равновеликое изменение налогов.
В условиях сбалансированного бюджета при одновременном увеличении налогообложения и государственных расходов на одну и ту же величину прирост правительственных расходов почти сразу увеличивает на эту величину (например, на 1000 ед. национальной валюты) совокупный спрос, в то время как уменьшение совокупного спроса за счет роста налогов составит меньшую величину. Эта меньшая величина равна произведению прироста налогов на предельную склонность к потреблению (МРС). Если она равна 0,80, то сокращение потребительского спроса составит 1000 X 0,80 = 800 ед. Таким образом, общий совокупный спрос при прочих равных условиях увеличится на 200 ед. (1000—800), ас учетом мультипликатора, если он равен, например, 3 — на 600 ед. В итоге получается фискальное расширение сбалансированного бюджета. Эффект действия мультипликатора сбалансированного бюджета заключается в том, что сальдированным результатом одновременного увеличения государственных расходов и суммы налогообложения на одну и ту же величину является увеличение совокупного спроса и, следовательно, выпуска продукции. Это обстоятельство является существенным при анализе и проектировании государственной фискальной политики. Если уровень инвестиций не меняется, то величина мультипликатора сбалансированного бюджета равняется единице, а равновеликое увеличение государственных расходов и налогов ведет к такому же по размерам увеличению производства.
Общий уровень расходов бюджета может быть представлен в виде суммы государственных закупок товаров, включая услуги, и общего объема социальных выплат. Аналогично доходы бюджета представляют собой сумму всех поступлений (назовем их налоговыми или налогами, так как Налоги составляют их основную часть), а чистые налоги — это налоговые поступления минус социальные выплаты.
Дефицит бюджета (доходы минус расходы) может быть выражен как разность между величиной чистых налогов и суммой государственных закупок: доходы — расходы = налоги — (государственные закупки + социальные выплаты), а поскольку чистые налоги равны налогам за вычетом социальных выплат, дефицит равен чистым налогам за вычетом государственных закупок. При сбалансированном в условиях сложившегося уровня доходов бюджете эта разность равна нулю. Важно, однако, что будет происходить при нарушении сбалансированности.
Если уровень доходов возрастает, будет наблюдаться превышение доходов над расходами (профицит бюджета). Иначе говоря, при данном уровне расходов и сложившемся уровне налогообложения размер дефицита бюджета зависит от уровня доходов, связанного с выпуском продукции. Чем больше выпуск продукции и доходы, тем больше профицит бюджета или меньше его дефицит.
Однако выпуск продукции зависит от уровня государственных расходов и ставки налогообложения. В этой связи возникает необходимость ответить на вопрос о том, возможно ли, чтобы рост государственных расходов приводил к сокращению, а не росту бюджетного дефицита или, другими словами, может ли увеличение государственных расходов привести к такому экономическому росту, при котором сумма увеличения поступлений налогов превысит прирост расходов?
Очевидно, что немедленным следствием увеличения государственных расходов будет увеличение дефицита бюджета. Постепенно с ростом производства и соответственно доходов увеличится сумма поступающих налогов. Прирост налоговых поступлений будет, однако, меньше, чем прирост расходов. Возросшие расходы на государственные закупки будут лишь частично погашены за счет налогов. Это связано со следующими обстоятельствами. В условиях равновесной экономики дефицит государственного бюджета равен разнице между сбережениями и инвестициями. Если величина инвестиций остается неизменной, то с ростом государственных расходов дефицит бюджета возрастает. Возрастание дефицита обусловлено увеличением сбережений по мере роста государственных расходов и соответственно доходов. Увеличение сбережений, связанных с ростом государственных расходов, ведет к увеличению суммы налоговых доходов в меньших размерах, чем возрастают государственные расходы.
Анализ взаимосвязей государственного бюджета и уровня доходов в экономике показывает, что в условиях высокого экономического роста бюджетный дефицит уменьшается, а при спадах увеличивается.
Означает ли изменение дефицита бюджета достижение целей бюджетной политики, направленной на увеличение или сокращение совокупного спроса? Иначе говоря, свидетельствует ли увеличение или сокращение бюджетного дефицита о том, что правительство, пытаясь стимулировать Спрос, успешно использует финансовые меры для увеличения спроса, и наоборот? Ответ на эти вопросы отрицательный, поскольку на дефицит бюджета влияют также другие факторы, не зависящие от фискальной политики, в частности, это изменение равновесного уровня доходов при неизменности самой фискальной политики, например при падении инвестиционного спроса.
