Государственно-политический строй Соединенных Штатов Америки заслуживает отдельного рассмотрения не только в связи с экономическим и политическим статусом этого государства в современном мире.
США, государство сравнительно молодое, обладает самой старой писаной конституцией, которая с момента своего возникновения стала предметом подражания политических практиков и объектом исследования теоретиков — государствоведов. Конституция США относится к разряду жестких. Предусмотрен сложный порядок ее пересмотра (CT.V), ЧТО стало одной из причин феноменальной устойчивости данного документа. Развитие конституции шло не по пути пересмотра ее основного текста, тем более составления его новых вариантов, а за счет внесения поправок, составивших ее отдельную часть. Всего за 200 лет было внесено 27 поправок, причем первые 10 (Билль о правах) — уже в 1791 г.
Граждане США справедливо гордятся своей двухсотлетней конституцией, которая превратилась в один из наиболее почитаемых национальных символов. Однако с точки зрения современных конституционных стандартов, она отличается существенными, но объяснимыми недостатками. Во-первых, ее авторы не могли опереться на опыт конституционного законотворчества других стран. Во-вторых, конституционный механизм, как и любой другой, рассчитанный теоретически, нуждается в проверке практикой и далеко не всегда полностью выдерживает ее: жизнь неизбежно обнаруживает в нем слабости, которые не предвидели его создатели. В-третьих, конституция США возникла в обстановке острого внутриполитического кризиса, что также наложило отпечаток на ее содержание. Кризисная обстановка не только вызвала «временной цейтнот» при разработке данного документа, но и придала ему компромиссный характер. Авторы конституции, известные как «отцы основатели», вынуждены были «темнить», уходить от прямых ответов на некоторые достаточно важные вопросы. Пришлось примирять интересы сторонников сильной власти федерального правительства защитников прав штатов, либералов и консерваторов, штатов больших и малых, свободных и рабовладельческих.
Из-за размытости многих положений конституции США политически чрезвычайно важной стала проблема ее трактовки. Исторически она решалась трояко. Сторонники узкой трактовки призывают видеть в конституции только то, что в ней прямо записано. Другие выступали за ее широкую интерпретацию, полагали возможным «вносить новое содержание, меняя акценты, а не форму» (Ф. Д. Рузвельт). Уже Т. Джефферсон жаловался, что «конституция — это воск в руках судей». С этим был согласен самый знаменитый председатель Верховного суда США Д. Маршалл: конституция, полагал он, такова, какой ее трактуют судьи. Насколько свободной, если не сказать произвольной, может быть подобная трактовка, показывает история раздела 1 поправки XIV. Принятая преимущественно для защиты гражданских прав освобожденных рабов, она стала использоваться в интересах крупного бизнеса. Между данными крайностями находятся сторонники доктрины «юридической сдержанности», которые доминируют в современном американском истеблишменте. Понимая невозможность функционирования современного американского государства при буквальном следовании «антикварным» принципам конца XVIII в., они выступают против слишком вольного обращения с ними.
В конституции США закреплена модель так называемой президентской республики. Эта модель была заимствована в свое время многими странами Латинской Америки, она и повлияла на государственное строительство других государств. Смысл американской модели, отличной от британского парламентаризма, состоит в жестком разделении исполнительной (президентской) и законодательной властей, которые формируются независимо друг от друга. Достаточно самостоятельно действует и судебная власть.
США стали первым примером современного федеративного государства. Именно здесь была выработана данная форма политической организации, сочетавшая, по мнению ее создателей, выгоды как для крупной, так и для небольшой страны. Первоначально именно власти штатов оказывали решающее влияние на жизнь рядового американца, который ощущал себя в первую очередь гражданином своего штата и только во вторую — США. Затем положение изменилось, но и сейчас штаты обладают обширными полномочиями, особенно в вопросах землепользования, полиции, образования и т.д. Исторически это объяснялось тем, что конституция не наделила федеральные власти какими-либо полномочиями в социальной сфере. Поправка X (1791) объявила полномочия, не предоставленные прямо правительству США и не запрещенные штатам, остающиеся «за штатами или за народом». Поэтому социальные программы начинают первоначально осуществляться именно штатами. Сейчас их права защищает не только конституция, но и мнение общественности, сохраняющей привязанность к своим штатам, несмотря на усилившуюся миграцию населения. Стремления правительственных учреждений к централизации встречают также противодействие Конгресса, состоящего из членов, тесно связанных с местными интересами.
Федеративное устройство справедливо считается одной из причин успешности американского государства, тем не менее конфликтов между штатами и федерацией избежать не удалось, они неоднократно создавали угрозу единству США.
В США впервые была создана система конституционного контроля, хотя его органы не являются специализированными и не выделены из общей судебной системы. На федеральном уровне данную функцию исполняет преимущественно Верховный суд США.
Особенностями государственно-политического строя США также являются:
Республиканизм. «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления» (ст. IV, раздел 4). Данное положение единственное, определяющее в конституции характер политического строя страны. Приверженность республиканизму явилась закономерным следствием многолетней борьбы с монархической Великобританией, где он никогда не был популярен.
Либерализм. Конституция США является памятником либерализма XVIII в., вдохновленного идеями Локка и Монтескье. Для либералов той эпохи главными были юридическое равенство граждан и их политические права, которые перечислялись в Билле о правах. Социальные проблемы не считались предметом государственного регулирования, тем более гарантирования. Для конституции США данный подход был тем более естествен, что накладывался на свойственный англосаксам индивидуализм, еще более укрепившийся на американской почве.
Либерализм данного образца был достаточно консервативен и часто противопоставлялся демократии. Для многих «отцов-основателей» США полноценным гражданином являлся преимущественно собственник. Собственность признавалась одним из важнейших прав человека. На заседаниях конституционного конвента в Филадельфии высказывались опасения относительно «излишней демократии», поэтому первоначально и в штатах, и в федерации возникли цензовые избирательные системы. За последние сто лет, особенно с «Нового курса» Рузвельта, ситуация существенно изменилась. Резко возросли социальные обязательства государства, но и сейчас во влиятельных политических и интеллектуальных кругах хорошим тоном считается апелляция к заветам «отцов основателей».
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Система «сдержек и противовесов». Суть ее состоит, во-первых, в жестком «вертикальном» разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, полномочия которых авторы конституции стремились описать как можно подробнее. Кроме того, законодательная власть, которую считали всеобъемлющей и поэтому потенциально наиболее опасной, была разделена на две палаты. В отличие от английской парламентской системы, исполнительная власть не получила здесь права объявлять досрочные выборы Конгресса, а последний — возможности простым голосованием выразить недоверие президенту и отправить его в отставку. Во-вторых, власти сознательно не были разведены абсолютно: возникла сфера их совместной компетенции. Так, законодательная власть принадлежит не только Конгрессу, но и президенту, обладающему правом отлагательного вето, и судам, создающим через прецеденты правовые нормы и контролирующим законодательство с точки зрения его конституционности. Одновременно и исполнительная власть не является монополией президента. Она контролируется Конгрессом не только через бюджет. Многие акты исполнительной власти, в том числе назначения на высшие посты, требуют санкции законодателей. Их конституционность могут оценивать также суды. Данный конфликт властей был создан сознательно.
Стремление к «ограниченному правлению» отразилось в установлении различных сроков полномочий субъектов государственной власти. Палата представителей избирается на два года, президент — на четыре, сенаторы — на шесть, федеральные судьи назначаются бессрочно, «пока ведут себя хорошо» (during good behavior). Это позволяет, с одной стороны, постоянно обновлять государственные институты, с другой — усиливает возможность конфликта между ними, так как личный состав властных органов отражает различные фазы меняющихся общественных настроений.
Наконец, важную роль в системе «сдержек и противовесов» играет «горизонтальное» разделение полномочий между властями федерации и штатов. Оно также проведено недостаточно четко, что создает возможность конфликта между ними, взаимного контроля.
Бикамерализм. Конгресс США разделен на две палаты — Палату представителей и Сенат. В отличие от парламента Великобритании, они равноправны. Законопроект не может стать законом без полного согласия между ними. Нижняя палата не обладает конституционным правом преодолеть возможное вето Сената.
Разделенное правление. Так как выборы президента и палат Конгресса часто проводятся в разное время, на различных избирательных основаниях и с различными целями, может возникнуть ситуация «разделенного правления», когда исполнительную и законодательную власти (по крайней мере, одну из палат) контролируют различные политические партии. В последние десятилетия подобное положение стало правилом.
Разделенное правление, ставшее одним из элементов системы «сдержек и противовесов», затрудняет сотрудничество президента и Конгресса. При отсутствии конституционных возможностей решить возникший конфликт досрочными перевыборами одного из его участников он может приобрести острый, тупиковый характер. Избежать политического кризиса помогает слабая партийная дисциплина членов Конгресса, что позволяет президенту, играя на региональных интересах, договариваться со своими политическими противниками.
Слабость политических партий. Создатели американской государственности негативно относились к перспективе образования партий, которые не упоминались в конституции. Однако уже в первые годы существования США возникли протопартии, и Дж. Вашингтон, уходя в отставку, с тревогой писал о том, что дух партийности несет угрозу государственному единству.
Настоящие партии возникли позднее. При президенте Э. Джексоне (30-е годы XIX в.) образовалась демократическая партия, которую американцы считают одной из старейших из действующих в современном мире. В 50-е годы XIX в. в обстановке острого кризиса, связанного с проблемами рабства и единства федерации, появилась республиканская партия. Как и в Великобритании, в США сформировалась двухпартийная система.
Первоначально политические партии США отличались внутренним единством и дисциплинированностью. Этому способствовала так называемая «система добычи», когда приходившая к власти на федеральном или региональном уровне партия раздавала своим активистам все публичные должности, оказавшиеся в ее распоряжении. На местах существовали «партийные машины» — своего рода «политическая мафия», контролируемая партийными боссами. Подобные нравы, политическая коррупция вызвали растущее общественное недовольство. Были предприняты целенаправленные меры по подрыву «боссизма».
В практику начинают входить предварительные выборы — праймериз, позволяющие именно избирателям определять кандидатов на будущих выборах. Теперь, чтобы стать официальным партийным кандидатом на «больших выборах», необходимо, опираясь на собственные ресурсы, выиграть праймериз. Политики стали рассматривать свои успехи как личные, их зависимость от высших партийных функционеров резко ослабла. Национальные комитеты республиканской и демократической партий оживляются главным образом в период официальных избирательных кампаний, когда кандидаты уже определились.
Другой причиной слабости американских партий является склонность членов Конгресса отстаивать интересы преимущественно своих избирательных округов. Этому способствует мажоритарная избирательная система, построенная на одномандатных округах. Стремящиеся к переизбранию политики поддерживают теснейшую связь со своим округом. Именно здесь постоянно работает большинство их многочисленных помощников. Поэтому исследователи различают два вида голосования в Конгрессе США. Если обсуждаемый законопроект затрагивает интересы округа, законодатель обычно голосует исходя именно из них, и тогда смешанное демократическо-республиканское голосование — обычное явление. Если же проблема не затрагивает данных интересов, голосование принимает более отчетливый партийный характер. Следует также помнить, что программные различия между демократами и республиканцами сравнительно невелики, в каждой из них существуют свои либералы и консерваторы. Поэтому в политической практике США существовало, например, понятие «консервативная коалиция» — совместное голосование республиканцев и консервативных демократов (последние обычно представляли южные штаты). Именно на нее опирался в 80-е годы XX в. президент Р. Рейган.
Несмотря на относительную слабость, политические партии США продолжают играть значительную общественную роль. Это объясняется не только наличием определенных идеологических различий (считается, что демократы несколько либеральнее республиканцев). Принадлежность к традиционной партии помогает политикам делать карьеру, облегчает их деятельность в законодательных органах. Для некоторых избирателей приверженность той или другой партии является своеобразной семейной традицией.
Не следует игнорировать и программные различия между традиционными партиями. Как наследники «Нового курса», «Новых рубежей» и «Великого общества» они выступают за социальную ориентированность государственной политики, поддержку малоимущих американцев; именно они более озабочены правами человека в США и мире. Республиканцы, упрекая демократов в этатизме, росте налогов и бюджетных расходов, в поощрении социального паразитизма, выступают за сохранение «традиционных американских ценностей», в которые включают свободу рыночных отношений, личную ответственность человека за себя и свою семью, «дешевое государство»; их программа содержит популярные среди имущих американцев требования сокращения социальных расходов при одновременном уменьшении налогов. Соответственно различается электорат двух партий. За республиканцев в большей степени готовы голосовать белые мужчины-протестанты, имеющие средние и высокие доходы. Демократов предпочитают женщины, этнические и религиозные меньшинства, граждане с низкими доходами, зависящие от государственной поддержки.
США отличает широкое распространение лоббизма. Именно здесь он приобрел характер официального государственно-политического института. Конституционной основой лоббизма принято считать 1 поправку к конституции США, одно из положений которой гарантировало «право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Лоббистская деятельность считается реализацией данного петиционного права.
Развитию лоббизма способствовали некоторые особенности государственно-политического строя:
— Слабость политических партий сделала их главным потенциальным объектом лоббирования: так как американским политикам часто приходится рассчитывать на собственные материальные ресурсы, они оказываются в определенной зависимости от «заинтересованных групп», способных профинансировать их избирательную кампанию.
— Рассредоточение центров власти по горизонтали (разделение федеральных властей) и вертикали (разделение полномочий между ними и штатами). В результате лоббировать свои интересы приходится одновременно в органах исполнительной и законодательной властей, в центре и регионах. Решить эту задачу могут только специалисты.
— Мозаичность общества и активность составляющих его политических, национальных, религиозных, региональных, профессиональных и прочих групп, которые постоянно прибегают к услугам лоббистов.
Результатом стало значительное распространение в США профессиональных лоббистских организаций, в которых заняты многие десятки тысяч человек. Штаты и крупные города имеют свои представительства в Вашингтоне. Их имеют и все крупные корпорации, в структуру которых также обязательно входят отделы «по связям с общественностью». Наконец, существуют и специальные лоббистские фирмы, отстаивающие во властных структурах интересы своих клиентов. На работу в подобные структуры охотно принимают бывших высокопоставленных деятелей исполнительной и законодательной властей, служащих Белого дома, Конгресса, министерств, хорошо знакомых с процедурой принятия здесь решений, обладающих широкими личными связями.
Быстрое развитие лоббистской деятельности вызвало потребность ее законодательного регулирования. Еще в 1938 г. был принят Закон о регистрации иностранных агентов, что было связано со сложной международной обстановкой, попытками иностранных государств оказывать лоббистское влияние на государственные институты США. Закон обязал физические и юридические лица, представляющие интересы иностранных правительств, корпораций, обществ и прочих регистрироваться в Министерстве юстиции и представлять туда необходимую информацию относительно своей деятельности.
Затем появились имевшие внутреннее применение Федеральный закон о регулировании лоббизма (1946) и Закон о раскрытии лоббистской деятельности (1995). Согласно этим законам:
- профессиональные лоббисты обязаны регистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената;
- каждое полугодие они обязаны представлять им отчеты;
- иностранный лоббизм разделен на политический (в интересах зарубежных правительств и партий) и коммерческий (в интересах фирм), причем последний выведен из-под действия Закона о регистрации иностранных агентов и регулируется на общих основаниях.
Развитие государственно-политического строя
Первая попытка основать колонию Колониальный период в Северной Америке предпринимается Англией в 1585 г., однако действительное освоение атлантического побережья начинается в 1606 г., когда Яков I пожаловал Лондонской и Плимутской компаниям хартии на освоение Виргинии, простиравшейся между 34 и 45 градусами северной широты. Ее столицей стал названный в честь короля Джеймстаун. С большим трудом колонистам, наладив производство табака, удалось закрепиться здесь. Тяжелый труд на плантациях не был привлекателен для переселенцев, попытки использовать подневольный труд индейцев оказались безуспешными. Поэтому с 1619 г. начался завоз сюда рабов-негров. Впрочем, отсылали сюда и «белых рабов» из числа преступников. Так возник центр, вокруг которого позднее сформировались южные штаты. Белое население Виргинии носило по североамериканским меркам «аристократический» характер: здесь было немало выходцев из среды джентри и английского купечества.
Большее значение для будущей американской государственности имело освоение Новой Англии (так стала называться северная часть Виргинии). На ее основе в период борьбы за независимость сформировались северные штаты. Здесь первыми поселенцами стали так называемые «диссиденты», или «сепаратисты», — пуритане крайнего толка, требовавшие независимости от государства не только церкви как таковой, но и каждой религиозной общины. В Англии они подвергались преследованиям, поэтому, узнав о существовании Виргинии, в 1620 г. решили переселиться туда, рассчитывая сохранить религиозную свободу и остаться англичанами. Их главное поселение стало именоваться Новым Плимутом. В 1630 г. другая группа пуритан обосновалась в Массачусетсе. Местным центром стал Бостон.
Поселенцы Новой Англии отличались от виргинцев. Здесь было мало английских джентльменов, существовали большее социальное равенство и бытовая пуританская строгость нравов. Для формирования государственно-политических традиций США особенно важным был свойственный местным жителям республиканизм. Высшим органом жителей Нового Плимута было собрание свободных мужчин, которое избирало губернатора. Менее демократичен был Массачусетс, где сформировался своеобразный теократический режим. Именно здесь позднее произошли известные «салемские» процессы против ведьм. Недовольные уходили из Бостона, основывая новые колонии — Нью-Гемпшир, Род-Айленд.
В 1632 г. Карл I даровал лорду Балтимору хартию на владение северной частью уже сократившейся Виргинии. Колония была названа Мэриленд — в честь королевы Марии, жены Карла I. Лорд был католиком, поэтому скрытой причиной создания колонии являлось стремление дать здесь приют преследовавшимся в Англии единоверцам, которые, как и придерживавшиеся противоположных религиозных взглядов диссиденты, не желали полностью порывать со своей родиной. В 1663 г. Карл II отрезал от Виргинии еще одну территорию Каролину, отдав ее группе своих вельмож. «Основные установления» — «конституцию» колонии — написал выдающийся политический мыслитель Локк. В 1664 г. англичане захватили голландскую колонию Новый Амстердам. Карл II отдал ее своему брату герцогу Йоркскому Якову, поэтому местность была переименована в Нью-Йорк. Южную часть своего владения — Нью-Джерси — герцог передал другим владельцам. В 1682 г. между Нью-Йорком и Мэрилендом возникла колония Пенсильвания. Ее владелец У. Пенн был квакером. Представители этого течения в протестантизме не признавали армии, выступали против ношения оружия и т.д., поэтому они также преследовались в Англии. Колония предназначалась преимущественно для того, чтобы дать прибежище единоверцам Пенна. Ее столицей стала Филадельфия — «Город братской любви». В 1686 г. Яков II ликвидировал хартии колоний Новой Англии и, присоединив к ним Нью-Йорк и Нью-Джерси, создал доминион Новая Англия со столицей в Бостоне. Так завершился первый этап формирования североамериканских колоний.
Система управления в каждой из колоний была уникальна, однако обычно она имела следующую структуру. Во главе колоний стоял назначенный королем или ее владельцем губернатор. В его руках концентрировалась административная, военная и судебная власть. В управлении ему помогали назначенные из местных уроженцев советники. Наконец, существовали и представительные собрания, избираемые свободными, белыми мужчинами, отвечавшими требованиям определенного имущественного ценза. Они инициировали законопроекты и, исходя из британской традиции, утверждали налоги и контролировали ассигнования. Однако губернатор обладал правом вето относительно их решений.
Между североамериканскими колониями, прежде всего между Севером и Югом, существовали значительные различия по статусу, религии, хозяйству, внутреннему устройству. Колонии могли враждовать друг с другом, вести тяжбы по поводу земельных, торговых и иных споров. Для политической психологии того времени был характерен местный, а не общеамериканский патриотизм. Однако постепенно колонистов начинает сближать разрастающийся конфликт с метрополией.
Правительство Великобритании рассматривало свои североамериканские владении как колонии, которые должны были служить интересам метрополии и ее экономики. Поэтому развитие местной промышленности сдерживалось, затруднялись торговые отношения с другими странами, торговля между метрополией и колониями контролировалась английскими купцами и носила неравноправный характер. Фискальный режим стал еще более тяжелым в связи с началом Семилетней войны (1756—1763). Столкновения между английскими и французскими войсками происходили вдоль границы с Канадой, принадлежавшей тогда Франции. Одновременно английское правительство, защищая интересы своей промышленности и торговли, распорядилось усилить борьбу с контрабандой, с которой были связаны многие колонисты. Задело их интересы и последовавшее в 1763 г. запрещение селиться западнее Аппалачей.
Борьба колонистов со своей исторической родиной началась в 1765 г. с выступлений против гербового сбора под лозунгом «нет налогов без представительства». Но особую остроту конфликт приобрел с 1773 г. после «Бостонского чаепития» — уничтожения колонистами ввезенного английскими купцами чая. В 1774 г. в столице Пенсильвании Филадельфии состоялся съезд уполномоченных колоний — 1й континентальный конгресс. Он утвердил «Декларацию прав и нужд колоний», в которой потребовал отменить законы, нарушавшие их экономические интересы, а также принял решение об организации экономического бойкота Англии. Начались вооруженные столкновения между отрядами колонистов и английскими войсками, которые в 1775 г. переросли в войну, которая продолжалась до 1783 г. В 1776 г. состоялся 2й континентальный конгресс. Он санкционировал создание общей армии, которую возглавил Дж. Вашингтон, а также принял Декларацию независимости (4 июля 1776 г.). После этого шага колонии начинают объявлять себя независимыми государствами (штатами).
