Италия, как и Франция, относится к числу стран, в которых распространилась романская правовая система. Италия считается родиной римского права, основы которого были разработаны в Римском государстве и впоследствии составили фундамент романской правовой системы. Однако исторически сложилось так, что уже разработанную правовую систему Италии пришлось заимствовать у другого государства. В эпоху Средневековья Италия, как и вся Европа, переживала период политической раздробленности, когда Апеннинский полуостров оказался расколотым на целый ряд небольших государств, отличавшихся друг от друга и формой правления, и принципами государственного устройства. Среди них были республики (Венеция), монархии (Королевство обеих Сицилий), теократия (Папское государство). Но если на большей части территории Европы в Новое время сложились национальные государства, то Италия оставалась раздробленной вплоть до второй половины XIX в. Это обстоятельство отрицательно сказывалось на политическом развитии страны. Поэтому, как бы желая наверстать упущенное, при строительстве собственного национального государства итальянцы взяли в качестве эталона французский опыт. Франция считалась тогда наиболее передовой с политической точки зрения страной. Кроме того, Францию и Италию связывала географическая и историческая близость, а французская система государственного управления вполне могла быть адаптирована к итальянским условиям.
Италию Нового времени отличает большая стабильность конституционных институтов. За всю свою историю итальянское государство знало всего две конституции: Альбертинский Статут и ныне действующую конституцию 1947 г., причем первый оставался в силе почти сто лет. Причина такого долголетия кроется в большой гибкости Альбертинского Статута, устанавливавшего лишь самые общие нормы, оставляя законодателям большое пространство для маневра. Кроме того, все поправки к конституции вводились конституционными законами, для принятия которых было достаточно простого большинства голосов. Поэтому Альбертинс кая конституция продолжала действовать даже во времена фашистской диктатуры. Смена конституции в связи с падением режима Муссолини была вызвана необходимостью закрепить изменение формы правления и желанием конституционно подтвердить незыблемость республики и демократических институтов, а также предотвратить возможность реставрации фашизма. Новая конституция оказалась весьма удачной: об этом свидетельствует тот факт, что за полвека существования в нее было внесено всего 10 поправок.
Государственное право Италии отличается наличием конституционных законов, действующих наравне с конституцией, поэтому юридическая конституция страны включает наряду с текстом конституции и тексты этих законов. Конституционными законами вносятся поправки в конституцию, утверждаются статуты автономных областей и вносятся изменения в них, учреждаются новые области, принимается решение о создании комиссии по пересмотру конституции. Для принятия конституционных законов существует особый порядок. Парламент рассматривает их дважды с промежутком не менее грех месяцев, а при повторном голосовании они должны быть одобрены абсолютным большинством членов каждой палаты. При несоблюдении этого условия конституционный закон выносится на референдум.
Италия — страна с многопартийной политической системой. Применение пропорциональной системы, господствовавшей до 1993 г., при распределении депутатских мандатов на парламентских выборах вело к широкому представительству многих партий в обеих палатах парламента. Однако ни одна из них не могла собрать необходимого для формирования однопартийного правительства большинства голосов, а две крупнейшие партии — христианские демократы и коммунисты — никогда не объединялись в коалицию. В результате одной из серьезнейших проблем итальянского государства стала правительственная нестабильность: за время существования республики (с 1946 г.) в стране сменилось более 50 правительств. Путь к решению проблемы стабильности правительства открылся лишь в связи с реформой избирательной системы в 1993 г.
Большую роль в политическом развитии страны и принятии политических решений играют тайные общества и организованная преступность. Первые мафиозные структуры появились в последней трети XIX в. на Сицилии, где дефицит законодательной и исполнительной власти в условиях экономической отсталости и большой роли традиционных институтов был восполнен созданием неформальных объединений на клановой основе, контролировавших экономические и политические процессы в зоне своего влияния. Со временем влияние мафии вышло за пределы не только Сицилии, но и Италии, а противостояние государству сменилось тенденцией к проникновению в его структуры. В 1980—1990-е годы страну потрясло несколько громких скандалов, раскрывавших связь с мафией высокопоставленных должностных лиц. Судебному преследованию подвергались даже экспремьер-министры Кракси и Андреотти.
Развитие государственно-политического строя
Конституционная история Италии начинается еще до образования единого итальянского государства. 4 марта 1848 г. сардинский король Карл Альберт октроировал в своем государстве конституцию, получившую позже по его имени название Атьбертинского Статута. В ходе революции 1848 г. конституции получили и другие итальянские государства — Тоскана, Королевство обеих Сицилий, Папское государство. Однако на смену революции пришла Реставрация, отменившая конституции в этих государствах. Единственной конституционной монархией на итальянских землях осталось Сардинское королевство, включавшее тогда территорию Пьемонта, Савойю, Ниццу и остров Сардиния. Наиболее экономически и политически развитой частью королевства был Пьемонт. Именно Пьемонт стал ядром итальянского Рисорд жименто (букв, «возрождения») — объединения страны, происходившего в 1850—1860-е годы.
Альбертинский Статут, созданный по образцу французской Хартии 1830 г., отвечал запросам пьемонтской знати, желавшей чувствовать свою причастность к управлению государством, но на самом деле все три ветви власти оставались в руках короля. Конституция создавала двухпалатный парламент, рассматривавший законопроекты, ни один из которых не становился законом без одобрения короля. Королю принадлежала исполнительная власть: министры были ответственны только перед королем. Высшей судебной инстанцией также оставался монарх, он назначал судей, осуществлявших правосудие от его имени. Парламент состоял из Палаты представителей и Сената. В нижнюю палату входили 204 депутата, избираемые по одномандатным округам. Избирательное право было весьма ограниченным. Согласно избирательному закону, разработанному в 1848 г. комиссией во главе с известным либералом Ч. Бальбо, активным избирательным правом обладали только мужчины, достигшие 25 лет, умеющие читать и писать и платящие 40 лир. Избирательное право предоставлялось также магистратам, профессорам, государственным служащим. Избираться в Палату представителей могли граждане не моложе 30 лет, обладавшие всеми гражданскими и политическими правами. Бикамерализм альбертинского парламента отвечал принципу раздельного представительства сословий: нижняя палата представляла народ, а верхняя — привилегированные сословия. Сенат назначался королем, но не произвольно, а в соответствии с требованиями конституции. Сенаторы должны были быть не моложе 40 лет и принадлежать к среде знати либо платить 3000 лир налогов со своих доходов или имущества. Это открывало дорогу в Сенат и буржуазии. Формально Альбертинская конституция просуществовала почти сто лет — вплоть до принятия ныне действующей конституции 1947 г., а рассмотренное избирательное законодательство действовало до 1882 г.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Несмотря на поражение революции 1848 г., в итальянских государствах ширилось движение Рисорджименто — движение за возрождение единого итальянского государства. Существовали различные по степени радикализма концепции объединения страны, но в конце концов бесспорным гегемоном объединительного процесса стало Сардинское королевство. В решающую фазу объединительное движение вступило в 1859 г., когда в результате войны с Австрией к Сардинии была присоединена Ломбардия. В 1860 г. большинство итальянских земель составляли уже единое государство, вне которого оставались лишь Рим и Венеция. В 1861 г. было образовано Итальянское королевство, первым королем которого стал представитель Савойской династии сардинский король Виктор Эммануил II (18491878), а столица государства была перенесена из Турина во Флоренцию. Первым премьер-министром молодого государства стал граф К. де Кавур, который по мере присоединения к королевству новых территорий распространял на них действие сардинских законов. В 1866 г. в состав Италии вошла Венеция, в 1870 г. Итальянское королевство наконец получило Рим, ставший его столицей, а Альбертинский Статут был распространен на территорию всей страны. При создании системы государственного управления нового государства за образец была взята Франция: Италия стала унитарным государством с централизованным управлением. С вековой политической раздробленностью покончило новое административное деление страны на провинции.
Альбертинский Статут заложил основы представительных институтов в стране. В последующие десятилетия они продолжали развиваться, сначала в пределах Сардинского королевства, а потом и всей Италии. В 1859 г., во время второй войны за объединение Италии правительство Раттацци внесло в Статут некоторые изменения, не затронувшие, впрочем, его сути. Но поступившее еще во время первой войны за объединение предложение генерала А. Ла Марморы о предоставлении избирательного права всем лицам, состоящим на государственной службе, не получило должной поддержки. В 1861 г. был создан обще итальянский парламент: основу его составил парламент Сардинского королевства, который Кавур пополнил депутатами от вновь присоединенных областей. В 1867 г. С. Морелли предложил предоставить избирательное право женщинам, но это предложение не было даже допущено к обсуждению. В 1868 г. Б. Кайроли при поддержке 83 депутатов предложил распространить избирательное право на жителей итальянских земель, формально еще не присоединенных к Королевству. Вскоре парламент принял соответствующий закон. Таким образом, сформировавшаяся избирательная система до 1882 г. кардинальных изменений не претерпела, а избирательными правами обладало всего лишь 2% населения страны.
Согласно этому закону возрастной, образовательный и имущественный цензы были снижены: пассивное избирательное право предоставлялось всем совершеннолетним мужчинам, имеющим элементарное начальное образование; имущественный ценз снижался вдвое. Эти преобразования позволили увеличить электорат до 7% населения. Одновременно была преобразована и система избирательных округов: одномандатные округа были заменены на многомандатные на основе областей. Однако последнее нововведение не принесло ожидаемых плодов ив 1891 г. старая система одномандатных округов была восстановлена. Избирательная реформа 1882 г. была, по выражению Б. Кайроли, «делом чести» для итальянских парламентариев, среди которых были и сторонники всеобщего избирательного права (например, известный борец за объединение Италии Дж. Гарибальди), но последние пока находились в абсолютном меньшинстве.
Активное избирательное право предоставлялось всем гражданам мужского пола старше 30 лет без цензовых ограничений. Одновременно оставалось в силе цензовое избирательное право для совершеннолетних мужчин моложе 30 лет; им также обладали лица, имевшие образование или отслужившие в армии. Таким образом, электорат расширился до 23,2% населения страны, однако почти 30% избирателей были неграмотными. Тогда же было проведено поименное голосование по вопросу о предоставлении избирательного права женщинам, и подавляющее число депутатов проголосовало против. В конце Первой мировой войны, в которой Италия также принимала участие, законом № 1985 от 16 декабря 1918 г. избирательное право было предоставлено всем мужчинам, достигшим 21 года, а отслужившим в действующей армии — без ограничений возраста.
По окончании войны все более популярной в стране становилась идея реформы избирательной системы. Ее главными проводниками были католики и социалисты, чьи партии выражали интересы тех слоев населения, на которые легла основная тяжесть бремени войны. Лидеры этих партий считали, что система выборов по одномандатным округам недостаточно широко выражает интересы итальянских трудящихся, и потому настаивали на введении пропорциональной системы. Законом № 1401 от 15 августа 1919 г. после соответствующего решения парламента идея о введении пропорциональной системы была реализована. Избирательные округа формировались на основе провинций, но с учетом количества проживающего в них населения. От каждого округа должны были избираться не менее 10 депутатов.
В этих условиях широкую поддержку населения получила оформившаяся в 1921 г. фашистская партия, вождем которой стал бывший социал-демократ Б. Муссолини: в нем итальянцы видели сильного политика, способного навести порядок в экономике и политике. Партия быстро набирала вес, и уже 27—28 октября 1922 г. фашисты позволили себе демонстрацию силы — знаменитый «поход на Рим». После этого король Виктор Эммануил III назначил дуче Муссолини премьер министром. Реформы не заставили себя долго ждать.
Муссолини начал с того, что провел реформу избирательной системы, чтобы сформировать лояльный парламент (на выборах 1921 г. фашистам досталось всего 35 депутатских мандатов). В 1923 г. ему удалось добиться принятия нового избирательного закона. Согласно этому закону 2/3 депутатских мандатов отдавалось общенациональному списку той партии, которая собирала относительное большинство голосов избирателей. Оставшаяся 1/3 мандатов распределялась между остальными партиями по избирательным округам по пропорциональной системе. С этого времени итальянский государственно-политический режим эволюционировал в сторону авторитарного, а затем и тоталитарного. В 1925 г. Муссолини сформировал однопартийное правительство, а в ноябре 1926 г. были приняты чрезвычайные законы, считающиеся началом установления в стране фашистской диктатуры.
В Италии начались преобразования, имевшие целью строительство корпоративного государства, в соответствии с программой, принятой Большим фашистским советом в 1927 г. Целью программы провозглашалось построение государства социального мира, основанного на сотрудничестве классов. Это сотрудничество должно было осуществляться через систему корпораций — объединений предпринимателей и трудящихся, создававшихся по отраслевому принципу. Головной организацией в системе корпораций, включавшей общенациональные конфедерации трудящихся и работодателей, был Национальный совет корпораций. Все эти организации находились под полным контролем фашистов, прочие ассоциации предпринимателей и профсоюзы ликвидировались. Система корпораций рассматривалась как ядро государства и на нее возлагались определенные социальные функции. В 1926 г. было учреждено Министерство по делам корпораций, которое возглавил лично Муссолини. Данное министерство вобрало в себя функции прежних министерств труда, промышленности и сельского хозяйства. Пост министра корпораций дуче совмещал с рядом других: премьер-министра, министра внутренних дел, министра иностранных дел, в его руках находились также три военных министерства. Ответственность правительства перед парламентом больше не имела места, а также смысла, поскольку парламент был целиком под контролем фашистской партии. Формально кабинет министров нес ответственность только перед королем. Окончательно система корпораций оформилась уже после провозглашения Италии империей 9 мая 1930 г.
В начале 1928 г. в парламент был представлен законопроект о введении новой избирательной системы, отвергающей принцип народного суверенитета и сводящей на нет весь накопленный опыт политического представительства в стране. Ключевой фигурой всей системы государственного управления становился глава правительства. Проект, вскоре принятый парламентом без обсуждения, сводил парламентские выборы к одобрению общенационального списка из 400 кандидатов. Представление альтернативного списка предусматривалось только в случае неодобрения первого. Составлением списка занимался Большой фашистский совет — высший орган правящей партии, председателем которого был Муссолини. Поскольку оппозиционные партии были запрещены, то выборы окончательно превратились в фарс. К моменту принятия этого закона костяк корпоративной системы был уже заложен, и именно корпорациям давалось право выдвигать кандидатов в общенациональный список по определенным квотам. Квоты распределялись в соответствии с числом занятых в данной отрасли. Наибольшую квоту, 24%, имел сельскохозяйственный сектор, внутри которого она поровну делилась между Конфедерацией сельских хозяев и Конфедерацией рабочих и служащих сельского хозяйства. Аналогичным образом по 10% имели Конфедерация промышленников и Конфедерация рабочих и служащих промышленности, по 6% — Конфедерация коммерсантов и Конфедерация рабочих и служащих торговли, 10% выделялось на морской и воздушный транспорт, 8% на сухопутный и каботажный транспорт, по 3% получали владельцы банков и банковские служащие, 20% имела Конфедерация лиц свободных профессий и артистов. Данная система имела хотя бы некоторую видимость народного представительства, но со временем режим отказался и от нее. В 1939 г. Палата представителей была упразднена и заменена Палатой фаши и корпораций, членами которой становились лица, занимавшие определенные должности в коллегиальных органах системы партийно-государственного управления. Вместе с тем заслугой Муссолини можно назвать урегулирование отношений с Церковью, поскольку длящийся с 1870 г. конфликт между католической Церковью и государством негативно сказывался на социальном развитии страны с преимущественно католическим населением. В 1929 г. между Папой Пием XI и правительством Италии были заключены так называемые «Латеранские соглашения», согласно которым создавалось папское государство Ватикан; католицизм признавался государственной религией Италии; итальянское государство выделяло Папе значительные финансовые средства.
В обмен на это Папа признавал единое итальянское государство и отказывался от участия в его политической жизни.
Решающую роль в судьбе фашистского режима в Италии сыграла Вторая мировая война, в которую Италия вступила на стороне Германии и Японии. Из трех держав, составивших ядро блока, Италия потерпела поражение первой: уже летом 1943 г. после высадки англо-американских войск на Сицилии правительство Муссолини пало, а сам он по приказу короля был арестован. Вскоре, однако, дуче был освобожден немецкими солдатами и по распоряжению Гитлера сформировал новое правительство на контролируемой немцами территории Северной Италии. Это было марионеточное образование, целиком зависевшее от Германии. Но дни режима были уже сочтены: он закончил свое существование в апреле 1945 г., когда Муссолини был расстрелян партизанами.