Бюджет полной занятости. Для оценки обоснованности фискальной политики необходимо исходить из альтернативной концепции бюджета, которая отражала бы только изменение фискальной политики. Основой такого подхода является оценка бюджета исходя из условия полной занятости. Такой подход позволяет изолировать эффект, оказываемый на бюджет фискальной политикой и ее изменениями, от воздействия других факторов, например изменения доходов.
Бюджет полной занятости отражает размер дефицита или профицита государственного бюджета, который имел бы место, если бы экономика функционировала в условиях полной занятости, при которой бюджет не зависит от текущего уровня доходов. Он показывает, каким был бы бюджет, если бы была осуществлена полная занятость.
Рост дефицита бюджета полной занятости или сокращение избытка ведет к увеличению совокупного спроса и росту выпуска продукции, и наоборот — уменьшение дефицита или прирост профицита создает обратную тенденцию.
Использование активной фискальной политики сопряжено с рядом сложных проблем:
1. Сложно определить время, когда следует изменить фискальную политику, поскольку это, в свою очередь, связано с трудными проблемами оценки складывающейся в экономике ситуации: спад в экономике ощутимо проявляется, лишь, когда он уже наступил, да и в этом случае нелегко оценить его глубину и продолжительность. В результате решения принимаются с опозданием.
2. Существует временной лаг от момента, когда приняты решения по изменению фискальной политики, до времени реального увеличения спроса и роста выпуска продукции. Требуется время на планирование и налаживание правительственных расходов (например, общественных работ).
3. Реализуемые фискальные меры медленно сказываются на экономике, и их результаты трудно определить с достаточной точностью.
4. В каждый данный момент затруднительно также определить величину мультипликатора, что приводит к неопределенности в оценке размера изменения налогов.
В реальной экономике существует ряд факторов, смягчающих воздействие изменений совокупного спроса на ВВП. Это так называемые автоматические стабилизаторы. Основными автоматическими стабилизаторами являются подоходный налог, ставки которого увеличиваются с увеличением доходов, и пособия по безработице. В периоды экономического спада они поддерживают выпуск продукции. Так, подоходный налог уменьшает величину мультипликатора, амортизируя влияние уменьшения выпуска продукции. Аналогично пособия по безработице сдерживают падение спроса лиц, потерявших работу. Воздействие автоматических мультипликаторов не требует принятия специальных мер, а наступает в силу срабатывания ранее установленных правил. Их действие смягчает глубину и длительность экономических спадов.
Государственный долг
Понятие государственного долга. Долг органов государственного управления представляет собой сумму их прямых договорных обязательств перед экономическими единицами других секторов экономики внутри страны (внутренний долг) и зарубежными кредиторами (внешний долг).
Он является следствием превышения суммы государственных расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов и определяется как сумма всех положительных сальдо (профицитов) государственных финансов и их отрицательных сальдо (дефицитов).
Государственный долг возникает в результате заимствования в денежной форме, выпуска долговых обязательств для оплаты закупок, принятия на себя долгов других экономических единиц, «безденежного» выпуска долговых обязательств. Поскольку он представляет собой сумму непогашенных обязательств, оценка его производится по номинальной стоимости и отражает сумму, подлежащую выплате при наступлении сроков.
Долг органов государственного управления — один из важнейших элементов в структуре активов и пассивов экономики. Различают первоначальный долг, равный сумме основного долга без начисленных процентов, и непогашенный долг, состоящий из основной суммы долга и причитающихся процентов. В непрошенный долг включаются наряду с суммами полученных государством кредитов и средств от размещенных облигаций также безналичный выпуск государственных долговых обязательств, например принятие Россией обязательств по долгам СССР и царской России, индексация обесцененных сбережений населения и т. п. Долг органов государственного управления включает как долги бюджетов, так и долги внебюджетных фондов всех уровней государственного управления. Долг государства в целом определяется на консолидированной основе, т. е. за вычетом повторного счета. Величина государственного долга в национальной валюте в части внешней задолженности определяется с учетом динамики обменного курса.
Следует отметить, что в общеупотребительном значении под термином «государственный долг» понимается не вся задолженность органов государственного управления, а бюджетная задолженность центрального (федерального) правительства. В таком понимании он не включает задолженность региональных и муниципальных органов власти и внебюджетных фондов.
Получаемые при заимствовании денежные ресурсы помогают государству справляться с финансовыми трудностями. Вместе с тем задолженность государства, если она приобретает значительные размеры, оказывает существенное воздействие на экономику страны. Органы государственного управления обязаны производить дополнительные расходы на выплату процентов и погашение основной суммы долга за счет увеличения налогообложения, рефинансирования долга путем новых заимствований или сокращения расходов по другим направлениям.