Ведение боевых действий потребовало от штатов колоний более тесного сотрудничества. В 1781 г. они создали конфедеративный союз — Соединенные Штаты Америки". Согласно Статьям конфедерации, создавались общие органы власти, как бы являвшиеся уполномоченными представителями властей штатов. Так, в Конгрессе США, где каждый штат имел один голос, для принятия важных решений требовалось большинство — 9 голосов из 13. Внести изменения в Статьи можно было только при их единогласии. В промежутке между заседаниями Конгресса действовал Комитет штатов, где каждый штат имел одного представителя. Конгресс имел право назначать и других должностных лиц, которые были необходимы для осуществления его полномочий. Статьи конфедерации интересны как первая попытка составления формального конституционного документа, что являлось разрывом с английской традицией. Это было закономерно. Причина данной новации заключалась не только в том, что английские порядки не пользовались в восставшей Америке должным уважением. Политико-государственная система Великобритании формировалась в результате многовековой эволюции, а американская вырастала из революции — молодому государству необходимо было сконструировать то, что объективно было мало связано с его прошлой историей.
Конфедерация помогла штатам наладить совместные действия против англичан. Однако вскоре обнаружились серьезные недостатки данной политической конструкции:
- руководящие органы конфедерации не располагали достаточной самостоятельностью, не обладали принудительной властью в отношении тех штатов, которые игнорировали их решения; в своих действиях они зависели от доброй воли штатов;
- в результате конфедерация не получала от штатов необходимых для ведения войны денежных средств, что вынуждало ее производить масштабные заимствования и продавать переданное в ее распоряжение имущество спекулянтам;
- процедура принятия решений была громоздкой и малоэффективной;
- не существовало единой судебной системы, что сохраняло возможность острых правовых конфликтов между штатами и их гражданами.
В 1783 г. в Париже был подписан мир. Исчезновение внешнего противника привело к обострению внутренних проблем и социальных конфликтов. Бывшие колонии переживали тяжелый экономический кризис, ставший следствием длительной войны, разрыва экономических отношений с Англией, огромной денежной задолженности конфедерации и штатов. Особенно острую проблему приобрели долги частных лиц, преимущественно фермеров. В некоторых штатах должники стали главной категорией заключенных. Пытаясь выйти из кризиса, штаты проводили обособленную, часто корыстную, социально-экономическую политику, не считаясь с интересами своих союзников.
Слабость сложившегося союза становилась все более очевидной, и начался поиск альтернатив ему. Уже в 1783 г. представители высшего офицерства предложили Вашингтону корону, но последний отказался от нее. Сторонником конституционной монархии по английскому образцу был видный политический деятель А. Гамильтон. Но, признавая непопулярность монархической формы правления среди американцев, он выступил за избрание пожизненного президента США, который назначал бы губернаторов штатов и располагал правом абсолютного вето относительно законопроектов, а также за образование двухпалатного парламента, где верхняя палата формировалась бы из пожизненных членов. Со своей стороны, другой известный политический деятель Б. Франклин являлся сторонником однопалатного парламента. Стремление создать «более совершенный союз» подтолкнуло выступление Д. Шейса, бывшего офицер армии Вашингтона, требовавшего отменить долги. Шейс и его сторонники стали разгонять местные суды, отстранять от власти администрацию, у которой не оказалось в распоряжении вооруженной силы для поддержания порядка.
В 1787 г. в Филадельфии в здании, где в свое время была подписана Декларация независимости, под председательством Вашингтона состоялся конвент представителей штатов. Депутаты были призваны пересмотреть Статьи конфедерации. Однако они, признав данные попытки бесполезными, превысили свои полномочия и разработали принципиально новый документ. При работе над ним учитывался опыт конституционного законотворчества штатов, но он не был достаточно проверен политической практикой, носил преимущественно экспериментальный характер.
На конвенте столкнулись две точки зрения. «План Виргинии», составленный Д. Мэдисоном, предполагал создание более крепкой центральной власти, превращение конфедерации в федерацию. Главную роль в системе государственного управления должна была играть нижняя палата легислатуры, где штаты получали представительство в зависимости от численности их населения. Она должна была формировать верхнюю палату, а также исполнительную и судебную власть. Небольшие штаты, опасавшиеся потерять свое значение, оказаться в тени крупных штатов, поддержали «План Нью-Джерси». Последний предполагал сохранить старый принцип «один штат — один голос», дополнив конструкцию Статей конфедерации принципом верховенства (супрематии) актов центрального правительства и несколько усилив его экономические права. После горячих споров был достигнут «Коннектикутский», или «Великий», компромисс. Решено было, как это и предлагали виргинцы, создать федеративное государство, где нижняя палата легислатуры формировалась пропорционально численности населения штатов. В верхней палате, которая приобрела равные права, все штаты получали равное представительство. Компромисс также частично разрешил конфликт между северными и южными штатами, связанный с присутствием на территории последних большой массы рабов. Решено было при распределении мест в нижней палате учитывать не только численность свободного населения, но и у5 «иных лиц», т.е. рабов. Согласованный проект конституции был подписан 17 сентября 1787 г. делегатами конвента и направлен штатам на ратификацию.
Конституция США принималась в обстановке острой политической борьбы, ее ратификация сопровождалась ожесточенными спорами. Широко распространены были опасения относительно возможной узурпации федеральными властями прав и привилегий штатов, появления деспотичного центрального правительства. Некоторые противники конституции подтверждали свои сомнения ссылками на идеи Монтескье. Как известно, он полагал, что демократические режимы крепки в небольших государствах, крупные же страны тяготеют к авторитаризму. Некоторые последователи знаменитого французского мыслителя предлагали даже создать не одну, а три федерации — северных, центральных и южных штатов. Еще одна линия напряжения проходила между крупными и небольшими штатами. Наконец, они разделились во взглядах на перспективы рабства.
В защиту предложенного проекта конституции выступили участники его разработки — Гамильтон, Мэдисон и Джей, которые под псевдонимом Публий опубликовали серию политических очерков, получивших общее название Федералист. Они стала ценным истолкованием конституции США. Однако наличие многочисленных нерешенных вопросов не могло не создавать в будущем угрозу новых политических кризисов.
28 июля 1788 г., после ратификации ее 9 штатами из 13, было объявлено о вступлении конституции в силу.
В 1789 г. собрался первый состав Конгресса США, впервые были произведены выборы президента. Им стал Вашингтон (1789—1797). Формируются органы федеральной исполнительной власти. Первые министерства (департаменты) возглавили Джефферсон (иностранные дела), Гамильтон (финансы), Нокс (военные дела). Первый принятый Конгрессом закон был посвящен созданию федеральной судебной системы, о которой в конституции говорилось вскользь. Первым председателем Верховного суда стал Д. Джей.
Уже в ходе обсуждения конституции многие штаты связывали свое согласие с ней принятием Билля о правах граждан США. Последний не был принят конституционным конвентом в Филадельфии как из-за нехватки времени, так и по принципиальным соображениям. Считалось, что подобные вопросы должны регулироваться штатами. Высказывалось также сомнение в необходимости и возможности определить те права, которые согласно естественно-правовой теории изначально принадлежали гражданам. Наконец, доминировавшие в Конгрессе сторонники сильной федеральной власти видели в столь быстром внесении поправок в конституцию подрыв ее авторитета и скрытое желание, под предлогом защиты гражданских прав, ослабить центральное правительство. Однако сложившаяся политическая ситуация потребовала учесть требования штатов. Поэтому Мэдисон в 1789 г. предложил Конгрессу закреплявшие гражданские права американцев конституционные поправки, десять из которых (Билль о правах) были в 1791 г. ратифицированы штатами.
Не все возникавшие перед молодым государством вопросы решались так сравнительно легко. Существовавшие противоречия далеко не были разрешены и даже имели тенденцию к обострению, что отразилось в ожесточенной полемике между двумя враждовавшими политическими группировками. Первая из них, выступавшая за сильную федеративную власть, получила название федералистов. Ее лидером был Гамильтон. Возглавлявшийся им департамент энергично создавал централизованную финансовую систему. Гамильтон, вопреки советам, настоял на принятии федеральной властью ответственности за долги конфедерации и штатов. Для расплаты по ним и нормализации финансов он создал Банк США и ввел федеральный акциз на спиртное. Первую из данных мер критики объявили неконституционной. Отвечая на нее, министр финансов выступил первым пропагандистом доктрины подразумеваемых полномочий. Вторая мера привела к волнениям фермеров («война из-за виски») в тех районах, где они, не имея возможности продать свое зерно, традиционно занимались винокурением. Гамильтон настоял на посылке туда крупных контингентов федеральных войск, которые лично возглавил Вашингтон.
Жесткая и бесцеремонная финансовая политика Гамильтона, проводимая в обстановке тяжелого экономического кризиса, была далеко не популярна. Стремясь запугать своих политических противников, он их только раздражал, подтверждая опасения относительно «деспотизма» федеральной власти, посягающей на права штатов и народа.
Оппозиция сплотилась в группировку республиканцев или демократов (антифедералистов) возглавлявшуюся другим выдающимся правительственным деятелем — Т. Джефферсоном. Республиканцы выступали за «узкое» толкование конституции, за первичность прав не федерации, а штатов, которые, как полагали они, воплощали права народа. Данное противоборство нашло свое косвенное воплощение в XI поправке (1795), которая сужала полномочия федеральных судов.
Политический кризис углубился после ухода в отставку Вашингтона. Конституция не ограничивала право президента на переизбрание, но Вашингтон не стал выдвигать свою кандидатуру на третий срок, чем создал важный прецедент. После ухода Вашингтона президентом США был избран федералист Дж. Адамс (1797—801), а вице-президентом — республиканец Джефферсон, представитель враждебной политической партии. Тем самым обнаружил свою несостоятельность содержавшийся в конституции принцип избрания высших должностных лиц, когда баллотировался только президент, а вице-президентом становилось лицо, занявшее на выборах второе место. Адамс и Джефферсон не смогли сотрудничать, поэтому последний не принимал участия в деятельности правительства. Страсти продолжали накаляться, возникла даже угроза боевых действий. Принимаются «Кентуккская» и «Виргинская» резолюции, провозглашавшие право штатов объявлять неконституционными решения федеральных властей (супрематия штатов) и даже свободно выходить из федерации, которая трактовалась как их свободный союз.
Президентские выборы 1800 г. выявили еще один недостаток конституции. Ни один из их участников не получил абсолютного большинства голосов. Согласно конституции, выбор между набравшими относительное большинство Джефферсоном и Бэрром был перенесен в Палату представителей. Неоднократные голосования в палате не могли выявить победителя, так как голоса делились поровну. Только вмешательство Гамильтона, который убедил своих соратников проголосовать в 36-м туре за внушавшего ему меньшие опасения Джефферсона, прекратило затянувшийся кризис. Была инициирована XII поправка (1804), которая разделила избрания президента и вице-президента. Что касается другой проблемы — избрание президента Палатой представителей в случае, если никто из кандидатов не набирал абсолютного большинства голосов выборщиков, то она разрешилась без законодательного вмешательства в результате формирования двухпартийной системы. Так как приходилось выбирать между двумя кандидатами, один из них неизбежно получал абсолютное большинство голосов.
Президентство демократических республиканцев Джефферсона (1801 — 1809) и Мэдисона (1809—1817) не изменило общую тенденцию развития американской государственности. Вынужденные считаться с объективным ходом событий, они продолжали укреплять федеральные структуры, избегая, правда, крайностей политики федералистов.
В становлении государственного строя США важную роль сыграл четвертый председатель Верховного суда — Д. Маршалл, возвысивший престиж данного учреждения, закрепивший за ним полномочия не только высшей апелляционной инстанции, но и федерального конституционного суда. Сыграть выдающуюся роль в развитии федеральной судебной системы Маршаллу помогли два обстоятельства. С одной стороны, он долго, с 1801 по 1835 г., возглавлял высший федеральный суд, отличался большой работоспособностью, лично составив многие судебные заключения. С другой, став судьей как политический назначенец президента Адамса, он смог избежать очевидной политической пристрастности своих действий. Председатель Верховного суда медленно, но последовательно утверждал принцип супрематии федеральных законов над законами штатов, а также доктрину широкой трактовки конституции. Важную роль в этом процессе сыграли знаменитые решения по делам «Мэрбери против Мэдисона» (1803) и «Маккулох против Мэриленда» (1819).
Казалось, механизм американской государственности прошел испытание временем, преодолел наиболее опасные «болезни роста». Однако вскоре вопрос о рабстве поставил федерацию на грань распада. В период основания США многим и на Севере, и на Юге казалось, что рабство вскоре исчезнет. В 1808 г., как это и предполагалось конституцией, ввоз рабов в страну был прекращен, но широкое внедрение на Юге культур хлопка и сахарного тростника сделало рабство экономически весьма выгодным и законсервировало его на несколько десятилетий.
В 1819 г. «конфликт Миссури» указал пределы подчинения южных штатов федеральным властям. Территория Миссури попросила принять ее в союз в качестве штата. Первоначально предполагалось сделать ее «свободным» штатом, однако это нарушило бы баланс сил в Сенате между северными и южными штатами, поэтому последние выступили с резкими протестами . В результате был достигнут компромисс: Миссури принималась в качестве рабовладельческого штата, но чтобы не нарушать баланс сил в федерации, одновременно в нее принимался в качестве штата Мэн, ранее являвшийся частью Массачусетса. Было также решено, что западнее Миссури на землях севернее 36°30 рабства не будет. Компромисс только временно разрядил обстановку. Конфликт между Севером и Югом имел тенденцию к постепенному обострению, причем инициатива чаще всего исходила от южных штатов, которые чувствовали, как экономическое, а следовательно, и политическое лидерство постепенно переходит к северянам.
На юге усилилось движение нулификаторов, выступавших за право штатов отменять действие на своей территории федеральных законов. В 1850 г. заключается новый компромисс, разрешивший принять в союз Калифорнию в качестве свободного штата, но допускавший рабство в Нью-Мексико и Юте. Между тем уже в 1854 г. возник острый конфликт вокруг территории Канзас-Небраска. Она лежала севернее линии, обозначенной Миссурийским компромиссом, но южане настаивали, чтобы вопрос о рабстве был решен самими местными жителями. В спорный район хлынули переселенцы как с Севера, так и с Юга, между которыми начались столкновения, приобретшие форму локальной гражданской войны. Кризис федерации, явно продемонстрированное враждующими сторонами намерение защищать свои интересы, не считаясь с конституцией, поставили в сложное положение Верховный суд США, который в это время возглавлял Тэни. Последний стремился уклониться от вовлечения суда в разрешение острых политических конфликтов. Он разработал теорию политических вопросов, которые должны решаться в ходе политического диалога, а не через суд. Единственное крупное отступление от данной позиции («дело Дреда Скотта») способствовало началу в США гражданской войны.
На фоне углублявшегося конфликта между штатами в США протекали и позитивные политические процессы. Так, к середине XIX в. практически повсеместно были отменены существовавшие имущественные цензы и почти все белые мужчины получили избирательные права. Одним из последствий данной демократизации стал приход к власти президента-«эгалитариста» Э. Джексона (1829—1837).
Выходец из простой семьи, долгое время живший в пограничных западных штатах, он ненавидел привилегии политической и имущественной элиты восточных штатов. Джексон:
- ускорил процесс расширения избирательного права: в выборах президента в 1824 г. участвовали 356 тыс. человек, в 1836 г. — 1,5 млн., в 1840 г. — 2,4 млн.;
- основал партию «демократических республиканцев», будущую демократическую партию, что способствовало формированию в США структурированных общенациональных политических организаций;
- усовершенствовал систему исполнительной власти, положил начало расширению сети правительственных учреждений, росту численности федеральных служащих; до этого аппарат центральной власти США был невелик: в Вашингтоне работало всего лишь 500 федеральных чиновников, включая президента и последних клерков, общая их численность на 14миллионное население составляла 10 тыс. человек, причем 2/3 федеральных чиновников принадлежало почтовому и лесному ведомствам;
- ввел в политический обиход «систему добычи», в соответствии с которой представители победившей на выборах партии захватывали все существенные посты в системе государственного или местного управления.
С декабря 1860 г. южные штаты приступили к выходу из союза (сецессии) и созданию своей Конфедерации штатов Америки. Началась гражданская война, главным вопросом которой являлась не судьба рабов, а судьба федерации. «Моей высшей целью в этой борьбе является сохранение союза, а не сохранение или уничтожение рабства, — признавался Линкольн. — Если бы я смог спасти союз, не освободив ни одного раба, я бы сделал это». Победа в войне Севера имела далеко идущие последствия. Она позволила разрешить ряд политико-правовых проблем.
Американская федерация не только сохранилась, но и приобрела новый характер. Был закреплен принцип нерушимости союза и супрематии федеральных политико-правовых институтов. Южные штаты, выходя из союза, трактовали его как добровольный союз. Верховный суд в деле « Техас против Уайта» констатировал: «Конституция во всех своих положениях исходит из принципа нерасторжимости союза, состоящего из нерасторжимых штатов». Однако штаты не превратились в простой придаток федерального правительства. Сформировалась доктрина «двустороннего федерализма»: центральное правительство и штаты признавались главными каждый в сферах своей компетенции, которые должны быть разграничены. Например, торговля внутри штатов должна регулироваться их властями, а между штатами федеральным правительством.
Была решена проблема рабства. XIII поправка (1865) ликвидировала его, XIV (1868) — наделила бывших рабов гражданскими правами, XV (1870) — ввела дополнительный запрет на ограничения кого-либо в избирательных правах «в связи с расой, цветом кожи и прежним нахождением в рабстве». Отмена рабства не означала, тем не менее, достижения расового равноправия. Сыграли свою роль как экономическая и культурная отсталость бывших рабов, так и запугивание их местным белым населением, которое всячески препятствовало участию негров в выборах. Кроме того, многие белые не только на Юге, но и на Севере разделяли расовые предрассудки. Они выступали против рабства, но не были готовы признать негров равными себе гражданами. Постепенно сформировалась политика сегрегации, т.е. раздельного сосуществования рас. Появились кварталы, клубы, кафе, школы и прочее «для черных», «цветных». Данная практика была узаконена Верховным судом США в деле «Плессу против Фергюсон» (1896), когда было заявлено, что конституционно запрещенное расовое неравенство нельзя смешивать с реально существующими расовыми различиями.
Соперничество южной и северной элит завершилось в пользу последней. Политическая гегемония в союзе надолго перешла к северянам и республиканской партии. Первым президентом-демократом после войны стал Г. Кливленд (1885— 1889 и 1893—1897), первым президентом-южанином — В. Вильсон (1913-1921).
Завершился процесс образования в США двухпартийной системы, включившей республиканскую и демократическую партии.
Одновременно война поставила перед федеральными властями ряд сложных конституционно-политических проблем. Каков статус восставших штатов? Каковы полномочия центрального правительства по проведению в них Реконструкции? Кто должен заниматься ею: президент или Конгресс? Прямого ответа на данные вопросы конституция не давала. Затруднения вызывал и механизм внесения назревших конституционных поправок. Законно это можно было сделать только с согласия южных штатов.
Президент Линкольн, исходя из идеи нерасторжимости союза, считал, что южные штаты никогда его не покидали, поэтому в ближайшей перспективе должны получить в нем свое законное место. Для этого они должны были согласиться на «10%й план». Как только 10% граждан какого-либо мятежного штата (т.е. белых) принесут клятву верности США, они смогут избрать себе новое правительство. Ради скорейшего достижения согласия президент, еще в период боевых действий объявивший об освобождении рабов, готов был первоначально не ставить вопрос об их гражданском равноправии. Однако данный план не удался из-за убийства Линкольна и низкого авторитета «лояльных правительств» в своих штатах. Унаследовавший пост президента вице-президент Э. Джонсон (1865—1869) попытался продолжать примирительную политику Линкольна, но не обладал необходимым для этого авторитетом. Южные штаты по существу саботировали решение об освобождении рабов, в Конгрессе зрело недовольство тем, что, как здесь полагали, терялся политический смысл с трудом доставшейся победы.
Доминировавшие в Конгрессе воинственные радикалы решили взять инициативу в свои руки. Здесь был создан Объединенный комитет по реконструкции, следовавший в своей деятельности теории «мертвых штатов»: южане, восстав, сами лишили себя конституционных прав и теперь могли обладать только теми из них, которые даровал им Конгресс. Условием возобновления их прав ставилось согласие на XIV поправку, распространявшую гражданско-политические права на негров.
В марте 1867 г. был издан 1й Военный реконструкционный акт. Южные штаты были разделены на военные округа, вся полнота власти в которых передавалась генералам-наместникам. В этих штатах предполагалось созвать конвенты для разработки новых конституций, причем в выборах должны были принять участие и негры. Напротив, многие белые не были внесены военными властями в избирательные списки. Если Конгресс США одобрял разработанные конституции, штат вновь принимался в союз. В ходе прошедших выборов старая белая элита лишились власти, которая перешла к блоку негров, прибывших с Севера «саквояжников» и их немногочисленных местных сторонников. В 7 штатах, которые вернулись в союз в 1866 г., 4 губернатора и 10 сенаторов США (из 14) никогда не бывали в «своих» штатах до войны. Президент Джонсон, пытавшийся противодействовать данной политике, был привлечен к суду импичмента. Только одного голоса в Сенате не хватило для его осуждения (35 против 19). К 1870 г. все 11 «мертвых штатов» одобрили XIV поправку, но оккупационный режим сохранялся здесь еще 7 лет. После отвода федеральных войск белым при помощи тайной организации Куклуксклан удалось вернуть себе контроль над южными штатами. Поправка XV приобрела здесь характер юридической формальности, негры лишались возможности голосовать из-за угроз или придирок.