Ко времени окончания войны политическая ситуация в Италии коренным образом изменилась. Активно действовавшее во время оккупации движение Сопротивления возродило запрещенные фашистским режимом политические партии, их популярность быстро росла. Придя к власти, партии антифашистского блока взяли курс на демократизацию политических институтов и коренную перестройку системы государственного управления. Еще в период частичной оккупации Италии на ее освобожденной территории правительство И. Бономи законодательным декретом предоставило избирательное право женщинам. На референдуме 2 июня 1946 г., решавшем судьбу монархии в стране, женщины голосовали вместе с мужчинами. Большинство избирателей (54,3%) высказались за упразднение института монархии, и Италия была провозглашена республикой. В связи с необходимостью принятия новой конституции одновременно были проведены выборы в Учредительное собрание.
Выборы в Учредительное собрание проводились по 32 округам по пропорциональной системе, поэтому в нем был представлен весь спектр политических партий. Наибольшее число мест получили партии, участвовавшие в Сопротивлении. Законом предусматривалось, что Учредительное собрание завершит работу с принятием конституции, но не позднее восьми месяцев после своего первого заседания. На самом же деле Учредительное собрание работало с июня 1946 г. до января 1948 г., а некоторые его комиссии — до апреля того же года. Срок работы Собрания неоднократно продлевался в связи с тем, что представители различных политических партий не могли прийти к согласию, в то время как ни одна из них не имела в Собрании абсолютного большинства.
Для разработки текста конституции была создана так называемая «Комиссия семидесяти пяти» под председательством М. Руини. Она была составлена пропорционально численности политических партий в Собрании. В состав Комиссии входили три подкомиссии, которым была поручена разработка важнейших разделов новой конституции: о правах и обязанностях граждан, о конституционных основах государственного строя, об экономических и социальных отношениях. Составленный ими текст редактировался избранным из состава Комиссии Комитетом восемнадцати, в который вошли представители всех политических групп. 4 марта 1947 г. в Собрании началось обсуждение проекта конституции, продолжавшееся почти до конца года. В проект был внесен ряд изменений, наиболее существенные из которых затрагивали полномочия и порядок избрания Сената. 22 декабря 1947 г. Учредительное собрание одобрило текст конституции 214 голосами против 145; 27 декабря последовала промульгация конституции временным главой государства Э. Де Никола, а 1 января 1948 г. она вступила в силу.
Конституция 1947 г. содержит целый ряд положений, которые не просто характеризуют ее как демократическую, но также выявляют социалистические ориентации ее создателей. Например, ст. 1 гласит: «Италия — демократическая республика, основывающаяся на труде». Само по себе это положение не конкретизируется, поэтому юристы толкуют его по-разному. На самом же деле оно остается на уровне идеологической декларации, равно как и ст. 3, в качестве задачи республики называющая устранение «препятствий экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны». Экономический раздел конституции допускает наличие различных форм собственности: частной, государственной и корпоративной, оставляет возможность для проведения национализации предприятий, ограничивает землевладение, допускает вмешательство государства в экономику с целью планирования и контроля. Конституция не только не допускает реставрации монархии, в ней содержится положение, лишающее членов Савойской династии всех политических прав и изгоняющее их из страны. Подобные социалистические настроения становятся понятными, если учесть, что на выборах в Учредительное собрание коммунисты и социалисты получили почти 40% голосов избирателей. Вместе с тем в некоторых вопросах им, в свою очередь, пришлось уступить. Это касается, например, отношений Церкви и государства: христианские демократы настояли на конституционном закреплении незыблемости «Латеранских соглашений». Конституция сохранила двухпалатный парламент с сильной верхней палатой, но сенаторы теперь должны были избираться. Главой государства стал президент республики. Первым президентом стал видный политический деятель дофашистской эпохи Э. Де Никола.
Палата представителей избиралась по партийным спискам из расчета один депутат на 80 тыс. жителей или округ, превышающий 40 тыс. Сенат избирался по областям из расчета один сенатор на 200 тыс. жителей или округ, превышающий 100 тыс. Кроме того, в состав Сената вошли 106 назначенных президентом экспарламентариев, подвергавшихся преследованиям со стороны фашистского режима. Попытка реформы избирательной системы была предпринята в 1953 г., когда христианские демократы внесли в парламент проект закона о введении мажоритарной избирательной системы, согласно которому партия или блок, собравшие 50,01% голосов избирателей получали 2/3 депутатских мандатов. Перед голосованием по проекту парламент заседал три дня и три ночи, в конце концов закон был принят. Но он так и остался на бумаге: ни одной партии собрать 50% голосов не удалось.
В связи с тем что конституция предусматривает возможность государственного регулирования экономики, в послевоенной Италии продолжали действовать некоторые выполняющие эту функцию государственные структуры, созданные еще при фашизме. Например, в долгосрочном кредитовании промышленности важную роль продолжал играть государственный Институт промышленного развития (IRI), а нефтехимическая промышленность практически полностью контролировалась Государственным нефтепромышленным объединением (ENI). Надо отметить, что не все предусмотренные конституцией государственные институты были сформированы и начали функционировать в отведенные сроки. Например, Конституционный суд и Высший совет магистратуры начали действовать на несколько лет позже положенного срока, создание системы областного самоуправления потребовало двух десятилетий, а институты народной инициативы и референдума стали реально действующими лишь в 1970 г.
В 1963 г. были внесены первые поправки в конституцию: они коснулись порядка парламентских выборов и учреждения области Молизе. В 1967 г. был изменен ряд положений о Конституционном суде. Следующая серия поправок была связана с циклом реформ в области государственного управления, проведенных в конце 1980 1990-х годах.
Эпоха реформ (1988-2000) Проблема правительственной нестабильности, отсутствие четко обозначенных границ ответственности парламента и правительства за политические решения, раскоординированность действий центральных и областных органов власти привели к тому, что с начала 1980-х годов в стране все острее ощущалась необходимость реформ. Радикальные реформы в госаппарате Италии не проводились со времен создания единого итальянского государства. Это обстоятельство свидетельствует о том, что заложенная тогда структура и принципы функционирования государственных органов как нельзя лучше подходили к итальянским условиям. Но после Второй мировой войны ситуация начала меняться и госаппарат работал все менее эффективно. Работа государственных органов в значительной степени тормозилась административной зарегулированностью: более 35 тыс. общегосударственных и областных актов существенно замедляли все административные процедуры. Дополнительным стимулом к реформе послужила острая потребность в сокращении дефицита бюджета и стремительно растущего государственного долга. Было намечено несколько направлений реформы: разрегулирование административной сферы, реорганизация органов центрального правительства, смена принципов функционирования государственной службы, широкое внедрение информационных технологий в сферу государственного управления, изменение порядка финансирования государственного сектора.
В результате нескольких лет подготовительной работы в 1988 г. был принят первый закон, положивший начало реформам в области государственного управления. Он впервые после свержения монархии регламентировал деятельность правительства и организацию Президиума Совета министров, предоставил правительству ряд новых полномочий, упорядочил некоторые сложившиеся de facto практики. В 1990 г. был принят закон, упорядочивающий законодательство по вопросам местного (провинциального и коммунального) управления. Этим актом оптимизировались размеры местных самоуправляющихся единиц, пересматривалась система городского управления, каждой самоуправляющейся единице предписывалось иметь свой устав. В последующее десятилетие законодательство о местном управлении было модернизировано и расширено, а в 2000 г. сведено в единый кодекс. В 1993 г. была проведена реформа избирательной системы: пропорциональная система, плохо себя зарекомендовавшая в итальянских условиях, была заменена смешанной. В 1988—1999 гг. неоднократно вносились изменения в регламенты палат парламента с целью сделать работу этого представительного органа более эффективной, а также способствовать участию Италии в процессах европейской интеграции. Эти изменения расширили полномочия председателей палат, ввели более жесткое нормирование времени, отводимого на выступления, ужесточили дисциплину, реформировали порядок проверки мандатов, внесли коррективы в некоторые формы парламентского контроля и др. На протяжении последнего десятилетия проводится также постепенное упрощение законодательства: часть административных процедур упраздняется, другие упрощаются, проводится кодификация законодательных актов. В результате, например, для регистрации предприятия теперь существует единая процедура, тогда как раньше заявителю требовалось пройти 43 инстанции.
В последнее время в связи с углублением европейской интеграции многим странам—членам Евросоюза пришлось модифицировать свои конституции, приводя их в соответствие с общеевропейскими нормами. Не избежала этой участи и Италия. Последние из внесенных в конституцию поправок касались следующих вопросов: расширения децентрализации и народного представительства во власти на областном уровне, принципов судопроизводства, создания специального избирательного округа для проживающих за границей итальянцев.
Парламент
Итальянская государственная система предполагает скорее сбалансированность и взаимосвязь различных ветвей власти, нежели их глубокое разделение. Парламент является ключевым звеном системы, но не исчерпывает всех властных полномочий государства. С парламентом так или иначе связаны правительство, президент республики, Конституционный суд и Высший совет магистратуры. Сама же магистратура является автономным сословием, независимым от какой-либо другой ветви власти.
Итальянский парламент состоит из двух палат — Палаты представителей (депутатов) и Сената. Напрашивающаяся классификация их как верхней и нижней в данном случае может быть чисто формальной, поскольку их компетенция и организация во многом совпадают. Порядок избрания и работы парламента, его компетенция и полномочия, а также организация и порядок работы регулируются конституцией и регламентами палат. Регламент Палаты представителей был принят в 1971 г., впоследствии в него неоднократно вносились поправки.
Палата депутатов нынешней XIII легислатуры состоит из 475 депутатов, избранных по мажоритарной системе в одномандатных округах, и 155 депутатов, избранных по пропорциональной системе 21 апреля 1996 г. Смешанная избирательная система была введена в Италии законом № 227 от 4 августа 1993 г., согласно которому пропорциональная избирательная система, господствовавшая на протяжении почти пяти послевоенных десятилетий, была потеснена мажоритарной. Согласно ныне действующему законодательству о выборах, Палата представителей состоит из 630 депутатов, 25% которых избирается по пропорциональной системе в 26 больших избирательных округах (circoscrizioni), а остальные 75% — в одномандатных округах (collegi uninominali). Из 20 областей 13 образуют единые избирательные округа; Пьемонт, Венето, Лацио, Кампанья и Сицилия делятся на 2 округа, а Ломбардия — на 3. Особый статус имеет округ области Валле д’Аоста, функционирующий как одномандатный. Депутатские мандаты распределяются по округам в зависимости от численности проживающего в них населения. Участие в Палате представителей малых партий ограничивается четырехпроцентным заградительным пунктом. Одномандатные округа были образованы законодательным декретом № 536 от 20 декабря 1993 г. В каждом из 475 одномандатных округов проживает в среднем 120 тыс. человек, из которых около 90 тыс. внесены в списки избирателей. Выборы обеих категорий депутатов проводятся одновременно всеобщим, прямым и тайным голосованием. Избирать депутатов в Палату представителей имеют право все совершеннолетние граждане. Обе палаты избираются сроком на 5 лет. Их полномочия могут быть продлены только в случае войны, что санкционируется специальным законом.
Согласно конституции, Сенат избирается на основе областей всеобщим и прямым голосованием; число избираемых сенаторов— 315. Каждая область должна иметь не менее семи сенаторов, исключение составляют области Валле д’Аоста, имеющая одного, и Молизе, имеющая двух сенаторов. Таким образом, эти две области, так же как и Умбрия, Базиликата, Фриули-Венеция Джулия и Трентино-Альто Адидже, имеют больше сенаторов, чем им полагалось бы при строго пропорциональном распределении мандатов: население этих областей «не дотягивает» до семи сенаторов. В остальном распределение мандатов между областями определяется численностью населения каждой области. Как и в палате депутатов, 75% мандатов (232 места) распределяются по мажоритарной системе и 25% (83 места) — по пропорциональной. В выборах сенаторов итальянцы принимают участие лишь с 25 лет.
Помимо выборных, есть еще две категории сенаторов: пожизненные сенаторы, назначаемые президентским указом за особые заслуги перед Родиной в гуманитарных областях, и пожизненные сенаторы по праву, коими являются все бывшие президенты республики (они, впрочем, имеют право от этого отказаться). В настоящее время сенаторами являются экспрезиденты Дж. Леоне, Ф. Коссига, а с 1999 г. — и О. Л. Скальфаро. Пожизненными сенаторами являются К. Бо, Н. Боббио, Ф. Де Мартино, Э. П. Тавиани, Дж. Агнелли и Дж. Андреотти. Таким образом, в настоящее время в итальянской верхней палате 323 сенатора.
Согласно конституции, депутатами Статус парламентариев нижней палаты парламента могут быть избраны полноправные граждане, достигшие 25 лет; возрастной ценз для кандидатов в сенаторы — 40 лег. Нельзя одновременно состоять членом обеих палат. Депутатами парламента не могут быть избраны члены Высшего совета магистратуры, члены областных советов, члены Конституционного суда. Прочие случаи неизбираемости и несовместимости не оговариваются конституцией, а определяются специальным законом. Проверка исполнения этого закона, равно как и проверка полномочий парламентариев возложены на сами палаты. Все члены парламента представляют нацию в целом и выполняют свои функции без императивного мандата. Конституция защищает парламентариев от преследований за выражение своего мнения, а также за позицию во время голосования. Для привлечения парламентария к уголовной ответственности требуется разрешение палаты, его также нельзя арестовать или подвергнуть обыску, кроме случаев исполнения окончательного приговора или задержания на месте преступления. За исполнение своих функций парламентарии получают твердо установленное жалованье, а также суточные, компенсацию почтовых расходов и содержания своего штата. Отдельно оплачивается работа лиц, возглавляющих различные подразделения парламента. За систематическое отсутствие на заседаниях — а это один из факторов, снижающих эффективность работы парламента — к парламентариям могут применяться финансовые санкции. Государство осуществляет контроль над доходами парламентариев: существует особый порядок предоставления парламентариями деклараций о своем недвижимом имуществе и получаемых вне парламентской деятельности доходах.
Существует возможность созыва палат на чрезвычайную сессию по инициативе председателя палаты, одной трети ее членов или президента республики. Созыв на чрезвычайную сессию одной из палат автоматически влечет за собой созыв и другой. Заседания парламента публичны, но по решению палат могут проводиться и закрытые заседания. Решения палат действительны при наличии большинства их членов и принимаются простым большинством голосов, кроме случаев, когда конституция предусматривает квалифицированное большинство. Члены правительства могут — а при наличии запросов в их адрес обязаны — присутствовать на заседаниях палат, даже если не являются их членами, и по их требованию им предоставляется слово.
Для оптимизации своей работы палаты избирают председателя и президиум. Председатель Палаты депутатов, согласно ее регламенту, измененному в 1998 г., избирается на первом заседании легислатуры большинством в две трети голосов, начиная с третьего голосования достаточно простого большинства. Председатель представляет палату и обеспечивает ее нормальное функционирование. Председатель следит за исполнением регламента всеми подразделениями палаты, разрешает вопросы, связанные с интерпретацией положений регламента, в том числе с помощью Комитета по регламенту, председателем которого он является. Председатель следит за порядком голосований и объявляет их результаты. Председатель палаты организует ее работу, созывая Конференцию председателей парламентских групп, его голос является решающим при наличии спорных вопросов по программе и календарю работы палаты. Кроме того, он председательствует на пленарных заседаниях и в органах, ответственных за обеспечение функционирования палаты, назначает членов некоторых органов, обеспечивающих независимость парламента (Джунта по регламенту, Джунта по выборам, Джунта по парламентскому иммунитету). Наконец, председатель палаты координирует работу аппарата палаты, возглавляемого подотчетным ему генеральным секретарем. Во время совместного заседания палат председатель Палаты представителей становится председателем всего парламента. Палату представителей в настоящее время возглавляет Лучано Виоланте (р. 1941). Это опытный юрист, в прошлом — преподаватель и профессор права в Туринском университете. В 1970-е годы Л. Виоланте занимал ответственные посты в Министерстве юстиции, в 1979 г. был впервые избран депутатом от компартии. За время своей парламентской деятельности принимал участие в работе нескольких комитетов и комиссий, был заместителем главы парламентской группы. В 1996 г. избран председателем палаты.
