Аспекты принятия России и других стран с переходной экономикой в МВФ
Экономические и политические аспекты вступления России и других стран с переходной экономикой в Международный валютный фонд уже достаточно обстоятельно освещены в экономической науке. Аргументированный анализ необходимости их присоединения к Фонду был сделан, в частности, Д.В.Смысловым в монографии «Международный валютный фонд: современные тенденции и наши интересы». Однако в данной работе, как и работах других экономистов, поставлены далеко не все точки над и в анализе проблемы необходимости и целесообразности как вступления России в МВФ, так и ее принятия в эту организацию.
Опыт участия России в Фонде позволяет утверждать, что согласие МВФ на вступление России и других стран с переходной экономикой, которое было невозможно без одобрения США, располагающих фактически правом вето на решения по данному вопросу, свидетельствует о примате геополитических интересов прежде всего американского правительства. В этой связи нельзя не согласиться с важным утверждением Д.В.Смыслова, что «решение вопроса о включении страны в МВФ и МБРР должно было определяться в конечном счете не столько чисто экономическими, сколько глобальными геополитическими соображениями». Естественно, реализация «политических соображений» США и их партнеров была облегчена этими организациями.
Что касается непосредственно самого МВФ, то принятие России и других государств с переходной экономикой способствовало ослаблению остроты проблемы необходимости существования Фонда как международной организации вообще. Как уже утверждалось выше, дерегулируемый характер мировой валютной системы, закрепленный в современном учредительном соглашении Фонда, и реализация уставной цели отмены валютных ограничений большинством стран по международным текущим операциям, препятствующих развитию международной торговли, делали историческую миссию регулятора системы выполненной. Поэтому появление в МВФ новых членов в лице России и других стран с переходной экономикой означало расширение географической сферы его воздействия.
Для правительства США и других индустриальных стран появление в Фонде новых клиентов-заемщиков означало существенную дополнительную нагрузку на их национальные бюджеты. Согласие США на принятие России в МВФ ускорило выделение Конгрессом бюджетных ресурсов на оплату квоты в рамках их очередного пересмотра, в результате чего Фонд оказался в состоянии предоставить России кредит практически одновременно с ее вступлением.
Это обстоятельство наглядно подтверждает тезис о примате геополитических интересов США и их партнеров в проблеме допуска России в члены МВФ. Ценность этих интересов оказалась намного выше материальных издержек, связанных с расходами по оплате квоты. Поскольку Россия стала крупным заемщиком Фонда, причем эта функция впоследствии приобрела хронический характер, проблема нехватки его кредитных ресурсов еще более обострилась.
Иной характер имеет соотношение экономических и глобальных политических интересов в проблеме вступления России в Фонд. Можно лишь отчасти согласиться с утверждением Д. В. Смыслова относительно аргументации необходимости этого вступления. «В условиях резко выросшей взаимозависимости современного мира, пишет он, страна просто уже не имела возможности оставаться без ущерба для своих интересов в положении постороннего наблюдателя за трансформацией международного валютно-финансового механизма, с которым она реально взаимодействовала при осуществлении торгово экономических связей со странами Запада. Именно это и предопределило насущную потребность в подключении к МВФ». В данном утверждении желаемое выдается за действительное и возможность России, став членом МВФ, не быть без ущерба для своих интересов в положении стороннего наблюдателя за трансформацией международного валютно-финансового механизма была существенно преувеличена. Вступив в МВФ и получив 2,91% голосов, она не в состоянии оказывать эффективное воздействие на работу этой организации. Разумеется, было бы ошибочным отрицать возможность выражать свою позицию по различным аспектам политики Фонда.
В этой связи заслуживают внимания аргументы, выдвигавшиеся в течение более чем 40 лет против участия страны в Фонде. Как известно, Советский Союз участвовал в Бреттон-Вудсской конференции, однако не ратифицировал учредительного соглашения. В ноте, подписанной первым заместителем Председателя Совета Народных Комиссаров В.М.Молотовым, врученной в конце 1945 г. посольству США в СССР для передачи американскому правительству, говорилось следующее: «...сообщаю вам, что Советское Правительство не считает возможным в настоящее время подписать проекты соглашения, составленные в Бреттон-Вудсе, о создании Международного валютного фонда и о Международном валютном банке для реконструкции и развития. Советское Правительство находит необходимым подвергнуть вопросы, затронутые этими проектами, дальнейшему изучению в свете тех новых условий экономического развития мира, которые складываются в послевоенный период». В тот период возможности страны для оказания воздействия на трансформацию международного валютно-финансового механизма предоставлялись значительно большие, чем те, что имеет сейчас Россия. СССР была установлена квота в размере 1200 млн. долл., что составляло 13,63% капитала Фонда. Она была третьей по величине после квоты США (2750 млн. долл.) и Великобритании (1300 млн. долл.).