Опыт Америки эпохи Реконструкции показал, что в обстановке острого кризиса даже демократические режимы исходят не из принципов права, а из политической целесообразности.
Именно в данную эпоху в наибольшей степени процветал социальный индивидуализм, принцип неограниченной свободы рыночных отношений (laisser faire). Именно в «позолоченный век» широкое распространение получила политическая коррупция: крупные корпорации тратили на подкуп должностных лиц сотни тысяч долларов в год. По словам одного американского исследователя, предпринимательство становилось душой американского общества, неудивительно, что предпринимательские методы проникали в политику. Появились люди, которые готовы были тратить огромные средства для политического обеспечения своего бизнеса, а спрос рождал предложение.
«Великая экономическая революция» вызвала не только бурный народнохозяйственный рост, но и болезненные социально экономические деформации, растущее политическое напряжение в обществе.
Особенно острый конфликт возник между фермерским Западом и олицетворявшим промышленные, финансовые и транспортные монополии Северо-Востоком, символом которого стал Уолл-стрит. Владельцы железнодорожных дорог и элеваторов устанавливали монопольно высокие цены, фермеры вынуждены были сжигать зерно, которое невозможно было вывезти, многие из них разорялись. Это вызвало фермерские движения Грейнджеров, гринбекеров, затем популистов.
Быстро растет рабочий класс, пополняемый разоряющимися фермерами и потоками эмигрантов. В американских городах возникли кварталы бедноты, часто формировавшиеся по этническому принципу.
Наиболее дальновидные представители федерального правительства и властей штатов начинают пытаться законодательно регулировать социально-экономические отношения. Первым и наиболее принципиальным шагом в данном направлении стал Закон о междуштатной торговле (1887), который возложил функции ее регулирования на федеральные власти. С этой целью была создана Комиссия по междуштатной торговле, железнодорожным компаниям запрещалось заключать картельные тарифные соглашения и т.д. В 1890 г. был принят антитрестовский закон Шермана, который запретил любые соглашения о ценах, сдерживании производства, разделе рынков, ограничении конкуренции и т.д.
Расширение вмешательства публичной власти в экономику встретило сопротивление со стороны Верховного суда США. Первоначально, по делу «Манн против Иллинойса» (1877), он постановил, что бизнес, касающийся общественных интересов, может быть регулируем. Позднее высшая судебная инстанция радикально изменила свою позицию. В 1886 г. она в деле «Графство Санта Клара против Южно-Тихоокеанской железнодорожной компании» дала новую трактовку XIV поправки. Положение о защите «жизни, свободы или собственности» лиц стало истолковываться как применимое к лицам не только физическим, но и юридическим, а охрана «свободы» — распространяться на защиту свободы договора. Данная трактовка была подтверждена в деле «Алгейер против Луизианы» (1897). Был отменен закон Луизианы, который предписывал фирмам штата заключать договоры страхования только с теми компаниями, деятельность которых регулировалась местными законами.
В результате в судах возникло огромное количество дел с требованием отменить соответствующие законы штатов. В 1890 г. Верховный суд в деле «Железнодорожная компания Чикаго, Миннеаполиса и Сент-Поль против Миннесоты» установил, что штаты не могут устанавливать тарифы без права обжалования этих решений в судах, иначе они посягали бы на собственность без «надлежащей правовой процедуры». Затем в решении по делу «Смит против Эймс» (1898) было установлено, что подобные тарифы должны быть разумными, а не произвольными. Степень разумности подобных решений должен был определить суд.
Формальной причиной подобных действий высшей судебной инстанции было действительное превышение публичными властями своих конституционных полномочий. Другим объяснением «правового фундаментализма» являлся бурный экономический прогресс Соединенных Штатов, превращение их в великую мировую державу. Казалось, если дела идут так хорошо, следует ли что либо менять? Политико-экономическая система функционирует успешно, поэтому ее следует не менять, а охранять.
Нарастающее раздражение общества против коррупции и влияния монополий вызвало движение сторонников политических реформ — прогрессистов, представителем которого был президент Т. Рузвельт (1901 — 1909).
Прогрессисты стремились решить четыре острые политические проблемы современной им Америки:
- произвести дальнейшую демократизацию государственного строя США, «вернуть власть народу»;
- ликвидировать политическую коррупцию, систему «партийных машин»;
- «приручить» монополии, превратить «дикий» капитализм в цивилизованный;
- повысить административную эффективность государственного аппарата.
Для решения данных проблем предпринимается целый ряд действий:
— Принимаются новые конституционные поправки. XVII поправка (1913) изменила порядок избрания сенаторов. Теперь они избирались не легислатурами штатов, а их народом. XIX поправка (1920) распространила избирательные права на женщин. Это расширило социальную базу демократии, подрывало влияние партийных боссов, лишившихся контроля над избранием сенаторов США. Этому же содействовало более широкое, чем раньше, распространение практики непосредственной демократии (инициативы, опросы, референдумы), а также самоуправления (гомруля) местных органов.
— Усовершенствуется техника выборов. Более справедливо определяются размеры избирательных участков, порядок подсчета голосов и т.д. Штаты постепенно переходят на «австралийскую» систему голосования.
— Начинает распространяться система первичных выборов — праймериз.
— Появляются Акты о коррупционной практике, которые регулировали финансовые проблемы избирательных кампаний.
— Реформируется система государственной службы (на федеральном уровне она началась еще в 1883 г.). «Система добычи» заменяется «системой заслуг». Собственные законы о государственной службе начинают принимать штаты. Это нанесло сильный удар по власти «партийных машин».
— Проводятся эксперименты и специальные исследования по научному управлению, возникает научная дисциплина «Public administration».
Деятельность прогрессистов привела к ликвидации наиболее очевидных пороков политической жизни США. Верховный суд также постепенно отошел от своей фундаменталистской позиции в оценке социально-экономической деятельности федерального правительства и штатов. Однако «Великий кризис» 1929-1933 гг. заставил американское общество решиться на более серьезные перемены.
Суть государственно-политической «Новый курс» (New Deal) модели, которая сложилась в эпоху президента Ф. Рузвельта (1933— 1945), состояла:
- в активном вмешательстве государства в социально-экономические отношения, принятие на себя ответственности за них;
- в впечатляющем росте на этом фоне государственного аппарата;
- в формировании «нового федерализма», суть которого состоит в значительном усилении полномочий федерального правительства за счет полномочий штатов.
Принимаются Закон о восстановлении промышленности, кодексы честной конкуренции, вводятся пенсии по старости, пособия по безработице и т.д. Политика Рузвельта столкнулась с резкой оппозицией Верховного суда США. Наряду с юридическими, существовали и партийно-политические ее причины. Президент был демократом, а большинство судей сочувствовало республиканцам. В результате Верховный суд признал неконституционными основные акты «ньюдилеров». Юридически судьи были скорее правы. Однако юридический фанатизм так же плох, как и любой другой, он приводит к разрыву с очевидными потребностями политической практики. Законы должны обладать «жесткостью», но, как у любого материала, она имеет свой предел.
Эту закономерность опыт США подтверждал неоднократно. В период Реконструкции именно «нажим» на закон позволил провести необходимые конституционные поправки. В 1937 г. данная тактика сломила сопротивление Верховного суда. Рузвельт внес в Конгресс законопроект о расширении состава суда, предполагая пополнить его своими сторонниками. Законопроект не прошел, против него выступили даже некоторые демократы, считавшие опасным подрывать авторитет Верховного суда. Тем не менее должное впечатление он произвел. Суд признал конституционным установление минимальной оплаты труда в штате Вашингтон, хотя несколькими месяцами ранее он отверг аналогичный закон штата Нью-Йорк. Высшая судебная инстанция «вдруг» обнаружила, что XIV поправка говорит просто о свободе, а не о свободе договора, причем ограничение ее связано только соблюдением «надлежащей правовой процедуры».
Вскоре судьи стали уходить в отставку, и к 1943 г. из прежнего состава остался только один. Эти события продемонстрировали как сильные, так и слабые стороны американского конституционализма.
Отметим наиболее важные общественно-политические события этого времени:
— «Вторая реконструкция Уоррена». В 50-е годы в США развернулось массовое движение негритянского населения против практики сегрегации. Его самым известным лидером стал священник М. Л. Кинг. Движение за гражданское равноправие афроамериканцев вызвало адекватную реакцию председателя Верховного суда Э. Уоррена, возглавившего высшую судебную коллегию в 1953 г. По его инициативе суд последовательно признал неконституционными те многочисленные законы штатов, которые закрепляли практику «раздельного сосуществования рас». Так в основном был завершен процесс, начатый за 100 лет до этого Линкольном. С деятельностью Уоррена связано и возникновение современной практики деятельности правоохранительных органов США. Верховный суд стремился укрепить в их деятельности начало законности, защитить от полицейского произвола задерживаемых лиц. Именно в это время появляется «правило Миранды»: полиция обязана предупреждать задержанного о его праве молчать, иметь адвоката и о том, что все сказанное может быть обращено против него.
— Реализация программ «Новые рубежи» президента Д. Ф. Кеннеди (1961 — 1963) и «Великое общество» Л. Б. Джонсона (19631969). Федеральное правительство инициировало масштабные социальные программы, направленные на создание доступных образовательной, медицинской и пенсионных систем, помощь бедным, поддержку городов, строительство дешевого жилья, охрану окружающей среды и т.д. Расходы штатов и федерации на эти нужды выросли многократно. Это был окончательный разрыв с традиционным американским социальным индивидуализмом — представлением, что каждый сам должен позаботиться о своем благосостоянии.
Президенты 70-х годов (Р. Никсон, Д. Форд, Д. Картер) продолжили политику своих предшественников. Исторически оправданная, она постепенно обнаружила свои слабости. Постоянный рост расходов на социальные программы вел к росту налогов, государственного долга, поощрял социальный паразитизм.
Она была направлена на снижение налогов и одновременное сокращение социальных программ федерального правительства. Это должно было вывести страну из полосы экономических трудностей 70-х годов, уменьшить колоссальный государственный долг. Одновременно ставилась задача создать новые федеративные отношения: резко сократить федеральную помощь штатам, передать им ответственность за основные социальные программы, одновременно оставляя за ними большие финансовые ресурсы. Программа Рейгана, встретившая сильное противодействие в обществе и Конгрессе, удалась только частично, однако она поставила предел политике постоянного расширения масштабов государственного вмешательства в сферу экономики и социальных отношений.
Завершение «холодной войны» — эпохи противоборства с СССР — привело к сосредоточению американского общества на своих внутренних проблемах. В нем вырабатывается определенный консенсус по основным вопросам внутренней политики, что привело к сближению программ демократической и республиканской партий. Одновременно американцы большее внимание начинают обращать на менеджерские способности своих президентов. Именно в этом специалисты видят значение президентства У. Клинтона (1993-2001).
Конгресс
Характеристика институтов государственного управления в конституции США начинается с Конгресса, которому была вручена законодательная власть, считавшаяся тогда главной, ведущей. Раздел 1 ст. I определяет, что полномочия Конгресса осуществляются только в установленных конституцией пределах, т.е. в сфере полномочий федеральных властей.
Создатели американского государства назвали законодательный орган не Парламентом, а Конгрессом. Первоначально данное понятие применялось к различным коллегиальным органам ad hoc, действительно носившим характер «встречи, собрания». Континентальный конгресс провозгласил независимость североамериканских колоний; конгресс представителей штатов разработал конституцию США. Однако современные американские специалисты склонны видеть в Конгрессе особый тип организации законодательной власти.
Конгресс:
- реально обладает большим политическим влиянием, чем другие современные законодательные органы, поэтому, например, лоббисты чаще группируются в США вокруг Капитолия, а не правительственных учреждений ;
- не избирает главу правительства или государства, одновременно не может быть распущен руководителем исполнительной власти;
- имеет систему автономных и влиятельных комитетов, мощный исследовательский аппарат, его библиотека считается крупнейшей в мире.
Члены Конгресса:
- обычно имеют хорошее образование и значительный практический опыт. Они имеют тенденцию к переизбранию; если в конце XIX в. член Палаты представителей, переизбираемый каждые два года, находился в ней около 6 лет, то сейчас — около 12 лет; положение сенаторов еще более стабильно;
- достаточно независимы в своем политическом поведении; принадлежа к определенным политическим партиям, они в первую очередь связаны со своими избирательными округами;
- хорошо защищены социально, имеют высокие оклады, многочисленных помощников и т.д.
Конгресс США за свою более чем 200летнюю историю не остался неизменным по структуре и функциям. В XIX в. именно Конгресс, как и парламент Великобритании, был важнейшим политическим центром страны. В конце века политолог В. Вильсон, будущий президент, говорил о правительстве, «арестованном» Конгрессом. Первоначально в его внутреннем устройстве было заметно влияние английского опыта. Так, здесь не существовали постоянные комитеты, решающую роль в Палате представителей играл спикер, существование которого специально оговаривалось в конституции, и т.д. Постепенно сформировались постоянные комитеты, а в 1910 г. спикер лишился права назначать их председателей.
Так началась «эпоха сильных председателей» комитетов, которых принято было называть «баронами». Их возвышению способствовали два обстоятельства: во-первых, рост объема законотворчества объективно переносил его центр в комитеты. Конгресс постепенно превратился в «базар комитетов»; во-вторых, посты их председателей замещались по принципу старшинства, их возглавляли лица, непрерывно проработавшие здесь дольше других, — это обеспечивало председателям и независимость политического поведения, и стабильность положения.
Постепенно исполнительная власть расширяет свои полномочия, оттесняя Конгресс на второй план. Особенно заметно данная тенденция обозначилась в эпоху «Нового курса». Наиболее властные, «имперские» президенты правили в 50—60-е годы XX в. Однако неудачная война во Вьетнаме и «Уотергейтский скандал», закончившийся отставкой президента Никсона, позволили Конгрессу укрепить свои позиции во взаимоотношениях с исполнительной властью. Этому также способствовал приход на Капитолий поколения либеральных политиков.
В 70-е годы в Конгрессе произошли важные реформы:
— Изменилась его внутренняя структура, расширились собственные исследовательские службы, что позволило повысить эффективность и профессионализм деятельности законодателей.
— Преобразовалась система комитетов, главных структурных подразделений Конгресса. Система старшинства была ограничена, теперь по требованию определенного числа конгрессменов можно было провести голосование по кандидатуре его председателя. Одновременно были расширены полномочия и самостоятельность подкомитетов, ранее находившихся под полным контролем главы комитета.
— Усилился контроль над исполнительной властью. Так, Закон о военных полномочиях (1973) ограничил свободу президента в сфере внешней политики, однако политическое преобладание сохранилось за президентскими структурами, лидерство которых носит объективный характер.
Исторически они разделились на их полномочия и привилегии исключительные, ясно записанные в конституции, и подразумеваемые. Конгрессу, согласно разделу 1 ст. I конституции, принадлежит «установленная здесь» законодательная власть. Однако первоначально сфера законодательной компетенции федеральных властей была достаточно узкой. Она подробно описывалась в разделе 8 ст. I конституции. Здесь было выделено 18 законодательных полномочий Конгресса, часть из которых сейчас звучит архаично. За федеральными властями закреплялись преимущественно права в сфере совместной обороны и внешней политики, установления правил натурализации, а также регулирования внешней и междуштатной торговли, создания единой финансовой системы.
Прочие социально-экономические полномочия федеральной власти и ее законодательной ветви весьма узки: это право устанавливать «единообразные законы о банкротстве», «учреждать почтовые службы», «содействовать развитию наук и полезных ремесел». Положение спасает последний, 18-й пункт раздела 8, который, в отличие от предыдущих, сформулирован крайне неопределенно. Он разрешает Конгрессу «издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления как вышеуказанных прав, так и всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц». Данное «резиновое» положение, как и расплывчатое право «содействовать развитию наук и полезных ремесел», стало юридическим обоснованием постепенного расширения экономических полномочий федерального правительства.
Кроме законодательных конституция закрепила за Конгрессом и другие функции: контроль над исполнительной и судебной властями (через процедуру импичмента), участие в назначении высших должностных лиц, утверждение международных договоров и т.д. Конгресс утвердил свое право принимать декларативные резолюции, не имеющие обязательной силы. Постепенно данные резолюции стали приобретать запретительный характер, превратившись в законодательное вето. В 1983 г. Верховный суд, обеспокоенный широким распространением данной практики, не упомянутой в основном законе, признал законодательное вето неконституционным.
Конгресс исполняет также важные общеполитические функции. Он работает с избирателями, представляет их интересы, участвует в разрешении социальных конфликтов и т.д.
Деятельность Конгресса США регулируется конституцией, законами, регламентами его палат, а также сложившимися прецедентами. Последние здесь играют меньшую роль, чем в Великобритании. К неписаным, но общепризнанным правилам относятся, например, занятие должностей по старшинству, «правило любезности Сената» — назначение на федеральные должности в регионах с согласия сенаторов от данного штата, принадлежащих к партии президента.
Пункт 1 раздела 6 ст. I закрепляет за конгрессменом свободу слова, а также защищает его от ареста во время деятельности Конгресса или следования в него. Исключение делается для случаев измены, тяжкого уголовного преступления и нарушения общественного порядка. Последнее понятие настолько широко и неопределенно, что позволяет привлечь к ответственности за сравнительно мелкие проступки. Поэтому конгрессмены США, в отличие от большинства других законодателей, практически не обладают депутатской неприкосновенностью.
Пункт 2 данного раздела, исходя из идеи разделения властей, запрещает конгрессменам дополнительно состоять на какой-либо иной службе США. Он также предусмотрительно запрещает переход законодателя на те гражданские должности, которые были созданы или которым увеличивалось содержание в период его нахождения в Конгрессе.
Так как Сенат (верхняя палата) действует непрерывно, то порядковый номер нижней палаты считается номером всего Конгресса. Так, в ноябре 2000 г. был избран его 107й состав.
Частая переизбираемость должна обеспечить соответствие состава палаты динамично меняющимся общественным настроениям. Однако столь частые перевыборы кажутся сейчас непрактичными, ведущими к излишним финансовым затратам и отвлекающими законодателей от их главных функций. Неоднократно выдвигались предложения увеличить срок полномочий представителей до 4 лет, но они пока не получили необходимой политической поддержки.
Нижняя палата должна отражать настроения американского общества in corpore, поэтому численность делегаций штатов зависит от численности их населения, которое пересчитывается каждые Шлет (в нулевой год). Один член нижней палаты должен представлять примерно 520 тыс. человек. Самые большие делегации представляют Калифорнию (45 конгрессменов) и Нью-Йорк (34 конгрессмена), минимальные — Аляску, Вермонт, Вайоминг и некоторые другие штаты, имеющие здесь только одно место. Кроме полноценных членов, в деятельности палаты принимают участие делегаты от столичного округа Колумбия и некоторых «ассоциированных» с США территорий (Пуэрто-Рико, Гуам и т.д.), но они не имеют здесь права голоса.
Согласно конституции, членами палаты могут быть лица, достигшие 25летнего возраста, являвшиеся не менее 7 лет гражданами США и проживающие в штате, от которого они избираются в Конгресс. В последнее время возникло неписаное правило относительно проживания кандидата в пределах своего избирательного округа. Конституция не определяет конкретные условия активного избирательного права, оставляя его параметры на усмотрение штатов. Круг избирателей нижней палаты должен охватывать тех же лиц, которые участвуют в выборах более многочисленной палаты легислатуры данного штата. В первые десятилетия существования американского государства данная оговорка имела смысл, так как избирательные системы штатов существенно отличались, но к середине XIX в. политические права получили практически все белые мужчины, после гражданской войны — бывшие рабы (XIV и XV поправки), в 1920 г. — женщины (XIX поправка). Так как на практике местные власти часто продолжали под разными предлогами ограничивать доступ к выборам малоимущего и «цветного» населения, XXIV поправка (1964) запретила связывать право голоса с уплатой специальных и иных налогов. В 1971 г. XXVI поправка установила единый возрастной ценз — 18 лет.
Полномочия. Палата представителей обладает всей полнотой полномочий федеральной законодательной власти. Кроме того, конституция, согласно английской традиции, закрепляет за ней исключительное право «возбуждать преследование в порядке импичмента» (пункт 5, раздел 2, ст. I), а также инициировать законопроекты о поступлениях дохода (пункт 1, раздел 7, ст. I).
Руководящие органы и внутренняя организация. Руководители Палаты представителей делятся на должностных лиц собственно палаты и действующих в ней партийных группировок. Конституция специально оговаривает ее право избирать спикера. Как и в Великобритании, роль спикера нижней палаты весьма значительна. Его организующая роль объясняется многочисленностью палаты, невозможностью дать представителям полную свободу дебатов. Он считается одним из высших должностных лиц и вслед за вице-президентом наследует пост президента США в случае досрочного прекращения полномочий последнего. В отличие от Великобритании, спикер Палаты представителей более партиен. Он избирается в начале деятельности Конгресса нового созыва и представляет партию большинства.