Аналогичным образом избирается и председатель Сената. Между порядком избрания и полномочиями председателей палат много общего, но имеются некоторые отличия. На первом заседании Сената председательствует старейший по возрасту сенатор, голосование по выборам председателя проводится в один тур, для избрания необходимо собрать абсолютное большинство голосов. В случае равенства голосов преимущество получает старейший по возрасту. Полномочия председателя Сената внутри палаты несколько уже, чем председателя Палаты представителей, зато помимо функций по регулированию работы палаты на председателя Сената возлагаются обязанности президента республики в случае, если последний по какой-либо причине не может их исполнять. В 1996 г. председателем Сената был избран представитель Народной партии Италии адвокат из Кампаньи Никола Манчино (р. 1931).
Президиум Палаты депутатов возглавляется ее председателем и состоит из:
- четырех заместителей председателя, помогающих ему вести дела и замещающих его в случае отсутствия;
- трех квесторов;
- как минимум восьми членов палаты в качестве секретарей, вместе с председателем, следящим за порядком голосования.
Президиум принимает ряд важных для правильного функционирования палаты решений, из которых отметим следующие:
- издает документы о формировании парламентских групп и составе комиссий, о статусе депутатов;
- применяет санкции к нарушителям порядка и свободы прений;
- принимает решения о частичной компенсации политическим партиям расходов на избирательную кампанию;
- разрабатывает ежегодный бюджет палаты, который затем обсуждается на пленарном заседании;
- назначает генерального секретаря и других руководителей аппарата палаты.
Предварительная подготовка этих решений возложена на функционирующие в структуре президиума комитеты:
- Комитет по надзору за делопроизводством;
- Комитет по связям с общественностью и информации;
- Комитет по персоналу;
- Комитет по безопасности;
- Комитет по защите художественного и архитектурного наследия;
- Комитет по научно-техническим разработкам.
Особые полномочия возложены на входящую в состав президиума коллегию квесторов. Они несут коллегиальную ответственность за исправное функционирование аппарата палаты, составляют ежегодный бюджет, который потом выносится на рассмотрение президиума, а затем и всей палаты. Квесторы отвечают за материально-техническое обеспечение работы палаты, руководят работой службы безопасности, поскольку полиция не имеет полномочий в парламенте. В соответствии с указаниями председателя палаты они следят за соблюдением протокола и порядка на заседаниях. Аналогичную структуру имеет и президиум Сената.
Аппарат палаты возглавляется генеральным секретарем; подразделениями аппарата руководят четыре заместителя генерального секретаря. Большим влиянием в аппарате пользуется также редактор парламентских отчетов. В настоящее время в штаг аппарата палаты входит около 1900 человек, состоящих в 14 департаментах и 9 службах генерального секретариата. В апреле 2000 г. была проведена реформа аппарата Палаты представителей, затронувшая структуру аппарата и полномочия руководителей подразделений.
Палата депутатов имеет 14 постоянных комиссий. Сфера их компетенции обозначена в регламенте, а более детально — в циркуляре председателя палаты № 3 от 16 октября 1996 г. Комиссии формируются пропорционально партийному составу палаты, парламентские группы соответствующим образом распределяют своих членов по комиссиям. Депутат может быть членом только одной комиссии, за исключением случаев, когда он замещает депутата, назначенного министром или заместителем министра. Комиссия избирает свой президиум, состоящий из председателя, двух его заместителей и двух секретарей. Состав президиума может быть расширен, чтобы включить в него представителей всех парламентских групп. Постоянные комиссии могут создавать внутри себя подкомиссии, а также собираться на совместные заседания с другими комиссиями. На комиссии возложены законодательные (некоторые законы не выносятся на обсуждение всей палаты), политико-ориентирующие, контрольные и исследовательские функции.
Постоянными являются следующие комиссии:
I. По конституционным вопросам, Президиуму Совета министров и внутренней политике.
II. Юридическая.
III. По внешней политике и связям с Европейским сообществом.
IV. По обороне.
V. По бюджету, казне и экономическому планированию.
VI. По финансам.
VII. По культуре, науке и образованию.
VIII. По охране окружающей среды, территориальным вопросам и общественным работам.
IX. По транспорту, почте и телекоммуникациям.
X. По промышленности, торговле и туризму.
XI. По государственному и частному предпринимательству.
XII. По социальным вопросам.
XIII. По сельскому хозяйству.
XIV. По общеевропейской политике.
Помимо постоянных регламенты палат предусматривают возможность создания временных специальных комиссий. Они создаются для работы над конкретными законопроектами и формируются в таком же порядке, как и постоянные комиссии. За время XIII легислатуры было создано две специальные комиссии. В 1996— 1999 гг. функционировала Специальная комиссия по разработке антикоррупционного законодательства. В 1997-1999 гг. работала Специальная комиссия по законодательству, высказавшая свое мнение по проблеме пересмотра некоторых норм и положений.
В отличие от комиссий, джунты не занимаются законотворчеством и не осуществляют контроля над правительством. На них возложены функции по обеспечению нормальной работы палаты и ее независимости от других ветвей власти. Члены джунт назначаются председателем палаты пропорционально партийному представительству. Джунта по выборам разрешает возникающие в процессе выборов спорные вопросы, проверяет мандаты депутатов, разбирает вопросы, связанные с неизбираемостью и несовместимостью. Джунта по регламенту совместно с председателем палаты толкует положения регламента, рассматривает предложения по его изменению. Джунта по парламентскому иммунитету разбирает вопросы, связанные с возможностью уголовного преследования депутатов, с нарушением свободы высказываемого ими мнения и т.п. В 1997 г. сеть подразделений палаты была дополнена Комитетом по законодательству, на который возложены функции по редактированию законопроектов с точки зрения простоты понимания, точности формулировок и др. Комитет высказывает мнение также по представляемым правительством декретам-законам.
Сенат, как и Палата представителей, формирует постоянные, специальные и следственные комиссии, а также джунты. Сенат имеет 13 постоянных комиссий:
По конституционным вопросам.
II. Юридическая.
III. По внешней политике и эмиграции.
IV. По обороне.
V. По бюджету.
VI. По финансам и казне.
VII. По народному образованию и культуре.
VIII. По общественным работам и средствам коммуникации.
IX. По сельскому хозяйству.
X. По промышленности, торговле и туризму.
XI. По труду и социальной защите.
XII. По здравоохранению.
XIII. По территориальным вопросам и охране окружающей среды.
В число джунт входят Джунта по регламенту, Джунта по выборам и парламентскому иммунитету, Джунта по вопросам европейской интеграции. Внутрипарламентскими вопросами занимается также Библиотечная комиссия. Из специальных и следственных комиссий в настоящее время функционируют Парламентская комиссия по расследованиям в системе здравоохранения, а также Специальная комиссия по вопросам детства. Особым статусом обладает Комиссия по равенству и равным возможностям.
Помимо комиссий, создаваемых каждой палатой в отдельности, существует также 17 общепарламентских комиссий:
- Парламентская комиссия по конституционной реформе;
- Парламентская комиссия по региональным вопросам;
- Парламентская комиссия по обвинительной процедуре (в соответствии со ст. 5 регламента);
- Комиссия по надзору за радиотелевещанием;
- Комиссия по надзору за списками налогоплательщиков;
- Комитет по службе безопасности;
- Комиссия по контролю над организациями социального обеспечения;
- Комиссия по контролю выполнения Шенгенского соглашения;
- Парламентская комиссия по вопросам детства, а также 4 консультативные и 3 следственные комиссии.
Согласно регламентам палат, внутри каждой из них формируются парламентские группы. Каждый депутат обязан войти в одну из них. В течение двух дней с момента первого заседания палаты депутаты объявляют о своей принадлежности к той или иной группе. В организационном плане парламентская группа должна отвечать единственному условию: в ней не может быть менее 20 депутатов — для Палаты представителей, и 10 — для Сената. Создание групп меньшей численности допускается только в том случае, если их создают организованные политические партии, выставившие оговоренное регламентом число кандидатов и получившие необходимое для создания группы количество голосов на выборах. Помимо групп, представляющих политические партии, существует также смешанная группа, куда входят депутаты, не пожелавшие присоединиться к какой-либо из существующих групп, либо члены партий, не могущих создать собственную группу. Парламентарии имеют право менять свою принадлежность к группе. Каждая группа избирает своего председателя и президиум.
Группы, отражающие партийно-политический состав палат, играют важную роль в работе парламента. Численность групп учитывается при формировании парламентских комиссий и других органов палат. Председатели групп образуют Конференцию председателей парламентских групп, на которую возложена задача достижения соглашений между группами по различным вопросам, например при выработке календаря работы и повестки дня палаты. Группы служат важнейшим инструментом принятия решений: решения по ключевым вопросам обсуждаются и принимаются внутри группы и выражаются председателем группы либо другим ее представителем. В то же время парламентарии, несогласные с общим мнением, имеют право высказать свое особое мнение. Кроме того, группы могут вносить предложения по политическим вопросам, выдвигать требования по изменению порядка голосования и др.
В настоящее время в каждой из палат образовано по 9 групп. В двух палатах группы не идентичны, хотя в целом представляют одни и те же политические силы. По результатам выборов 1996 г. наибольшее число мандатов в Палате депутатов — 156 — получила социал-демократическая партия Левые демократы, на втором месте — партия С. Берлускони «Вперед, Италия!» (123 мандата), на третьем — национально-консервативный Национальный альянс (93 мандата). Кроме них в Палате депутатов представлены: Итальянская народная партия, придерживающаяся христианско-демократической ориентации; либеральные — Итальянская республиканская партия и Демократический союз; регионалистские — Южнотирольская народная партия, Северная Лига, Лига южного действия, Партия сардинского действия, Объединение Валле д’Аоста; центристское Итальянское обновление, консервативные — Христианско-демократический центр и Объединенные христианские демократы; Федерация зеленых; Коммунистическое обновление, В Сенате отсутствуют некоторые регионалистские партии, зато одно место удалось получить профашистскому Социальному движению трехцветного флага. Всего же парламентскими является лишь малая часть существующих в Италии политических партий и движений, которых в настоящее время более трехсот.
Парламент санкционирует ратификацию международных договоров, имеющих политическое значение, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование, влекущих территориальные изменения, налагающих финансовые обязательства или требующих изменения законов. Парламент утверждает общегосударственный бюджет и контролирует его исполнение. Обе палаты могут проводить расследование по вопросам, имеющим государственное значение. Законодательные функции могут в ограниченном масштабе делегироваться парламентом правительству. Парламент облечен полномочиями по пересмотру конституции, формированию правительства, избранию и преданию суду президента республики, части членов Высшего совета магистратуры.
Законодательные функции осуществляются обеими палатами совместно. Это означает, что проект закона должен быть одобрен обеими палатами. Законодательная инициатива принадлежит любому члену парламента и парламентским группам, а также правительству. Конституция предусматривает также возможность предоставления законодательной инициативы и другим органам и институтам: Национальному совету экономики и труда, областным и коммунальным советам (по некоторым вопросам). Законодательная инициатива принадлежит также непосредственно народу: 50 тыс. избирателей имеют право внести в парламент законопроект.
Другая форма прямого участия народа в законодательном процессе — референдум. Референдум может проводиться с целью отмены действующего закона, пересмотра конституции, при изменении политико-территориального деления страны. На референдум может быть вынесен не любой закон: в отношении законов о налогах, бюджете, амнистии и некоторых других референдум не допускается.
Законодательный процесс в итальянском парламенте проходит следующие стадии:
- внесение законопроекта;
- одобрение его той палатой, куда он был представлен;
- передача текста законопроекта на рассмотрение другой палате, которая может принять его в том же виде либо с поправками;
- законопроект, принятый без поправок, направляется на промульгацию; при внесении поправок начинается процедура «парламентского челнока», текст законопроекта «плавает» из палаты в палату до тех пор, пока они не одобрят его единый вариант;
- промульгация закона президентом республики.
Законопроекты могут представляться в любую палату, исключение составляет лишь ежегодный закон о бюджете, который вносится попеременно в каждую палату. Представленный законопроект должен содержать хотя бы одну статью и пояснительную записку. После представления в палату законопроект поступает для изучения в компетентную комиссию, а потом выносится на обсуждение всей палаты. Поправки в проект могут вноситься на любой стадии работы над ним, как в комиссии, так и на пленарном заседании. Отдельные депутаты и сенаторы могут вносить предложения о поправках не позднее, чем за сутки до обсуждения соответствующей статьи, оговоренные регламентом группы парламентариев могут делать это за час до обсуждения, правительство же, председатель палаты и постоянные комиссии могут выступать с предложениями о поправках даже непосредственно перед голосованием. После одобрения законопроекта обеими палатами он в установленном порядке промульгируется главой государства и публикуется в «Официальной газете Итальянской Республики».
Такова обычная законодательная процедура, однако она не является жесткой, поскольку конституция и регламенты палат предусматривают ускоренный порядок рассмотрения и принятия законопроектов. Они могут вообще не выноситься на пленарное заседание, а передаваться на рассмотрение и утверждение компетентным комиссиям (постоянным или специальным). В этом случае регламент обеспечивает публичность работы комиссии. Но если правительство, /|0 часть палаты либо ’/5 часть комиссии потребуют обсуждения или голосования по проекту всей палатой, он передается на рассмотрение пленарного заседания. В соответствии с этой процедурой в действительности принимается довольно значительное число законов, однако конституция не допускает ускоренного рассмотрения законопроектов, имеющих большое политическое значение. К их числу относятся законопроекты по конституционным и избирательным вопросам, законопроекты, делегирующие законодательные полномочия, санкционирующие ратификацию международных договоров, законопроекты по бюджету.
Выражение доверия (ИЛИ отказ в нем) проводится путем принятия мотивированной резолюции поименным голосованием. Чтобы несколько укрепить положение правительства, конституция делает оговорку, что не всякое несогласие парламента с предложением правительства влечет за собой отставку последнего. Иными словами, для выражения недоверия требуется особая процедура. Предложение о недоверии вносится частью палаты и ставится на обсуждение не ранее, чем через три дня после внесения. Недоверие может быть выражено как правительству в целом, так и отдельным министрам. Вопрос о доверии может быть поставлен также самим правительством.
Парламент также может выражать свое мнение правительству по отдельным вопросам, внося предложения, которые принимаются всей палатой или ее комиссиями. Предложения содержат политические указания правительству по различным направлениям; более узкий характер носят резолюции. Классические приемы применяются для осуществления парламентского мониторинга деятельности правительства. Отдельные парламентарии или группы парламентариев могут направлять в адрес правительства и конкретных министров запросы и интерпелляции. Запросы, целью которых является уточнение парламентариями положения дел в различных областях и конкретных мер, в письменном виде подаются председателю палаты. Податель запроса может потребовать устного или письменного ответа на него. В первом случае компетентный министр отвечает на запрос на специальном еженедельном заседании, посвященном ответам на запросы, либо в комиссии. Во втором случае письменный ответ направляется в президиум палаты. Предусмотрена также специальная процедура для срочных запросов. Интерпелляции, осуществляемые только письменно, представляют собой особый вид запросов, предполагающий отчет правительства о принятых и запланированных по конкретному вопросу мерах. По получении ответа податель запроса в пятиминутном выступлении может высказать свою удовлетворенность (либо неудовлетворенность) ответом.
Президент
Во главе итальянского государства стоит президент республики. Впервые президентский пост был введен в Италии ныне действующей конституцией. В период между провозглашением республики и принятием конституции, т.е. на время работы Учредительного собрания, был избран временный глава государства. Им стал Э. Де Никола, впоследствии занявший пост первого президента республики.