Основные аргументы против вступления СССР в МВФ и МБРР выглядели убедительно. Они состояли в том, что США занимали господствующее положение в этих организациях, обладая фактически правом вето при принятии наиболее важных решений. Отсюда существовало реальное опасение, что Фонд и Банк станут инструментами вмешательства во внутренние дела страны, поскольку предоставление кредитов обусловливается определенными обязательствами страны-заемщика по исправлению своей экономической политики. Кроме того, вступление в Фонд потребовало бы значительных валютно-финансовых расходов. Однако не менее важное значение для СССР имело уставное требование предоставлять необходимую информацию, включая данные о золотовалютных резервах и состоянии платежного баланса. Эти же аргументы составляли базу для принятия отрицательных решений по вопросу о вступлении страны в эти организации, который рассматривался правительством и в 60-е, и в 70-е годы.
Наиболее важные факторы, служившие тормозом для принятия правительством решения в пользу вступления в МВФ и МБРР, не утратили своей значимости и до сих пор. Изменение позиции СССР по этой проблеме было связано с историческими переменами во внешнеэкономической политике правительства в середине 80х годов, деидеологизацией международных экономических отношений и их демонополизацией. Курс, взятый на строительство открытой рыночной экономики, обусловил объективное изменение позиции по вопросу участия в этих универсальных валютно-финансовых организациях.
Утверждения Д.В.Смыслова, что вступление России в Фонд определялось не столько экономическими, сколько глобальными политическими интересами, является справедливым в большей степени не в отношении России, а в отношении СССР. В первые годы перестройки Советский Союз рассматривал МВФ как институт глобализации, участие в котором способствовало бы вовлечению страны в решение вопросов, связанных с изменением мирового валютного порядка. В тот период СССР имел больший доступ на западные финансовые рынки и не нуждался в гарантийной функции МВФ. В то же время во многих развивающихся странах высказывались опасения, что возможное вступление СССР в Фонд будет сопровождаться снижением им финансовой помощи этой организации.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Чтобы дезавуировать эти опасения, разъяснить подлинные намерения СССР, были использованы средства внешней информации страны. Автору данной работы, в частности, была предоставлена возможность через АПН дать интервью московскому корреспонденту ряда ведущих газет латиноамериканских стран, включая аргентинскую «Кларин», а также выступить со статьями во влиятельных газетах Латинской Америки: «Советский Союз может стать членом МВФ» в бразильской «Газета меркантил» и «Вступление СССР в МВФ возможно» в уругвайской газете «Леа».
Для подтверждения примата геоэкономических и геополитических интересов СССР во второй половине 80х годов в вопросе вступления в МВФ целесообразно привести высказывания автора в его статье «Вступление СССР в МВФ возможно». «Кредиты, которые выдает МВФ, — говорилось в ней, — уже давно не являются источником финансирования дефицитов платежного баланса. Они в большей степени служат видом гарантии платежеспособных клиентов для частных банков кредиторов. СССР, имея широкий доступ к кредитам этих банков, не нуждается (во всяком случае, в данный момент) в подобных гарантиях. На деле, ориентация на МВФ как источник финансирования для развития советской экономики означала бы, что политика ее перестройки стала бы определяться не членами Верховного Совета СССР, а экспертами МВФ. Для СССР МВФ представляет интерес прежде всего не столько как источник ресурсов, сколько как организация, которая определяет современный мировой порядок. Неучастие СССР в МВФ фактически исключает страну из процесса валютного сотрудничества между странами всего мира. Сложилась парадоксальная ситуация, когда широкий внешний сектор советской экономики обслуживается мировой валютной системой, в то время как СССР лишен возможности осуществлять какое-то влияние на мировой валютный порядок».
Присоединение СССР к Фонду на базе геоэкономических и политических интересов было затруднено следующими факторами: во-первых, способность оказывать влияние на решение ключевых направлений развития мировой валютной системы требует наличия не менее 15 % голосов; во-вторых, вступление на правах крупнейшего акционера потребовало бы огромных валютных затрат на уровне 2 млрд. долларов, что было немыслимо уже в те времена. И, наконец, даже при наличии материальных возможностей вступление СССР на таких условиях было проблематичным, так как требовало согласия США. Таким образом, проблема вступления СССР в МВФ была сопряжена с тремя противоречивыми факторами: целесообразность вступления на правах великой державы, чтобы иметь возможность эффективного влияния на устройство мировой валютной системы, возможность изыскания огромной суммы для оплаты 25 % квоты в твердой валюте и согласие США и других центров валютной силы на принятие СССР на таких условиях.