Спикер:
- ведет заседания палаты, контролирует прохождение законопроектов;
- руководит деятельностью аппарата палаты и штатом невыборных должностных лиц (клерков, приставов, капелланов и т.д.);
- руководит общими службами Капитолия, так как вице-президент США, официальный председатель Сената, появляется здесь редко.
Партийная организация палаты также во многом аналогична английскому варианту. Партийные фракции избирают соответственно лидеров большинства и меньшинства, Помощь в организации работы фракций им оказывают «кнуты». Руководители фракции большинства оказывают значительное влияние на деятельность палаты, но в отличие от Великобритании не занимают официальных правительственных постов.
Относительная слабость партийных фракций вызвала существование многочисленных (несколько десятков) неформальных группировок (кокусов), сформировавшихся на региональной, политической, этнической, религиозной или иной основе.
Основную законодательную работу в палате ведут ее комитеты, которых обычно около 20. Они в свою очередь делятся на примерно 100 подкомитетов. Эта разветвленная система позволяет справляться с возрастающим объемом работы. Представитель обычно входит в состав двух комитетов, только членство в важнейших из них не принято совмещать. Состав комитетов отражает соотношение партийных сил в палате, поэтому партия большинства численно преобладает во всех комитетах. Она также имеет возможность переизбрать председателей комитетов, которые традиционно имеют сильное влияние на их деятельность.
Комитеты делятся на постоянные, специальные и объединенные (среди последних выделяются согласительные). Наиболее важными среди них являются постоянные (по ассигнованиям, правилам, вооруженным силам, сельскому хозяйству, общественным работам и транспорту, энергетике и торговле, образованию и труду, банковскому делу, финансам, городскому развитию, судоустройству и др.), предназначенные для рассмотрения законопроектов определенного профиля. Специальные комитеты, как и в Великобритании, создаются для проведения расследований и сбора информации. Некоторые из них существуют практически постоянно (например, по делам ветеранов, по делам молодежи и семьи), но чаще они создаются на короткий срок для исследования конкретной проблемы. Объединенные комитеты включают представителей обеих палат. Особенно важны согласительные комитеты, в которых пытаются преодолеть возникшие между палатами законодательные разногласия.
Сенат «Отцы-основатели» отвели ему роль, ставшую типичной для верхних палат:
— Сенат призван представлять в Конгрессе интересы отдельных штатов — с этим был связан первоначальный характер его формирования. До 1913 г. сенаторы избирались легислатурами штатов. В верхней палате все штаты, независимо от своего размера, равны и представлены 2 сенаторами, их общая численность составляет 100 человек.
— Верхняя палата рассматривалась как консервативное учреждение, призванное уравновесить возможный либерализм Палаты представителей. С этой целью к сенаторам предъявлялись более жесткие требования, чем к представителям. Другое средство достижения данной цели — шестилетние полномочия членов Сената. Если нижняя палата, переизбираемая каждые 2 года, должна отражать постоянно меняющиеся настроения избирателей, то верхняя — сглаживать данные колебания. Этому способствует и непрерывный характер деятельности Сената. Его частичные перевыборы проводятся каждые 2 года.
— Первоначально консервативный характер Сената обеспечивался и процедурой двухступенчатых выборов. Непосредственно избиратели формировали легислатуру штата, а последняя выбирала сенаторов. Как следствие, состав сенаторов всегда отличался элитарностью. Они не только сравнительно пожилые, но более образованны, более состоятельны, чем члены нижней палаты. До последнего времени редки были случаи избрания в верхнюю палату женщин, афроамериканцев. Элитарность Сената нравилась А. Токвилю, но вызывала растущую критику демократической общественности в адрес «клуба миллионеров», что сделало неизбежной XVII поправку.
Полномочия. Сенат обладает равными с Палатой представителей законодательными правами и имеет также несколько специфических конституционных обязанностей. В процессе импичмента именно Сенат выступает в качестве суда. Он обладает рядом важных функций в системе «сдержек и противовесов». Его «совет и согласие» требуются для назначения высших должностных лиц, а также ратификации международных договоров. В последнем случае требуется согласие 2/3 состава Сената.
Руководящие органы и внутренняя организация. По конституции главой Сената является вице-президент США. Но голосует он только в том случае, если голоса делятся поровну. Странное назначение представителя исполнительной власти законодателем объясняется первоначальным смыслом института вице-президентства.
Вице-президент исполняет свои сенатские полномочия редко, поэтому Сенат избирает временного председателя (pro tempore) из числа старейших представителей партии большинства. Однако непосредственное руководство дебатами часто бывает слишком обременительным для этих заслуженных, но пожилых деятелей, поэтому чаще всего данные обязанности их ведут специально назначенные рядовые сенаторы.
Роль руководителей верхней палаты отличается от роли спикера нижней палаты. Первые не располагают существенными полномочиями. Сенат немногочислен и менее нуждается в организующем вмешательстве в свою работу. Кроме того, здесь сохраняются традиции «клуба джентльменов». В верхней палате не принято регламентировать выступления, каждый из ее членов выступает сколь угодно долго. Этим пытаются воспользоваться обструкционисты. Рекордное по длине выступление заняло 24 часа. Как следствие, несмотря на меньший состав, законодательная работа здесь протекает медленнее, чем в Палате представителей.
В Сенате существуют политические организации, аналогичные действующим в нижней палате, — партийные фракции и внепартийные кокусы, лидеры меньшинства и большинства. Лидер большинства в верхней палате играет руководящую роль, в нижней палате она частично принадлежит также спикеру.
Проект закона, даже если он предложен правительственными структурами, вносится членом одной из палат. Традиционно закон или поправки к нему наряду с официальным названием получает еще одно — по имени их автора: «закон Шермана», «поправка Джексона». Так как палаты равноправны, законопроект может быть внесен в любую из них. Исключение составляют налоговые проекты, которые вносятся в Палату представителей. Особо важные законопроекты для ускорения их рассмотрения могут вноситься сразу в обе палаты.
После поступления законопроекта, он решением спикера или председательствующего в Сенате вносится в определенный комитет, где дополнительно рассматривается в подкомитете. Стадия комитета и подкомитета — решающая в законодательном процессе, большинство проектов не преодолевает ее. Наиболее важные законопроекты проходят здесь через процедуру слушания. Это — американское изобретение. На них приглашаются заинтересованные лица, эксперты, представители прессы. Слушания позволяют принимать более взвешенные и гласные решения, но могут затягивать процесс законодательства и ставить его под удар организованных лоббистских групп. Законотворчество иногда требует «интимности», его «разоблачение» имеет не только плюсы, но и минусы. Недостатком комитетской системы является также то, что рассматриваемый законопроект может затрагивать одновременно несколько проблем. Поэтому его вынуждены направлять сразу в несколько профильных комитетов, которые рассматривают их каждый со своей позиции, нарушая общую логику проекта, взаимосвязь его отдельных элементов.
По итогу работы над законопроектом проводится голосование. Получив поддержку, он выносится в палату, которая обычно соглашается с мнением комитета. Если же проект отвергнут комитетом, это означает его фактический провал. Палата обладает правом рассмотреть документ самостоятельно, но пользуются им крайне редко.
Если законопроект рассматривается в нижней палате, спикер или комитет по правилам определяет график и процедуру его чтения — закрытую (ограниченную по времени) или открытую (более свободную). В Сенате порядки более свободные. Комитеты здесь ограничены в своих правах, время выступлений формально не регламентируется. На практике его определяют лидеры большинства и меньшинства, но возможно появление «флибустьеров» — обструкционистов, пытающихся предотвратить принятие нежелательных для них законов. Подобные попытки имеют смысл, так как законопроект, не принятый в течение текущей сессии, должен вноситься повторно. Характерной чертой законодательного процесса в Конгрессе является также появление «наездников» — поправок, которые формально не связаны с содержанием данного законопроекта. В свое время известность получила «поправка Джексона», связавшая предоставление СССР права наибольшего благоприятствования в торговле с обеспечением им свободы эмиграции.
Палаты часто принимают законопроект в различной редакции. Так как они равноправны, приходится создавать согласительные комиссии. Если компромисс достигнуть не удалось, проект закона считается отклоненным. Конституция США не предусматривает иного пути преодоления разногласий между палатами, кроме компромисса.
В случае согласия палат документ поступает на подпись к президенту. Глава исполнительной власти может или подписать его, или не подписывать, или официально отклонить, наложив вето. Законопроект, не возвращенный президентом в Конгресс в течение 10 дней, считается принятым даже без президентской подписи. Официальное президентское вето может быть преодолено большинством в 2/3 голосов в каждой из палат. Однако собрать его бывает трудно, так как у главы исполнительной власти практически всегда существует возможность, апеллируя к партийной солидарности или «подкупая» законодателей обещаниями оказать помощь их избирательным округам, перетянуть на свою сторону чуть более Уз состава одной из палат. Поэтому президентское вето преодолевается Конгрессом только в 3% случаев.
Помощь Конгрессу в осуществлении его функций оказывают многочисленные вспомогательные службы, в которых занято несколько десятков тысяч человек.
Перечислим наиболее известные и влиятельные из них:
— Генеральное отчетное управление. Его возглавляет назначаемый президентом на 15-летний срок генеральный контролер. Главная цель управления — контроль над расходованием выделенных Конгрессом средств.
— Управление технологических оценок. Его задача — оценка перспективности научно-технических программ, расчет необходимых для их реализации финансовых затрат.
— Бюджетное управление Конгресса. Его главная функция состоит в анализе бюджетных предложений правительства. Он также занимается прогнозированием в финансово-бюджетной сфере.
— Исследовательская служба Библиотеки Конгресса. Это старейшая экспертно-аналитическая структура. Она консультирует конгрессменов но широкому кругу проблем, готовя для них ежегодно до 400 тыс. справок.
Президент. Исполнительная власть
Институт президентства является одним из важнейших новшеств, которые ввели в политическую практику составители Конституции США. При этом они не могли опереться на какую-либо оформленную теорию или, тем более, обширный практический опыт. Закономерно, что при ее разработке были высказаны различные точки зрения на статус высшего должностного лица государства.
Дискуссия велась преимущественно вокруг двух проблем:
- должна ли высшая исполнительная власть принадлежать одному человеку или нескольким (коллегии);
- должна ли она формироваться населением или штатами.
Сторонником сильной и эффективной исполнительной власти являлся Гамильтон, который одновременно опасался и общей слабости федеральной власти, и возможной «диктатуры» ее законодательной ветви. Противники упрекали его в стремлении к монархии. В результате был заключен компромисс, в большей степени, однако, отражавший взгляды Гамильтона. Решено было, что исполнительную власть в федерации будет осуществлять одно лицо (президент) с широкими полномочиями, но избранное на срок. Достижению компромисса способствовало то, что в качестве естественного кандидата на пост первого президента США рассматривался Вашингтон, пользовавшийся всеобщим уважением и на практике продемонстрировавший отсутствие у него цезаристских наклонностей.
Они более жесткие, чем предъявляемые к членам Конгресса: 35летний возрастной ценз и 14летний — проживания в стране, гражданство США по рождению. Последние требования — уникальные, они не применяются к законодателям. Цель их — высшее должностное лицо должно быть американцем не только по рождению, но и, достаточно долго прожив в своей стране, впитать ее дух. Срок полномочий президента — 4 года, причем первоначально не существовало ограничений на его переизбрание. Правда, уже первый президент — Вашингтон — создал важный прецедент, добровольно ограничив свое пребывание на посту двумя сроками. Его наследники в течение 150 лет следовали данному примеру. Однако Ф. Д. Рузвельт, не нарушая буквы конституции, четырежды становился президентом. Только XXII поправка (1951) конституционно закрепила положение о двух сроках пребывания в Белом доме.
Президентская избирательная кампания подразделяется сейчас на два этапа. Первый — борьба за статус официального кандидата своей политической партии на выборах. Решающее значение здесь имеют предварительные выборы — праймериз. Второй — собственно президентские выборы. Последние строятся на всеобщем, равном, тайном, но косвенном голосовании.
Механизм президентских выборов отличался сложностью и недостаточной отработанностью:
— Выборы президента и вице-президента не были разведены (политические последствия этого оценивались выше).
— Выборы носили не прямой, но косвенный характер, т.е. граждане выбирали не самого президента, а его выборщиков. Последние рассматривались в качестве свободных агентов, не связанных при выборах главы исполнительной власти мнением своих избирателей.
Исторически косвенные выборы как избирательная модель используются в двух случаях: если технически невозможно провести прямые выборы или с целью достижения политически более умеренного, «основательного» состава выборных институтов. Предполагается, что выборщики должны превосходить по своему образованию, имущественному положению и политической опытности средний уровень «первичных» избирателей и тем обеспечивать победу более «солидных» кандидатур. Создатели американской конституции исходили преимущественно из последней задачи. К ней добавилась еще одна: стремление несколько сгладить различия во влиянии крупных и небольших штатов на исход президентских выборов. Количество выборщиков от штата равняется численности ее делегации в Конгрессе, т.е. сумме представителей и сенаторов.
Механизм косвенного голосования постепенно перестал соответствовать меняющимся представлениям о демократии. Сохранению его помогло постепенно возникшее конституционное соглашение о связанности выборщиков политической волей своих избирателей. В настоящее время они голосуют не за выборщиков вообще, а за список выборщиков от конкретной политической партии, которые обязуются отдать голоса конкретному кандидату. Подобный механизм не закреплен в законе, поэтому теоретически сохраняется возможность «бунта» некоторых выборщиков, их свободного голосования.
Победителем становился тот кандидат, который набирал голоса абсолютного большинства выборщиков, причем последние должны были голосовать одновременно за двух человек. Если никто единолично не получал абсолютного большинства, выборы переносились в Палату представителей, которая избирала президента из числа лиц, получивших наибольшее число голосов. В результате избрание главы исполнительной власти палатой стало в первый период существования США обычной практикой. Первым так был избран преемник Вашингтона Д. Адамс (1797), последним — его сын Д. К. Адамс (1825). Прекратить данную практику помогла постепенно сформировавшаяся двухпартийная система, которая позволяет кандидату одной из ведущих политических партий — демократической или республиканской — всегда набирать необходимое большинство голосов выборщиков. В случае возникновения нескольких крупных партий, которые бы раскололи электорат, избрание президента Палатой представителей вновь могло бы стать обычным явлением.
Наблюдающийся в последние десятилетия резкой рост расходов на проведение избирательной кампании, связанный с необходимостью прибегать к дорогостоящей телевизионной рекламе, заставил американских законодателей обратить внимание на проблемы ее финансирования.
В настоящее время она регулируется следующими правилами:
- запрещаются наличные взносы на сумму, превышающую 100 долларов;
- подобные взносы должны фиксироваться;
- запрещается денежная поддержка со стороны иностранных граждан;
- свои личные средства кандидат может расходовать без ограничений;
- кандидатам, вышедшим в основной тур выборов, оказывается государственная финансовая помощь.
Конституция предусматривает следующие случаи досрочного прекращения полномочий президента: отстранение от должности (импичмент), смерть, добровольная отставка или «неспособность осуществлять связанные с должностью права и обязанности» (параграф 6 раздела 1 статьи I). Наиболее частым в американской истории (8 случаев на 42 президентства) поводом к досрочной передачи власти является смерть (часто насильственная) главы исполнительной власти. Первым печальный прецедент создал У. Гаррисон, который скончался в 1841 г. вскоре после избрания. Затем последовали 3. Тейлор (1850), У. Гардинг (1923) и Ф. Д. Рузвельт (1945). Были убиты А. Линкольн (1865), Д. Гарфилд (1881), Мак-Кинли (1901), Дж. Кеннеди (1963). Единственный президент Р. Никсон в 1974 г. подал в добровольную отставку под угрозой импичмента.
Наиболее неопределенными основаниями к досрочному прекращению полномочий являются импичмент и неспособность осуществлять свои полномочия. Процедура импичмента была заимствована американцами у Великобритании. Ее механизм прост: обвинение должна вынести Палата представителей, а осуждающий приговор — Сенат (2/3 голосов). Импичмент имеет своим последствием отстранение от должности и запрещение в будущем занимать ответственные посты на службе США. Если обвинение серьезно, за импичментом может последовать привлечение к обычному суду. Неопределенными являются условия привлечения к импичменту: «измена, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки». Последнее понятие достаточно «размыто», поэтому на практике поводы для импичмента могут быть самыми разнообразными, в том числе политическими. Впервые Палата представителей попыталась вынести обвинение президенту Д. Тайлеру (1842), последний раз — У.Клинтону (1999), причем в последнем случае дело дошло до суда Сената. Наиболее близок к осуждению (не хватило одного голоса в Сенате) был Э. Джонсон (1868).
Еще сложнее юридически корректно определить «неспособность» президента. Когда в 1881 г. смертельно раненный Д. Гарфилд умирал в течение двух с половиной месяцев, никто, в том числе вице-президент Честер А. Артур, не решался признать его неспособным исполнять свои обязанности, в том числе потому, что конституция не говорила о возможности временного исполнения вице президентом президентских обязанностей. Если помнить, что 4 президента США скончались от заболеваний, другие — вскоре после того, как покинули Белый дом, следует признать, что страной в течение определенного времени управляли смертельно больные люди, которые вряд ли были способны достойно осуществлять свои функции. Проблема частично была урегулирована XXV поправкой (1967), которая определила механизм признания президентской «неспособности», в том числе временной, оставив открытым вопрос о ее критериях. История США пока не знает ни одного случая отстранения президента на этом основании.
Не менее сложной оказалась проблема наследования должности президента. В случае досрочного прекращения им своих обязанностей они переходили к вице-президенту (пункт 6, раздел 1, ст. 11). Предусматривалась возможность законодательно определить порядок передачи президентских полномочий в случае, если и вице президент не может их исполнять.
Первоначальная конституционная формулировка делала возможными разногласия в трех вопросах:
— Каков статус неизбранного главы исполнительной власти, является ли он полноценным президентом или его полномочия ограничены?
— Должен ли он занимать пост до истечения срока, на который был избран его предшественник, или провести досрочные выборы? Когда с данными проблемами впервые столкнулся вице-президент Д. Тайлер (1841 — 1845), он истолковал их в благоприятном для себя смысле и стал действовать как полноправный президент. Однако окончательную ясность внесла только XXV поправка (1967), объявившая: «В случае отстранения президента с поста, его смерти или отставки вице-президент становится президентом».
— Кто должен возглавить исполнительную власть, если этого не может сделать вице-президент?
Конституция предусматривала возможность урегулирования данной проблемы через закон. Первоначально он установил, что во главе исполнительной власти должны встать в определенной очередности министры, старшим из который считался государственный секретарь. Затем выше их в «правах престолонаследия» были поставлены спикер Палаты представителей и председатель Сената pro tempore.
Неспособность президента может быть признана или им самим, или вице президентом вместе с большинством министров, или специально созданным для этого органом. Президент возобновляет свои полномочия, если это не оспаривается вице-президентом совместно с большинством министров или большинством специального органа. В случае подобного конфликта каждая из палат Конгресса 2/3 голосов должна подтвердить неспособность президента выполнять свои обязанности. В противном случае он возобновляет свои полномочия.
Конституционные (исключительные) полномочия. Конституция объявляет президента главой исполнительной власти (статья II, раздел 1, параграф 1) с широкими полномочиями, которые, впрочем, не раскрыты достаточно ясно и подробно. Среди конституционной терминологии не встречаются понятия «правительство» или «кабинет». Президент это и есть правительство, которое он непосредственно возглавляет. Как глава исполнительной власти он является руководителем многочисленного штата федеральной бюрократии, численность которой превышает 3 млн. человек. В свое время президент обладал над ней обширной властью, но после принятия в 1883 г. Закона о государственной службе его полномочия в данной сфере сократились. В настоящее время он непосредственно назначает только, высших должностных лиц, причем политически наиболее важных — «с совета и согласия Сената». Максимальное число подобных назначенцев в Департаменте образования (2,8%), минимальное — в Департаменте обороны (0,05%). Среднее число непосредственно назначаемых президентом должностных лиц в исполнительных департаментах (министерствах) составляет 0,2%. Служебное положение огромного большинства государственных служащих защищено «системой заслуг», поэтому президент не всегда может эффективно контролировать агентов исполнительной власти.
Конституция не отвечает прямо на вопрос, имеет ли президент право самостоятельно увольнять тех лиц, при назначении которых требуется согласие законодателей. В XIX в. Конгресс неоднократно пытался его оспаривать, однако Верховный суд в 1926 г. подтвердил данное право главы исполнительной власти.
Другим важным исключительным правом президента является возможность отсрочивать исполнение приговора и осуществлять помилования в случае совершения преступлений против США, т.е. в отношении приговоров федеральных судов. Данные полномочия не распространяются на осужденных в порядке импичмента.
Права президента как верховного главнокомандующего поставлены в конституции на первое место. Здесь он располагает большей самостоятельностью, чем в других сферах. Никто из президентов, кроме Вашингтона, не осуществлял непосредственного руководства боевыми действиями, тем не менее принятие принципиальных военно-политических решений всегда оставалось за ним. Несмотря на то, что право объявления войну принадлежит Конгрессу, история США знает немало случаев использования вооруженных сил и ведения боевых действий исключительно на основании президентского приказа. Наиболее известный пример — война во Вьетнаме. Эта практика зашла так далеко, что заставила Конгресс в 1973 г. принять Акт о военных полномочиях, регулирующий данные полномочия исполнительной власти.
