Главная » Экономисту »
Проблемы регионального управления на Дальнем Востоке
Проблемы регионального управления на Дальнем Востоке
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. Связаться с автором
В настоящее время пути совершенствования территориального управления связаны в основном с совершенствованием работы органов, действующих в рамках административно-территориальной структуры народного хозяйства. Крупные шаги сделаны в последние годы по расширению прав и ответственности в управлении Советов Министров союзных и автономных республик, Советов народных депутатов краев, областей, городов, административных районов. В соответствии с постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности и качества работ», «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС». Законом о государственном предприятии (объединении) и другими партийно-правительственными документами территориальные органы управления получили мощные рычаги воздействия на экономические процессы, происходящие на подведомственной им территории.
Однако было бы неверным утверждать, что проблема создания эффективной системы территориального управления этим решена. На наш взгляд, эти сдвиги следует рассматривать как один из этапов решения важной задачи рациональной пространственной организации социалистической экономики и управления ее развитием. Расширение прав местных Советов в комплексном развитии территорий является первым шагом к созданию такого хозяйственного механизма, который, используя экономические рычаги регулирования экономических процессов, обеспечит рациональное сочетание в общественном развитии общегосударственных, отраслевых и территориальных интересов.
Среди проблем формирования эффективной системы территориального управления одно из центральных мест занимает организация хозяйственного регулирования в крупных экономических районах (регионах), что обусловлено рядом причин.
Прежде всего, в условиях огромной территории нашей страны, районы которой очень сильно различаются как климатическими особенностями, так и видом и составом природно-сырьевых, трудовых ресурсов, рациональное размещение производства по территории и комплексное развитие каждого из регионов превращаются в один из важнейших факторов развития народного хозяйства страны. Регионы правомерно рассматривать в качестве важнейших составляющих подсистем народнохозяйственного организма, поскольку каждый из них представляет собой исторически сложившуюся в процессе общественного разделения труда часть хозяйственной территории, которая характеризуется определенными природными и трудовыми ресурсами, четко выраженной специализацией и структурой хозяйства, имеет устойчивые внутренние и межрайонные связи, т. е. обладает необходимыми условиями для выделения его в относительно самостоятельную социально-экономическую подсистему.
Другим важным моментом, активизирующим поиски в области регионального управления, является то, что крупные экономические районы, существуя как хозяйственная реальность в течение многих десятилетий, относятся к одной из наименее управляемых систем народного хозяйства. При существовании в общественном производстве «двухканальной» системы управления — через отраслевые и территориальные органы — крупные экономические районы как объект управления не рассматриваются ни в одной из этих институциализированных структур. Хотя региональные параметры фиксируются в государственных планах, а также в статистической отчетности, они являются лишь пространственной группировкой «сколков» с отраслевых планов. Это означает, что регион существует при таком подходе не как относительно самостоятельная экономическая структура со своими закономерностями развития, а лишь как пространственная база для реализации отраслевых решений, принятых в соответствии с ведомственными критериями. Это неизбежно ведет к возникновению в регионах структурных диспропорций, определенных элементов стихийности в формировании темпов развития, что в конечном итоге сказывается на эффективности хозяйства. В особой мере это влияет на регионы пионерного развития, которые не имеют устойчивого инерционного ядра производительных сил, приглушающего негативные эффекты такого «полиуправления», и потому в наибольшей степени ощущают потери от непропорционального развития. Так, в частности, происходит на Дальнем Востоке. Все возрастающий объем капитальных вложений в экономику региона реализуется при участии многих министерств и ведомств, которые, принимая решения зачастую в условиях большой неопределенности, вызванной специфическими природными условиями, нередко инициируют разбалансированность производственной структуры регионального хозяйства.
Не могут исправить положение и территориальные органы, функционирующие в рамках краев и областей, входящих в регион. По описанным выше причинам их воздействие на траекторию хозяйственного развития даже подведомственных им территорий в современных условиях довольно незначительно, в рамках же крупных экономических районов оно исчезающе мало.
Таким образом, современное управление народным хозяйством не имеет реальных рычагов, позволяющих на уровне региона обеспечить выполнение важнейших задач руководства общественным производством: организацию оптимального взаимодействия элементов экономической структуры для достижения намеченных целей; регулирование процессов развития в случае отклонения их от заданных планом траекторий; исправление плановых ошибок, отслеживание и выявление негативных тенденций в развитии управляемого объекта.
В результате именно недостатки существующей системы управления во многом обусловливают накопление и обострение диспропорций в региональной системе. Ярким примером этого является хозяйственный комплекс Дальнего Востока, в котором возникли и устойчиво сохраняются диспропорции в развитии большинства сфер хозяйства. Так, в отраслях специализации наблюдается несоответствие развития научно-исследовательских, проектно-изыскательских и геологоразведочных работ необходимым темпам и масштабам добычи сырья; сохраняется отставание в развитии перерабатывающих предприятий от добывающих и т. д. В обслуживающих отраслях существует стабильное отставание от потребностей регионального хозяйства развития производственной инфраструктуры, особенно в районах нового освоения; имеются большие «ножницы» между потребностями в продукции вспомогательных и обслуживающих отраслей и номенклатурой их производства. В социальной сфере развивается несоответствие между потребностями в рабочей силе определенного количества и качества и ее реальным обеспечением; социальная инфраструктура значительно отстает от запланированного уровня и т. д.