Порядок избрания президента и круг его полномочий определяются конституцией. На пост президента республики может быть избран любой полноправный гражданин, достигший 50 лет, — это один из самых высоких возрастных цензов. Президента избирают члены обеих палат парламента на совместном заседании. Кроме парламентариев в выборах принимают участие также представители областей — по три делегата от каждой области, за исключением Валле д’Аоста, имеющей одного делегата. Поскольку Италия делится на 20 областей, участие их представителей в выборах президента чисто символическое: области представляют лишь 58 делегатов, тогда как парламент состоит из 630 депутатов и как минимум 315 (в настоящее время 323) сенаторов. Для избрания кандидату в президенты необходимо набрать 2/3 голосов; после третьего голосования достаточно простого большинства. Президент избирается на семь лет и получает государственное жалованье. В случае когда президент не в состоянии выполнять свои функции, его замещает председатель Сената. При длительной неспособности президента исполнять свои обязанности (срок в конституции не оговаривается) или его отставки проводятся новые президентские выборы. Перед вступлением в должность президент приносит присягу на верность Республике и Конституции.
Согласно конституции, президент не просто возглавляет государство, но и «представляет национальное единство». Полномочия президента Италии характерны для главы парламентской республики.
Президент:
- может направлять послания парламенту, назначает парламентские выборы и определяет день первого заседания палат, санкционирует представление палатам правительственных законопроектов, промульгирует законы, издает имеющие силу закона декреты, а также положения, назначает в предусмотренных конституцией случаях народный референдум;
- по запросу председателей палат парламента может распустить парламент либо одну из палат, но это право имеет хронологические ограничения;
- проводит назначение председателя Совета министров и министров, кандидатуры которых предлагаются премьер-министром;
- назначает ряд должностных лиц государства, награждает государственными наградами, председательствует в Высшем совете магистратуры, аккредитует и принимает дипломатических представителей других стран, ратифицирует некоторые международные договоры, имеет право даровать помилование осужденным и смягчать наказания;
- является верховным главнокомандующим вооруженными силами республики, объявляет по решению парламента состояние войны и возглавляет создаваемый специальным законом Верховный совет обороны.
Полномочия президента, однако, имеют некоторые ограничения. Все издаваемые президентом акты требуют обязательной контрасигнатуры предложившего их министра, а акты, имеющие силу закона, — также и председателя Совета министров. Конституцией определяется порядок промульгации законов: президент в течение месяца должен либо промульгировать закон, либо в мотивированном порядке отправить его палатам на доработку. В случае повторного одобрения палатами закона он должен быть промульгирован. Иными словами, президент обладает правом отлагающего вето. Срочные законы промульгируются в срок, указанный парламентом.
Суммируя все вышеизложенное, можно сказать, что деятельность президента фактически находится под контролем правительства и парламента. Вместе с тем в условиях многопартийной системы и постоянной смены правительств президент обладает значительным политическим весом и выступает своего рода посредником в проводимых им политических консультациях (например, при формировании нового правительства). Кроме того, президент может распускать парламент без министерской контрасиг натуры, что также повышает его роль в политическом процессе, особенно в условиях правительственной нестабильности. В Италии продолжает также действовать установленный еще в эпоху монархии институт патроната главы государства над некоторыми организациями. В число патронируемых организаций входят, например, итальянский Красный Крест и Маврицианский орден.
Конституция ограничивает ответственность президента: он не несет ответственности за действия, совершенные им во время исполнения своих обязанностей. Ответственность за издаваемые им акты возлагается на контрасигнуюших их министров. Привлечь президента к суду можно лишь по обвинению в государственной измене или в посягательстве на конституцию.
В число советников президента входят советник по внешней политике, советник по сохранению художественного наследия, советник-координатор медицинской службы и медперсонала президента и др. Некоторые советники совмещают эту должность с постами глав отделов, например военный советник, советник по внутренней политике и др. В состав Управления делами входят следующие отделы: юридических и конституционных вопросов, дипломатический, военный, по внутренней политике, пресс-служба, а также несколько вспомогательных служб.
Правительство
Согласно конституции, основным органом исполнительной власти — правительством Итальянской республики — является Совет министров, состоящий из его председателя и министров. Председатель Совета министров и, по его предложению, министры назначаются президентом республики. Однако на самом деле состав правительства отражает расстановку политических сил в парламенте и представляет собой компромисс между несколькими наиболее влиятельными партиями. В отличие от некоторых других парламентарных республик правительство в Италии формируется не парламентским большинством, поскольку таковое отсутствует, а путем консультаций в обеих палатах парламента с их председателями и лидерами групп. Это приводит к постоянной смене правительств, которая, однако, не всегда бывает радикальной: иногда меняется только часть правительства. В послевоенной истории Италии некоторые премьер министры формировали правительства по нескольку раз подряд или с небольшим перерывом. Например, А. Де Гаспери формировал правительство 8 раз, А. Моро — 5 раз, Дж. Андреотти — 7 раз.
В целом процедура формирования правительства проходит следующие стадии:
- подготовительную;
- стадию пробных мандатов;
- стадию назначения;
- инвеституру.
На первой стадии проводятся президентские консультации с целью выявления потенциала будущего премьер-министра по формированию правительства, способного получить доверие палат. Консультативный механизм вступает в действие и всякий раз, когда начинается правительственный кризис. Если консультации не привели к соглашению участвовавших в них сторон, процесс формирования правительства переходит в стадию пробных мандатов. В этом случае первыми мандат на формирование правительства получают претенденты, выдвинутые наиболее весомыми парламентскими группами. Когда длительный переговорный процесс дает положительный результат, достигнутое соглашение закрепляется тремя президентскими указами: о назначении премьер-министра, о назначении министров и о принятии отставки предыдущего правительства. Прежде чем приступить к своим обязанностям, вновь назначенные министры приносят присягу, обязуясь хранить верность республике, соблюдать конституцию и законы, а свои функции выполнять исключительно в интересах нации. Через десять дней после назначения правительство должно быть представлено парламенту для получения вотума доверия. В случае выражения недоверия палат правительство уходит в отставку. Однако в действительности большинство правительственных кризисов в Италии является следствием раскола внутри правительственной коалиции.
За действия Совета министров министры несут коллегиальную ответственность, за действия своих ведомств — индивидуальную. Для привлечения министров к ответственности за преступления, совершенные ими во время пребывания в должности, требуется разрешение одной из палат парламента, даже если на момент открытия дела подозреваемые уже не являются членами правительства. В свою очередь правительство довольно интенсивно участвует в работе парламента: оно вносит законопроекты, участвует в планировании работы парламента, высказывает свое мнение по ряду вопросов.
Правительство Дж. Амато, сформированное в апреле 2000 г., как обычно, представляет собой результат политического компромисса, поэтому в него входят представители почти десяти партий и движений: Партии левых демократов, Итальянской народной партии, Союза демократов за Европу, Итальянского обновления, а также коммунисты, демократы, социал-демократы, зеленые и беспартийные.
В связи с начатыми в 1980-е годы и продолжающимися и поныне реформами системы государственного управления структура правительства претерпела некоторые изменения. В настоящее время она имеет следующий вид. Председатель Совета министров имеет пятерых заместителей (sottosegretari di Stato): заместителя по Президиуму, заместителя по связям с парламентом, заместителя по издательской деятельности, заместителя по государственной администрации, заместителя по реформе государственных институтов.
В правительство входят семь министров без портфеля:
- по реформе государственных институтов;
- по равным возможностям;
- по делам областей;
- по связям с парламентом;
- государственной службы;
- по социальным вопросам;
- координации общеевропейской политики, а также семнадцать министров, имеющих по нескольку заместителей (sottosegretari):
- иностранных дел;
- юстиции;
- внутренних дел;
- финансов;
- казны, бюджета и экономического планирования;
- обороны;
- общественного образования;
- общественных работ;
- коммуникаций;
- промышленности, торговли, ремесла, возглавляющий также Министерство внешней торговли;
- труда и социального страхования;
- здравоохранения;
- культуры;
- охраны окружающей среды;
- высшего образования, научных и технических исследований;
- сельского и лесного хозяйства;
- транспорта и судоходства.
Председатель, с учетом мнения других членов правительства, назначает членов Президиума Совета министров. Министры без портфеля являются полноправными членами кабинета, в то время как заместители министров не принимают участия в заседаниях Совета министров, а руководят отдельными направлениями работы министерств. Исключение составляет лишь заместитель председателя Совета министров по Президиуму, который, участвуя в заседаниях кабинета, выполняет функции секретаря. В заседаниях правительства с правом совещательного голоса могут принимать участие председатели советов областей, имеющих специальный статус (Валле д’Аоста, Сардиния, Сицилия, Фриули-Венеция Джулия, Трентино-Альто Адидже) и двух автономных провинций (Тренто и Больцано), когда на заседании рассматриваются вопросы, затрагивающие интересы этих регионов.
Первый регламент, регулирующий Полномочия правительства компетенцию министерств, был издан еще в 1850 г. Этот акт заложил основы функционирования старейших министерств — иностранных дел, внутренних дел, финансов, казны, юстиции, общественных работ, государственного образования, транспорта. Впоследствии число министерств было расширено, издавались новые указы, регулирующие их деятельность. Но, несмотря на уже полувековое существование республики, в Италии до недавнего времени отсутствовал закон, регулирующий организацию и полномочия Совета министров, так что его деятельность опиралась на акты, изданные еще королем. Этот пробел был ликвидирован изданием закона № 400 от 23 августа 1988 г., открывшего серию реформ в структуре различных звеньев государственного аппарата. Согласно этому закону в компетенцию правительства входят: определение общей политической линии правительства и направлений административной деятельности, принятие решений в рамках политического курса, согласованного с обеими палатами парламента, разрешение споров о компетенции отдельных министров. Решения по важнейшим вопросам внешней и внутренней политики, взаимоотношениям центральной и местных властей, изданию ключевых нормативных актов, взаимоотношениям государства с религиозными организациями и др. должны приниматься коллегиально.
Нормотворческие полномочия правительства включают в себя возможность издания законодательных декретов и декретов-законов. Эти акты издаются в форме президентских указов и требуют обязательного утверждения парламентом. Разница между ними состоит в том, что законодательные декреты издаются на ограниченный срок и охватывают узкий круг вопросов, поэтому для их издания достаточно наличия общего предшествующего закона о делегации соответствующих полномочий парламентом. Декреты законы издаются правительством под свою ответственность в случаях возникновения чрезвычайных обстоятельств, требующих незамедлительного законодательного вмешательства. Декреты-законы требуют обязательного последующего утверждения парламентом, в противном случае они теряют силу. Сфера применения последних ограниченна: декретами-законами не могут делегироваться законодательные полномочия, санкционироваться ратификации международных договоров, утверждаться бюджет, приниматься конституционные и избирательные законы. Декреты-законы не могут повторно вводить положения, не утвержденные ранее парламентом, и восстанавливать действие норм, признанных Конституционным судом незаконными. Правительство имеет право также издавать положения, являющиеся второстепенным источником права. Положения исполняют предписания законов, упорядочивают организацию государственного аппарата и регулируют те вопросы, для которых конституцией не предусмотрено издание законов.
Если срок делегации полномочий превышает два года, правительство обязано запросить мнение парламента о проекте декрета.
Правительство обладает полномочиями по назначению руководящего звена органов государственного управления и других государственных организаций. Формально эти назначения осуществляются президентскими указами, но решения о них принимает правительство. Порядок работы правительства регулируется специальным положением 1993 г.
На него возложено руководство общей политикой правительства, за которую он несет ответственность. Премьер-министр поддерживает единство правительственного курса в области политики и государственного управления, стимулирует и координирует деятельность министерств. Он отвечает за то, чтобы проводимые правительством мероприятия соответствовали заявленной и получившей доверие парламента программе. Председатель Совета министров созывает и проводит заседания правительства, определяет их повестку дня. В случае отсутствия премьер-министра на заседаниях председательствует вице-премьер, а если таковых несколько — то старейший по возрасту. Вице-премьер может и не назначаться, в таком случае премьер-министра замещает старейший по возрасту министр. Председатель Совета министров может создавать комитеты министров по вопросам их общей компетенции, а также по вопросам особой важности. В настоящее время действуют шесть таких комитетов.
Занимающий ныне пост Председателя Совета министров Джулиано Амато родился в 1938 г. в Турине, получил юридическое образование в Италии и США, преподавал право в нескольких итальянских университетах. В 1975-1997 гг. — ординарный профессор Римского университета. В 1980-1990-е годы неоднократно избирался депутатом парламента, занимал различные посты в правительстве.
Согласно закону 1988 г. Президиум Президиум Совета министров Совета министров представляет собой инструмент поддержки премьер министра в исполнении возложенных на него функций по выработке единого правительственного курса, направлении и координации деятельности министерств. Президиум поддерживает отношения с правительством в целом, с парламентом и другими государственными органами, общеевропейскими институтами и системой местных автономий.
Деятельность Президиума Совета министров строится по четырем направлениям:
- выработка общей политики и политического курса; планирование нормативной и административной деятельности правительства;
- координация отдельных направлений политики, обозначенных в программе правительства как стратегические;
- мониторинг исполнения программы.
Непосредственно Президиуму Совета министров подотчетны несколько департаментов и служб. При нем функционируют несколько комиссий и конференций.
Департамент информации и издательской деятельности осуществляет обработку, хранение и издание материалов, связанных с деятельностью правительства, координирует деятельность государственных средств массовой информации, выдает лицензии и предоставляет льготы средствам массовой информации, информационным агентствам и журналистским организациям, рассматривает вопросы, связанные с исполнением законодательства об авторском праве, и др.
Департамент общих и кадровых вопросов осуществляет управление персоналом, выполняет исследовательскую, аналитическую и организационную работу, а также оказывает организационную поддержку функционирующим при Президиуме органам.
Департамент юридических и законодательных вопросов координирует законотворческую и нормотворческую деятельность правительства на всех стадиях работы над законопроектами и нормативными актами, ведет исследовательскую и аналитическую работу, в сотрудничестве с департаментом координации общеевропейской политики работает над приведением итальянского законодательства в соответствие с общеевропейскими нормами и т.п.
Департамент по делам областей осуществляет правительственный контроль над законодательной деятельностью областей, отвечает за проведение процесса децентрализации, следит за обеспечением прав языковых меньшинств и др.
Департамент административной координации отвечает за взаимодействие функционирующих при правительстве комиссий, комитетов министров, рабочих групп; в структуру департамента также входят чрезвычайные правительственные комиссары, институт которых был создан в 1988 г. для решения конкретных вопросов внутренней и общеевропейской политики.
Департамент координации общеевропейской политики согласовывает деятельность итальянских государственных органов, ответственных за реализацию политики Европейского Союза, обеспечивает участие Италии в разработке общеевропейских нормативных актов, вносит предложения по корректировке итальянского законодательства с целью приведения его в соответствие с общеевропейскими стандартами.
Департамент государственной службы разрабатывает программу реформирования государственного аппарата и следит за ее реализацией.
Департамент равных возможностей ведет исследовательскую работу и вносит предложения по обеспечению не только равенства прав, но и реальных социальных возможностей мужчин и женщин.
Департамент по реформе государственных институтов изучает возможность и необходимость реформирования государственных институтов и избирательного законодательства, готовит конкретные законопроекты в этой области в соответствии с программой правительства и решениями парламента.
Департамент по связям с парламентом совместно с парламентскими органами планирует работу палат, согласовывает участие членов правительства в законодательном процессе и заседаниях парламента и др.
Департамент социальных вопросов координирует правительственную инициативу по вопросам государственной поддержки семьи, меньшинств, инвалидов, борьбы с наркоманией, размещения иммигрантов и т.п.
Несколько комиссий по связям с религиозными организациями: межминистерская комиссия по соглашениям с религиозными организациями, консультативная комиссия по свободе вероисповедания, правительственная комиссия по реализации соглашения между Италией и Святым Престолом от 18 февраля 1984 г. и др.
Несколько конференций, координирующих сотрудничество центральной власти с различными уровнями местного управления: Государство — Области, Государство — Города — Местные автономии, объединенная конференция Государство — Области — Города — Местные автономии.
Национальная комиссия по равноправию мужчин и женщин, комитеты по биоэтике, биобезопасности и биотехнологиям, обеспечению статистической информацией, выявлению подпольного труда, служба информатики, телеинформатики и статистики, несколько служб, обеспечивающих работу аппарата Президиума Совета министров.
Те из названных подразделений, которые имеют стратегическое значение для реализации правительственной программы, возглавляются министрами без портфеля.