Руководство внешней политикой является еще одним важным конституционным полномочием президента. Так, он принимает иностранных послов, назначает дипломатических представителей США, имеет право заключать международные договоры. В последнем случае требуется согласие 2/3 членов Сената, получить которое не всегда бывает легко. Договор может быть либо отвергнут, или обрасти поправками, которые существенно меняют его содержание. Правда, правительство может взять на себя обязательства исполнять условия договора, даже если он не ратифицирован Сенатом.
Если Конгресс контролирует и ограничивает действия исполнительной власти, то и последняя, следуя логике «сдержек и противовесов», имеет аналогичные полномочия в отношении законодателей. Президент по конституции — важный элемент законодательного процесса. В настоящее время именно правительство на деле превратилось в главного законодателя. Кроме того, он обладает таким мощным средством воздействия на законодательный процесс, как вето, преодолеть которое можно только 2/3 голосов в каждой из палат, что случается крайне редко.
Наконец, президент обладает правом обращаться к Конгрессу с посланием о положении в стране. Данное послание обычно содержит законодательную программу правительства.
Делегированные полномочия прямо не упоминаются в конституции, но переданы президенту решением Конгресса и утверждены законодательно, в отличие от подразумеваемых полномочий. Можно сказать, что это подразумеваемые полномочия, получившие силу закона.
Примером их могут быть бюджетные права президента. Согласно Акту о бюджете (1921), президенту поручалось составление проекта бюджета, который затем отправлялся на утверждение Конгресса. Правда, здесь он обрастает многочисленными поправками, поэтому реальная способность исполнительной власти контролировать параметры бюджета невелика. Этому мешает и то, что многие расходные статьи являются «защищенными» и автоматически закладываются в проект бюджета. Так как президент США не обладает правом налагать вето на отдельные статьи законов, в том числе о бюджете, он часто бывает вынужден соглашаться с внесенными в проект поправками.
Должен ли президент расходовать все выделенные деньги или он имеет право секвестровать расходы? Долгое время считалось, что он обладают таким правом, но ослабление президентской власти при Р.Никсоне позволило законодателям и здесь укрепить свои позиции. Когда президент с целью сокращения бюджетного дефицита отказался расходовать все выделенные средства, Конгресс потребовал от него полностью выполнить бюджет, правда, оставив ему путь к отходу. Если президент не собирается тратить все одобренные фонды, он должен сообщить об этом Конгрессу, который обязан в течение 45 дней принять окончательное решение. Этот конфликт также был рассмотрен Верховным судом, который признал исполнительную власть обязанной тратить выделенные деньги. Обоснованием данного судебного решения стала конституционная обязанность президента следить за верным исполнением законов.
Конгресс может разрешить президенту и подчиненным ему федеральным учреждениям издавать исполнительные приказы, имеющие силу закона. Они касаются таких вопросов, как приведение в действие законов, международных соглашений или регулирование деятельности административных органов. Для контроля над подобным административным нормотворчеством в 1946 г. был издан Акт об административной процедуре (1946).
Подразумеваемые полномочия наиболее «коварны», так как вносят в политическую практику неудобный элемент «произволения». Это вызывает справедливую критику тех, кто полагает, что власти в своей деятельности должны опираться на прямое указание закона. Однако практика широкой трактовки конституции возникла еще на заре американской государственности и превратилась в устойчивую традицию. Контроль над тем, как президент трактует свои конституционные полномочия, осуществляют Конгресс и Верховный суд, которые в своих оценках часто исходят из конкретной политической ситуации.
К подобным правам президента относятся, например, его чрезвычайные полномочия в условиях внутренних и международных кризисов. Первоначально Верховный суд полагал, что «чрезвычайность не создает права». Но в 1936 г. он, уступая политической целесообразности, вынужден был изменить свою позицию. Известными примерами применения президентами своих чрезвычайных полномочий стали освобождение Линкольном рабов, интернирование Рузвельтом проживавших на территории США японцев после нападения на Пёрл-Харбор, Вместе с тем, когда Г. Трумэн в 1952 г. в условиях войны в Корее попытался установить государственный контроль над сталелитейной промышленностью, Верховный суд признал его действия неконституционными, указав пределы расширению чрезвычайных полномочий исполнительной власти.
Еще одним подразумеваемым полномочием президента является привилегия (иммунитет) исполнительной власти — право отказываться от явки в Конгресс или суд, не представлять требуемую ими информацию. Данный иммунитет обосновывается принципом разделения властей, а также правом исполнительной власти на необходимую конфиденциальность своих действий. Пределы этой привилегии были установлены Верховным судом в деле США против Никсона (1974).
Конституция ничего не говорит еще об одной важной роли президента. Он является главой своей политической партии. Уже отмечалась относительная слабость американских политических партий. Тем не менее президент имеет достаточные возможности для осуществления своего партийного лидерства. Этому способствует его право производить назначения на высшие государственные должности. Президент также может поддержать политическую или избирательную кампанию своих партийных соратников. Все они, защищая интересы избирателей, нуждаются в добрых отношениях с главой исполнительной власти.
Конституция США не знает понятия «глава государства». Оно противоречило бы заложенной в ней идее разделения властей, однако американская и мировая общественность склонны наделять современных американских президентов именно данным статусом. Это связано не только с расширением их полномочий, но и «плебисцитарным» характером избрания: президент — единственное должностное лицо, которое избирается общенациональным голосованием и поэтому воспринимается как представитель всей нации.
Институт вице-президентства является еще одним новшеством создателей государственно-управленческой модели США. Основная причина его возникновения — стремление создать легитимный и определенный механизм передачи власти в случае досрочного прекращения исполнения президентом своих обязанностей. Быстро провести внеочередные выборы в условиях XVIII в. было невозможно, поэтому возникла потребность в подобном должностном лице. При этом его конституционный статус не отличался ясностью. Кроме потенциальной возможности заместить президента, единственной обязанностью вице-президента является председательствование в Сенате, причем голосовать он имеет право только при разделении голосов поровну (ст. II, раздел 3, параграф 4). Это придавало вице-президенту статус законодателя, а не представителя исполнительной власти (что объяснялось первоначальным механизмом его избрания).
Как уже отмечалось, в первые годы американской государственности данный пост получал политический деятель, занявший на президентских выборах второе место. Поэтому закономерно было стремление «отцов-основателей» придать ему почетный и независимый от победившего соперника-президента статус. В то же время очевидно, что в подобных условиях сотрудничество между президентом и вице-президентом было невозможно, и это заставило принять в 1804 г. XII поправку, которая развела выборы высших должностных лиц. В результате их взаимоотношения решительно изменились: «вице» становится не соперником, а сотрудником президента, с достаточно неопределенными полномочиями. Как шутил один из них, его единственное занятие — приходить каждый день в Белый дом и справляться о здоровье президента.
В последние десятилетия значение вице-президентов в системе государственного управления возрастает, обычным становится исполнение им по поручению президента ряда ответственных функций. Это связано как с достаточно доверительными отношениями данных политических деятелей, гак и увеличением круга обязанностей исполнительной власти, с которыми президент не всегда может справиться. Должность вице-президента стала весьма престижной, привлекательной для крупных политических деятелей. Она рассматривается как хорошая стартовая позиция для участия в президентских выборах. Однако сохраняющаяся слабость вице-президентов состоит в отсутствии у них собственных конституционных полномочий (кроме формального председательства в Сенате), их реальное значение зависит от благорасположения президента.
Их старейшее структурное подразделение — кабинет, т.е. собрание министров, руководителей исполнительных департаментов. При Вашингтоне кабинет представляли 34 человека, сейчас их 14. В кабинет могут входить и другие, специально назначенные президентом лица. В его заседаниях обычно участвует вице-президент. Кабинет не упоминается в конституции, поэтому он не превратился в настоящее правительство с самостоятельными функциями и значением. Так как закон не требует от главы исполнительной власти проводить регулярные совещания с кабинетом, президент собирает его редко, по мере надобности. Чаще проходят встречи с отдельными министрами, особенно «политическими»: государственным секретарем, министрами обороны и финансов. Причиной слабости кабинета является не только его достаточно широкий состав, нежелание отвлекать министров от руководства их департаментами. Политическая практика показала, что руководители департаментов выступают на подобных заседаниях скорее как лоббисты интересов своих ведомств, чем как члены одной «команды», призванной провести в жизнь президентскую программу. Некоторые из них имеют собственные политические амбиции.
Подобное состояние кабинета стало одной из причин роста президентской администрации в узком смысле этого слова. Она:
- обеспечивает повседневную деятельность президента;
- консультирует его по широкому кругу проблем;
- координирует деятельность исполнительных департаментов.
В 1939 г. было создано Исполнительное управление (офис) президента. Его внутренняя структура менялась, отражая взгляды и потребности конкретного президента.
В последнее время в состав Управления входят:
— офис (служба) Белого дома. Он наиболее тесно связан с президентом, включает советников, наиболее близких ему политически и лично, часто набранных из его предвыборного штаба. Это «двор» президента. Привлекательность службы здесь состоит в том, что она позволяет сочетать значительное политическое влияние с неопределенной политической ответственностью. Конгресс не вмешивается в процесс назначений в данный офис;
— офис вице-президента. Помогает ему в осуществлении своих функций;
— административно-бюджетное управление (офис). Возникло в 1970 г. на основе Бюджетного бюро Белого дома. Главная функция управления — составление проекта государственного бюджета, который затем вносится в Конгресс. Оно также должно следить за эффективностью деятельности государственного аппарата, готовить предложения о его реорганизации;
— группа экономических советников. Консультирует президента по экономическим вопросам. Ее важнейшая функция — подготовка ежегодного доклада Конгрессу;
— совет национальной безопасности. Обсуждает внутри и внешнеполитические вопросы, связанные с проблемами национальной безопасности. В его состав входят президент, вице президент, государственный секретарь, министр обороны, советник президента по национальной безопасности и др. Значение советника по национальной безопасности может быть весьма велико. Своим политическим влиянием были известны Г. Киссинджер (при президенте Никсоне) и 3. Бжезинский (при президенте Картере), которые часто выступали в роли публичных политиков.
В структуру Исполнительного управления президента входят также Офис представителя США на торговых переговорах, Совет по охране окружающей среды, Офис научной и технологической политики и др.
Исполнительную власть США представляют также исполнительные департаменты, независимые агентства и правительственные корпорации.
Они непосредственно подчинены президенту и имеют широкий, «министерский» круг полномочий. Во главе департаментов стоят секретари, а также их заместители (undersecretary). Основные структурные подразделения министерства возглавляют помощники секретаря (assistantsecretary). После собственно президентских служб исполнительные департаменты наиболее тесно связаны с главой исполнительной власти, однако его возможность руководить деятельностью департаментов не следует преувеличивать. Он назначает и смешает только их высших руководителей. Остальные же тысячи сотрудников являются карьерными чиновниками, статус которых защищен «системой заслуг». Чиновники сохраняют свои должности независимо от смены президентской администрации, связаны сформировавшимися бюрократическими традициями, заняты реализацией давно запущенных программ. Их лояльность раздваивается между президентом и Конгрессом, его постоянными комитетами, которые финансируют органы исполнительной власти. Поэтому президенты часто недовольны деятельностью министерств.
Департаменты неравнозначны как по своим размерам, бюджету, так и по государственно-политическому значению. Так, иногда разделяют «внутренние» и «внешние» министерства. Руководители первой группы (Государственный департамент, министерства обороны, юстиции, финансов), наиболее близкие президенту политически и лично, в первую очередь отвечают за реализацию его программы. Вторая группа министерств занята решением текущих социально-экономических проблем; их деятельность менее подвержена переменам политического курса, так как связана с реализацией постоянных программ.
В настоящее время существуют следующие исполнительные департаменты:
— Государственный (возник в 1789 г.). Первоначально он назывался Департаментом иностранных дел, что верно отражало его главную функцию. Свое современное наименование получил после передачи ему некоторых внутриполитических функций (патентная служба, хранение государственной печати). Государственный секретарь считается старшим среди министров, он первым среди них имеет право на исполнение функций президента.
— Обороны (1789). Первоначально назывался Военным департаментом. В современном виде возник в 1949 г. в результате слияния департаментов армии, флота и авиации, которые остаются его главными и достаточно автономными частями. В составе департамента существует также Объединенный комитет начальников штабов, куда входят высшие карьерные военнослужащие. Министерство обороны — явный лидер и по размерам своего бюджета и по численности занятых там гражданских служащих:
— Финансов (1789). Долгое время это было универсальное социально-экономическое ведомство со сложной внутренней структурой. Кроме различных налоговых органов, служб, отвечающих за изготовление денежных знаков, ценных бумаг и т.д., сюда входит секретная служба, занятая борьбой с фальшивомонетчиками и охраной президента США.
— Юстиции (1870). Генеральный атторней появился еще в правительстве Вашингтона, но данное должностное лицо долгое время исполняло обязанности не министра юстиции, а главного юридического советника. Статус министерства данная служба получила только в 1870 г. В этом же году среди помощников атторнея появился генеральный солиситор, в обязанности которого входил надзор за прохождением правительственных дел в судах, особенно Верховном. Кроме исполнения роли юридического советника правительства генеральный атторней контролирует федеральные прокуратуру, исправительные учреждения, службы эмиграции и натурализации, борьбы с наркотиками. В структуру министерства входит и Федеральное бюро расследований (ФБР), ведущее на федеральном уровне борьбу с наиболее опасными преступлениями, но оно действует вполне независимо.
— Внутренних дел (1849). Возник в результате передачи ему другими департаментами ряда ставших чуждыми им функций: патентного дела, цензуры, федеральной земельной собственности, отношений с индейцами, пенсий военным ветеранам и т.д. Долгое время считался «завхозом» правительства. Затем превратился преимущественно в министерство природных ресурсов, контролируя федеральные земли, национальные парки, службу охраны животных и т.д. Департамент занимается также проблемами индейцев.
Другими исполнительными департаментами являются: Сельского хозяйства (1889), Торговли (1913), Труда (1913), Здравоохранения и социальных служб (1953), Жилищного строительства и городского развития (1965), Транспорта (1966), Энергетики (1977), Образования (1979), По делам ветеранов (1989). Департаменты создаются Конгрессом по предложению президента, когда в них возникает потребность.
После исполнительных департаментов главными органами исполнительной власти являются независимые агентства. Их отличия от исполнительных департаментов состоят, с одной стороны, в менее жесткой подчиненности президенту, с другой — в более узкой и специальной компетенции. Руководители агентств назначаются президентом, который не обладает неограниченным правом их смещения. Они назначаются на срок, превышающий время президентских полномочий, и (если руководство коллегиальное) могут принадлежать к различным политическим партиям.
Численность независимых агентств достигает нескольких десятков, они действуют в политической, социально-экономической и научно-исследовательской сферах. Среди них:
- комиссия по междуштатной торговле (1887) — старейшее экономическое агентство, регулирующее различные аспекты бизнеса;
- федеральная резервная система (1913) — осуществляет функции центрального банка США;
- национальная комиссия по трудовым отношениям (1935) — следит за соблюдением законности и справедливости в сфере трудовых отношений, проводит с этой целью расследования и принимает квазисудебные решения;
- администрация общей службы (1949) — создана для централизации правительственных закупок и управления государственной собственностью;
- НАСА (1958) — национальное агентство аэронавтики и исследования космического пространства;
- комиссия по равным трудовым возможностям (1964);
- комиссия по безопасности продуктов (1972).
Наиболее быстро росла численность агентств, регулирующих разнообразные социально-экономические проблемы. Расцвет их пришелся на эпоху «Нового курса» и последующих десятилетий. Постепенно данные структуры стали подозревать в зависимости от большого бизнеса, поэтому в конце 1970-х годов наметилась тенденция к некоторому ограничению их деятельности.
В сфере компетенции агентств одновременно находятся исполнительные, квазизаконодательные и квазисудебные функции. Они могут издавать приказы общего применения, следить за их исполнением и разрешают через административные суды возникающие на этой почве конфликты. Развитие административных судов объясняется тем, что общие суды не могут справиться с массой подобных дел, для разрешения которых требуются специальные технические знания. Общие суды оставляют за собой право пересматривать приговоры административных судов.
В правительственных корпорациях не существует акционеров, они действуют в особом экономическом режиме (не платят налоги).
Среди них:
- корпорация долины реки Теннесси (1933) — создана для решения комплекса проблем, связанных с освоением данного региона; руководила возведением каскада гидроэлектростанций, которыми сейчас управляет; поставляет электроэнергию по ценам, базовым для частных компаний;
- почтовая служба (1970) — одна из старейших правительственных служб, которая возникла еще в колониальный период; долгое время рассматривалась в качестве одного из исполнительных департаментов, но в 1970 г. приобрела статус правительственной корпорации;
- американская транспортная корпорация— Амтрак (1970), создана с целью реорганизации железнодорожного транспорта и повышения эффективности его деятельности.
Возникла угроза потери законодателями и общественностью контроля за подобными актами. Это заставило Конгресс еще в 1946 г. принять Закон об административной процедуре, который сформулировал основные требования к правительственному нормотворчеству.
Первым ее этапом является публикация проектов правительственных документов в Федеральном регистре. Одновременно здесь помещается информация о месте, куда заинтересованные лица могут представить свои замечания, а также о времени слушаний, если они будут проводиться. Административные слушания проходят подобно аналогичным мероприятиям в Конгрессе, с выступлением заинтересованных сторон. По их итогам разрабатывается окончательный вариант документа, который также публикуется в Федеральном регистре. Административные акты, появившиеся в течение года, допечатываются в Своде федеральных административных постановлений (Code of Federal regulations). Свод состоит примерно из 150 томов, которые делятся по проблемам на 50 разделов. Регистр представляет собой как бы текущее дополнение к Своду.
Данный порядок выработки административных решений позволяет общественности и законодателям активно вмешаться в этот процесс. Представители ведомств не обязаны следовать предложениям заинтересованных лиц, которые часто бывают противоречивыми, тем не менее обычно их стараются учесть. Особенно внимательно относятся к замечаниям законодателей, от которых зависит финансирование ведомственных программ.
Судебная система
Испытывая влияние английской системы, американское право с самого начала приобрело определенную специфику, которая со временем становилась все более заметной.
Это объяснялось несколькими причинами:
— Социально-экономические условия колоний существенно отличались от английских, поэтому здесь трудно было применять прецеденты, сложившиеся в метрополии. Кроме того, многие колонисты прибыли в Америку, спасаясь от преследования английских судов, и не испытывали к ним пиетета. Эти настроения усилились в ходе борьбы за независимость.
— В колониях долгое время не хватало квалифицированных юристов, поэтому здесь возникла тенденция к упрощенному судопроизводству на основе законов Моисея. Популярности последних способствовали и радикально-протестантские верования многих колонистов. Другим следствием данного состояния американского права стало предоставление судьям большей свободы в вынесении решений.
— Население США постепенно стало пополняться за счет эмигрантов из стран, принадлежащих к континентальному романо-германскому праву, имевших другой юридический опыт. В состав государства вошли территории купленные или завоеванные у Франции, Испании, Мексики (Флорида, Луизиана, Техас, Калифорния и др.). Их население использовало те же правовые принципы. Это привело к тому, что в XIX в. среди американских юристов существовало влиятельное движение в пользу перехода к системе кодексов. Общему праву удалось отбить этот натиск ценой многочисленных уступок. Американское право оказалось кодифицировано в гораздо большей степени, чем английское. Само существование конституции отражает различие правовых тенденций двух стран. В практику вошло создание типовых (единообразных) кодексов, которые штаты могут, если пожелают, принять полностью или с поправками. Однако преобладает другая тенденция — составлять не кодексы, а систематизированные сборники прецедентов, обычно носящие название Статуты штата.
— Федеративный характер американского государства привел к возникновению правового федерализма — параллельному существованию законодательных и судебных систем федерации и штатов. Штаты, войдя в федерацию, продолжали сохранять собственные судебно-правовые системы.
Это вызвало двоякие сложности:
- Во-первых, размежевание федеральной и местной юрисдикций. Казалось бы, данная проблема решается просто: федеральные суды должны заниматься так называемыми федеральными вопросами, возникающими из конституции и федерального законодательства, остальные же проблемы следует отнести к юрисдикции штатов. Однако доктрина подразумеваемых полномочий привела к расширению сферы федеральной юрисдикции. Одновременно существуют X поправка (1791), расширенно трактующая полномочия «штатов и народа» (доктрина остаточных полномочий), и XI поправка (1795), которая в ряде случаев ввела конкурирующую юрисдикцию федерации и штатов. Более того, штатам разрешено законодательствовать в тех сферах, которые отнесены к федеральным, но их решения не должны противоречить существующим федеральным законам. Следовательно, и суды штатов могут вторгаться в данные сферы.
- Во-вторых, конкретное дело может содержать и «федеральный вопрос», и «вопрос штата», поэтому может рассматриваться в любом из типов судов.
Законы, прецеденты и судебные системы отдельных штатов могут существенно различаться между собой. Брачный возраст, условия вступления в брак и его расторжения, общность или раздельность имущества супругов и даже применение смертной казни — эти и другие вопросы решаются штатами различно. Некоторые из них извлекают из своего юридического суверенитета немалую выгоду. Наиболее известный пример — штат Невада, который обладает либеральным семейно-брачным законодательством и допускает азартные игры. Этим пользуются жители соседней населенной Калифорнии, которые приезжают решать свои семейные проблемы или развлекаться в Лас-Вегас или Рино.