Такое положение нуждается в кардинальных мерах по совершенствованию регулирования экономического развития регионов. Существование в хозяйственной структуре слабоуправляемых объектов такого масштаба вступает в явное противоречие с принципами плановой организации народного хозяйства при социализме. С этих позиций разработка комплекса методов, позволяющих обеспечить эффективное развитие крупных экономических районов, должна стать одной из важных составляющих совершенствования управления народнохозяйственным комплексом страны.
Отметим, что решение вопроса об организации эффективного управления крупными экономическими районами не может предполагать одного универсального подхода. Дело в том, что в территориальной структуре народного хозяйства выделяются три группы экономических районов, имеющих различные соотношения с существующим административным делением страны. Первая — это межреспубликанские крупные экономические районы: Прибалтийский, Закавказский, Среднеазиатский. Вторая — регионы, совпадающие с территорией союзных республик: Белорусский и Казахский. И третья — регионы, занимающие часть территории РСФСР и Украинской ССР. Очевидно, что подходы к организации эффективного управления каждым из типов регионов будут различны. В одних случаях речь будет идти о расширении правовой и ресурсной базы республиканских органов управления, в других — об оптимизации межреспубликанских взаимодействий. Наибольшую сложность представляет управление в регионах третьего типа, поскольку, с одной стороны, оно предполагает решение крайне сложных и масштабных целевых задач, а с другой — фактически не располагает механизмом регулирования экономических процессов в структурах такого типа.
Нельзя сказать, что эти вопросы являются новыми для советской экономической науки. В последние годы в стране было опубликовано большое количество работ, посвященных различным аспектам регионального развития. Значительные и весьма продуктивные исследования экономики регионов ведутся в Совете по изучению производительных сил при Госплане СССР, в Центральном экономическом научно-исследовательском институте при Госплане РСФСР, в отделениях и филиалах Академии наук СССР. Особо выделяются своим уровнем разработки, посвященные планированию и прогнозированию регионального развития, многие из которых широко используются в настоящее время практикой для исследования вариантов комплексного развития территорий. Но как ни важно определение перспективных траекторий регионального роста — это лишь первый этап достижения цели. Опыт развития экономики Дальнего Востока показал, что как бы ни были скрупулезно разработаны параметры будущего состояния хозяйственной системы, в процессе их фактического достижения часто появляются различные непредусмотренные внутренние и внешние воздействия, для учета и нейтрализации которых у региональной экономики нет соответствующего инструмента, и в результате развитие хозяйства идет по несколько иному, чем определенный в плане, пути.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Пока же организации контроля, оперативному руководству, разработке эффективных воздействий на процессы межотраслевого и межрайонного взаимодействия и другим аспектам управления уделяется значительно меньше внимания, чем планированию. Поэтому многие важнейшие задачи, решение которых может оказать существенное влияние на совершенствование регионального управления, оказались «на обочине» магистрального пути исследований экономики крупных экономических районов. Так, до последнего времени практически не было исследований, посвященных проблемам организации управления в регионах, представляющих собой часть союзной республики (Дальнего Востока, Урала, Восточной Сибири и т. д.), исследовательские силы сосредоточивались на управлении союзными республиками. А между тем такая крупная территориальная единица, какой является, например, Дальний Восток, по своей роли в народном хозяйстве нисколько не уступает многим союзным республикам, а по своим возможностям намного их опережает. То же самое можно сказать и о других крупных экономических районах, таких, как Урал, Восточно-Сибирский, Западно-Сибирский экономические районы.
Разумеется, нельзя сказать, что эта проблема вообще выпала из внимания исследователей. В ряде работ необходимость организации управления крупными экономическими районами была поднята, но при этом их авторы, как правило, ограничивались декларацией положения о важности создания в структуре управления экономикой страны специального органа, которому следует поручить регулирование региональных процессов. Предлагались различные варианты: учреждение в экономических районах аппарата Уполномоченных Совета Министров СССР (или РСФСР); организация региональных советов, объединяющих руководителей партийных и советских органов, территориально-производственных объединений, научных учреждений, работающих на территории крупного экономического района; образование Бюро регионального развития Совета Министров СССР с подразделениями на местах; создание региональных Государственных плановых комиссий; формирование региональных объединений предприятий министерств, представляющих отрасли специализации; назначение в крупных экономических районах инспектора ЦК КПСС для обеспечения координации работы партийных органов областей и краев; придание официального статуса депутатским группам Верховных Советов СССР и РСФСР по экономическим районам и т. д. Ряд подобных, несомненно интересных, предложений можно продолжить. Однако существующая тенденция заниматься формотворчеством в системе управления оторвано от изменения хозяйственного механизма, несомненно, обедняет уровень предполагаемых нововведений в управлении.