В соотношении экономических и глобальных политических интересов в проблеме вступления России в МВФ и МБРР примат несомненно следует отдать экономической целесообразности. Она, на наш взгляд, заключается в следующем. Во-первых, Россия получила возможность доступа к дешевым финансовым кредитам, источником которых являются официальные ресурсы. Во-вторых, в случае дополнительной эмиссии специальных прав заимствования перед страной открывался новый канал внешнего финансирования также официального характера.
Впоследствии это стало реальностью благодаря решению Совета Управления МВФ 1997 г. о проведении справедливой эмиссии этого резервного актива. В результате этого Россия получает СДР на сумму 30% от величины квоты. И, наконец, в третьих, наиболее важное значение для России имеет стабилизация ее международных кредитных отношений.
Как известно, эти отношения в конце 80 — начале 90х годов оказались в тупиковой ситуации. С одной стороны, Россия получила в наследство от СССР крупный долг развивающихся стран-должников, а с другой, внешняя задолженность другим странам, и прежде всего развитым, достигла уровня, который налагал тяжелое бремя на экономику, и страна оказалась перед настоятельной необходимостью его реструктуризации. В то же время подавляющее большинство развивающихся стран прекратили платежи по своим долгам России. Как известно, просрочки платежей по внешнему долгу чреваты потерей доверия соответствующей страны на рынке международных ссудных капиталов. Это особенно оказалось актуальным для развития российских международных кредитных отношений. В условиях ограниченной базы внутренних накоплений, усугубляемой спадом производства и процессом «долларизации» экономики правительство России оказалось вынуждено стимулировать привлечение иностранного капитала и увеличивать его долю в финансировании федерального бюджета. Поэтому участие страны в МВФ существенным образом облегчило решение проблемы стабилизации международных кредитных отношений России.
Политика Фонда в отношении принятия в свои члены других стран с переходной экономикой
Еще задолго до роспуска СЭВ и его органов, в него вступили Румыния, Венгрия и Польша. В начале 90х годов, после смены политических режимов Фонд принял в свои ряды Албанию, Болгарию, Монголию, Словакию и Чехию, а также республики, входившие ранее в состав Югославии. В отличие от России, этим странам практически была открыта широкая улица для вступления в Фонд. Это в значительной степени было связано с отношением США и других развитых стран Запада к Фонду как инструменту, с помощью которого они стремились отдалить эти страны от СССР, поскольку страны, участвующие в СЭВ, были важными его военно-политическими союзниками.
Поэтому Фонд, открыв свободный доступ для этих стран к своим ресурсам, облегчил реализацию геополитических и идеологических интересов США и других развитых стран. В 1990 г. эти страны получили от МВФ кредитов на общую сумму 550 млн. СДР, в 1991 г. — более 1 млрд., а в 1994 г. — 2,7 млрд. СДР. Коренные социально-политические перемены в странах Восточной Европы имели ту направленность, которая вполне устраивала МВФ и его основных доноров. Необходимо было обеспечить придание устойчивого характера процессу капитализации экономики. Оказывая финансовую поддержку странам с переходной экономикой, Фонд следует стратегии так называемого «тонкого балансирования», которая заключается в предоставлении необходимого объема средств, достаточного для продолжения процесса развития их рыночной экономики, но в то же время не осуществлении чрезмерного кредитования, способного вызвать ослабление в финансовой сфере или вытеснение частного сектора.
Преобладание экономической целесообразности в соотношении экономических и глобальных политических интересов характерно и для проблемы вступления в МВФ других республик бывшего СССР. Первыми подали заявку в сентябре 1991 г. страны Балтии, в декабре того же года — Украина. Большинство других бывших республик последовали примеру России, подавшей заявку 7 января 1992 г., последними стали Таджикистан, Узбекистан и Грузия, которые направили свои заявления о приеме в Фонд в марте 1992 г. В апреле 1992 г. Совет управляющих МВФ проголосовал за принятие России и других республик бывшего СССР, за исключением Азербайджана и Туркменистана, которые были приняты в мае того же года. В отличие от России, США и их партнеры не чинили препятствий для присоединения постсоветских республик к этой организации. Главным фактором, побудившим их согласиться на принятие республик и оказать им экономическую и финансовую помощь, несомненно, явилось стремление поддержать силы, ориентирующиеся в их внутренней и внешней политике на западную систему ценностей, перевод экономики на рыночно-капиталистическую основу. Поскольку практически все они стали сразу же заемщиками, Фонд получил исключительную возможность оказывать воздействие на процесс их взаимного сотрудничества.