Подобное состояние судебной системы ставит вопрос о характере существующего в США права: имеется ли право всей страны или только отдельных штатов? Верховный суд по-разному решал данную проблему. В деле «Свифт против Тисона» (1842) он признал его существование. Но в 1938 г. в деле «Компания Эрне против Томпкинса» суд пересмотрел свое старое решение и постановил, что «федерального общего права не существует». Можно говорить, что право США действует в основном в сфере федерального законодательства, нормы же уголовного и гражданского права устанавливаются штатами преимущественно самостоятельно.
Наконец, к особенностям американской судебно-правовой системы можно отнести традиции неформального правосудия, игравшего особенно заметную роль в западных, колонизуемых штатах. Отсутствие эффективной власти наряду с обилием криминальных и маргинальных элементов заставляло граждан брать на себя функции защиты правосудия. Возникали различные «комитеты бдительных», «суды Линча». Сейчас подобные нравы стали аномальными, однако американский кинематограф продолжает пропагандировать образ человека, «взявшего закон в свои руки».
Судебная система США сложнее, чем в большинстве других стран. Она состоит из двух ветвей, которые не составляют правильной иерархии и действуют во многом параллельно. Приговоры высших судов штатов в большинстве случаев окончательны и могут пересматриваться Верховным судом США только в случае обнаружения в них «федерального вопроса».
Огромное большинство дел рассматривается судами штатов, обладающими более широкой, чем федеральные, юрисдикцией. Они могут отличаться по своей структуре и названиям, однако обычно имеют определенную организацию.
Суды низшей инстанции, разнообразные по названиям (муниципальные, исковые, мировые, малых тяжб). Занимаются наиболее простыми и общественно малозначимыми делами. Некоторые из них специализируются на рассмотрении определенного рода дел (например, происшествий на транспорте). Они также могут проводить предварительное слушание дел перед передачей их в вышестоящий суд. Низшие суды обычно привязаны к низовым административным единицам, они призваны в первую очередь обеспечить быстрый, простой и дешевый суд. Здесь допускается деятельность непрофессиональных судей, ограничиваются деятельность адвокатов и применение суда присяжных. Если одна из сторон настаивает на участии присяжных, дело переносится в иную инстанцию. Однако стремление упростить и удешевить процесс часто приводит к его формализации, к «списочному» решению дел. Исследователь одного из подобных судов подсчитал, что 72% дел в нем рассматриваются в течение одной минуты.
Суды общей юрисдикции. Это основные учреждения юстиции, которые рассматривают в первой инстанции сложные уголовные и гражданские дела. Обычно они обладают универсальной юрисдикцией, однако некоторые штаты имеют раздельные уголовные и гражданские суды, другие сохраняют специальные суды для решения определенных категорий дел. Данные учреждения юстиции также являются апелляционной инстанцией для низших судов. Как правило, один суд общей юрисдикции создается на административный округ, поэтому носит название окружного, районного и т.д. В них работают профессиональные судьи, заседания часто идут в торжественной обстановке с соблюдением основных процессуальных норм. Однако и здесь наблюдается стремление к удешевлению процесса: полностью заслушивается только 11% дел, присяжные используются в 1,3% случаев; остальные дела решаются или на досудебной стадии, или в результате сделки о признании. Апелляционные суды. Они могут подвергнуть новому рассмотрению любое дело, заслушанное нижестоящими судами, но обычно ограничиваются пересмотром их по формальным мотивам, а не по существу. Для обоснования апелляции часто ссылаются на допущенную процессуальную ошибку: не всех свидетелей допросили, не все материалы приобщили к делу и т.д.
Верховные суды штатов. По отношению к судам штатов они ведут себя так же, как Верховный суд США по отношению к федеральным судам. Они берут к рассмотрению те немногие дела, в которых усматривают большой общественный и правовой интерес. По традиции они обязаны рассмотреть апелляции приговоренных к смерти и дела, затрагивающие конституцию штата.
Судьи штатов избираются на срок, зависящий от их статуса. В низших судах он короче, в высших — длиннее.
Для рассмотрения в федеральном суде иск должен не только содержать «федеральный вопрос», но и быть достаточно крупным (не менее 10 тыс. долларов).
Суды США (федеральные суды) имеют следующую структуру:
— Региональные суды. Каждый штат имеет не менее одного суда, крупные штаты — до 4. Всего в США около 100 региональных судов. В состав суда входит несколько судей, но заседания обычно ведутся односудейно. Только в особо важных случаях, связанных с оценкой конституционности законов штата или федерации, в заседании участвуют 3 судьи. Существуют также специализированные федеральные суды — налоговый, патентный, претензионный (рассматривает иски к правительству о возмещении ущерба), по международной торговле и т.д.
— Апелляционные суды. Апелляции на решения федеральных судов первой инстанции принимают 13 апелляционных судов. Они стали создаваться с 1891 г. для того, чтобы разгрузить Верховный суд США. Юрисдикция каждого из них охватывает несколько штатов. Заседания ведет группа из трех и более судей. В состав данных учреждений юстиции входит созданный в 1982 г. Суд федерального округа, рассматривающий жалобы на приговоры специализированных федеральных судов. В работе апелляционных судов принимают участие члены Верховного суда США.
Федеральную судебную систему возглавляет Верховный суд.
Обычно судьями становятся лица 50—60 лет, имеющие значительный не только юридический, но и политический опыт. Состав Верховного суда элитарен. Сравнительно недавно здесь впервые появились женщины и афроамериканец.
Верховный суд некоторые дела рассматривает в первой инстанции. Его исключительной компетенцией являются споры между штатами. Он также может рассматривать в первой инстанции дела, где одна из сторон — посол или консул зарубежного государства, где сторонами являются граждане различных штатов или государств, споры между штатом и федеральными властями. Однако в данных случаях он не обладает исключительной юрисдикцией.
Большинство дел Верховный суд рассматривает в качестве высшей инстанции. Существует два пути поступления сюда дел: апелляция и приказ certiorariп. Первый путь по формальным причинам возможен только в определенных случаях, выдача же приказов — дискреционное право Верховного суда. Апелляции принимаются на приговоры низших федеральных судов или судов штатов, если в них затронуты существенные проблемы федерального права.
Обычно решения низших судов пересматриваются в тех случаях, когда:
- федеральный апелляционный суд признает неконституционным закон штата;
- верховный суд штата приостанавливает действие федерального закона или возобновляет действие закона, который ранее был признан несоответствующим федеральной конституции;
- один из низших федеральных судов признает неконституционным акт Конгресса или правительства;
- апелляционный суд обращается с петицией о желательности разрешения данного вопроса права Верховным судом.
Кроме того, недовольный решением нижестоящего суда и убежденный в том, что его дело затрагивает важные вопросы федерального права, может обратиться в данное учреждение с петицией о выдаче приказа certiorari. Верховный суд рассматривает петиции и решает, какие из них принять к рассмотрению. Для этого необходимо согласие 4 судей из 9.
Естественно, огромное большинство поступающих в Верховный суд обращений отвергается. Обычно приказ certiorari выдается, если:
- суд штата разрешил существенный федеральный вопрос, ранее не рассмотренный Верховным судом, или рассмотрел его иначе, чем он;
- несколько федеральных апелляционных судов разошлись во мнении;
- федеральный апелляционный суд разрешил существенный вопрос юрисдикции штата в нарушение его закона.
Так как Верховный суд сам подбирает себе дела, а его юрисдикция недостаточно конкретна, реальная политико-правовая роль данного учреждения не в последнюю очередь зависит от взглядов судей, особенно главных. Обычно разделяют сторонников юридической сдержанности, которые стремятся не вводить существенных правовых новшеств и не разрешать в судебном порядке принципиальных политических вопросов, и «активистов», которые за них с готовностью берутся. Первые доминировали в период «юридического фундаментализма» в конце XIX — начале XX в. К наиболее ярким «активистам» относятся Маршалл и Уоррен. В последние десятилетия судьи стремятся придерживаться доктрины нейтральности, занимать среднюю позицию между двумя отмеченными крайностями.
Верховный суд начинает свою ежегодную сессию в первый понедельник октября и заканчивает в конце июня — начале июля. Каждому из судей в их деятельности помогают 4 юридических клерка. Именно они предварительно рассматривают поступающие дела на предмет их важности и высказывают судье свое мнение, на которое он и ориентируется. Следующим этапом рассмотрения дела является пятничная конференция, на которой и принимается окончательное решение. Дискуссия носит закрытый характер, ее ход не записывается, в помещении находятся только судьи. Дискуссию открывает главный судья, он ведет ее и задает тон. Голосование проводится редко. После обмена мнениями главный судья, ориентируясь на мнение большинства, суммирует результаты дискуссии, на основе которых составляется заключение. Оно может быть единодушным или принятым большинством. Судьи, оставшиеся в меньшинстве, могут приложить к нему свои мнения. Однако в делах, затрагивающих важные политические вопросы, судьи стремятся действовать единодушно, чтобы укрепить легитимность принятого решения.
Преступления в США по английской традиции делятся в зависимости от их тяжести на фелонию и мисдиминор. К последнему разряду относятся те из них, которые наказываются лишением свободы на срок не более 1 года. Соответственно отличается и порядок рассмотрения данных категорий дел. Мисдиминоры могут рассматриваться не только без адвоката, но и без подсудимого.
Процессуальные нормы в США сходны с английскими. Здесь также судебное слушание превращается в поединок между адвокатами истца и обвиняемого.
Однако есть и отличия:
— В США более широко, чем в Великобритании, используются присяжные, причем не только малое жюри, но и большое, которое «вышло из употребления» на своей исторической родине; это связано с тем, что право на суд присяжных гарантировано конституцией.
— Судьи здесь свободнее в своих приговорах, вот почему в американской истории немало примеров экзотических вердиктов, особенно в отношении незначительных преступлений и проступков, но в последнее время появилась тенденция к ограничению свободы судейского усмотрения.
— В США существует также достаточно развитая служба обвинения: атторнеи — федеральные и местные (штатов). Функции атторнеев состоят в проведении (совместно с полицией) следствия по уголовным делам, даче согласия на обыски и аресты, решении вопроса о возбуждении уголовного преследования и поддержке обвинения в суде. Они выступают также в качестве консультантов местных органов власти по правовым вопросам. Федеральные атторнеи назначаются, атторнеи штатов обычно избираются.
— Здесь сильнее, чем в Англии, проявилась тенденция к упрощению и удешевлению судопроизводства, что приводит к его формализации. Например, в последнее время все большее распространение получили сделки о признании вины и другие виды внесудебных и досудебных соглашений сторон. Сейчас 90% уголовных дел не проходят полного судебного разбирательства. Подобная практика вызвана дороговизной судопроизводства. Судебный процесс в США трудно вести без адвоката, бесплатных же защитников предоставляют только малоимущим в случае условного преследования.
Региональное и местное управление
Становление системы управления штатов и местного управления (конец XVIII — середина XIX в.)
Он также предлагал или назначал членов своего совета, который в некоторых случаях выступал в качестве верхней палаты местного представительного органа (легислатуры). Губернатор имел право распускать ее и налагать вето на законопроекты. Право голоса и занятия должностей были ограничены имущественным и религиозным цензами.
После принятия Декларации независимости колонии стали преобразовываться в самоуправляющиеся сообщества — штаты.
Их внутреннее устройство определялось конституциями, которые были приняты или законодательными ассамблеями, или специальными конвентами.
Практически все штаты создали у себя двухпалатные легислатуры. Для членов верхней палаты обычно требовался более высокий ценз, чем для нижней. Именно законодательные собрания стали в большинстве случаев главными центрами власти. Они избирали судей и должностных лиц, включая губернатора, срок полномочий которого часто ограничивался одним годом без права переизбрания. Данная система, заключавшаяся в сочетании сильной легислатуры и слабой исполнительной власти, оказалась весьма устойчивой. Она повлияла на организацию федеральной власти в период существования Статей конфедерации.
Иначе была организована власть в штате Нью-Йорк. Здесь избиравшийся народом губернатор назначал судей и должностных лиц, имел право вето, которое преодолевалось 2/3 голосов. Эта схема примерно совпадала с той, которая позднее была использована авторами конституции США.
В период борьбы за независимость избирательные права расширились, цензовые ограничения были смягчены, но не уничтожены. В большинстве штатов избиратели должны были обладать собственностью и принадлежать к христианству.
Местное управление. Подавляющее большинство населения проживало тогда в сельских поселениях. Существовало 3 типа поселений. В Новой Англии преобладали тауншипы (township), на которые распадалась территория штатов. Это была группа отдельных домов и поселений, которые тяготели к одному центру — местной церкви. Тауншипы являлись вариантом английского прихода. Подобный тип поселения возник из-за необходимости организовать совместную борьбу с враждебными индейцами. Его размеры определялись возможностью местного населения достаточно быстро собраться в его центре. Главным органом управления тауншипа являлось общее собранием жителей, которое избирало должностных лиц и утверждало обязательные постановления.
В южных штатах преобладали графства (county). Здесь, в жарком климате индейцы были относительно мирными, а крупные плантации распыляли, а не собирали население. Графства, включавшие несколько подобных поместий, были обширнее северных таунов. Тон традиционно задавали местные «джентльмены» — плантаторы, хорошо знакомые с английской системой местного управления. Как и в Англии, власть в графствах находилась в руках собрания судей, избираемых налогоплательщиками. Судьи назначали остальных должностных лиц.
Третий образец, преобладавший в средних штатах, был комбинацией двух первых. Здесь существовали и графства, и тауншипы. В Нью-Йорке, например, каждый тауншип избирал попечителя, собрание которых управляло более крупной административной единицей — графством. Именно данная организация стала наиболее популярной в новых штатах, возникавших на Западе.
Организация власти в городских муниципалитетах (city) определялась их муниципальными хартиями и также не отличалась единообразием. Обычно основные полномочия здесь сосредоточивались в руках муниципального совета, который избирал на годичный срок мэра. Происходит демократизация и городского управления. Сити преобразовываются из закрытых корпораций, походивших на современные им английские образцы, в открытые, включившие всех горожан-налогоплательщиков.
В первой половине XIX в. произошли важные перемены в организации местного управления:
— Следует отметить его демократизацию, постепенное расширение избирательного права за счет понижения или уничтожения имущественных и религиозных цензов. Пенсильвания первой отменила их, к 1800 г. это сделали еще 4 штата. Новые же штаты, возникающие на Западе, обычно не имели строгих избирательных цензов. Однако к 1863 г. в 5 штатах из 17 избирательными правами продолжали пользовались только налогоплательщики.
— Заметно снизилось влияние почти всевластных прежде местных легислатур. Определенную роль в этом сыграло уменьшение периодичности и длительности их сессий в некоторых штатах: например, они могли происходить не чаще одного раза в 2 года в течение 60 дней. Считалось, что редкие встречи законодателей являются наиболее мягкой формой ограничения их власти. Однако при этом возникла проблема эффективности деятельности подобных представительств. Частично ее пытались решить за счет увеличения срока их полномочий с года до 24.
— Укрепилась и одновременно ослабла власть губернаторов штатов. Они начинают избираться не легислатурами, а населением, что не могло не поставить их в более независимое положение. Этому способствовало и увеличение во многих штатах срока их полномочий с года до 24. Широкое распространение получила практика наделения губернаторов правом законодательного вето. Смягчены были и конституционные требования в отношении переизбрания. Наконец, для импичмента губернатора стало требоваться квалифицированное большинство голосов. Однако из-за усилившейся административной дезинтеграции губернатор являлся скорее формальным главой исполнительной власти.
— Широко распространилась практика административной дезинтеграции — независимого избрания основных должностных лиц в штатах и на местах. Так, в штатах законодатели или население избирали таких должностных лиц, как казначей, секретарь, атторней и т.д. Например, в Нью-Йорке в 1846 г. избирались 12 официальных лиц. Выбираемые независимо, они в осуществлении своих полномочий могли действовать вполне самостоятельно, не считаясь с губернатором. Аналогичный порядок управления действовал и в городах. Административная дезинтеграция властных структур была вызвана страхом перед возможными негативными последствиями концентрации исполнительной власти в одних руках.
— Произошла демократизация местной юстиции. Судьи начинают избираться не законодателями, а населением. Срок их полномочий простирался от 5 до 15 лет. Как и федеральные судьи, они приобрели право оценивать конституционность законов штатов.
— Развивались социально-экономические функции штатов. Федеральное вмешательство в эти вопросы было незначительно. Именно штаты не только регулировали их, но и непосредственно участвовали в них своими капиталами. Первой их заботой стало образование, что поощрялось и федеральным правительством. Новые штаты часто принимались в союз с условием, что определенная часть их доходов будет тратиться на образование. Кроме школ начинают появляться общественные больницы, приюты и т.д.
— В штатах происходило формирование партийно-политических организаций, следствием чего стало распространение здесь «системы добычи».
— Повсеместное распространение получила коррупция, причем первоначально наиболее масштабные злоупотребления наблюдались в реконструированных южных штатах. «Саквояжники» и лидеры бывших рабов, пользуясь попустительством федеральных властей, беззастенчиво расхищали деньги налогоплательщиков. Коррупция в южных штатах была беспрецедентной, но нечто подобное происходило повсеместно. В эпоху, когда многое шло на продажу, продажным стало и само правительство.
— Возникновение на местах партийных «машин» и «боссов». Частично это было связано с быстрым развитием крупного бизнеса. Обладатели больших денег нуждались в политических гарантиях для своего дела. Эти гарантии могло дать только лицо, контролировавшее местных должностных лиц, имевшее в своем распоряжении послушный электорат. У боссизма, явления бесспорно отрицательного, были свои положительные стороны: он позволял неформально консолидировать власть, раздробленную между многочисленными независимыми административно-политическими структурами. Для противодействия политической коррупции в штатах предпринимается система мер, наиболее значимыми из которых стали: 1) проведение праймериз (они возникли в Пенсильвании в 1868 г., но получили широкое распространение только в начале XX в.); 2) появление актов о коррупционной практике, ограничивавших расходы на проведение выборов, запретивших непосредственное участие в них корпораций; 3) распространение различных форм непосредственной демократии (народные инициативы, опросы, референдумы); 4) создание системы местной гражданской службы. К 1929 г. 11 штатов, 10 графств и 200 муниципалитетов создали независимые комиссии гражданской службы. Местные должностные лица могли назначаться только из группы кандидатов, которые были рекомендованы комиссиями по итогам тестирования.
Быстрое развитие крупного бизнеса вызвало также разрастание социальных конфликтов, что потребовало вмешательства в них местных властей. Как отмечалось выше, это вызвало многочисленные правовые коллизии относительно конституционности подобных действий. Первоначально штаты вынуждены были обеспокоиться охраной труда растущего рабочего класса, затем — его благосостоянием. Большинство индустриальных штатов ограничили рабочий день для детей и женщин 10 часами. В 1869 г. Массачусетс впервые создал совет штата по вопросам здравоохранения. Вскоре этому примеру последовали другие штаты. Однако общественное здравоохранение еще долгое время оставалось на низком уровне. Продолжало достаточно быстро развиваться публичное образование. Федеральное правительство начинает оказывать поддержку местным властям через денежные гранты.
Расширение социально-экономических функций штатов привело к еще большей децентрализации исполнительной власти, к созданию новых независимых комиссий. Членов некоторых комиссий назначали законодатели, других — губернатор совместно с законодателями, третьих избирало население. В результате реальные полномочия губернаторов, их способность контролировать финансовые ресурсы продолжали сокращаться.
Напротив, мэры городов укрепили свою власть. Они приобрели право вето на акты городских советов, стали играть большую роль в подборе должностных лиц, контроле над коммунальным хозяйством. Негативные последствия распыленности властных функций между многочисленными независимыми комиссиями и советами были более заметны на местном уровне, наиболее близком рядовым американцам. Одновременно концентрация исполнительной власти в городах казалась законодателям менее опасной, чем на уровне штатов.
В это время продолжился поиск та Реформа (начало XX в.) кой модели организации местной власти, которая в наибольшей степени сочетала бы демократичность и административную эффективность. Цели эти поддавались синтезу не без труда, поэтому различные группы теоретиков и практиков государственного управления предлагали несколько рецептов решения поставленной задачи.
Во властных структурах штатов существенных административных реформ не произошло. Традиционные опасения относительно укрепления власти губернаторов оказались весьма устойчивыми. Кроме того, губернаторы обычно являлись видными политиками и олицетворяли для реформаторов-прогрессистов то зло, которое они стремились изгнать из властных структур. Поэтому в штатах не произошло расширение полномочий главы исполнительной власти, возобладало стремление придать ей не большую административную эффективность, но большую демократичность.
На практике это привело к дальнейшей административной дезинтеграции. Продолжают самостоятельно избираться многие должностные лица, широкое распространение получила практика создания независимых административных комиссий. В 1919 г. Нью-Йорк имел 116 подобных органов, Миннесота — 75, Иллинойс — 100 и т.д. По словам одного из исследователей, администрация штатов превратилась в «китайскую головоломку». В общественном мнении губернатор являлся главой штата, но на деле реальной власти не имел. Правда, были расширены его бюджетные права. Ранее административные органы обращались с финансовыми запросами непосредственно к законодателям. В начале XX в. штаты все чаще наделяют губернаторов правом формировать бюджет исполнительной власти.
Противоположные тенденции возобладали в развитии органов местного (особенно городского) управления, подвергнув их решительному реформированию. Здесь преобладала тенденция к достижению большей административной эффективности. Достичь ее пытались при помощи различных моделей организации местной власти (планов).