На наш взгляд, при разработке и совершенствовании системы управления вообще, и региональной в частности, первоначальное значение имеют выявление реальных экономических процессов, к регулированию которых необходимо приступить, определение способов активного воздействия на их динамику и лишь затем — формирование организационных структур, обеспечивающих процессы экономического регулирования.
При социализме система управления органически связана с народнохозяйственным механизмом и является его составной частью. При этом, хотя система управления оказывает сильное воздействие на характер и темпы динамики общественного производства, замедляя или ускоряя его развитие, она, тем не менее, является вторичной по отношению к производству, рассматриваемому в качестве объекта управления, поскольку функции, структура, задачи, а также характер процесса управления определяются, прежде всего, достигнутым уровнем и потребностями развития социалистической экономики. Поэтому анализ системы регионального управления необходимо начинать с рассмотрения региональной экономики как объекта управления. К сожалению, до настоящего времени нет единства в понимании самого термина «экономика региона», несмотря на то, что дискуссии по этому вопросу ведутся с первых же лет функционирования социалистического производства. В основе большинства определений рассматриваемого понятия лежит представление о региональной экономике как о некоторой территориальной экономической подсистеме единого народнохозяйственного комплекса, характеризуемой двумя основными моментами.
Во-первых, ее цели, структура, основные направления, темпы развития, объем и характер капиталовложений и другие важнейшие параметры определяются, прежде всего, интересами развития общественного производства всей страны, т. е. подсистема является открытой.
Во-вторых, региональная экономика представляет собой не простой набор предприятий и организаций, расположенных на определенной территории, а живой монолитный хозяйственный механизм, обладающий достаточно развитыми внутренними и внешними связями, наличие которых позволяет говорить о значительном уровне ее целостности.
Не вдаваясь в оценку приводимых в литературе определений региона и региональной экономики, заметим, что точка зрения на регион как на некоторую территориальную подсистему в общественном производстве позволяет говорить о правомерности функционирования региональных форм управления, так как наличие устойчивых внутренних связей в регионе образует необходимое для этого условие. Рассматриваемый подход позволяет выделить два аспекта управления: Во-первых, управление параметрами, задаваемыми извне (объемом капитальных вложений, технической и социальной политикой, заданием обязательного ассортимента продукции и т. д.), т. е. управление регионом в целом, и, Во-вторых, система управления внутри региона (собственно система регионального управления). При этом, чем больше задано параметров и чем меньше диапазон их изменения, тем меньше свободы для внутрисистемного управления. И, напротив, с уменьшением числа ограничений, задаваемых извне, увеличивается роль внутрисистемного управления в развитии региональной экономики. Наличие входов и выходов подсистемы позволяет включить ее в состав единого механизма, подчинить развитие экономики региона интересам всего общества, но они не сужают объемы работ по управлению региональной экономикой. С другой стороны, увеличение самостоятельности в региональном развитии позволяет более полно учесть местные особенности, более оперативно решать возникающие вопросы и т. д. Но излишняя самостоятельность может привести к нарушению основных пропорций всего общественного производства, к снижению эффективности работы всего народнохозяйственного механизма. Поэтому нахождение оптимального уровня самостоятельности разных типов регионов представляет собой важную задачу, стоящую перед разработчиками системы регионального управления.
И наконец, к числу важнейших положений, которые необходимо учитывать при анализе или совершенствовании любой системы управления, принадлежит вопрос о возможности и методах оценки интересов конкретных управленческих звеньев.
Известно, что обособление части целого (отрасли или региона) и создание соответствующего органа приводят к появлению особых «ведомственных» (местных) интересов, которые далеко не всегда совпадают с интересами народного хозяйства. При этом преувеличенное внимание к интересам отрасли способствует возникновению ведомственных барьеров, а гипертрофированное понимание «комплексности» приводит к «местничеству», стремлению развивать как можно больше производств на территории региона. «Местничество» и «ведомственность» — это не субъективные ошибки или злоупотребление отдельных руководителей, это следствие стремления обособленного звена (независимо от организационной формы управления) обеспечить благоприятные условия для реализации основных целей, стоящих перед ним.
Любой экономический район (в том числе и Дальневосточный) обладает достаточно сложной внутренней структурой, и эффективное управление им невозможно без создания соответствующего органа управления. Основная задача этого органа управления заключается в обеспечении комплексного целенаправленного развития всего региона как относительно самостоятельного звена единой народнохозяйственной системы.
Основные элементы этой задачи:
1. Выяснение потенциальных возможностей развития региона.
2. Определение концепции его развития исходя из имеющихся ресурсов и обязательств, вытекающих из необходимости решения социально-экономических задач, стоящих перед всей экономикой страны.
3. Концентрация средств на решении наиболее важных региональных проблем, и в том числе на эффективной организации производства, наиболее рациональном использовании природных и трудовых ресурсов, охране окружающей среды.