Погашение государственного долга осуществляется денежными выплатами, обменом долговых обязательств на налоговые освобождения, аннулированием задолженности кредитором, отказом от уплаты, принятием задолженности другим органом управления и т. д. Сумма долга государственных органов не уменьшается на величину задолженности этим органам.
В целях финансового планирования и выявления влияния государственного долга на экономику страны его многочисленные элементы зарегистриются в однородные категории по аналогии с категориями, принятыми для анализа финансирования дефицита по типу кредитора и типу долгового обязательства. Кроме того, производится распределение долга в соответствии с хронологическим порядком его обслуживания. Это позволяет планировать суммы, подлежащие погашению в том или ином рассматриваемом периоде, и определять время, наиболее благоприятное для размещения новых выпусков ценных бумаг. Общая величина долга федерального Правительства России составила 4263 млрд. руб., в том числе внешнего — 3581 млрд. руб., или 122 млрд. долл.
Возросший государственный долг и затраты на его обслуживание стали одной из центральных экономических проблем России. Расходы по обслуживанию государственного долга составили 9,4% в общем объеме расходов федерального бюджета и 7% к ВВП. Государственные органы вынуждены нести дополнительные расходы с целью выплаты процентов по задолженности и ее погашению в установленные сроки за счет дополнительных поступлений от увеличения налогов, нового заимствования либо за счет сокращения расходов на другие нужды. Дополнительные расходы являются неизбежной платой за облегчение положения в момент получения заемных средств.
Наряду с задолженностью государства существуют долги государству со стороны других секторов экономики страны, зарубежных государств, международных организаций развития и фирм. Эта задолженность должна анализироваться по странам должникам, типу дебитора, видам долговых обязательств, срокам погашения, качеству обслуживания долга с учетом своевременности выплаты процентов и погашения основной суммы долга. В отношении безнадежных долгов необходима оценка возможности их реструктуризации или списания.
Воздействие государственного долга на экономику. В отношении воздействия государственного долга на экономику существуют две точки зрения. Согласно одной из них государственный долг является бременем, осложняющим функционирование экономики, так как долги правительства являются долгами налогоплательщиков и требуют расходов по их обслуживанию. Государственный долг действительно может оказывать серьезное негативное воздействие на экономику по следующим причинам. Рост государственного долга ведет к сокращению инвестиций в физический капитал, поскольку соответствующие средства вместо того, чтобы быть вложенными в акции, вкладываются в государственные ценные бумаги. В результате акционерный капитал и объем производства оказываются меньше их потенциальной величины. Кроме того, выплаты крупных процентов по долгу вынуждают увеличивать налоги, а увеличение налогов уменьшает желание работать. Значительный и продолжительный дефицит может Приводить к нежелательной спирали, в которой дефицит увеличивает государственный долг, а рост долга увеличивает расходы по его обслуживанию и ведет к еще большему росту дефицита и государственного долга. Общая сумма выплат по внешним долгам (проценты и погашение долгов) погашения долгов федерального бюджета России составила 537 млрд. руб., или около 4% к ВВП. Расходы на погашение и обслуживание внешнего государственного долга определены в 467 млрд. руб. (более 16 млрд. долл.), или 3% к ВВП. Согласно второй точке зрения государственный долг является долгом государства населению и по существу представляет собой задолженность налогоплательщиков самим себе, так как население одновременно является и держателем государственного долга и в лице государства должником по нему. Исключение составляют зарубежные долги, по которым возврат основного долга и платежи процентов по нему осуществляются за счет текущего ВВП, уменьшая его величину, остающуюся в стране. Сбалансированный бюджет в принципе не является обязательным. Более того, сохранение бездефицитного бюджета в течение длительного времени может стать причиной экономического спада, а в период экономического спада попытки ликвидировать связанный с ним дефицит бюджета путем увеличения налогообложения лишь усугубят ситуацию.
Практический опыт многих стран показывает, что наличие дефицита бюджета в определенных пределах не приводит к негативным последствиям, а изменение дефицита в ряде случаев помогает избегать неприятностей, связанных со спадом в экономике. При этом рост абсолютной суммы государственного долга происходит параллельно с увеличением размеров ВВП, и его величина по отношению к ВВП существенно не меняется. Вместе с тем предупреждения сторонников первой точки зрения не лишены оснований и должны приниматься во внимание.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