Одни реформаторы предлагали заимствовать ту модель местного управления, которая сформировалась к этому времени в Англии. Так возник «план комиссионеров». Впервые он был применен еще в 1863 г., но стал особенно популярен в начале XX в. Этот план вел к отказу от идеи разделения властей, системы сдержек и противовесов, сосредоточивая исполнительную и законодательную власти в одной коллегии. Горожане избирали несколько комиссионеров (обычно 5), которые сочетали индивидуальную и коллективную ответственность перед ними. Выборы стремились проводить на непартийной основе, кандидаты не обязаны были объявлять о своих политических симпатиях. Заседая совместно, составляя городской совет, комиссионеры выступали как местные законодатели. Действуя раздельно, они представляли исполнительную власть, каждый из них руководил одним или несколькими административными департаментами. Назначения должностных лиц проводились комиссией, но обычно она только утверждала предложения главы соответствующего департамента. Один из комиссионеров — первый среди равных — являлся мэром, но исполнял только церемониальные функции. Мэр мог избираться населением, но это не давало ему большей власти. Данная организация местной власти имела ряд очевидных преимуществ. Административная структура была проста и понятна избирателям, вся ответственность ложилась на единый и компактный орган, избираемый на короткий срок, отсутствие разделения властей предотвращало конфликт между ними. Однако существенными были и недостатки плана. Главными из них были размытость ответственности за положение дел между всеми членами комиссии и отсутствие независимого и профессионального внешнего контроля над исполнительными подразделениями. Теоретически подобный контроль должна была осуществлять сама комиссия, действующая в качестве городского совета, но на практике часто торжествовал принцип «не лезть в дела друг друга».
Другие сторонники административной реформы предлагали перенять опыт организации федеральной власти, воспроизвести свойственную ей систему разделения властей. Это привело к появлению «плана сильного мэра». Он превращал выборного мэра, подобно президенту США, и в политического лидера, и в реального главу исполнительной власти. Независимые комиссии подчинялись мэру, который назначал и смещал их руководителей, формировал местный бюджет. Одновременно существовал и представительный орган — городской совет, издающий обязательные постановления и утверждающий бюджет. Однако мэр имел право вето на его решения, которое преодолевалось квалифицированным большинством голосов.
План, концентрируя власть и ответственность в одних руках, значительно повышал эффективность исполнительной власти. Однако критики обращали внимание на возможные негативные последствия подобной концентрации, затрудняющей общественный контроль над исполнительной властью.
Третьи реформаторы, несмотря на свою нелюбовь к большому бизнесу, предлагали учесть его организационный опыт. «План совет менеджер» превращал городской совет в аналог совета директоров бизнес-корпорации. Он должен был определять общее направление деятельности муниципалитета, осуществление которой возлагалось на наемного менеджера-профессионала, играющего роль исполнительного директора. Ему подчинялись местные департаменты, он получал право назначать должностных лиц. Совет мог избирать председателя — мэра, но только с представительскими функциями. В 1913 г. план был одобрен Национальной муниципальной лигой и быстро стал очень популярным. Данная модель местного управления также нарушала привычный баланс властей. Вся политическая (законодательная и контрольная) власть концентрировалась в руках городского совета. Городской менеджер формально «не обладал» самостоятельной властью и был только «наемным работником» на службе у совета. Совет контролировал менеджера не только через возможность сместить его, но и, обладая правом принятия резолюций и распоряжений, в рамках которых должна действовать администрация. Менеджер был обязан посещать заседания совета, но не как его равноправный сочлен, а для информирования советников относительно положения дел, ответов на их вопросы.
У «плана совет-менеджер» появилось много сторонников, которые считали его важным достижением американской административной практики. Они полагают, что подобная организация местного управления позволяла соединить демократичность, политическую ответственность перед избирателями (совет) с высокой административной эффективностью (профессиональный менеджер), т.е. достичь тех целей, к которым стремились реформаторы-прогрессисты. Действительно, широкое распространение данного плана привело к расцвету школ, специализирующихся на подготовке специалистов в области общественного администрирования. Критики предупреждали, что практическое осуществление данного плана может отличаться от теоретического замысла. Они полагали, что профессиональный администратор-менеджер, если он сравнительно долго занимает свой пост, будет доминировать над непрофессиональными советниками. Кроме того, возник вопрос относительно способа подбора действительно наиболее способного менеджера.
Наряду с новыми административными моделями продолжала использоваться и старая — «слабый мэр с советом». Мэр здесь был только формальной главой исполнительной власти, но иногда имел право наложить вето на решения городского совета. Последний сочетал распорядительно-контрольные и административные функции. Главные исполнительные полномочия сосредоточивались в выборных или ex officio комиссиях, в состав которых в качестве одного из членов мог входить и мэр. Местные должностные лица иногда назначались им, но чаще — комиссиями. Подобная дезинтегрированная система деперсонифицировала ответственность за положение дел, вызывала параллелизм деятельности административных органов, в структуре которых граждане ориентировались не без труда. Однако защитники данной модели считали ее наиболее демократичной, так как она препятствовала концентрации власти в одних руках и предполагала прямые выборы населением основных должностных лиц.
Значительно расширилось государственное вмешательство в деятельность штатов и местных органов, усилилась зависимость последних от Вашингтона. Это было связано с последствиями «Великого кризиса». Острейшие социально-экономические проблемы не поддавались решению местными средствами, требовали усилий федерального правительства. Кроме того, эти проблемы часто локализовались в определенных штатах или регионах, где приобрели особенно драматический характер. Это потребовало масштабного перераспределения финансовых ресурсов через федеральный бюджет в пользу депрессивных регионов. В 1933—1937 гг. 75% социальных пособий, которые выплачивались штатами, финансировались федеральными властями. Были штаты, у которых размер собственных средств в данных пособиях составлял только 10%.
Если раньше государство оказывало поддержку преимущественно штатам, то теперь оно приступило к непосредственному финансированию органов местного управления, в том числе городских муниципалитетов.
Государственная поддержка штатов и муниципалитетов осуществлялась преимущественно через федеральные гранты. Первоначально их предоставление не связывалось какими-либо условиями, но постепенно правительство начинает требовать, чтобы штаты дополнили правительственный грант своими средствами.
Существенно расширилась сфера социально-экономической ответственности штатов и местных органов.
Разросшиеся функции штатов требовали концентрации здесь власти и ответственности, которые продолжали оставаться распыленными между многочисленными независимыми комиссиями и должностными лицами. В результате возникает устойчивая тенденция к расширению власти губернатора. Многие штаты начинают наделять его полномочиями, свойственными муниципальной модели «сильного мэра», однако полной концентрации исполнительной власти в руках губернаторов не произошло.
В меньшей степени административные преобразования охватили местное управление. Некоторые графства перешли на модель «совет-менеджер». В городах, наряду со старыми «планами», появляется новый — «мэр-менеджер». Это было соединение идей «сильного мэра» и использования наемного менеджера. Выборный мэр является политическим лидером города, главой его администрации. Он назначает менеджера, который становится его заместителем по административным вопросам с широкими полномочиями. Несколько изменилось положение администратора в модели «совет-менеджер». Он, несмотря на свой наемный статус, превращается в авторитетного лидера местного сообщества.
Структура власти в штатах продолжает определяться местными конституциями. Все они по своим основополагающим политико-правовым принципам сходны с федеральным образцом, но не повторяют его. Каждая из конституций штатов уникальна. Они принимались в разное время, опираются на различные традиции, приспособлены к отличным местным условиям. Последние часто меняются, что влечет изменения и в тексте конституций, которые отличаются меньшей устойчивостью, чем федеральная. Несмотря на указанные различия, организация власти в штатах имеет ряд общих специфических черт.
Она построена на жестком разделении законодательной и исполнительной властей. Законодательная власть в штатах принадлежит представительным учреждениям, разнообразным по названиям, но обычно объединяемым понятием «легислатура». Подобно федеральному Конгрессу, они состоят из двух палат.
В нижнюю палату, которая часто называется Палатой представителей, обычно могут быть избраны лица, достигшие 21 года, прожившие несколько лет на территории штата и в своем избирательном округе. Представители избираются на 2, редко — на 4 года.
Их численность колеблется от 40 до 400 членов. Во главе палаты стоит спикер, представляющий партийное большинство.
Верхняя палата, повсеместно называемая Сенатом, формируется на основе повышенных цензов и обладает меньшей численностью. В некоторых штатах повышен и ценз оседлости. Сенаторы обычно избираются на 4, реже — 2 года. Численность состава верхней палаты колеблется в пределах 20—67 сенаторов. Председательствует в Сенате губернатор-лейтенант (вице-губернатор) или специально избранное лицо.
Главной формой деятельности легислатур являются их сессии. В середине XIX в. они стали созываться раз в два года. Однако в последние годы возникла обратная тенденция, и в настоящее время почти в 40 штатах сессии проводятся ежегодно. Легислатуры также могут собираться на внеочередные сессии.
Внутренняя структура палат и законодательный процесс здесь имеют много общего с федеральным Конгрессом. Здесь существуют постоянные, специальные и объединенные комитеты, значение которых очень велико из-за сравнительной редкости сессий. Именно они выполняют основной объем законодательной работы, контролируют деятельность административных органов. Для повышения эффективности их деятельности многие легислатуры в последние годы реформировали свои комитеты, сократили их численность с целью концентрации ответственности и более четкого распределения функций.
Функции представительных учреждений также близки федеральному образцу. Они издают местные законы, утверждают бюджет, санкционируют назначение (по предложению губернатора) или самостоятельно назначают некоторых должностных лиц, имеют право импичмента представителей администрации и судей.
Законодательные собрания штатов относительно их «силы» обычно делят на 3 группы:
- «сильные» легислатуры ряда крупных штатов (Калифорнии, Иллинойса, Массачусетса, Мичигана, Нью-Йорка и т.д.); для них характерны длительные сессии, развитая система комитетов, значительное число вспомогательных служб, высокое жалованье законодателей и, как следствие, больший профессионализм и стабильность состава местных законодателей;
- «слабые» легислатуры (Нью-Гемпшира, Коннектикута, Джорджии, Западной Виргинии, Алабамы и т.д.); их отличают короткие сессии, несовершенные системы комитетов, низкий размер вознаграждения (например, в Нью-Гемпшире оно составляет 100, а в Алабаме — 400 долл., в год), отсюда их недостаточный профессионализм и высокий (до 40%) уровень обновления после каждых перевыборов;
- промежуточные, самые распространенные, приближаются по некоторым признакам к их «сильному» типу (Флорида, Миссури, Виргиния и др.).
Доминирующим направлением развития легислатур штатов является активизация и профессионализация их деятельности, приближение к стандартам Конгресса США.
Губернаторы штатов. Во главе исполнительной власти штатов стоит губернатор, занимающий здесь место, сопоставимое (но не всегда) с положением президента США. Для американской политической традиции характерно предубеждение против концентрации исполнительной власти в одних руках. В результате губернаторы длительное время не обладали существенными административными полномочиями, однако последние годы статус губернатора заметно повысился. Если в начале существования США он часто избирался на 1 год, то сейчас — обычно на 4. Практически устранен конституционный запрет на повторное переизбрание, он сохраняется только в 2 штатах. В половине штатов губернатор может быть избран на два срока, в остальных — неограниченно. В большинстве штатов выборы проводятся в один тур, для победы требуется набрать относительное большинство голосов. Реже для этого требуется абсолютное большинство. На пост губернатора могут претендовать независимые кандидаты, однако их шансы на победу невелики. Выборы обычно носят партийный характер, кандидаты выдвигаются или на партийных конференциях, или в ходе праймериз.
Возрастной ценз для губернатора обычно составляет 30 лет, ценз оседлости — 5—7 лет. Тем же требованиям должны отвечать лейтенант-губернаторы, должность которых учреждена в 47 штатах. Их положение в штате сходно с положением вице-президента США. Лейтенант-губернатор замещает губернатора в случае досрочного прекращения его полномочий, он также часто является председателем Сената штата.
Губернатор провозглашается в конституциях «высшим представителем исполнительной власти», должностным лицом, «обладающим верховной исполнительной властью и несущим ответственность за добросовестное исполнение законов».
Стандартными полномочиями губернатора являются:
- назначение «по совету и с согласия Сената» тех должностных лиц, для которых не предусмотрен иной порядок введения в должность и, следовательно, контроль над их деятельностью; право смещать назначенных им лиц;
- контроль через данное право над теми функционально-отраслевыми департаментами и агентствами, которые возглавляются его назначенцами;
- подготовка проекта бюджета штата;
- обращение с посланиями к легислатуре штата;
- право вето на законопроекты, которое, как и президентское, редко преодолевается;
- право помилования и смягчения наказаний относительно приговоров судов штатов;
- командование местной национальной гвардией.
Несмотря на достаточно широкие полномочия, заметное повышение в последние годы статуса губернатора, он не является единоличным руководителем исполнительной власти штата, сохраняется ее традиционная сегментация. Население продолжает непосредственно избирать ряд других должностных лиц штата.
Среди них обычно:
- секретарь — регистрирует, публикует и хранит официальные документы штата, его печать контролирует проведение выборов и референдумов;
- атторней — прокурор и высший юридический советник штата, представляет его в суде;
- казначей— хранит денежные средства штата, размещает их в банках, инвестирует в ценные бумаги, иногда отвечает за сбор налогов;
- контролер (аудитор) — ревизует финансовую деятельность учреждений штата; с его санкции казначей осуществляет выдачу денежных средств.
Получая мандат непосредственно от избирателей, эти должностные лица, часто принадлежащие к различным политическим партиям, могут действовать вполне независимо от губернатора, что вызывает между ними понятные конфликты.
Наряду с независимыми должностными лицами в штатах существует большое число автономных департаментов, комиссий и советов, возглавляемых или единоначальником, или коллегией. Некоторые из них формально подчинены губернатору, другие действуют вполне самостоятельно. Независимость подобных коллегий обеспечивается избранием их членов и руководителей на длительный срок (6—10 лет), наличием самостоятельной финансовой базы (они получают фиксированный процент бюджетных средств) и т.д. Компетенция данных независимых органов часто пересекается, координация их деятельности недостаточна, что провоцирует административные конфликты.
«Балканизация» исполнительной власти в штатах возникла исторически как следствие опасения концентрации исполнительной власти в одних руках. В современной Америке, где давно сформировались влиятельные институты гражданского общества, подобные страхи стали очевидным анахронизмом. Столь же очевидны неудобства от подобного состояния администрации штатов. Притягательным примером давно уже являлась организация федеральной власти, опыт которой доказал возможность сочетания обширных полномочий исполнительной власти с ее ответственностью. Поэтому сейчас многие штаты, стремясь повысить эффективность своей администрации, постепенно продвигаются в сторону федеральной модели организации власти. Происходит укрупнение департаментов, включение в их состав мелких ведомств. Их главы назначаются губернатором с согласия местного сената, что существенно повышает статус главы исполнительной власти. Этой же цели служит образование кабинетов, в состав которых входят руководители основных департаментов, в том числе и независимых. Кабинет является совещательным органом при губернаторе, который является его председателем, а не руководителем. Тем не менее он помогает координировать действия различных административных структур штата.
Все разнообразие моделей организации исполнительной власти в штатах относительно ее централизации можно свести к трем типам:
- «сильному», в котором руководители главных департаментов назначаются губернатором, — эта модель наиболее приближена к организации федеральной власти;
- «слабому», где руководители департаментов преимущественно независимы от губернатора, — это наиболее старая модель, но ее популярность падает;
- промежуточному, наиболее распространенному, когда должностные лица частично назначаются губернатором, частично избираются или назначаются независимо от него.
Власти штатов (исполнительные и законодательные) продолжают действовать вполне независимо от федеральных органов, кроме случаев нарушения конституции США. Президент не имеет права давать поручения губернаторам штатов, смещать их, отменять принятые ими решения. Вместе с тем нельзя говорить о полном обособлении двух уровней исполнительной власти. Федеральная власть имеет эффективные формальные и неформальные рычаги воздействия на штаты. Отношениями с ними занимается один из помощников президента. Соответствующие отделы существуют в правительственных департаментах. На местах действуют их региональные представители. К взаимодействию с правительством стремятся и штаты, имеющие соответствующие отделы в своих администрациях, а также представительства в Вашингтоне. Большим влиянием в столице пользуются Национальная ассоциация губернаторов и Национальная конференция законодательных собраний штатов.
Графства. Их имеют все штаты, кроме Коннектикута и Род-Айленда. Существует более 3000 графств, которые сильно отличаются как по территории, так и по численности населения. Графства являются преимущественно сельскими территориями, однако некоторые из них были фактически поглощены разросшимися городами и стали их частями.
Графства могут избирать руководителя своей исполнительной власти (аналог мэра или менеджера), однако чаще ими управляет выборный орган, обычно называемый правлением, или советом графства (county board).
Организация советов разнообразна и связана с местными традициями, но наиболее распространены четыре их вида:
- совет комиссионеров (попечителей), состоящий из 3—5 членов, избираемых населением; советы из представителей входящих в графство тауншипов, по одному от каждого;
- совет из судьи и нескольких выборных членов;
- совет из группы мировых судей, избираемых населением.
Графства, несмотря на то, что их экономический потенциал и административные ресурсы в последние годы значительно возросли, сталкиваются с большими проблемами, связанными с недостатком:
- полномочий (немногие из графств получили от штата право на самоуправление (гомруль), чаще они выступают в качестве административных подразделений штатов, проводников их решений на местном уровне);
- ресурсов (многие графства слишком малы для того, чтобы самостоятельно решать проблемы местного населения, тем не менее их консолидация идет медленно);
- интереса местного населения к их деятельности (это дополнительно подрывает авторитет органов управления графствами).
Наиболее известны из них школьные округа (local school districts), которых насчитывается около 1500. Они управляются выборными советами из представителей общественности, исполняющих свои функции безвозмездно. Совет осуществляет общее руководство образовательными учреждениями, повседневные заботы о них возложены на наемного администратора (суперинтенданта, директора). Таким образом, здесь воспроизведена муниципальная модель управления «совет-менеджер».
Затем появились денежные субсидии, однако до XX в. они были незначительными. Их масштабы стали особенно быстро увеличиваться в 60-е годы. С 1960 по 1970 г. федеральная помощь штатам выросла в четыре раза и продолжала быстро расти. К 1985 г. она составляла более 100 млрд, долларов в год и осуществлялась по 400 различным программам. Половина этой суммы расходовалась на 5 приоритетных программ: помощь семьям с низкими доходами в строительстве жилья, помощь здравоохранению, безработным, одиноким матерям, имеющим малолетних детей, инвалидам, а также строительство автомагистралей. Помощь оказывалась с учетом таких факторов, как численность населения, его доходы, качество жилья.
Штаты охотно принимали федеральные деньги, которые казались им «свободными», так как для их получения не нужно было повышать местные налоги, а контроль над их расходованием не был жестким. Поэтому штаты требовали все новых грантов, которые лоббировались влиятельными национальными ассоциациями губернаторов, мэров, городов. Постепенно стала выясняться и обратная сторона данного процесса.
Растет зависимость местных структур от помощи Вашингтона. Если в 1927 г. федеральная помощь составляла менее 2% расходов штатов и местных властей, к 1970 г. она выросла до 19%, а к 1980 г. — до 26%.
Федеральное правительство навязывает властям штатов свои политические приоритеты, которые могли не разделяться ими. Именно федеральное правительство было инициатором программ помощи городским беднякам, борьбы с преступностью и распространением наркотиков, охраны окружающей среды и т.д. Некоторые из этих программ осуществлялись в обход властей штатов, деньги направлялись непосредственно в распоряжение городов и групп граждан.
Получают распространение федеральные гранты, направляемые для решения конкретной задачи и требовавшие участия местных властей. Например, Вашингтон обещает выделить 50% средств, если остальную половину возьмут на себя штаты. Последним трудно отказаться от предложений правительства, поэтому они втягиваются в финансирование федеральных программ.
Между штатами, а также между ними и Вашингтоном возникают конфликты вокруг принципов распределения федеральной помощи. В 80-е годы президент Рейган попытался значительно сократить дотации штатам, однако решил эту задачу только частично. Федеральная помощь не уменьшилась, но перестала расти прежними темпами. О необходимости повторения опыта 80-х годов говорит президент Д. Буш.
Государственная служба
Наличие сложной политико-юридической терминологии, определяющей статус служащих. В США к категории публичных служащих относят всех работающих по найму в учреждениях США, штатов или местных органов, в том числе и технический персонал. Одновременно используются понятия правительственная служба (высшие «политические» руководители правительственных ведомств), гражданская служба (профессиональные несменяемые чиновники, их примерно 60% госслужащих). Отсутствие единой государственной службы. Должностные лица здесь находятся на службе или федерации, или штатов. Не только федерация, но и отдельные штаты имеют свои законы о государственной службе, которые, впрочем, совпадают в своих общих принципах.
Главой федеральной государственной службы является президент США, однако реальной властью он обладает преимущественно в отношении высших «политических» чиновников, возглавляющих правительственные ведомства. Остальные служащие защищены законами и фактически несменяемы.
В штатах сходными с президентскими полномочиями обладают губернаторы, однако их влияние на служащих штата еще более слабое.
В формировании федеральной службы важную роль играет Конгресс США. Он регулирует ее через законы и бюджет. Кроме того, Сенат прямо участвует в назначении высших федеральных служащих.