При этом важно, чтобы управление регионами развивалось в соответствии с рядом существенных требований, которые можно сформулировать следующим образом.
Прежде всего вопросы совершенствования управления крупными экономическими районами СССР как объективно сложившимися народнохозяйственными формированиями должны рассматриваться не изолированно, а как часть всего комплекса мер по намеченной КПСС коренной перестройке руководства экономическим развитием. В соответствии с современными требованиями, условиями и возможностями основными принципами формирования регионального управления являются демократический централизм и экономические методы воздействия на все элементы хозяйственной структуры.
Важной позицией в развитии системы управления крупными экономическими районами следует признать необходимость органической встроенности новых органов в существующую структуру управления народным хозяйством и его подразделениями. Очевидно, что региональные органы управления должны стать органической составной частью системы регулирования территориальных процессов, занять в ней определенный уровень. При этом должна быть решена задача существенного повышения значимости территориальных органов управления, расширения их функций и влияния на общественное производство при со хранении имеющейся системы отраслевого управления с учетом различных вариантов ее организации.
Эта позиция объясняется следующими соображениями. Объективные различия (в рамках единого народнохозяйственного организма) относительно самостоятельных экономических систем (как территориальных, так и отраслевых) обусловливают необходимость функционирования обособленных органов управления в каждой из этих систем, поскольку перед отраслевыми и территориальными системами управления поставлены различные самостоятельные задачи. Цель отраслевой системы управления — обеспечить эффективное развитие отрасли в масштабе всей страны, а региональной — комплексное развитие экономики конкретного района.
Принципиальная необходимость системы отраслевого управления не вызывает в настоящее время сомнений у большинства экономистов, и она достаточно убедительно обоснована. Необходимость же значительного усиления территориальных органов управления с целью создания не регионального дополнения, а вполне самостоятельной системы территориального управления, способной успешно решать сложные вопросы территориальной организации производства, и прежде всего обеспечивать комплексное развитие регионов, пока еще не столь очевидна и требует обоснования. При этом следует исходить не только из того факта, что эффективное функционирование народного хозяйства предполагает соблюдение отраслевых пропорций как в масштабе всей страны, так и в территориальном разрезе, что очевидно, но и из необходимости учета наличия территориальных социально-экономических подсистем разного уровня, и прежде всего экономических районов, краев, областей, эффективное развитие которых требует создания специального аппарата управления.
В этом случае, на наш взгляд, подобно тому как основу отраслевой системы управления образуют министерства (ведомства), узловым звеном территориальной системы управления должен стать аппарат управления крупным экономическим районом. Это может быть обеспечено только в том случае, если резко возрастает (по сравнению с современным уровнем) роль местных Советов в разработке и реализации программ хозяйственного развития подведомственных территорий. Именно проработки плановых комиссий областей и краев должны быть одним из базисных пунктов при составлении единого общерегионального плана, и его реализация в значительной мере будет определена активным воздействием на хозяйственные процессы исполкомов административных подразделений, входящих в состав региона.
Следует принять во внимание и то обстоятельство, что ни интересы отрасли, ни интересы региона не могут всегда и полностью соответствовать интересам развития народного хозяйства в целом. Если бы это было так, то не существовало бы никаких проблем в области управления. И отрасль, и регион — это всего лишь часть единого механизма, и они не располагают необходимой информацией для того, чтобы достаточно точно определить свое место в народнохозяйственном комплексе. Это могут сделать только центральные органы.
Таким образом, существует необходимость рассмотрения на верхних уровнях хозяйственного управления части вопросов регионального развития, и прежде всего вопросов, связанных с формированием рациональных территориальных пропорций в народном хозяйстве. Возможным вариантом такого центрального органа может быть, на наш взгляд, специально созданное в рамках Совета Министров СССР Министерство территориального развития, подобное тем, которые существуют во многих странах мира (притом, отметим, занимающих гораздо меньшую площадь, чем СССР — самое крупное по территории государство).
Разумеется, современный уровень разработки проблемы регионального управления не позволяет дать достаточно подробного описания системы, удовлетворяющей таким требованиям; назовем лишь ее основные характеристики.
Для реального управления сложившейся системой хозяйства региона необходимо обеспечить за счет расширения функций выполнение органом, регулирующим развитие крупного экономического района, полного цикла принятия и реализации хозяйственных решений по достаточно широкому кругу вопросов. Он включает перспективное комплексное планирование развития региона; разработку на предплановой стадии централизованно утверждаемых директивных показателей по наиболее важным вопросам развития территории; проведение единой научно-технической, инвестиционной, ресурсной (включая природные, трудовые, финансовые ресурсы), тарифной, инфраструктурной политики в регионе; организацию межотраслевой и межтерриториальной внутри-региональной специализации, кооперирования и развития территориально-производственных комплексов; обеспечение ресурсами планируемых мероприятий, маневрирование финансовыми, материальными потоками с целью рационального достижения целей территориального плана с соответствующим их юридическим оформлением и проводкой через государственные органы (Госбанк, Стройбанк, Госснаб); контроль и оперативное руководство процессом реализации плана, принятие управленческих решений по ликвидации возникающих отклонений или в случае необходимости корректировку и разработку новых целей; стимулирование развития на территории отдельных производств или отдельных районов для обеспечения достижения намеченных целей регионального уровня.