Участие этих стран в Совете исполнительных директоров и других органах управления может служить образцом их дезинтеграции. По состоянию на 1 сентября 1999 г. интересы Белоруссии и Казахстана представлял директор из Бельгии; Армении, Грузии, Молдовы и Украины — из Нидерландов; Азербайджана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана — из Швейцарии; Латвии, Литвы и Эстонии — из Дании.
С принятием России и других стран с переходной экономикой не произошло сколько-нибудь значительного изменения соотношения сил в рамках Фонда. Фонд превратился во вторую после ООН универсальную организацию. Однако общая сумма квот стран — участниц СНГ не позволяет оказывать влияние на принятие решений этой организации. Эти страны выступают в роли получателей кредитов и объектов экономического и валютно-финансового регулирования со всеми его специфическими особенностями.
Управление структурной перестройкой экономики и эволюция условий финансовой помощи
В процессе перестройки стало ясно, что СССР, считавшийся одной из двух сверхдержав мира, оказался в состоянии глубокого кризиса и нуждался в срочной финансовой помощи. Потребность в ней еще больше обострилась у России, поскольку она стала правопреемницей Союза в международных кредитных отношениях. Вступив в МВФ, Россия получила возможность доступа к его кредитным ресурсам. Однако в то же время, став сразу же заемщиком Фонда, она превратилась в объект его воздействия на процесс структурной перестройки, затронувшей все ее отрасли и сферы, а также социальные отношения.
В работах ряда экономистов, посвященных анализу отношений России с Фондом, превалирует взгляд на эту организацию прежде всего как на источник кредитных ресурсов, позволяющий ей решать неотложные финансовые проблемы. Такой взгляд носит упрощенный характер. Размер получаемых кредитов далеко не соответствует потребностям и намного ниже уровня резервов Центрального банка страны, которые в случае острой необходимости и отсутствия отношений ее с Фондом могли бы быть мобилизованы МФ РФ на кредитной основе и направлены прежде всего на финансирование бюджетного дефицита и другие цели.
Функция Фонда как источника ликвидных ресурсов в свободно конвертируемой валюте несомненно имеет подчиненный характер по отношению к его функции как субъекта регулирующего воздействия на структурные реформы в России. При этом конечной целью структурного регулирования является стабилизация внешней кредитоспособности России и доверия к ней международного рынка ссудных капиталов. Курс на расширение внешних позаимствований, проводимый российским правительством, хотя и облегчает решение проблемы финансирования бюджетного дефицита, вместе с тем чреват усилением уязвимости денежно-кредитной системы страны от внешних шоковых воздействий со стороны международного рынка ссудных капиталов.
В стабилизации внешней кредитоспособности страны в равной степени заинтересованы как само руководство России, так и ее внешние кредиторы. При этом Фонду отведена роль врача, составляющего рецепты в виде стабилизационных программ. Вместе с тем в работах многих российских экономистов превалирует не только преувеличение значимости МВФ и МБРР как кредитных источников для России, но и абсолютизируется их международный статус, который должен исключать давление со стороны ведущих стран-членов. В частности, в работах экономиста В.Р.Евстигнеева, посвященных анализу кредитной политики МВФ и МБРР в отношении Российской Федерации, эти организации рассматриваются как международные кредиторы, проводящие свою политику независимо от основных стран-доноров, и прежде всего США.
Однако еще до того как Россия стала членом МВФ, его ресурсы уже были включены в пакет программы помощи, предназначенной администрацией США для стабилизации процесса перестройки ее экономики. 1 апреля 1992 г. Белый дом внес в Конгресс «Билль о поддержке свободы в России — 1992», который предусматривал оказание Соединенными Штатами помощи России и другим бывшим советским республикам. Президент США Дж.Буш и канцлер ФРГ Г. Коль обнародовали первую международную программу помощи России и другим постсоветским республикам, размеры которой оценивались в 24 млрд долл. Основная часть этих ресурсов предназначалась для России. Программа предусматривала учреждение фонда стабилизации рубля в объеме 6 млрд. долл., за счет ресурсов ГСЗ, предоставление 18 млрд. долл., по линии разных международных источников для финансирования предполагавшегося дефицита платежного баланса страны, в том числе 3 млрд в виде резервного кредита МВФ. Критический анализ международного пакета финансовой помощи, предусмотренного программой, его структура, сопоставимость масштабов с планом Маршалла достаточно подробно представлены в монографии Д.В.Смыслова, посвященной Фонду.