В Италии министерства организованы по отраслевому принципу. Структура министерств во многом идентична: все подразделения делятся на три категории — подчиняющиеся непосредственно министру, имеющие иерархическую структуру и коллегиальные органы, К числу первых могут относиться ключевые для данной области подразделения, пресс-служба, служба информации, личные советники и помощники министра, заместители министра, генеральный секретариат. В большинстве министерств, а также в департаментах, возглавляемых министрами без портфеля, функционирует кабинет, представляющий собой своего рода команду, или мозговой центр, который состоит из людей, подбираемых лично министром и связанных с ним отношениями доверия. На кабинет, как правило, возлагаются функции координации деятельности различных подразделений министерства, контроль за исполнением распоряжений администрации, контакты с аппаратом президента, премьер-министра, вице премьерами, Высшим советом магистратуры и другими государственными и международными органами, руководство службой безопасности и некоторыми подразделениями министерства.
Прочие структуры министерства делятся на службы (ufflci), департаменты (dipartimenti) и главные управления (direzioni generali), которые могут подразделяться на отделы (divisioni). Наконец, коллегиальные органы включают административные, технические и контрольные советы. При некоторых министерствах существуют библиотеки, архивы и центры документации, а также отраслевые исторические музеи.
Начиная с середины 1980-х годов итальянские министерства почти непрерывно подвергаются реформированию. Проводимая в настоящее время серия реформ нацелена на модернизацию и интенсификацию работы административных структур, которые должны помочь итальянской экономике достойно противостоять конкуренции на мировом рынке. Основным инструментом реформы является децентрализация системы управления. Она основывается на принципах субсидиарности (дополнительности) и дерегуляции. Субсидиарность (дополнительность) в данном случае означает, что в компетенцию центральных органов власти входит очерченный законом узкий круг вопросов, а все остальные полномочия возлагаются на областные и местные органы. Дерегуляция подразумевает отмену значительной части норм, закрепленных законодательно, и предоставление местным органам права устанавливать такие нормы. Помимо расширения компетенции местных органов и расширения участия граждан в управлении, следствием дерегуляции станет также упрощение законодательства.
В рамках этой политики проводится сокращение числа министерств: в 1995 г. их число было уменьшено с 25 до 18, в ближайшее время (апрель 2001 г.) планируется доведение числа министерств до 12. Министерства финансов и казны будут слиты в одно, министерства промышленности, внешней торговли и коммуникаций составят единое министерство производства, министерства окружающей среды, общественных работ и транспорта будут преобразованы в два министерства — охраны окружающей среды и территории, а также транспорта и инфраструктуры, в единые министерства объединятся министерства труда и здравоохранения, а также министерства общественного образования и высшего образования. При этом произойдет и сокращение аппарата Президиума Совета министров, часть департаментов которого будет влита в новые министерства. Одновременно происходит реорганизация всего аппарата центральной власти: упраздняются подразделения с дублирующими функциями, создается новая категория государственных ведомств — агентства, наделенные техническими и исполнительными полномочиями (всего создается 11 таких агентств), министерские структуры на местах сливаются в единые межминистерские органы.
Министерство юстиции. Организует и контролирует деятельность учреждений, связанных с отправлением правосудия: сотрудничает с представительными органами по законодательным вопросам, осуществляет надзор за деятельностью всех гражданских и уголовных судебных органов, контролирует работу пенитенциарной системы, публикует законодательные и нормативные акты, отвечает на парламентские запросы по юридической проблематике, осуществляет перевод на итальянский язык иностранных законодательных и нормативных актов, регулирует деятельность адвокатов и нотариусов. Министр юстиции назначает магистратов на судейские должности по представлению Высшего совета магистратуры, имеет право возбуждать против них дисциплинарное производство.
Министерство иностранных дел. Министерство иностранных дел координирует всю внешнеполитическую деятельность государства. Политическое и административное руководство всеми подразделениями этого министерства осуществляет Совет иностранных дел, председателем которого является министр, а членами — начальники ключевых подразделений и глава кабинета. Совет анализирует основные направления и кризисные ситуации развития международных отношений, а также планирует работу министерства в целом. В основе деления министерства на главные управления, службы и прочие подразделения лежат географический и функциональный принципы. Так, ряд подразделений отвечает за развитие отношений Италии с определенными регионами земного шара — Азией, Африкой и т.п. Другие структуры рассматривают вопросы, связанные с заключением и реализацией многосторонних соглашений, в том числе финансовых и экономических, отношениями с международными организациями, а также глобальными проблемами — терроризмом, международной организованной преступностью, распространением наркотиков. Одно из управлений министерства способствует распространению итальянского языка и культуры за рубежом, поддерживает итальянские культурные центры и образовательные учреждения за границей; специальное управление защищает интересы итальянских граждан за рубежом и отвечает за миграционную политику. В состав министерства входит также служба государственного дипломатического протокола.
Министерство обороны. В настоящее время одна из основных задач Министерства обороны — реализация реформы вооруженных сил страны, предусматривающей постепенный переход Италии к 2006 г. к смешанной армии, в которой значительную часть должны будут составить профессионалы. Рассматривается также возможность перехода страны в перспективе к полностью профессиональной армии.
Министерство внутренних дел. Как и Министерство обороны, Министерство внутренних дел принадлежит к группе ведомств, обеспечивающих безопасность государства и граждан. Ему подведомственны полиция и пожарная служба. В структуре министерства разделены полномочия подразделений, выполняющих функции обеспечения общественной безопасности и гражданской защиты. Управление гражданской защиты, например, в настоящее время осуществляет программу «Безопасная школа». В состав министерства входит также Главное управление гражданской администрации, отвечающее за организацию выборов, фиксирующее гражданское состояние населения, осуществляющее контроль над финансовым управлением местных органов и организаций, ведающее вопросами, связанными с пребыванием итальянских граждан за рубежом. К компетенции Министерства внутренних дел в Италии традиционно отнесены вопросы взаимоотношений государства и религиозных организаций, решение которых возложено на Главное управление по делам религий.
Министерство финансов. Итальянское Министерство финансов проводит анализ экономических и финансовых проблем, осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями, реализует финансовую политику Евросоюза. В его состав входят также подразделения, отвечающие за сбор налогов и выработку налоговой политики, например служба налоговых инспекторов. Другая группа подразделений обеспечивает функционирование таможенной службы. При министерстве действует специальная служба финансового контроля — Финансовая гвардия.
Министерство казны, бюджета и экономического планирования. Контролирует исполнение государственного бюджета, осуществляет экономическое и финансовое планирование, предусмотренное национальными и европейскими нормативными актами, контролирует состояние государственного долга и принимает меры к его погашению, управляет денежной эмиссией, осуществляет надзор за банковской и кредитной сферой, упорядочивает функционирование финансовых рынков, управляет имуществом итальянского государства за рубежом, реализует меры по переходу Италии к единой европейской денежной единице.
Министерство промышленности, торговли и ремесла. Одно из старейших в Италии. Еще в первой половине XIX в. существовало Министерство сельского хозяйства, промышленности и торговли. Ныне его компетенция простирается на промышленное и ремесленное производство, энергетику и включает регулирование рынка, обеспечение конкуренции, защиту потребителей. Министерство реализует программы поддержки малого и среднего бизнеса, проводит исследования по безопасности труда, осуществляет государственное планирование в области энергетики, регулирует внутреннюю торговлю, проводит мониторинг цен, ведет статистический учет показателей по отраслям. В 1997 г. министерство подверглось реорганизации в рамках программы административной реформы. В настоящее время его центральный аппарат включает семь главных управлений, в число которых недавно вошло Главное управление туризма.
Министерство внешней торговли. С апреля 2000 г. Министерство внешней торговли (вместе с Министерством промышленности) возглавляет Э. Летта. Подчинение двух министерств одному человеку — шаг на пути к их слиянию. Основные задачи данного министерства распределены между четырьмя Главными управлениями. Это ведомство определяет основные направления внешнеторговой политики, издает нормативные акты, касающиеся внешнеторговых связей страны, организует исследования по изучению возможностей продвижения итальянских товаров на мировом рынке, контролирует и поощряет процесс интернационализации предприятий, отстаивает национальные торгово-экономические интересы в Евросоюзе и на международной арене, вносит предложения по изменению законодательства в сторону благоприятствования внешней торговле страны, изучает проблемы и процессы, связанные с глобализацией экономики.
Министерство сельского и лесного хозяйства. Министерство сельского и лесного хозяйства выделилось в самостоятельное ведомство из Министерства сельского хозяйства, промышленности и торговли в 1916 г. С приходом к власти фашистов оно было влито в Министерство национальной экономики, впоследствии преобразованное в Министерство корпораций, а как независимое министерство восстановлено после падения фашистского режима. Министерство вырабатывает и проводит в жизнь политику в области агрикультуры, участвует в управлении людскими, техническими и природными ресурсами в сфере сельскохозяйственного производства, курирует рыболовный сектор и осуществляет надзор за использованием морской и речной флоры и фауны, руководит лесным хозяйством страны. На местном уровне политику министерства осуществляют областные инспектора, функции которых были расширены в ходе проводимой реформы государственного аппарата. В 1986 г. при министерстве был создан Центральный инспекторат по борьбе с контрабандой, имеющий свои подразделения на местах. Основная его задача — борьба с подпольной торговлей сельскохозяйственной продукцией, незаконной рубкой и вывозом леса. Консультативным органом при министерстве, созданным еще в годы фашистского режима, является Высший совет по сельскому и лесному хозяйству, разделенный на четыре секции, проводящие экспертизу общегосударственных и областных законопроектов и мероприятий в сфере своей компетенции.
Министерство коммуникаций. До недавнего времени называлось Министерством почты и телекоммуникаций. Смена названия отражает интенсивно идущий в настоящее время процесс реформирования структуры самого министерства, а также управления системой коммуникаций, которая из-под полного контроля со стороны государства переходит в управление компании с некого рой долей участия государства. Министерство осуществляет руководство почтой и телекоммуникациями, представляет правительство в общеевропейских и международных организациях, изучает экономические, технические и юридические возможности и перспективы развития сферы коммуникаций в национальном и международном масштабе, одобряет и публикует стандарты на используемую в данном секторе аппаратуру, а также выдает соответствующие сертификаты, устанавливает технические нормы и определяет уровень качества обслуживания исходя из интересов потребителей, выдает концессии и лицензии, следит за исполнением их условий, устанавливает порядок использования радиочастот в средствах связи. Под эгидой министерства функционирует Высший институт коммуникаций и информационных технологий. Контрольные функции на местах осуществляются через систему территориальных инспекторатов.
Министерство общественных работ. Компетенция ведомства, называемого в Италии Министерством общественных работ, на самом деле гораздо шире: помимо собственно общественных работ, т.е. строительства и технического обеспечения объектов государственного и общенационального значения, оно осуществляет также функции благоустройства и планирования развития регионов, а ряд его подразделений выполняют задачи охраны окружающей среды. Министерство распределяет подряды на строительство крупных социально значимых объектов, контролирует строительство государственных объектов, дорожное строительство, строительство и реконструкцию транспортных узлов, планирует жилищное строительство, осуществляет надзор за строительством хозяйственных объектов. Министерству общественных работ подчиняются служба дорожной безопасности и управление территориальной координации, осуществляющее планирование реконструкции и развития жилых и хозяйственных зон. В состав министерства входят Главное управление охраны почв, Комитет по надзору за использованием водных ресурсов. Исполнительные и контрольные функции на местах исполняют областные и провинциальные дорожно-мостовые службы, инспектора общественных работ, магистраты по надзору за использованием водных ресурсов. В качестве консультативного органа при министерстве действует Высший совет общественных работ, специалисты которого проводят экспертную оценку представляемых проектов строительства, законопроектов, нормативных актов и т.п. с точки зрения безопасности, соответствия техническим нормам, охраны окружающей среды, высказывают мнения о рациональном распределении электроэнергии и водных ресурсов, изучают перспективы развития инфраструктуры.
Министерство транспорта и судоходства. В структуре министерства основную функциональную нагрузку несут три департамента: сухопутного транспорта, морского и внутреннего судоходства, а также гражданской авиации. На министерство возложен контроль технического состояния транспорта, выдача водительских прав, контроль тарифов на проезд в общественном транспорте, надзор за состоянием портов, аэропортов и вокзалов, упорядочение транспортных потоков, установление режимов судоходства. Особое подразделение осуществляет надзор за железными дорогами. Министерство проводит исследования в области безопасности эксплуатации транспортных средств, повышения эффективности их работы, а также планирует развитие транспортных магистралей, участвует в выработке международных соглашений в сфере транспорта и следит за их реализацией.
Министерство труда и социального страхования. На него возложены разработка и проведение в жизнь политики в области трудовых отношений и социального обеспечения. Это ведомство возникло в Италии в 1920 г. под давлением рабочего и социалистического движения. В годы фашистской диктатуры его функции были переданы Министерству корпораций. После Второй мировой войны страна вернулась на путь демократического строительства, что нашло свое отражение и в воссоздании министерства труда. В настоящее время министерство состоит из шести главных управлений: общих и кадровых вопросов, трудовых отношений, занятости и профессионального образования, социального страхования, кооперации, надзора за рынком труда, а также ряда вспомогательных служб, комитетов и комиссий. Кроме того, в рамках проводимой в последние годы административной реформы в нем было создано несколько областных и провинциальных управлений. Министерство принимает меры по борьбе с безработицей, обеспечивает исполнение пенсионного законодательства и других социальных программ. Несмотря на либерализацию трудового законодательства в Италии, данное министерство продолжает сохранять свою институциональную роль, являясь центральным координирующим органом в области трудовых отношений и отвечая за проведение пенсионной реформы 1995 г.
Министерство здравоохранения. Является центральным органом Национальной медицинской службы, осуществляющей развитие медицины. Главная задача службы — улучшение здоровья населения. В целях ее исполнения министерство следит за качеством подготовки медицинских специалистов, управляет человеческими и техническими ресурсами в сфере государственного здравоохранения, реализует профилактические программы, контролирует качество продуктов питания и лекарств, осуществляет надзор за фармацевтической промышленностью. В сферу компетенции министерства входит также ветеринария. При министерстве функционируют Высший совет по здравоохранению, имеющий консультативно-технические полномочия, научно-исследовательские Высший институт здравоохранения, Высший институт профилактики и безопасности труда, ветеринарные и другие научные институты. Деятельность медицинских учреждений на местах координирует Агентство областных медицинских служб.
Министерство общественного образования. Координирует деятельность школ в соответствии с государственными образовательными стандартами, ведет исследовательскую и методическую работу в сфере среднего образования, а также обладает рядом административных функций в этой сфере. Среднее образование на местах подчинено областным школьным бюро, имеющимся в столицах всех областей. Координирует работу этих бюро Школьное суперинтендантство. В столице каждой провинции расположены школьные инспектора, на которые возложено руководство дошкольным и школьным образованием, контроль корректного исполнения законодательства о среднем образовании, принятие мер по улучшению качества образования. В настоящее время министерство занято осуществлением школьной реформы, являющейся частью общей реформы государственных институтов. В соответствии с законом о реформе часть административных полномочий министерство делегирует областным и провинциальным органам, школы же получают значительную учебную и организационную автономию: например, они могут осуществлять обмены ресурсами и учителями, а итальянские ученики теперь имеют возможность заниматься по индивидуальному учебному плану.
Министерство высшего образования, научных и технических исследований. Поскольку в Италии значительная часть научных исследований проводится в университетах, вполне оправданно подчинение высшего образования и науки единому ведомству. Полномочия министерства группируются по трем направлениям: университеты, наука и технологии, высшее музыкальное и художественное образование. Оно ведет общее планирование и финансирование деятельности университетов и государственных научно-исследовательских организаций, осуществляет надзор за реализацией автономии университетов, способствует развитию научных исследований, а в настоящее время проводит структурную реорганизацию исследовательских центров. При министерстве действует ряд представительных, консультативных и экспертных подразделений: Экспертный комитет по исследовательской политике, Научно-техническая ассамблея, национальные научные советы по различным областям знаний, Научно-технический комитет по отсталым регионам, Национальный совет по высшему художественному и музыкальному образованию и др.