Большие возможности наилучшего сочетания общегосударственных, отраслевых и территориальных интересов на этапе интенсификации социалистической экономики открывают разработка и внедрение смешанных структур управления, построенных по программно-целевому принципу. Взаимодействие вертикальных линейных связей — основы традиционных отраслевых структур управления — с горизонтальными связями, возникающими при решении слабоструктурированных задач межотраслевого и территориально-отраслевого управления может быть обеспечено системой органов кооперативного типа.
По отдельным позициям хозяйственная практика уже предложила подобные варианты решения проблем координации деятельности на территории крупного экономического района. Так, решением исполнительных комитетов Хабаровского и Приморского краев, Амурского, Камчатского, Магаданского и Сахалинского областных Советов народных депутатов и Совета Министров Якутской АССР создан Координационный совет Дальневосточного экономического района по развитию и размещению производства не планируемых централизованно товаров народного потребления. Основными задачами Координационного совета являются обеспечение эффективного взаимодействия союзных, республиканских и местных органов управления промышленностью и торговлей в определении потребностей рынка и в наиболее полном удовлетворении спроса населения; достижение сбалансированности планов производства товаров с потребностями населения при сочетании территориальных и отраслевых интересов; обеспечение рационального размещения и концентрации производства товаров; сокращение нерациональных перевозок; обеспечение эффективного использования ресурсов, производственных мощностей, рабочей силы для увеличения объемов производства, расширения и обновления номенклатуры с учетом изменения конъюнктуры регионального рынка потребительских товаров. Анализ этого опыта может дать интересный материал для организации аналогичного управления другими сферами региональной экономики.
Большого влияния на повышение действенности органов регионального управления следует ожидать от реализации важнейшего направления перестройки целостного механизма управления народным хозяйством — повышения экономической самостоятельности всех структурных подразделений. В рамках региона это может быть осуществлено за счет передачи в компетенцию управленческих органов этого уровня ряда производственно-хозяйственных функций с соответствующим переподчинением (возможно, первоначально на принципах мандатного управления) отдельных предприятий и организаций, других производственных объектов. Кроме того, необходимо обеспечить возможность участия территориальных органов в создании новых производственных объектов как за счет общерегиональных фондов, так и в порядке объединения средств предприятий и организаций на кооперативных началах (с соответствующим распределением прибыли). Последняя форма — создание межведомственных производств на договорных началах за счет аккумуляции материальных, финансовых и трудовых ресурсов предприятий пайщиков — представляется весьма перспективной. Именно за счет использования таких форм кооперативной собственности можно ускоренными темпами развивать ряд промышленных подразделений региона, в том числе производство товаров народного потребления, использование отходов производства, общемашиностроительные литейные и кузнечные предприятия и т. д.
Большое значение в системе управления регионом имеет формирование устойчивой эффективной двусторонней взаимосвязи между регулирующим органом и всеми производственными ячейками. Речь здесь идет о формировании такого типа экономических отношений, который за счет взаимовыгодное принимаемых решений создает надежную базу для согласования стратегий развития различных уровней хозяйственной структуры. Одним из вариантов формирования такой ситуации является предоставление предприятиям гарантий неполной загруженности их производственных мощностей заданиями собственного министерства и использование «свободных» производственных ресурсов для размещения заказов региональных органов. Разумеется, использование такого приема предполагает соответствующее обеспечение этих заказов необходимыми ресурсами, разработку системы территориальных хозрасчетных стимулов (целевых дотаций, надбавок к оптовой цене и т. д.). Подобная организация взаимоотношений предприятий и органов регионального регулирования дает последним мощные рычаги воздействия на хозяйственную ситуацию: если для исправления диспропорций или создания прогрессивных тенденций развития хозяйственной структуры в регионе необходимо усилить то или иное производственное подразделение или увеличить выпуск определенной продукции, территориальные управленческие органы могут разместить соответствующие заказы на предприятиях, располагающих для этого необходимыми возможностями. Соответственно выделение для размещения региональных заказов части мощностей строительных организаций позволяет довести до уровня гарантированной реализации территориальные программы капитальных вложений, т. е. появляется принципиальная возможность решения не только текущих задач регионального развития, но и перспективных. Разумеется, ответственность за выполнение таких заказов должна быть приравнена к ответственности за выполнение всех других плановых заданий.
Распространение права на государственный заказ предприятиям на региональные органы создает ситуацию, при которой ни одно из производств, действующих в регионе, не может выпасть из системы территориального регулирования, каждое в рамках составления и реализации производственной программы будет работать на решение внутри-региональных задач. Подкрепление такого взаимодействия развитой системой товарно-денежных отношений позволит региональным органам активно воздействовать не только на производственную деятельность предприятий, но и на потребление ими тех или иных видов территориально локализованных ресурсов, создание эффективного режима их использования.