Несостоятельность научной позиции по отношению к Фонду как к независимому субъекту международных кредитных отношений подтверждается целым рядом убедительных фактов, свидетельствующих о том, что он выполняет функцию приводного ремня в международных экономических отношениях США и их партнеров. В экономической декларации, которая была опубликована по итогам совещания лидеров «Группы 7», состоявшегося 6—8 июля 1992 г. в Мюнхене, говорилось, что сотрудничество России и других бывших советских республик с Фондом может обогатить опытом, необходимым для макроэкономической стабилизации, проведения здоровой экономической политики прежде всего путем сокращения бюджетного дефицита и темпов инфляции. Лидеры «семерки» указали в декларации на необходимость сформировать «строительные блоки» рыночной экономики путем приватизации, земельной реформы, мер, содействующих инвестициям и конкуренции. Реализация призывов, обращенных к России и другим бывшим советским республикам, которые были сформулированы в декларации в общем виде, а также их детализация были делегированы Фонду.
Функциональный характер Фонда как регулятора и его значимость для геополитических и экономических интересов США получили подтверждение в период обсуждения в Конгрессе США вопроса о выделении в 1998 г. бюджетных ассигнований на оплату квоты в рамках XI общего пересмотра квот. В статье заместителя министра финансов США Л.Саммерса «Почему Америке нужен МВФ» была достаточно наглядно показана связь между национальными интересами США и деятельностью МВФ. В ней, в частности, утверждалось, что МВФ через свои стабилизационные программы обеспечивает более эффективную либерализацию международной торговли стран, нежели это когда-либо удавалось достичь по линии двусторонних и многосторонних переговоров, что именно Фонд способствует продвижению интересов США путем поддержки экономических реформ в России и других странах, способствует стабилизации американской банковской системы посредством урегулирования локальных и региональных финансовых кризисов.
Управление через МВФ процессом структурной перестройки российской экономики было начато непосредственно сразу после вступления России в эту организацию, которое практически совпало с получением первого кредита. За время «кредитного сотрудничества» с Фондом условия финансовой поддержки России претерпели существенную трансформацию. От первоначальных резервных кредитов через кредиты системной трансформации Россия была «подготовлена» к статусу клиента, способного получать кредиты расширенного финансирования, отличающиеся функцией структурного регулирования экономики страны-заемщика. Однако, как уже отмечалось выше, элементы структурного регулирования свойственны в значительной степени также экономическим программам, согласуемым Фондом с заемщиками по линии соглашений стэндбай.
Представление заявки Россией на вступление в Фонд сопровождалось разработкой правительством «Меморандума об экономической политике Российской Федерации», утвержденного им в феврале 1992 г. В этом документе были подробно изложены планы правительства Е.Т.Гайдара в сфере экономической политики страны, включая меры по осуществлению программы стабилизации экономики и радикальной структурной реформы. Основные положения Меморандума были сформулированы с учетом требований и условий МВФ и отражали договоренности, достигнутые между ним и российским правительством. Меморандум был направлен в Фонд и его одобрение Директоратом состоялось 30 марта 1992 г. В заявлении М.Камдессю, опубликованном по этому поводу, отмечалось, что Фонд приветствует решение правительства Российской Федерации приступить к осуществлению смелой и всеобъемлющей программы экономических реформ, включая полный демонтаж бывшей системы центрального планирования.
Решение о предоставлении первого кредита России было принято Директоратом 5 августа 1992 г. Это был резервный кредит в рамках первой кредитной доли квоты, использование которой отличается относительно мягкими условиями. Он был предоставлен на пять лет в размере 719 млн. СДР. Фактически он был согласован лидерами стран «Группы 7» на очередной их встрече в Мюнхене 6—8 июля 1992 г., которые одобрили заключенное 5 июля, то есть накануне совещания, соглашение между правительством РФ и МВФ, предусматривавшее «форсированную стратегию сотрудничества». В декларации лидеров «Группы 7» отмечалось, что это даст МВФ возможность предоставить первый кредитный транш в поддержку наиболее срочных стабилизационных мер, а предоставление кредита проложит путь к полному использованию объявленного в билле пакта помощи в 24 млрд. долл.