Министерство культуры. Свой нынешний вид министерство обрело в 1998 г., когда на него были возложены различные функции в области культуры, театра, охраны ландшафтов, надзора за спортивными организациями. Министерство осуществляет работы по реставрации и охране памятников истории и культуры, ведает государственными архивами и библиотечным делом. При министерстве действует специальная Команда карабинеров по охране художественного наследия, помогающая полиции. Министерство осуществляет надзор за Итальянской театральной организацией. Итальянским национальным олимпийским комитетом, Национальным институтом античной драмы, Итальянским обществом авторов и издателей, Национальной школой кино, некоторыми выставками общенационального масштаба и др.
Министерство охраны окружающей среды. В качестве самостоятельного ведомства это министерство появилось в Италии в 1986 г. В круг его задач входит разработка инициатив по сохранению и восстановлению тех условий окружающей среды, которые затрагивают интересы общества и влияют на качество жизни граждан, а также сохранение природного наследия, оценка возможности эксплуатации природных ресурсов и защита их от загрязнения. Министерство проводит исследования в области охраны окружающей среды, используя средства массовой информации, привлекает внимание общественного мнения к проблемам сохранения и защиты природного наследия, проводит соответствующие программы в средних школах (совместно с Министерством общественного образования), следит за реализацией международных соглашений и сотрудничает с европейскими и международными организациями в области охраны окружающей среды, вносит в парламент предложения по снижению уровня атмосферного и шумового загрязнения, поддержанию чистоты водных источников и почвы, разрабатывает программы развития национальных парков и заповедников.
В законодательстве они фигурируют под названием вспомогательных органов. К числу вспомогательных государственных органов Конституция относит
В 1986 г. порядок его формирования и работы претерпел некоторые изменения. Этот орган не принимает самостоятельных решений, а консультирует парламент и правительство по входящим в его компетенцию вопросам. Совет имеет право законодательной инициативы и может участвовать в разработке законодательства по экономическим и социальным вопросам. Помимо конституции и законов 1957 и 1986 гг. деятельность Совета регулируется несколькими регламентами, определяющими его внутреннюю структуру, финансовые вопросы, порядок выплаты вознаграждения членам Совета и др. В состав Совета входят несколько комиссий: по экономической политике, политике в области труда и социальных отношений, информации, налоговой политике, контролю над крупными объектами и инфраструктурой, производству и охране окружающей среды, международным и общеевропейским связям.
Как считают итальянские законодатели, Совет призван не только выполнять консультативные и технические функции, но и представлять интересы различных категорий трудящихся, а также проводить политику социального сотрудничества. С этой целью в Совет помимо 12 экспертов введены 37 представителей предприятий, 44 представителя трудящихся, работающих по найму, а также 18 представителей малого бизнеса, кооперативов и лиц свободных профессий. Председатель Совета и 2/3 экспертов назначаются президентом, /3 — председателем Совета министров. Срок полномочий Совета пять лет.
Своим рождением (1862) она обязана первому премьер-министру Итальянского королевства К. Кавуру. Счетная палата представляет собой независимый контрольный орган, созданный с целью пресечения растрат и плохого управления со стороны чиновников. Порядок формирования и организация работы палаты были определены королевским указом в 1934 г., но после введения республиканской конституции претерпели серьезные изменения в связи с увеличением числа подконтрольных организаций, созданием независимых административных инстанций, приватизацией ряда государственных предприятий.
Контролю Счетной палаты подлежат все правительственные акты в предварительном порядке, а также отчет об исполнении бюджета. Палата проверяет счета всех органов центральной и местной власти, органов самоуправления провинций и коммун с населением свыше 8 тыс. человек, а также контролирует финансовую деятельность организаций, которым оказывает содействие государство. Контроль осуществляется не только с точки зрения законности, но и целесообразности использования бюджетных средств. Доклады о результатах проверок представляются непосредственно в парламент.
Широтой возлагаемых на Счетную палату функций объясняется сложность ее организационной структуры: она включает 20 палат и 31 контрольное бюро, половина из которых располагается непосредственно на местах (т.е. в главных городах областей или провинций). Некоторые подразделения Счетной палаты наделены судебными полномочиями, при ней действует прокуратура. Штат Счетной палаты включает около 450 магистратов различных рангов.
Государственный совет был учрежден королем Карлом-Альбертом в 1831 г. в качестве консультативного органа в различных областях государственного управления. Совет состоял из трех отделений, а его председателем был сам король. В 1889 г. было учреждено четвертое отделение Совета с полномочиями в области административной юстиции, к которому впоследствии добавилось еще два отделения с судебными функциями. В настоящее время члены Совета (их 74) назначаются президентом и заседают в семи отделениях Совета, три из которых обладает консультативными, три — судебными полномочиями. Наконец, последнее отделение рассматривает вопросы, связанные с нормативными актами. В компетенцию первого консультативного отделения входят дела Президиума Совета министров и ряда министерств — внутренних дел, иностранных дел, частично — коммуникаций и здравоохранения. Второе отделение консультирует министерства общественного образования, общественных работ, сельского хозяйства, труда и социального страхования, транспорта и судоходства, внешней торговли, культуры, охраны окружающей среды, высшего образования, а также частично — Министерство коммуникаций. Третьему консультативному отделению поручены дела министерств юстиции, финансов, казны, обороны, промышленности и торговли и частично — здравоохранения.
Как консультативный орган Государственный совет дает свои заключения по законопроектам и прочим правительственным актам с точки зрения их юридической «чистоты». Как судебная инстанция Совет охраняет законные интересы в отношении действий государственных органов. Государственный совет — высшая инстанция административной юстиции.
Судебная власть
Основные принципы судоустройства и судопроизводства содержатся в конституции Италии. Более подробно устройство и функционирование этой ветви власти регулируются Уложением о судоустройстве 1941 г., а также гражданским, уголовным и административным законодательством. Правосудие в Италии осуществляется именем народа, а судьи подчиняются только закону. Деятельность судей регулируется нормами о судоустройстве. Конституция запрещает учреждение должностей чрезвычайных или специальных судей: судебные функции отправляются обычными судьями, однако допускается возможность создания специализированных секций при обычных судебных органах. На должность судей назначаются лица, принадлежащие к магистратуре, хотя конституция допускает участие в судебных органах граждан, магистратами не являющихся. Эта возможность в итальянском судоустройстве реализуется в судах присяжных, а также в институте мировых судей. Общее руководство судебной системой осуществляется Министерством юстиции и Высшим советом магистратуры. Судебная власть распоряжается судебной полицией. По данным на 1998 г., в Италии было более двух тысяч судебных органов, в 1999 г. их число сократилось до полутора тысяч в связи с упразднением претуры.
Итальянская судебная система состоит из судов общей юрисдикции, административных судов и военных трибуналов. Юрисдикция последних в мирное время распространяется на военные преступления, совершенные лицами, входящими в состав вооруженных сил. В компетенцию судов общей юрисдикции входят все гражданские и уголовные дела.
Первой инстанцией по некоторым делам является мировой суд. Институт мировых судей был учрежден в Италии в 1991 г., но реально функционировать начал лишь с 1995 г. В 1999 г. в стране действовало уже 845 мировых судов. Мировые судьи являются почетными магистратами и назначаются на четыре года президентом республики по представлению Высшего совета магистратуры. Мировым судьям подсудны малозначительные гражданские дела, а также функции, которые прежде возлагались на действовавших до 1991 г. консилиаторов (букв, «примирителей»): а именно, примирение тяжущихся сторон. В перспективе предполагается передать в юрисдикцию мировых судей и некоторые уголовные дела. До 1999 г. следующей судебной инстанцией была претура. Преторами назначались ординарные магистраты, выносившие решения по более широкому кругу дел и рассматривавшие апелляции на решения консилиаторов. Преторам были подсудны как гражданские, так и уголовные дела.
После упразднения института преторов их функции были переданы в основном ординарным трибуналам, а некоторые — мировым судьям. Ординарные трибуналы являются судами первой инстанции по широкому кругу гражданских и уголовных дел, а для дел, подсудных мировым судьям, — судами второй инстанции. Всего в стране 166 трибуналов, включая метропольные трибуналы. Последние имеют те же функции, что и обычные ординарные трибуналы, отличаясь от последних только организацией: метропольные трибуналы функционируют в крупных городах, имеющих статус метрополий, — Турине, Милане, Риме, Неаполе и Палермо. Трибуналы могут состоять из одного или из трех судей. В качестве компенсации при упразднении института претуры в 1999 г. было создано 220 филиалов ординарных трибуналов. Апелляции на решения трибуналов по вопросам законности и подсудности рассматривает Кассационный суд, а по существу дела — апелляционные суды. С 1934 г. в Италии действуют специальные трибуналы по делам несовершеннолетних, рассматривающие дела лиц, не достигших 18 лет. Они имеют в составе двух ординарных и двух почетных магистратов. Всего в стране действует 29 таких трибунатов, которые в основном функционируют в качестве отделений апелляционных судов.
Апелляционные суды являются судебными органами второй инстанции и рассматривают апелляции на решения ординарных трибуналов и трибуналов по делам несовершеннолетних. Они состоят из трех судей, в их юрисдикцию входит территория одного судебного округа, как правило, совпадающего с границами области. При апелляционных судах функционируют трибуналы по надзору за исполнением наказаний и трибуналы по делам общественного водопользования, апелляционной инстанцией для которых является Высший трибунал по делам общественного водопользования. При всех трибуналах и апелляционных судах функционируют прокуратуры.
Специальные судебные органы — провинциальные и областные налоговые комиссии — рассматривают споры налогоплательщиков и налоговых служб.
Особо тяжкие преступления в Италии рассматриваются судом присяжных. Его структура несколько отличается от принятой в англо-американской системе. В состав этого суда входят два магистрата — член трибунала и член апелляционного суда, а также шесть собственно присяжных заседателей (народных судей), которые имеют равный с магистратами голос при вынесении приговора. Второй инстанцией для этих судов являются апелляционные суды присяжных. Присяжными назначаются лица, внесенные в составляемые для этой цели коммунальные списки. В списки вносятся граждане, отвечающие следующим требованиям: наличие итальянского гражданства, гражданская и политическая правоспособность, возраст от 30 до 65 лет, безупречное нравственное поведение, наличие среднего образования (неполного — для судов первой инстанции, полного — для апелляционных судов).
Высшей инстанцией для судов общей юрисдикции является Кассационный суд. Он обеспечивает единство толкования и применения законов в стране, разрешает конфликты о компетенции и подсудности внутри магистратуры, рассматривает апелляции на решения судов низших инстанций по вопросам законности, а на решения судов второй инстанции — также и по существу дела. Кассационный суд состоит из десяти палат: шести по уголовным делам, трех по гражданским и одной по трудовым спорам. Как правило, палаты заседают раздельно, собираясь вместе лишь в исключительных случаях.
Гарантом соблюдения конституционных норм в стране выступает Конституционный суд. Итальянская конституция не считает его частью судебной власти и гарантирует его независимость от последней. Компетенция этого органа, его состав и порядок работы устанавливаются конституцией, несколькими конституционными и простыми законами и нормативными актами, а также Генеральным регламентом Конституционного суда. Несмотря на то, что положения о создании этого органа были включены в конституцию 1947 г. уже в момент ее принятия, реально он был образован и приступил к работе почти на 10 лет позже. Это было связано с тем, что левые политические партии считали его ненужным пережитком буржуазного государства. Поэтому законы, регулирующие порядок его образования и деятельность, принимались постепенно (в 1948, 1953, 1967 гг.), по мере готовности общества к восприятию этого органа конституционного контроля. Первый Генеральный регламент Конституционного суда был принят в 1958 г.
В компетенцию Конституционного суда входят следующие дела:
- споры о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей;
- споры о компетенции между различными ветвями государственной власти, между центральной властью и областями, а также между различными областями;
- выдвигаемые в предусмотренном порядке обвинения против президента республики.
В случае вынесения решения о неконституционное какой либо нормы закона или акта, имеющего силу закона, эта норма теряет силу на следующий день после опубликования решения Конституционного суда. Что касается обвинений против президента, то для их рассмотрения суд собирается в расширенном составе: помимо собственно членов Конституционного суда в него включаются также шестнадцать судей, избираемых по жребию из списка граждан, соответствующих требованиям, необходимым для избрания в сенаторы. Этот список составляется парламентом каждые девять лет. Процедура в этом случае аналогична процедуре избрания ординарных судей.
Состав и порядок работы Конституционного суда. Конституционный суд состоит из пятнадцати судей, треть из которых назначается президентом республики, другая треть — парламентом на совместном заседании обеих палат, наконец, еще одна треть — высшими общей и административной магистратурами. Судьи избираются из числа магистратов высших органов общей и административной юрисдикции, университетских профессоров права, а также адвокатов с не менее чем двадцатилетним стажем. В настоящее время девять членов суда — университетские профессора, один — адвокат, пятеро — магистраты. Они назначаются на девять лет без права назначения на второй срок. Члены Конституционного суда не могут одновременно являться членами парламента или областных советов, заниматься адвокатской практикой, торговлей, промышленной деятельностью, участвовать в конкурсных комиссиях. На время членства в Конституционном суде у судей приостанавливается исполнение преподавательских и магистратских обязанностей, им не разрешается участвовать в работе общественных организаций и политических партий. Судьи получают вознаграждение в размере жалованья магистратов, занимающих высшие должности, а председатель суда — еще 20процентную надбавку на представительские расходы. Уголовное преследование судей возможно лишь с санкции самого Конституционного суда. Такой механизм формирования Конституционного суда призван обеспечить его независимость как от прочих ветвей государственной власти, так и от влияния других политических сил.
Председатель Конституционного суда избирается на трехлетний срок с возможностью переизбрания. За всю историю суда большинство его председателей были профессорами права. Судьи избирают также президиум, в который помимо председателя входят его заместитель, генеральный секретарь, секретарь и еще трое судей. В составе суда также работают две комиссии — по исследованиям и регламентам, и библиотечная комиссия. На них возложено разрешение внутренних вопросов, возникающих в ходе работы суда. Сам суд функционирует как единая коллегия; его заседания в большинстве случаев носят публичный характер, однако суд может вынести решение о проведении закрытых заседаний по вопросам государственной безопасности и др. Кворум составляет одиннадцать человек, причем в их число должно входить хотя бы по одному судье каждой из грех категорий. Решения Конституционного суда выносятся абсолютным большинством голосов судей, участвовавших в разбирательстве конкретного дела. Решения суда носят общеобязательный характер и не подлежат обжалованию.
Предварительная работа в суде проводится его аппаратом, которым руководит генеральный секретарь. Аппарат Конституционного суда состоит из генерального секретариата, отдела общих и кадровых вопросов (в его компетенцию входят только кадровые вопросы аппарата суда), библиотечного отдела, канцелярии, инспекционного отдела, бухгалтерии, исследовательского отдела, службы реестра (занимающейся кадровыми вопросами самих судей) и пресс-службы.
Местное управление
На протяжении многих веков территория Апеннинского полуострова не была единым государством. За это время в отдельных расположенных на нем государствах сложились свои особенно ста общественного устройства, политической, экономической и культурной жизни. Чтобы преодолеть остатки раздробленности и предотвратить возможные проявления сепаратизма со стороны местных элит, Итальянское королевство создавалось в 1860-х годах как унитарное государство со строго централизованной системой управления. В таком виде Италия просуществовала вплоть до конца Второй мировой войны. Следствием поражения фашистского режима стало не только падение монархии и установление республики, но и радикальная смена принципов государственного устройства. Теперь демократические партии наконец добились введения системы местного самоуправления и предоставления областям автономии, вопрос о которой дискутировался еще в начале 1920-х годов. Однако поскольку систему местного самоуправления пришлось создавать практически с нуля, реальное функционирование этих институтов в масштабах всей страны стало возможно лишь в начале 1970-х годов, когда был окончательно урегулирован их статус.