В качестве источников финансирования активной регулирующей деятельности региональных органов управления следует выделить плату за использованные предприятиями хозяйственные ресурсы территории, прибыль от деятельности межотраслевых территориальных объединений, созданных при участии органов территориального управления, прибыль от предприятий, подведомственных органам территориального управления. В ряде регионов (особенно в регионах нового освоения) большую роль должны играть целевые поступления финансовых ресурсов из госбюджета, выделенные в рамках общесоюзных целевых комплексных программ.
Предоставление региональному органу особых прав в финансовой сфере следует подкрепить комплексом мероприятий в области материального снабжения. В современных условиях, когда движение финансовых и материально-вещественных потоков относительно самостоятельно, распределение части материально технических ресурсов через органы регионального управления позволит эффективно координировать деятельность всех министерств и ведомств по достижению целей регионального развития, усилить возможности маневрирования совокупными запасами продукции производственного назначения, рационализировать их использование, улучшить качество снабжения. Одновременно у органов регионального управления появляется возможность эффективного стимулирования и согласования процессов научно-технического перевооружения производства, которое в условиях разрозненности заявок предприятий различных министерств и ведомств и многочисленности органов, управляющих изолированно материальными потоками, часто не состыковано между отдельными звеньями хозяйственного комплекса, что значительно снижает эффект от использования достижений научно технического прогресса в региональной экономике.
Участие регионального управления в регулировании производственной деятельности на подведомственной территории предопределяет необходимость формирования эффективной системы регионального стимулирования как формы активного воздействия на хозяйственные процессы в экономическом районе. Существующая в настоящее время система территориальных коэффициентов к заработной плате, строительных коэффициентов и т. д. в определенной мере воздействует на формирование и развитие экономических отношений между территориальными и отраслевыми структурами. Однако эта система чрезвычайно инерционна, она с большим опозданием реагирует на изменение хозяйственной ситуации в регионе и соответствующее принципиальное изменение приоритетов развития. На наш взгляд, необходимо в дополнение к существующей системе стабильных коэффициентов дать региональным органам возможность использовать гибкую, оперативную форму воздействия на экономические структуры через систему надбавок к цене. Это возможно осуществить путем создания на уровне экономического района фонда стимулирования за счет аккумуляции части бюджетных ассигнований и отчислений от прибыли предприятий, расположенных на подведомственной территории. Кроме того, заслуживает внимания рассмотрение вопроса о введении в регионах более гибкой системы кредитования. По нашему мнению, предоставление льготных кредитов тем предприятиям, ускоренное развитие которых может оказать существенное влияние на улучшение функционирования регионального хозяйства, может явиться одним из весьма эффективных приемов регулирования в крупном экономическом районе.
Становление и развитие системы управления региональными хозяйственными процессами требуют соответствующих изменений в информационном обеспечении принятия решений. При введении в плановую и управленческую практику показателей регионального уровня система учета нуждается в перестройке, предполагающей изменение информационных потоков в существующих структурах, а также дополнительное привлечение к производству информации специализированных подразделений. Следует осуществить включение регионального управления в систему обмена информацией между местными исполнительными органами, республиканскими и союзными структурами управления, организовать эффективное взаимодействие регионального управленческого органа и научных (проектных) учреждений, дислоцированных в регионе, при разработке и реализации мероприятий, регулирующих развитие хозяйства экономического района. Существенное влияние на повышение информационной обеспеченности принятия решений может оказать создание банка социально-экономической информации за счет организации в экономических районах региональных отделов Госкомстата СССР. Самые серьезные проблемы в подготовке информационной базы связаны с осуществлением научной подготовки решений, принимаемых на уровне региона, в частности очень проблематично выглядят решения в области разработки нормативов платы за природные и другие ресурсы, создания системы региональных стандартов развития, использования региональных характеристик для совершенствования ценообразования и т. д. Эти вопросы представляются очень важными для реализации проектов регионального управления, поскольку именно такая информация служит базой для разработки программ экономического и социального развития, а также выбора наиболее эффективных путей их реализации, установления приоритетов в региональной системе, решения конфликтных ситуаций в согласовании отраслевых и территориальных вопросов.
Круг задач, стоящих перед органом управления экономическими процессами в регионах, предопределяет организационную структуру, количество занятых в аппарате. Однако следует отметить, что в данном случае речь идет не о создании еще одного звена управления и соответствующем увеличении количества работников в этой сфере. На наш взгляд, штаты этих структурных подразделений могут быть практически полностью укомплектованы за счет центральных ведомств, функционирующих на территории региона (на Дальнем Востоке, например, к ним относится Министерство строительства в зоне Сибири и Дальнего Востока), территориальных органов (соответственно Главдальстрой, Дальлеспром и др.), плановых комиссий территориальных единиц и других органов, функции которых в определенной мере передаются органу управления крупным экономическим районом.