Конституция США объявляла президента главой исполнительной власти и потребовала согласия Сената на назначение высших должностных лиц, но она умалчивала об основных принципах построения государственной службы федерации. Собственных административных традиций молодое государство не имело, английский же опыт оценивался критически. В колониях недостатки британской системы были заметнее, чем в метрополии, на службу сюда попадали далеко не лучшие ее представители.
Закон, регулирующий прохождение государственной службы, появился почти через сто лет после ее фактического возникновения. Поэтому в формировании служебных традиций США было много импровизации. Большую роль сыграли политическая практика, то, как трактовали свои административные полномочия представители высших государственных институтов, те прецеденты, которые создали первые президенты, прежде всего Вашингтон.
Он полагал, что конституция обязывает его спрашивать согласия Сената только в отношении высших должностных лиц. Что касается других государственных служащих, то их назначение и смещение является дискреционным правом главы исполнительной власти. Одновременно Вашингтон считал, что все служащие могут занимать свой пост, «пока ведут себя хорошо», т.е. являются фактически несменяемыми.
Первый президент США прекрасно понимал значение хорошей администрации и внимательно следил за назначением на федеральные должности.
Исследователи полагают, что в своей кадровой политике он следовал определенным принципам, согласно которым учитывались:
- профессиональная компетентность служащего;
- личная репутация служащего;
- заслуги в борьбе за независимость;
- политическая лояльность президенту.
Отмечается также стремление президента видеть в федеральных структурах представителей всех штатов. Отсюда понятно, что первый правительственный кабинет не был в полной мере «единой командой». В него входили такие политические противники, как Джефферсон и Гамильтон.
Политический опыт должен был определить и пределы административной власти Конгресса. Первые дебаты по этой проблеме развернулись вскоре после начала его работы в связи с обсуждением законопроекта об учреждении Департамента иностранных дел (Государственного департамента). Они неожиданно возникли вокруг проблемы, которая позднее неоднократно вызывала острые столкновения между президентом и Конгрессом. Если Сенат дает свое согласие на назначение высших должностных лиц, то не требуется ли согласие законодателей и на их смещение? В Палате представителей меньшинство полагало, что руководители департаментов могут отстраняться только в результате импичмента, большинство признало это дискреционным правом президента. В Сенате голоса разделились поровну, и вице-президент Адамс впервые воспользовался правом голоса, поддержав позицию нижней палаты.
Это не означало, что Конгресс полностью отказался от вмешательства в административные дела. Он требовал от министров информации относительно их деятельности, приступил к учреждению комиссий по расследованию правительственной деятельности, хотя конституция не предусматривала этого. После консультаций с кабинетом Вашингтон решил не препятствовать в этом законодателям. Первый президент стал консультироваться с членами Конгресса от определенного штата также по поводу назначений здесь на федеральные должности. Это было естественно, так как он не мог лично знать каждого назначенца, например кандидата на пост местного почтового служащего. При этом президент именно консультировался с законодателями, не считая их рекомендации обязательными для себя. Его преемники отошли от этого принципа, и уже в 1801 г. подобные консультации стали считаться обязательными.
Вскоре на состояние государственной службы США стал оказывать определяющее и одновременно противоречивое влияние процесс образования политических партий, острые столкновения федералистов и антифедералистов (демократических республиканцев). При служебных назначениях учитывались теперь не личные и деловые качества претендента, а его принадлежность к правящей политической группировке. В историю вошли скандальные «полуночные назначения» президента Адамса (1801), вызвавшие знаменитое дело «Мэрбери против Мэдисона».
Джефферсон и его ближайшие преемники из лагеря демократических республиканцев не считали партийную принадлежность решающей в своей кадровой политике, поэтому многие федералисты продолжали сохранять свои государственные посты. Увольнений с федеральной службы было мало, действовал негласный принцип, согласно которому чиновники занимали свой пост, «пока ведут себя хорошо». Вашингтон за 8 лет уволил только 9 лиц, Адамс за 4 года — 9 (и ни одного по политическим мотивам), Джефферсон за 8 лет — 39 лиц, но многие из них были «полуночными назначенцами». Потом за 20 лет (1808-1828) отставили только 16 лиц.
В 1820 г. был принят закон, ограничивавший срок полномочий государственных служащих 4 годами (Tenure of office act). Смысл его был ясен: дать новому президенту легальную возможность произвести крупную реорганизацию аппарата исполнительной власти. Однако новый порядок вызвал резкую критику прежних президентов. Джефферсон заявил, что он вносит в администрацию «принцип интриги и коррупции». Действовавший президент Монро признал справедливость критики и не стал пользоваться полученными правами.
В своем первом послании Конгрессу он заявлял: «Обязанности всех общественных служащих настолько несложны, что разумные люди могут легко с ними справиться. В стране, где должности созданы исключительно во имя пользы народа, ни один человек не имеет большего права на официальный пост, чем другой». Иначе говоря, любой человек может занять государственный пост. Несколько позже сенатор В. Мэрси так сформулировал главный принцип новой системы: «Победителю принадлежит добыча врага».
Следовательно, если раньше от соискателя правительственной должности требовались не только политические заслуги, но и образованность, репутация, принадлежность к общественной элите, то теперь партийно-политический фактор становился главным. «Система добычи» была разновидностью патронажа, но требовала не личной, а партийно-фракционной преданности. Восторжествовал принцип, что с приходом нового президента все государственные должности считаются вакантными и могут быть замещены по его распоряжению.
Поведение Джексона частично объяснялось его личным озлоблением против предшественника и его администрации. Но этот поворот произошел закономерно. Элементы «системы добычи» возникли раньше, Джексон только придал этой системе законченность и размах. Считается, что данный поворот был вызван двумя фундаментальными причинами: демократизацией политического строя США и образованием массовых политических партий. Именно представители американской «глубинки», многие из которых недавно получили избирательные права, привели к власти Джексона, подчеркивавшего свою неприязнь к традиционной политической элите. Эти люди разделяли убеждение нового президента относительно доступности государственных должностей для всех граждан. Причем для них, в отличие от джентльменов из Виргинии или Новой Англии, государственная должность являлась источником дохода. Сформировавшиеся массовые партии превратили федеральные и местные выборы в масштабные и дорогостоящие кампании, требовавшие усилий многочисленных активистов. В случае победы должности для них становились формой вознаграждения. После очередных выборов десятки тысяч партийных активистов съезжались в Вашингтон в поисках мест, и новый президент первые недели своего правления тратил на рассмотрение их просьб.
Исследователи видят в политике Джексона свои положительные стороны, в частности стремление:
- предотвратить превращение должностей в собственность;
- вырвать их из рук высшего класса, преимущественно джентльменов-южан;
- избавиться от неэффективных служащих.
Вместе с тем ее негативные последствия были не менее существенными. «Система добычи» вызвала широкое распространение коррупции, которая до этого не была свойственна государственному аппарату США. Служащие, знающие, что могут лишиться своих постов после очередных президентских выборов, стремились как можно быстрее материально обеспечить себя. Особенно масштабные злоупотребления, естественно, наблюдались в финансовых учреждениях, таможне. Коррупции способствовала и практика пополнения партийных касс за счет вычетов из жалованья служащих. Обычно они составляли четверть их жалованья. Естественно, должностные лица стремились компенсировать данные финансовые потери. «Система добычи» оказала далеко идущие последствия на состояние административной системы США. Она привела к тому, что служащие здесь долгое время не сознавали себя «государственными» в буквальном смысле этого слова: они состояли на службе своей партии или фракции. Произошло смешение государственной и партийной деятельности, причем последняя являлась главной. Усилия должностных лиц были направлены преимущественно на сохранение власти за своей партией, т.е. и за собой.
Подобное состояние государственной службы имело своим закономерным результатом ее низкий общественный престиж. Презрительное отношение к «бюрократам из Вашингтона» стало устойчивым феноменом ментальности среднего американца. Одновременно данная система сделала состав федеральных служащих более демократичным, чем в других странах.
Активность Джексона вызвала обеспокоенность Конгресса. Здесь вновь предпринимается попытка оспорить право президента свободно увольнять государственных служащих, в том числе тех, которые были назначаемы с согласия Сената. Позиция законодателей привела к тому, что один из министров попытался действовать вполне самостоятельно и отказывался исполнять те распоряжения президента, с которыми не был согласен. Министр был смещен, но Конгресс и его комитеты приняли несколько резолюций, призывавших Джексона воздерживаться от увольнения высших государственных служащих без консультаций с законодателями и объяснения мотивации своего решения. Президент отверг эти попытки законодателей как неконституционные. Тогда Конгресс решил воспользоваться своей «властью кошелька», отказываясь финансировать новые штаты, что вызвало перегрузку административной системы. В итоге был достигнут негласный компромисс. Необходимость кадровых консультаций с Конгрессом не была официально признана, но они проводились неофициально. Все более укреплялось правило, согласно которому именно конгрессмены оказывали решающее влияние на федеральные назначения в своих избирательных округах. В 1853 г. Конгресс смог усилить контроль над чиновничьим корпусом в самом Вашингтоне. Решено было распределять должности в его офисах между штатами пропорционально их представительству в Конгрессе. Позднее, в 1883 г., это правило было узаконено.
Негативные последствия «системы добычи» были очевидны для многих. Все чаще раздавались голоса в пользу перехода к экзаменационной системе. Причины подобных призывов были не только нравственными. Задачи государственного аппарата постоянно усложнялись, соответственно повышались квалификационные требования к служащим.
В 1853 г. сенатор Хантер провел «экзаменационный» закон. Одновременно государственные служащие были разбиты на 4 класса, для каждого из которых была установлена стандартная зарплата. Последнее новшество имело положительные последствия: оно установило правильную иерархию служащих и их жалованья. Но «система добычи» оставалась выгодной многим политикам, так как давала им мощный рычаг влияния на своих сотрудников и обеспечивала их лояльность своему «боссу». Поэтому первая реформа государственной службы была выхолощена. Экзамен носил формальный характер и подстраивался под уровень претендента. Экзаменующегося могли, например, спросить: «Что вы ели на завтрак?».
Закон 1853 г. обозначил новую тенденцию в развитии государственной службы, но продолжения ее пришлось ждать несколько десятилетий. Тем не менее у реформы появились влиятельные сторонники, среди которых выделялись государственный секретарь Сьюард и глава сенатского комитета по иностранным делам Сан мер. Они по роду своей деятельности были хорошо знакомы с состоянием государственной службы в других странах, информированы о начавшейся в 1855 г. реформе Тревельяна — Нордкота в Великобритании. Под ее впечатлением Санмер в 1864 г. внес (но неудачно) специальный законопроект.
Наиболее последовательным сторонником реформы государственной службы стал конгрессмен от Род-Айленда Т. Дженкес, именно его принято считать «отцом» реформы. Занимаясь бизнесом, работая в законодательных учреждениях штата и федерации, он постоянно сталкивался с коррупцией в среде государственных служащих. В конце 1865 г. он внес билль, предполагавший создание Комиссии государственной службы (КГС), которая должна была экзаменовать соискателей правительственных мест, кроме тех, кто назначался «с совета и согласия Сената». И в дальнейшем КГС должна была регулировать карьерный рост правительственных служащих.
Билль Дженкеса не привлек, однако, существенного общественного внимания, которое было отвлечено острым конфликтом между президентом Э.Джонсоном, возглавившим исполнительную власть после убийства Линкольна, и Конгрессом. Данный конфликт, вызванный разногласиями относительно методов Реконструкции Юга, привел к тому, что законодатели вновь попытались установить контроль над высшими представителями исполнительной власти. Известно, что президент был сторонником «мягкой» Реконструкции, в то время как среди законодателей преобладали радикалы. Многие члены правительства также были сторонниками жесткой линии и вступили в конфликт с главой исполнительной власти. Конгресс поспешил на помощь своим единомышленникам. В 1867 г. был принят новый Акт о должностных лицах (Tenure of office act), согласно которому высшие должностные лица, уволенные президентом, покидали свой пост только после того, как Сенат утверждал им замену. Это позволяло верхней палате блокировать подобные распоряжения главы исполнительной власти, отказываясь утвердить новые назначения. Стремление президента уволить военного министра Стэнтона стало поводом для почти удавшейся попытки импичмента президента.
После преодоления кризиса федеральной власти противники «системы добычи» активизировались, их ряды пополнили некоторые влиятельные политики и публицисты. Как ранее в Англии, создается общественная лига в поддержку реформы государственной службы. Однако дело продвигалось медленно. Не только представители исполнительной власти, но и Конгресс не хотели лишиться тех возможностей, которые открывал перед ними существовавший порядок замещения государственных должностей.
Как долго продолжалась бы эта борьба — неизвестно. Но неожиданная трагедия сломила сопротивление политической элиты. В 1881 г. был убит президент Д. Гарфилд. Было объявлено, что мотивом покушения стала обида соискателя места, обойденного при «разделе добычи». Это преступление настолько возмутило общественность, что Конгресс уже в 1883 г. принял Закон о государственной службе, известный также как закон Пендлтона, сохраняющий свое значение и сейчас.
Он ввел новые принципы формирования корпуса государственных служащих, получившие наименование «системы заслуг»:
- проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов;
- запрет увольнений по политическим мотивам;
- политическая нейтральность государственной службы;
- создание независимой Комиссии государственной службы, призванной контролировать осуществление закона.
Закон также:
- предусматривал испытательный срок для соискателей правительственных должностей;
- запрещал принимать на государственную службу лиц, близкие родственники которых уже состояли на ней;
- сохранял принцип представительства штатов в государственном аппарате федерации (однако если ранее должности здесь замещались на основе патронажа, то теперь — пропорционально численности населения штатов).
Закон 1883 г. во многом опирался на опыт Великобритании, но не копировал его. Английский опыт был «американизирован»:
- государственная служба Англии была практически закрыта для «людей со стороны», так как государственные служащие должны были начинать службу с низших чинов;
- «система заслуг» позволяла заполнять государственные должности людьми, ранее не состоявшими на службе США; это привело к тому, что здесь чиновничество не оформилось в замкнутую касту.
Теоретической основой реформированной системы стала доктрина отделения политики от управления, впервые сформулированная политологом, позднее президентом США В. Вильсоном. По его мнению, государственный аппарат имеет две функции: политическую (определение общего курса) и управленческую (проведение их в жизнь). Первую функцию должны осуществлять выборные представители нации, в первую очередь президент, вторую — профессионально подготовленные и политически нейтральные специалисты, которые должны компетентно исполнять распоряжения любых политических руководителей. Поэтому смена последнего не должна вести к смене штата государственных служащих.
Закон Пендлтона вводился не единовременно. Он разрешал президенту самостоятельно распространить его положения на федеральные учреждения. Поэтому первоначально закон охватил менее 11% государственных служащих. Постепенно сфера его действия расширялась: в 1890 г. на «систему заслуг» были переведены уже 20% служащих США, в 1900 42%, 1910 58%, 1920 77%, 1940 69%, 1950 83%, 1971 84%. В 1923 и 1949 гг. появились законы о классификации госслужащих. Большое внимание начинает обращаться на административную эффективность их деятельности, на ее «менеджеризацию».
Нестабильная обстановка в стране и мире выдвинула другие приоритеты, заставив законодательно урегулировать вопросы этики политического поведения федеральной бюрократии.
В 1939 г. появился закон «О политической деятельности» («Закон Хэтча»), который регулировал вопросы политического поведения государственных служащих, запретив им под угрозой увольнения:
- участвовать в политических кампаниях;
- использовать служебное положение для влияния на выборы;
- принимать участие в организациях, выступающих за свержение конституционного строя США, к которым вскоре были отнесены коммунистические организации.
Сложившаяся на основе закона 1883 г. система организации государственной службы достаточно эффективно функционировала в течение нескольких десятилетий. Постепенно в американском обществе стала усиливаться критика в ее адрес. Общественность все чаще упрекала бюрократию в недостаточной административной эффективности и расточительстве.
Сама КГС указывала на ее недостатки:
- трудность передвижения и расстановки кадров по усмотрению руководства;
- опасность косности и бюрократизма как следствие практической несменяемости кадров;
- трения между политическим руководством и профессиональными служащими;
- отсутствие единой системы комплектования кадров, должного единства в оплате их труда.
Поправить положение был призван закон 1970 г., который усовершенствовал оценку труда служащих. Главным ее средством стала ежегодная аттестация руководителями своих подчиненных в форме заполнения анкет-характеристик с итоговой оценкой их работы (неудовлетворительно, удовлетворительно, отлично). Данная аттестация стала удобной формой собирания информации о служащих, но мало повлияла на реальную кадровую политику. Оценки были достаточно формальны, 99% служащих получали оценку «удовлетворительно». Чтобы преодолеть формализм, стали проводить аттестацию и проверку служащих специальными независимыми комиссиями, используя такие средства, как психологические тесты, собеседования, и даже проверку на «детекторах лжи».
Более решительную попытку реформирования системы государственной службы предприняла администрация президента Картера.
Принятый в 1978 г. Конгрессом закон провозгласил целями реформы:
- повышение эффективности государственной службы;
- изменение состава служащих с тем, чтобы они «отражали разнообразие нации»;
- четкое определение понятий «система заслуг» и «запрещенная кадровая практика»;
- реорганизацию системы управления публичной службы с тем, чтобы организационно обеспечить исполнение поставленных задач;
- закрепление за служащими право создавать свои организации, заключать трудовые договоры;
- усовершенствование практики ежегодных аттестаций государственных служащих, системы их материального поощрения.
Закон также учредил Службу старших руководителей, члены которой могли более свободно перемещаться по служебной лестнице, одновременно получая и более высокие оклады.
В соответствии с этим законом Комиссия гражданской службы прекратила свое существование. Функции регулирования различных аспектов государственной службы были разделены между:
- управлением по руководству персоналом, которое должно было обеспечивать централизованное руководство кадровой политикой, координировать кадровую деятельность отдельных ведомств;
- советом по защите системы заслуг, призванным, как это видно из самого названия, следить за соблюдением в кадровой политике принципов системы заслуг, недопущением запрещенной кадровой практики;
- комиссией по равным трудовым возможностям, организующей специальное наблюдение за недопущением различных форм дискриминации на государственной службы.
Из-под действия конкурсной системы выведена также категория PL, которая включает служащих НАСА и др.
Наряду с этим, служащие в зависимости от сложности и ответственности своих функций разделены на разряды, к которым привязаны ставки оплаты их труда. Так, служащие, чья карьера контролируется Управлением по руководству персоналом, разбиты на 18 разрядов.
Набор служащих осуществляется Управлением по руководству персоналом. Закон разрешает поступление на любую ступень, однако для этого необходимо выдержать экзамен по установленной программе. Управление также отвечает за повышение квалификации служащих, разрабатывает методики оценки их труда, которым следуют ведомства, проводя ежегодную оценку труда своих сотрудников. От их результата зависит карьерный рост чиновника и его материальное благосостояние. Получившие отличную оценку могут рассчитывать на премию и внеочередное повышение, неудовлетворительную — задержаться в карьерном росте.
Служащие имеют право на пенсии по старости и инвалидности. Им разрешено создавать профсоюзы и заключать коллективные договоры с администрацией. Однако их права на забастовку ограничены. Ограничены и политические права служащих, что оправдывается доктриной их политической нейтральности. Особые социальные гарантии созданы для лиц, зачисленных в Службу высших руководителей.
Несмотря на определенные успехи, по мнению американской общественности, проведенные в 70-е годы XX в. реформы государственной службы не достигли всех своих целей. Это стало причиной создания президентом Клинтоном комиссии под руководством вице-президента А. Гора, которая в 1993 г. подготовила доклад «Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше». Несколько драматизируя положение дел, доклад констатировал, что «общественное доверие к федеральному правительству никогда не было на столь низком уровне». Отмечалось также, что американцы сомневаются именно в способности правительства эффективно управлять и убеждены в том, что оно транжирит 48 центов из бюджетного доллара. Попытки исправить недостатки сокращением числа служащих и усилением контроля над ними оказались малоэффективными. Глубинная причина существующих проблем в том, что государственная служба была создана в иную эпоху, «для ситуации, которая больше не существует».
Современная эпоха требует:
- повысить самостоятельность государственных служащих, сократить количество регулирующих их деятельность актов;
- децентрализовать функции государственного управления, передавая дополнительные функции штатам и местным органам;
- повысить эффективность публичных служб за счет расширения конкуренции между ними, «трансплантации» некоторых методов работы частных корпораций;
- поставить в качестве главной задачи государственных служб удовлетворение интересов их клиентов.
Правительство США адекватно оценивает проблемы государственной службы, однако практическое воплощение поставленных задач требует больших организационных усилий.
Условия формирования и развития США не менее уникальны, чем Великобритании. Обширная территория, благоприятные природно-климатические условия, внешняя безопасность сочетались со спецификой населения, принесшего сюда лучшие традиции своей исторической родины — способность к самодеятельности и самоуправлению, сознание своих прав. Не случайно здесь рано сложились мессианские представления о мировой роли США.
Американцы склонны видеть одну из причин своих успехов в возникшем более двухсот лет назад конституционном строе, смысл которого заключается в жестком разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, федерального правительства и правительств штатов, знаменитой системе «сдержек и противовесов». Но данная система не смогла предотвратить гражданскую войну, неудачными оказались попытки повторить ее в других странах. Сознательно заложенный в ней конфликт властей может приобрести конституционно неразрешимый характер. Подобная модель «разделенной демократии» лучше функционирует в тех благоустроенных странах, которые сталкиваются со сравнительно небольшими проблемами и могут позволить себе длительные дискуссии и постоянные компромиссы.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