Области — это автономные образования, наделенные широкими управленческими полномочиями и имеющие собственные уставы (статуты). Автономия областей, достаточно широкая, в последние годы была еще более расширена в рамках общегосударственной реформы системы управления, но при всем при этом Италия не является федеративным государством и области не имеют права выхода из единой Итальянской республики. В момент принятия итальянской конституции в ней были зафиксированы 19 областей: Пьемонт, Валле д’Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто Адидже, Венето, Фриули-Венеция Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тоскана, Умбрия, Марке, Лацио, Абруцци, Кампанья, Апулия, Базиликата, Калабрия, Сицилия, Сардиния. В 1963 г. была образована область Молизе. Из них пять — Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия и Валле д-Аоста — имеют специальные статуты, предусматривающие особые формы и условия автономии. Предоставление особой автономии этим областям объясняется либо их исторически сложившимися экономическими и культурными особенностями (Сицилия, Сардиния), либо наличием этнических меньшинств. Конституция предусматривает возможность образования новых областей и слияния существующих. Такого рода предложения вносятся коммунальными советами и должны получить одобрение населения на референдуме.
Каждая область делится на провинции. Всего в стране в настоящее время около 100 провинций. Провинции более подвижны, чем области: последние имеют право учреждать на своей территории новые провинции и изменять границы существующих, однако при этом должно быть принято во внимание мнение проживающего на этих территориях населения. Две провинции — Тренто и Больцано — имеют статус автономных. Крупные провинции могут делиться на округа с исключительно административными функциями. Самой мелкой политико-административной единицей являются коммуны, в классическом случае совпадающие с границами поселений, однако встречаются поселения настолько маленькие, что они не могут образовать коммуну. Несколько таких поселений составляет ассоциативную коммуну. К числу ассоциативных коммун относятся, например, альпийские горные сообщества, образованные в 1971 г., а также островные сообщества. Помимо слишком маленьких встречаются и слишком большие населенные пункты — мегаполисы, имеющие свои особенности в управлении. В 1990 г. крупнейшие мегаполисы получили статус метропольных зон (агее metropolitane), а коммуны, составившие их ядро, — статус городов метрополий. В законе фигурируют девять таких зон: Турин, Милан, Венеция, Генуя, Болонья, Флоренция, Рим, Бари, Неаполь, но предусмотрена возможность создания и других, для чего требуется заявление находящихся на их территории коммун. Всего в Италии в настоящее время около восьми тысяч коммун. Учреждение и упразднение, а также слияние коммун и изменение их границ находятся в ведении областей, но при принятии соответствующих решений учитывается мнение населения.
До 1999 г. все вопросы, касающиеся выборов в местные органы власти, регулировались общегосударственными законами. Согласно изменениям, внесенным в 1999 г. в ст. 122 конституции, области получили право самостоятельно издавать законы, регулирующие избирательную систему, случаи неизбираемости и несовместимости членов областных органов управления. Областные законы должны соответствовать основным принципам, закрепленным в общегосударственном законе, которым устанавливается также и срок полномочий выборных органов. Конституцией устанавливается общее правило несовместимости членства в областных выборных органах с одновременным членством в выборных органах другой области, в одной из палат парламента или в Европарламенте. Общегосударственным установлением является и положение об избрании председателя областной джунты всеобщим и прямым голосованием (впрочем, конституция допускает введение областным статутом иного порядка выборов председателя джунты). Избирательная система местного уровня (провинции и коммуны) регулируется единым общегосударственным законом. Этот закон, в последнем варианте Свод законов о местном управлении 2000 г., определяет порядок выборов в органы местного управления на всей территории государства. Избирательная реформа, проведенная в 1993 г., затронула и уровень местного управления, не находящийся в прямом подчинении у областей. На выборах в местные органы власти теперь используется не только пропорциональная, но и мажоритарная система по тем же основаниям, что и на парламентских выборах. В частности, это касается коммун с населением менее 15 тыс. человек, где советы избираются исключительно по мажоритарной системе.
Конституция наделяет области правом издавать законы в пределах установленной компетенции. В сферу этой законодательной и административной компетенции входят организация ведомств и административных учреждений, подчиняющихся областным органам, определение границ коммун, местная городская и сельская полиция, организация ярмарок и рынков, благотворительные учреждения, санитарные и больничные службы, ремесленное и профессиональное обучение, поддержка школьного образования, музеи и библиотеки местного значения, градостроительство, туризм и гостиничное дело, трамваи и автотрассы областного значения, водопроводы и общественные работы местного значения, навигация и пристани на озерах, минеральные и лечебные воды, карьеры и торфяники, установление условий охоты, рыболовство во внутренних водах, сельское и лесное хозяйство, ремесла.
Указанный перечень может расширяться конституционными законами. Издаваемые областями законодательные акты не должны противоречить национальным интересам и ущемлять интересы других областей. Центральное правительство осуществляет контроль над законодательной деятельностью областей в основном с точки зрения компетенции и законности, контроль же по существу осуществляется в исключительных случаях: правительство может отправить принятый акт на доработку в областной совет.
Для проведения в жизнь принятых законов областные органы могут издавать нормативные акты. Административные функции областей в этой сфере не распространяются на вопросы исключительно местного значения, которые находятся в ведении коммун. Свои административные функции области выполняют, делегируя соответствующие полномочия провинциям и коммунам. Административные функции областей могут расширяться в случае, если государство делегирует области их осуществление. В 1997-1998 гг. правительством было издано пять законодательных декретов, расширяющих компетенцию областей и местных органов за счет центральных.
Области пользуются определенной финансовой самостоятельностью в рамках закона, балансирующего финансы областей с общегосударственными, провинциальными и коммунальными. В распоряжении областей находятся местные налоги и отчисления от государственных налогов, направленные на содержание областных органов. В рамках проводимой реформы государственного управления в Италии вводится система «налогового федерализма», когда областям передается право взимания наиболее важных налогов. Слаборазвитым областям (в основном на юге страны) государство может выделять дополнительные средства. Области обладают собственностью и имуществом. Области не могут устанавливать внутренних таможенных пошлин и как-либо ограничивать продвижение людей и товаров между областями, а также права граждан на занятие профессиональной деятельностью и проживание в любой части национальной территории.
Основным законодательным актом, регулирующим статус области, является ее статут (устав). Прежде статуты принимались областными советами простым большинством голосов, но вступить в силу могли только после утверждения государственным законом. Проводимая ныне реформа государственных институтов изменила порядок принятия областных статутов: теперь для их утверждения не требуется ни принятия государственного закона, ни даже визы правительственного комиссара. Зато сама процедура принятия статута усложнилась и стала похожа на процедуру пересмотра конституции. Проект статута рассматривается областным советом дважды с интервалом не менее двух месяцев. В течение трех месяцев со дня публикации статут может быть вынесен на референдум по требованию одной пятой части членов областного совета или одной пятидесятой части избирателей области. Правительство же сохраняет за собой право в течение месяца со дня опубликования статута поставить в Конституционном суде вопрос о его конституционной законности.
Органами областного управления являются областной совет, джунта и ее председатель. Основные принципы их функционирования заложены в конституции. В 1999 г. соответствующие статьи конституции были изменены в сторону дальнейшей децентрализации системы управления и расширения полномочий областных органов за счет центральных. Областной совет — носитель прежде всего законодательной власти, которой наделена область. Он имеет право законодательной инициативы в парламенте, закон может возлагать на него и другие функции. Прежде в компетенцию областного совета входили и распорядительные полномочия, которые законом 1999 г. были переданы председателю джунты. Работой совета руководят избираемые из числа советников председатель и президиум. Члены совета не могут подвергаться преследованию за выражение мнения и голосование во время исполнения своих функций. По своей структуре и организации работы областной совет — это своего рода мини парламент: советники делятся на партийные группы, создают комиссии и др. Правом законодательной инициативы в областных советах обладают сами советники, члены джунты, провинциальные советы, а также определенное число коммунальных советов.
Джунта — это исполнительный орган (правительство) области. Председатель джунты избирается всеобщим прямым голосованием жителей данной области, а после своего избрания назначает и созывает членов джунты. Число членов джунт, как и советов, может быть неодинаковым в различных областях и отражает численность населения областей. Джунта управляет областным имуществом, составляет бюджет области и обеспечивает его исполнение, готовит законопроекты для областного совета, осуществляет контроль над действующими в области государственными учреждениями и исполняет другие функции, порученные ей советом.
Председатель джунты представляет область, руководит политикой джунты и несет за нее ответственность, промульгирует областные законы и обладает распорядительными полномочиями в пределах области, а также в соответствии с правительственными инструкциями руководит осуществлением административных функций, делегированных области центральной властью. Областной совет может в установленном порядке вынести вотум недоверия председателю джунты, что влечет за собой его отставку. Прекращение исполнения обязанностей председателем джунты, вне зависимости от причины, влечет за собой отставку всей джунты и роспуск областного совета. Такие же последствия имеет и одновременная отставка большинства членов совета.
Представителем центральной власти в каждой области является правительственный комиссар, который руководит деятельностью подразделений государственной администрации и координирует ее с деятельностью администрации областной. Правительственный комиссар в месячный срок визирует все областные законы. В случае несогласия центрального правительства с областным законом он может быть направлен на доработку, но, будучи принятым повторно, вступает в силу. В этом случае дело может быть передано на усмотрение Конституционного суда. Аналогичным образом областные органы контролируют законность актов провинций и коммун.
Президент республики может мотивированным декретом распустить областной совет и отстранить от должности председателя областной джунты в случае принятия ими актов, противоречащих конституции, грубого попрания законов или из соображений государственной безопасности.
Как и области, провинции и ком Статус провинций и коммуны представляют собой автономные единицы. Статус провинций и коммун, а также метропольных городов, горных и островных сообществ регулируется единым общегосударственным законом, который области не вправе изменить. Таким образом государство гарантирует всем уровням местного управления возможную независимость друг от друга и препятствует развитию областного централизма. Несмотря на то что автономия была конституционно гарантирована этим единицам еще в момент принятия конституции, реальное ее воплощение было отложено более чем на двадцать лет. Процесс формирования местных органов власти особенно активно шел в 19601970-е годы, когда по инициативе общественности в крупных городах стали создаваться окружные и квартальные советы. Инициатором этого процесса стала Болонья. С течением времени структура органов власти на провинциальном и коммунальном уровне стала аналогичной областным органам. Некоторые изменения она претерпела в начале 1990-х годов в соответствии с законом № 142 от 8 июня 1990 г. Вырабатывавшееся в течение 1990-х годов законодательство 18 августа 2000 г. было кодифицировано в единый Свод законов о местном управлении.
Все единицы местного самоуправления (enti locali) пользуются уставной, нормативной, организационной, административной и определенной финансовой автономией. Каждая провинция и коммуна должны иметь свой устав, определяющий внутреннюю структуру их органов управления и обеспечивающий доступ граждан к должностям и участие в управлении национальных меньшинств. Устав также должен обеспечить создание и функционирование института омбудсмана (гражданского защитника). Закон обязывает все органы местного самоуправления обеспечить гражданам свободный доступ к их нормативным актам. К компетенции провинций и коммун отнесены вопросы соответственно провинциального и коммунального значения. На провинции, кроме того, возложены функции по охране окружающей среды и культурного наследия, контролю над использованием водных ресурсов, развитию дорожной сети и управлению транспортными потоками; в их компетенцию входят школьное и профессиональное образование и учреждения здравоохранения. Провинции планируют развитие инфраструктуры, а также имеют право учреждать заповедники и национальные парки. Провинции и коммуны участвуют в реализации областных программ экономического развития и охраны окружающей среды.
Провинции и коммуны имеют свои ассоциации, которые представляют их интересы перед государством, способствуют сотрудничеству между различными провинциями и коммунами, координируют разработку совместных программ. Провинции объединены в Союз провинций Италии (Upi), коммуны — в Национальную ассоциацию итальянских коммун (And), коммуны и горные сообщества — в Союз коммун и горных сообществ (Uncem). Эти организации назначают своих представителей в действующую при Президиуме Совета министров конференцию Государство — Области — Местные автономии. Коммуны и провинции могут также объединяться в союзы и заключать соглашения для реализации общих программ развития. Как правило, эти программы охватывают сферу территориального планирования, инфраструктуру, межкоммунальные транспортные потоки, охрану окружающей среды, распределение водных ресурсов, культурное развитие.
Число советников в коммунальных советах зависит от численности населения коммуны: в самых маленьких коммунах с населением до 3 тыс. человек совет состоит из 12 членов, в самых больших, с населением свыше 1 млн. человек — из 60 членов. Советы избираются на пять лет. Работой каждого совета (за исключением самых маленьких) руководят президиум и председатель, избираемые из числа советников. Совет принимает устав коммуны или провинции, планирует ее развитие, контролирует бюджет и программы общественных работ, заключает соглашения и союзы с советами других провинций и коммун и т.п.
Президенты провинций и мэры коммун избираются всеобщим прямым голосованием и являются членами местных советов. Они представляют в совете свою политическую программу. Президент и мэр представляют провинцию и коммуну, председательствуют в джунте, а в случае отсутствия председателя совета — и в совете, а также надзирают за функционированием местных служб и исполнением законодательных и нормативных актов. Они назначают руководителей местных служб и исполняют другие функции, предписанные законом и местным уставом. Кроме того, на мэра возложен также ряд государственных функций: ведение книг записи актов гражданского состояния; издание актов, направленных на поддержание порядка и общественной безопасности, и др. Срок полномочий президентов провинций и мэров коммун — пять лет. Несогласие местного совета с решением президента или мэра не влечет за собой их отставки, однако совет имеет право вынести им вотум недоверия. В этом случае, а также в случае прекращения президентом или мэром исполнения своих обязанностей джунта уходит в отставку, а совет распускается. И наоборот, в случае роспуска совета, джунта и президент или мэр обязаны уйти в отставку.
Президент и мэр являются председателями местной джунты. Они назначают членов джунты, в том числе вице-президента и вице-мэра. Число членов джунты определяется местным уставом, но не должно превышать одной трети от числа членов местного совета. Члены джунты необязательно должны быть членами совета. Джунта представляет собой местный исполнительный орган, действующий в тесном сотрудничестве с мэром или президентом. Решения джунты принимаются коллегиально.
С 1990 г, в итальянской системе управления появилась новая самоуправляющаяся единица — метропольная зона. Компетенция метропольных зон во многом совпадает с компетенцией провинций: в их ведении находятся территориальное планирование мегаполиса, дорожная сеть, транспорт, дорожное движение, охрана природных и культурных ценностей, водные ресурсы и распределение энергии, утилизация отходов, деятельность служб, связанных с экономическим развитием мегаполиса, медицинские и школьные учреждения. В метропольных зонах действуют два уровня местного самоуправления — городской, сосредоточенный в метропольном городе, и коммунальный — в прочих коммунах, входящих в состав метропольной зоны. Город-метрополия имеет свой устав, принимаемый ассамблеей представителей коммун, входящих в метропольную зону. В городе-метрополии функционируют такие же органы управления, как и в других местных единицах. Метропольные зоны в целом представляют собой особую категорию провинций. Границы этих зон могут совпадать с границами провинций, а в случае несовпадения закон предусматривает возможность их пересмотра.
Вся система местного управления Италии характеризуется автономией различных уровней управления, каждый из которых независим от других в сфере своей компетенции. Вышестоящие же уровни выполняют не распорядительные, а координирующие функции, вмешиваясь в процесс управления на местах лишь в исключительных случаях.
Государственная служба
Основополагающие принципы государственной службы заложены в конституции. В частности, там сказано, что государственные служащие находятся исключительно на службе нации, государственные учреждения должны действовать беспристрастно, а государственные должности должны замещаться по конкурсу. Некоторые категории государственных служащих — судьи, кадровые военные, должностные лица и агенты полиции, дипломатические и консульские представители за границей — могут быть ограничены в праве состоять в политических партиях. Все остальные указания о порядке формирования и функциях госслужбы определяются специальными законами. Государственная служба (amministrazjone pubblica) в Италии включает собственно государственный аппарат, состоящий из чиновников министерств и ведомств, дипломатических представителей Италии за рубежом, кадровых военных, полицию, пожарную и таможенную службу, преподавателей, а также почтовых служащих. Кроме того, к числу государственных служащих относятся медицинские работники государственных учреждений здравоохранения, а также сотрудники областных и местных органов власти.