Естественно, что решение такой сложной задачи, как создание региональной системы управления, потребует немало времени, потому целесообразно осуществление поэтапной разработки и внедрения в практику комплекса управленческих нововведений в крупных экономических районах, постепенно углубляя и расширяя их по мере накопления конкретного опыта.
На наш взгляд, определение и отладка функций региональной системы управления могут быть осуществлены наиболее эффективно при экспериментальной проверке идей. Основные принципы проведения такого эксперимента разработаны в Институте экономических исследований ДВНЦ АН СССР при участии и под руководством автора.
Целью эксперимента является апробация в условиях Дальневосточного экономического района системы планирования и управления экономическим и социальным развитием региона, которая обеспечивала бы принятие и реализацию решений по развитию и размещению производительных сил с учетом необходимости всемерного повышения эффективности производства. В ходе эксперимента преследуется также цель: отработать оптимальную структуру планово-управленческих органов и их функции для безусловного повышения уровня планомерного обеспечения пропорционального развития хозяйственной системы района.
Основная идея эксперимента состоит в разработке системы эффективного планового управления экономическим и социальным развитием района, которая включала бы:
- подготовку перспективных вариантов развития Дальнего Востока исходя из народнохозяйственных задач и ресурсных возможностей страны;
- определение комплекса мероприятий и конкретных показателей экономического и социального развития региона, которые абсолютно необходимы для реализации наиболее рационального варианта;
- экспертизу ведомственных планов и проектов исходя из необходимости обеспечения достижения определенных на региональном уровне показателей и реализации сформулированных на плановый период мероприятий, в результате чего совокупность отраслевых планов должна давать действительно сбалансированный по целям и ресурсам народнохозяйственный план развития данного экономического района, в котором предусмотрены все важнейшие параметры, обеспечивающие устойчивую эффективную динамику хозяйственного комплекса;
- контроль за концентрацией и использованием ресурсов в соответствии с заданиями вышеопределенного плана экономического и социального развития района;
- деятельность по созданию общеэкономических и социальных условий для решения тех или иных перспективных задач (развитие инфраструктуры, подготовка территории, решение социальных проблем, подготовка строительной базы, транспортной системы, энергетики, коммунального хозяйства и т. д.).
Принципами проведения предлагаемого эксперимента являются:
- последовательная реализация принципа демократического централизма, гарантирующего сочетание общегосударственных интересов и интересов низовых экономических систем;
- регламентирование взаимосвязей органов, осуществляющих сочетание общегосударственных, отраслевых и территориальных интересов, только на основе анализа практически сложившихся отношений;
- сосредоточение функций управления каждой хозяйственной структурой в органах соответствующего уровня за счет распределения и перераспределения прав и ответственности;
- вариантность разрабатываемых и апробируемых организационных форм, обеспечивающая соответствие типов структур управления классу организаций и характеру решаемых ими задач при достаточно свободном выборе организационных решений и их комбинаций, максимально отражающих индивидуальные особенности объекта управления;
- комплексный анализ и проектирование состава органов управления, их взаимосвязей и отношений, функций и процедур принятия решений, правовое обеспечение складывающихся организационных форм управления и распределения прав и ответственности между управленческими подразделениями;
- итерациональность подстройки организационных форм, обеспечивающая последовательное приближение разрабатываемых организационных решений к задачам и условиям развития управляемой системы при соблюдении целевой ориентации ее развития.
В ходе эксперимента предстоит обосновать методически и провести на практике следующие мероприятия:
- разработка методики составления комплексных перспективных планов экономического и социального развития экономического района, особо предусмотрев увязку показателей и мероприятий по развитию отраслей материального производства с необходимыми показателями и мероприятиями по развитию производственной и социальной инфраструктуры;
- разработка системы региональных экономических нормативов (материальных, финансовых, трудовых, экологических, социальных), регламентирующих функционирование расположенных в районе предприятий и оценку конкретных предложений и решений центральных органов;
- создание информационного обеспечения процессов планирования и управления, отладка информационного обмена административно-территориальных единиц и центрального аппарата планирования и управления в регионе;
- формирование системы информационных связей и организационного механизма взаимодействия в процессе планирования и управления общерегионального, внутрирегионального и центральных ведомственных органов управления, а также всей совокупности этих органов с Госпланами РСФСР и СССР;
- проверка эффективности функционирования системы органов территориального управления и планирования в составе аппарата уполномоченного Госплана СССР по Дальневосточному экономическому району, взаимодействующих с ним плановых органов областей, краев и АССР региона, регионального информационного органа (отдел Госкомстата РСФСР), а также общерегиональных финансовых и снабженческих учреждений;
- отработка методов финансового обеспечения территориального управления, образования необходимых резервных фондов; предлагаемый для проверки в этой области механизм заключается в введении платности ресурсов экономического развития, причем в число ресурсов необходимо включить производственную и социальную инфраструктуру, которая в настоящее время используется ведомствами как даровой ресурс; именно бесплатность этого ресурса приводит к автоматическому тяготению
- ведомственных решений к местам с относительно более высокой инфраструктурной обустроенностью; необходимо повышенную плату за инфраструктурный ресурс в освоенных районах перераспределять в пользу регионального управленческого органа в качестве фондов развития инфраструктурной составляющей экономического роста;
- разработка принципов внедрения хозрасчета в функционирование хозяйственного комплекса региона, что предполагает введение самофинансирования при осуществлении платности за использование ресурсов;
- определение и апробация функций управляющего органа, оценка эффективности конкретных планово-управленческих структур.
В качестве объектов, на примере управления которыми возможно отработать механизм регулирования хозяйства в регионе, предполагается использовать базовую экономическую структуру Дальневосточного экономического района в целом (планирование и управление производством товаров народного потребления, строй-базой, энергетикой, производством товаров для прибрежной и приграничной торговли и пр.) и производственную инфраструктуру, что потребует также перспективного планирования основных макроэкономических параметров регионального развития в составе единого народнохозяйственного комплекса, а также социальную инфраструктуру.
В области планирования и управления базовой экономической структурой, производственной и социальной инфраструктурой предполагается отработка организационного механизма, рациональных функций и эффективной структуры конкретных органов планирования, контроля и управления реализацией планов. Особое значение при этом имеет отработка методов и организационных форм отслеживания регионального развития в соответствии с заданными перспективным планом параметрами (региональный мониторинг экономического роста).
Органом, на базе которого предлагается провести эксперимент, является аппарат уполномоченного Госплана СССР по Дальневосточному экономическому району.
Для сведения к минимуму сложностей, связанных с тотальной структурной перестройкой функционирующего аппарата в соответствии с задачами эксперимента, а также с учетом того, что при проведении эксперимента основные функции существующего аппарата должны продолжать эффективно выполняться, предлагается не изменять существующую структуру аппарата уполномоченного Госплана СССР. Целесообразно отработать механизм управления в регионе, предполагающий расширение круга функций аппарата уполномоченного до полного цикла принятия и реализации решений, на примере планирования и управления региональной научно-технической политикой.
С этой целью в аппарате уполномоченного первоначально целесообразно создать новый отдел перспективного планирования и управления научно-техническим прогрессом, осуществляющий: 1) разработку перспективного комплексного плана регионального развития и задание параметров научно-технической политики, соответствующей достижению его целей; 2) управление реализацией мероприятий в области научно-технического прогресса в районе.
Первое является задачей подотдела планирования и подразумевает вменение ему следующих функций:
- анализ текущего и ретроспективного экономического и социального развития района;
- определение и количественная оценка узких мест и диспропорций, проблем в экономической и социальной областях, иерархизация их значимости по негативному эффекту;
- разработка прогнозных вариантов развития производительных сил Дальневосточного экономического района в разрезе основных отраслей народного хозяйства и промышленности и административно-территориальных единиц;
- формирование системы важнейших мероприятий и определение ключевых показателей экономического и социального развития района по вариантам, выделение заданий в области научно-технического прогресса, адекватных целям общеэкономического и социального развития района.
Второе является задачей подотдела управления и подразумевает вменение ему следующих функций:
- воздействие на отраслевую научно-техническую политику посредством переориентации действующих на территории района предприятий на производство продукции, удовлетворяющей потребности региона при сохранении основной структуры общесоюзной специализации и соблюдении закономерностей концентрации и специализации производства;
- реализация мероприятий по структурной перестройке экономики района, в том числе и в отраслях специализации, созданию базовой инфраструктуры производственного и социального назначения, соответствующей по качеству и масштабам задачам регионального социально-экономического развития;
- разработка и внедрение комплекса нормативов на обустройство и проживание населения (по зонам), обустройство производственной инфраструктуры; эффективности капитальных вложений и новой техники (по зонам);
- стимулирование разработки и внедрения в районе новой техники и технологий, соответствующих местным природным, климатическим и экономическим условиям;
- создание и развитие научно-производственных комплексов, обеспечивающих ускорение разработок, эффективную реализацию и распространение научно-технических достижений, что предполагает зонирование территории с точки зрения методов и технического обеспечения освоения и развития, определение направлений научных исследований и наращивания научного потенциала.
Основной акцент в организации экспериментальной работы по управлению отдельными экономическими процессами через новые подразделения системы регионального регулирования следует сделать, по нашему мнению, на разработке методов увязывания структуры территориального распределения ресурсов с системой приоритетов государственной региональной политики, а структуры внутри-регионального распределения ресурсов — с системой приоритетов в рамках собственно региональной концепции развития, т. е. установление взаимно-однозначного соответствия системы национальных и региональных приоритетов. Такая направленность эксперимента может существенно повлиять на ускорение разработки и внедрения новых методов управления хозяйством регионов. Мы считаем важным выбор в качестве объекта проведения эксперимента Дальневосточного экономического района. Этот наименее освоенный из крупных регионов страны обладает относительно простой производственной структурой и потому представляет собой удобный полигон для отработки механизма управления. Здесь можно эффективно контролировать происходящие процессы, рельефно наблюдать отрицательные и положительные результаты осуществляемых мероприятий и принимаемых решений.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