Корпус госслужащих представлял собой замкнутую корпорацию, для вступления в которую необходимо было пройти конкурсный отбор с последующей стажировкой. К конкурсу допускались не все: до 1984 г., помимо образования и профессиональной подготовки, одним из необходимых качеств для кандидата в госслужащие было его безупречное поведение. Это требование было снято как антидемократичное, а администрации было запрещено контролировать своих сотрудников с точки зрения гражданского и морального поведения. Между тем требования к «моральному облику» госслужащих также имели под собой веское основание: ведь государственные служащие представляют государство и их поведение может наносить ущерб престижу последнего. Внутри государственной службы действовала система рангов: повышение в ранге обеспечивало доступ к более высоким должностям. Необходимыми условиями для повышения в ранге были выслуга лет и профессиональные качества. Вопрос о повышении по службе решался не непосредственным начальством, а специальными инстанциями, которые все же учитывали характеристику, даваемую служащему его непосредственным руководителем. Государственные служащие были одной из наиболее социально защищенных категорий населения: они имели гарантированную зарплату, а уволить их было довольно сложно. Госслужащие имели также целый ряд других льгот и гарантий. Все вопросы, связанные с государственной службой, регулировались административным правом.
Основа реформы была заложена законом № 421 от 23 октября 1992 г. и законодательным декретом № 29 от 3 февраля 1993 г. Эти акты положили начало так называемой «приватизации» госслужбы в Италии. Завершение этого процесса будет означать потерю большинством государственных служащих своего особого статуса, регулируемого административным правом. Передача госслужбы в юрисдикцию гражданского права, согласно утверждениям идеологов реформы, не является ее самоцелью. Это лишь один этап на пути к более важной цели — внедрению в государственный аппарат модели организации труда, заимствованной из частного сектора. В рамках общего изменения правового статуса госслужащих меняются также границы компетенции, полномочия и ответственность различных категорий служащих, начиная от министров и кончая низовым звеном государственного аппарата.
В настоящее время реализация реформы идет полным ходом: в 1997—1999 гг. было принято еще несколько законодательных актов, дополняющих и вводящих в действие нормы декрета 1993 г. Анализируя эти акты, можно выделить пять основных характеристик государственной службы «нового поколения».
Реформа разводит политическую (принятие стратегических решений) и административную (исполнение этих решений) сферы компетенции. Это разделение было заложено уже декретом 1993 г., но реально воплотилось в жизнь лишь законом № 59 в 1997 г. В сферу компетенции инстанций, принимающих решения, входит определение целей, выработка программных установок, распределение ресурсов, контроль исполнения решений, назначение персонала со специальными полномочиями и его отзыв на законных основаниях. В свою очередь, административное звено теперь облекается всей полнотой исполнительных полномочий, включая возможность принятия административных мер, изъятую из сферы компетенции политического звена госаппарата. Например, до реформы министры, мэры и управляющие государственными учреждениями имели возможность вмешательства в административную сферу. Реализация реформы лишит их такой возможности.
Реформа меняет характер ответственности административного звена и упраздняет постоянный характер назначения служащих этой категории, которые таким образом теряют статус постоянных. Занимаемые ими должности теперь будут замещаться по контракту на основании общего трудового законодательства. Эта система уже введена для руководящего состава административных работников и постепенно будет распространена на всех государственных служащих данной категории.
Особую категорию госслужащих образует высший эшелон министерских работников. До реформы они, как правило, были политическими назначенцами, хотя и набирались преимущественно из числа штатных госслужащих, однако на эти должности могли также назначаться и специалисты со стороны. В этом случае они зачислялись в штат госслужбы на постоянной основе. Реформа делает доступ к этим должностям возможным только по результатам конкурса (часто включающего в себя и стажировку) и на основе срочного контракта. В конкурсе могут принимать участие как лица, состоящие на государственной службе, так и профессионалы со стороны, для которых введена пятипроцентная квота на занятие высших административных должностей. С победителем конкурса заключается контракт на срок от двух до семи лет. Контракт может быть продлен, а для некоторых должностей возобновлен даже до срока его истечения, в случае если правительство пришло к власти в результате выборов.
Ставка заработной платы служащих определяется коллективным соглашением17, заключаемым между сотрудниками и специальным правительственным агентством. К этой ставке возможны доплаты в зависимости от важности поста и характера выполняемой работы. Размер доплат устанавливается индивидуально и может быть предметом переговоров. У менеджеров высшего звена размер надбавок может превышать размер базовой ставки.
Отстранение государственных служащих от должности производится только по мотивам профессионального несоответствия. В этом случае служащий может быть просто переведен на другую работу, но последствия могут быть и более серьезными: например, служащий лишается права занимать должности этого уровня в течение двух лет. Крайней формой наказания является увольнение. Все случаи отстранения госслужащих от должности, за исключением перевода, рассматриваются специальной комиссией. Такие комиссии создаются для защиты прав госслужащих и соблюдения социальных гарантий и включают выборных представителей из числа руководителей государственных подразделений.
Новое законодательство изменило принципы и характер управления человеческими ресурсами. Значительная часть прежних норм, регулирующих кадровые вопросы госслужбы, была упразднена, в то же время расширились возможности для проведения более гибкой кадровой политики. Напомним, что прежде вопросы о продвижении по службе решались специальными органами, а кадровая политика в целом регулировалась на уровне законодательства (административного права). Более того, любая административная мера, принятая главой подразделения, могла быть в судебном порядке оспорена его подчиненными, как и любое административное решение. Административный суд мог вынести по этому делу решение, которое, будучи безупречным с точки зрения закона, сводило на нет политическую линию конкретного руководителя. Таким образом, руководители подразделений были лишены реальных рычагов воздействия на подчиненных с целью повышения производительности и эффективности их труда.
Суть нововведений состоит в том, что теперь руководители подразделений государственной службы, например департаментов и отделов, могут действовать как топ-менеджеры частного сектора. С них снимаются ограничения, налагаемые административным правом на сферу управления персоналом, зато теперь они несут личную ответственность за кадровую политику. Внедрение на государственной службе частнопредпринимательских принципов управления персоналом открывает широкие возможности для использования и новых форм организации труда, как-то: срочные контракты, стажировки, временные трудовые соглашения. Сейчас в Италии проводится широкая рекламная кампания, продвигающая также частичную занятость, создаются условия для формирования категории телеработников.
Еще одно изменение, разрушающее особый статус госслужащих, заключается в том, что теперь администрация может переводить работников в другие подразделения по их желанию или по сокращению штатов, руководствуясь нормами частного права. Новое законодательство также предусматривает эффективные инструменты разрешения проблем с избытком кадров, возникающих в процессе реорганизации. При этом основной упор делается на новые для госслужбы формы организации труда.
Введенная в действие система коллективных договоров позволяет сбалансировать административную автономию отдельных государственных институтов с финансово-экономической политикой центрального правительства. Система коллективных договоров представляет собой инструмент политики децентрализации управления, являющейся одним из направлений реформы государственных институтов. Вся система договоров предполагает два уровня коллективных соглашений — общенациональный и локальный.
На общенациональном уровне устанавливаются четыре контрактные зоны, в которых заключаются отдельные контракты:
- министерства и ведомства, научно-исследовательские учреждения, университеты, некоммерческие государственные организации;
- областные и местные структуры;
- медицинский персонал;
- санитарный персонал.
Эти зоны в свою очередь делятся на сектора. Представителем государства при заключении договоров общенационального уровня выступает специальное агентство (ARAN), а интересы госслужащих представляют секторальные комитеты (comitati di settore), члены которых назначаются администрацией. Для подписания соглашения необходимо не только наличие договоренности обеих сторон, но также его одобрение Счетной палатой. Последняя проверяет правильность расчета финансовой стороны соглашения и его соответствие государственной финансово-экономической политике.
На локальном уровне коллективные соглашения заключаются во всех подразделениях государственной службы. Локальные контракты должны придерживаться общих направлений, заданных зональными контрактами, а в частностях могут содержать конкретные условия, выработанные сторонами в ходе переговоров.
Реформа регулирует участие профсоюзов в процессе переговоров о заключении коллективных соглашений. Среди итальянских государственных служащих профсоюзное движение пользуется большой поддержкой: в него вовлечено не менее половины работников. Однако самодвижение весьма неоднородно, поскольку существует множество профсоюзов, часть из которых объединена в федерации, ориентирующиеся на различные политические силы. Поэтому итальянские законодатели разработали специальную процедуру контроля над степенью представительности профсоюзов. С одной стороны, законодательство требует избрания в каждой государственной структуре единого профсоюзного органа по спискам, представляемым различными профсоюзными организациями. С другой стороны, реформа вводит такую характеристику как степень представительности профсоюза, которая рассчитывается на основе двух параметров: отношения числа членов данного профсоюза к общему числу участников профсоюзного движения в конкретном секторе, а также процента голосов, полученных списком данного профсоюза на выборах в единый профсоюзный орган. По результатам этих расчетов к участию в переговорах допускаются профсоюзы с представительностью не ниже 5%. При подписании коллективного соглашения общенационального уровня участвующие в переговорах профсоюзы должны в совокупности представлять не менее 51% членов профсоюзов в секторе или набрать на выборах не менее 60% голосов.
Описанная выше реформа не затронет ряд категорий госслужащих, которые сохранят свой особый статус, регулируемый административным правом. К ним относятся магистраты, дипломатические работники, штатные почтовые служащие, сотрудники полиции. Порядок замещения этих должностей останется прежним. Реформы частично затронули служащих, занимающих высшие посты в государственной администрации (см. выше).
Судьи и прокуроры, а также судебные Магистратура аудиторы в Италии являются магистратами. Наличие магистратуры — отличительная черта стран с романской правовой системой. Магистратура представляет собой корпорацию, обладающую особым статусом в системе государственной службы. Конституция устанавливает автономию магистратуры и ее независимость от других ветвей власти. Существует две категории магистратов: ординарные, т.е. профессиональные, являющиеся членами магистратской корпорации, а также непрофессиональные магистраты «без тоги» (magistrati non togati), которые не входят в состав магистратуры. К числу последних могут принадлежать адвокаты и профессора права, назначаемые на должности в судебных органах. Конституция допускает также возможность назначения и избрания почетных магистратов. Статус магистратуры регулируется Уложением о судоустройстве от 30 января 1941 г. Магистраты несменяемы. Согласно ст. 107 конституции, их нельзя уволить или отстранить от должности, назначить на другую судебную или иную должность иначе как с их согласия или на основании решения Высшего совета магистратуры, которым обеспечивается гарантированная магистратам защита. Магистраты различаются между собой только по выполняемым функциям. Дисциплинарное производство против них может возбуждать только министр юстиции. Магистраты освобождаются от всех общественных обязанностей и повинностей, за исключением службы в армии. Уложение о судоустройстве устанавливает следующие требования для лиц, желающих вступить в магистратуру: наличие итальянского гражданства, гражданская правоспособность, безупречное гражданское и моральное поведение, профессиональная пригодность.
Магистратские должности делятся на восемь рангов и распределяются но ним следующим образом:
1) судебный аудитор;
2) судебный адъюнкт;
3) судья, помощник прокурора, претор;
4) советник и помощник генерального прокурора Апелляционного суда, первый претор;
5) советник и помощник генерального прокурора Кассационного суда;
6) первый председатель и генеральный прокурор Апелляционного суда, председатель секции высшего Кассационного суда, генеральный адвокат при высшем Кассационном суде;
7) генеральный прокурор высшего Кассационного суда;
8) первый председатель высшего Кассационного суда.
Назначение магистратов производится по конкурсу, проводящемуся каждый год в Риме. К участию в нем допускаются выпускники юридических факультетов не моложе 21 года и не старше 40 лет, чьи кандидатуры одобрены Высшим советом магистратуры. Конкурс включает предварительный тест на общую эрудицию, а также три устных и восемь письменных экзаменов по юридическим дисциплинам. Успешно пройдя конкурс, кандидаты зачисляются на должности судебных аудиторов и проходят стажировку, после чего они могут, наконец, претендовать на должности судей и прокуроров. При вступлении в магистратуру приносится присяга. Уволившись по собственному желанию, магистрат не может претендовать на восстановление в должности.
Закон устанавливает довольно много ограничений для магистратов: они не могут занимать государственных должностей, заниматься промышленной, торговой и другой предпринимательской деятельностью, являться членом выборных органов, за исключением парламента. Запрещается работать в одном судебном органе родственникам до четвертого колена. Кроме того, магистраты обязаны проживать в той коммуне, где работают.
В настоящее время его деятельность регулируется конституцией, специальными законами, а также внутренним регламентом, последний вариант которого был принят в 1988 г. Высший совет магистратуры рассматривает вопросы зачисления в магистратуру, назначения и перемещения магистратов, повышения их по службе, наложение на них дисциплинарных взысканий. Совет может назначать советниками Кассационного суда профессоров права и адвокатов, отвечающих определенным требованиям. Совет также устанавливает критерии и порядок продвижения магистратов по службе. Совет имеет право вносить предложения по организации судебной системы и высказывать мнение по законопроектам, ее затрагивающим. Председателем Высшего совета магистратуры является президент республики, в него также по праву входят первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда. Остальные тридцать членов Совета — выборные. Срок их полномочий составляет четыре года, причем они не могут переизбираться на непосредственно следующий срок. Две трети из них избираются самими магистратами из числа ординарных магистратов пропорционально численности различных категорий магистратуры, а оставшаяся треть избирается парламентом на совместном заседании палат из числа профессоров права и адвокатов, имеющих не менее чем пятнадцатилетний стаж. Вице-председатель Совета избирается из числа членов, избранных парламентом. Члены Высшего совета магистратуры не могут занимать другие должности, являться членами парламента или областных советов. Высший совет магистратуры может работать как в виде пленарных заседаний, так и по комиссиям, которые формируются каждый год заново и ведают, прежде всего, назначением магистратов.
Специальным вузом, осуществляющим подготовку управленческих кадров для государственного аппарата, является Высшая школа государственного управления при Президиуме Совета министров Италии. Она готовит руководителей высшего и среднего звена для государственных органов. В школу принимаются лица с высшим образованием и штатные служащие государственных органов. Они проходят обучение по разным образовательным программам длительностью не менее года. В сотрудничестве с различными министерствами школа организует курсы повышения квалификации для служащих разных направлений, а также ведет исследовательскую работу и исполняет консультативные функции при Департаменте государственной службы Президиума Совета министров. Помимо Высшей школы государственного управления, есть еще ряд вузов, осуществляющих подготовку специалистов для государственных органов: Центральная школа налоговых инспекторов, Высшая школа управления при Министерстве внутренних дел и др.
Конституция гарантирует гражданам Административная юстиция и организациям защиту их прав и законных интересов от актов государственной администрации. Судебная защита этих прав и интересов может осуществляться в общих или административных судебных органах. Такая судебная защита не может быть ограничена какими-либо особыми средствами обжалования или определенными категориями актов. Кроме того, органам административной юстиции подсудны дела государственных служащих, статус которых регулируется нормами публичного права. Высший орган административной юстиции — Государственный совет (см. раздел «Вспомогательные органы»). Административным судом первой инстанции является областной административный трибунал. Хотя создание областных органов административной юстиции было изначально предусмотрено конституцией, их правовой статус был определен только в 1974 г. и в конце того же года они начали функционировать. Областные административные трибуналы заседают по секциям, а решения принимаются коллегиями из трех судей. Юрисдикция трибуналов не выходит за пределы области, в которой они расположены. Как правило, в каждой области действует по одному или по два административных трибунала. Конфликты между областями разрешает трибунал области Лацио. Апелляции на решения этих трибуналов направляются в Государственный совет. Особым статусом в сфере административной юстиции пользуется Сицилия: административным судом второй инстанции здесь является учрежденный в 1948 г. Совет по административной юстиции Сицилийской области.
В целом, итальянская система государственного управления, основанная на одной из самых демократических в мире конституций, демонстрирует пример сбалансированности между различными ветвями власти. Этот баланс предполагается сохранить и в ходе активно проводимых ныне в Италии реформ различных государственных структур и системы местного управления. Черты федерализма, присущие итальянскому политико-территориальному устройству, в последнее время проявляются еще более отчетливо в связи с расширением полномочий областных и местных органов власти. Важные изменения происходят и в системе государственной службы — ключевом звене всей системы государственного управления. Предполагается, что дебюрократизация государственного аппарата повысит эффективность его работы и сократит дефицит бюджета. В ближайшие годы мы сможем наблюдать первые результаты этой политики реформ и оценить ее последствия.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