Первый кредит Фонда России практически был предоставлен под Меморандум об экономической политике, составленный правительством Е.Т. Гайдара с ориентацией на его требования и одобренный Директоратом еще 30 марта 1992 г. В соответствии с Меморандумом главными целями экономической политики российского правительства были обозначены «резкое снижение темпов инфляции (до уровня не выше 5% в месяц)», «максимально возможное противодействие падению производства» и «коренное улучшение внешнеэкономического положения». Реализация этих целей, как указывалось в документе, должна была послужить основой для получения внешней помощи и притока прямых иностранных инвестиций, необходимых для перестройки экономики. В меморандуме были также определены конкретные цели. Они включали либерализацию цен, достижение сбалансированного бюджета, проведение политики «дорогих денег», ограничение роста заработной платы, введение ограниченной обратимости рубля и либерализацию внешней торговли, а также проведение структурных и системных реформ, нацеленных на приватизацию государственной собственности. Либерализация цен предполагала их освобождение от государственного контроля, отмену всех субсидий на продукты питания и прочие товары первой необходимости, а также на бензин, топливо и услуги. Устранение бюджетного дефицита должно было обеспечиваться за счет резкого сокращения прежде всего военных расходов государства, отмены дотаций промышленным предприятиям, а также за счет обеспечения налоговых поступлений.
Меры контроля над заработной платой предусматривали предотвращение ее «избыточного роста» прежде всего путем установления прогрессивного налога на прирост зарплаты, которая выплачивалась в госсекторе. В сфере валютной политики правительство обязалось ввести единый обменный курс и на базе его ввести внешнюю обратимость рубля по текущим операциям. Либерализация внешнеторговой политики должна была осуществляться путем устранения всех экономических квот и лицензий, а также количественных ограничений на импорт. Меморандум предусматривал выполнение обязательств перед международными кредиторами и поощрение иностранных инвестиций. Планы приватизации государственной собственности, содержавшиеся в документе, должны были распространяться сначала на мелкие и средние предприятия в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
Намеченные в меморандуме меры практически отражали концепцию «шоковой терапии» и были сориентированы на монетаристскую модель «чикагской школы», в соответствии с которой макроэкономическая стабилизация экономики должна осуществляться посредством жесткой дефляционной политики. Правительство приступило к осуществлению этих мер практически с начала 1992 г. Его экономическая политика, а также содержащиеся в меморандуме рецепты Фонда натолкнулись, однако, на резкую критику со стороны не только российских средств массовой информации, но также VI Съезда народных депутатов РФ, который в своем постановлении «О ходе экономической реформы в Российской Федерации» дал негативную оценку ряду ее аспектов. Жесткость требований МВФ была подвергнута критике также и президентом страны Б.Н.Ельциным.
Новый меморандум российского правительства об экономической политике был согласован с Фондом в начале июля 1992 г. В нем были определены ее главные направления до конца 1992 г. Было намечено проведение более жесткой денежно-кредитной политики, дальнейшее сокращение государственных расходов, а также установлен потолок кредитной эмиссии ЦБ РФ. Эти меры должны были обеспечить снижение темпов инфляции до не более 10% в месяц, а размер дефицита государственного бюджета — до 5% от ВВП. Таким образом, первый кредит МВФ в рамках первой кредитной доли квоты был открыт после утверждения Директоратом соглашения с Россией и нового меморандума ее правительства и использован в августе 1992 г. Контролирование выполнения Россией соглашения Фонд стал осуществлять посредством поквартальной инспекции (мониторинга).
Соглашение о предоставлении России очередного резервного кредита было подписано в марте 1995 г. Формальным основанием было «Заявление Правительства и Центрального банка Российской Федераций об экономической политике на 1995 г.» Однако переговоры о таком кредите велись еще в декабре 1994 г. Фонд не согласился с вариантом бюджета России на предстоящий год, поскольку до 42% дефицита предполагалось покрыть за счет его кредитов. Кроме того, не соответствовали согласованным с ним показателям фискальная и монетарная политика российского правительства. Заключение кредитного соглашения стало возможным благодаря ужесточению денежной политики ЦБ РФ, которая сопровождалась ослаблением инфляции и ростом валютных резервов.
В соответствии с этим кредитным согласованием российское правительство приняло на себя целый ряд важных обязательств:
— поддержание Центральным Банком России ставки рефинансирования на уровне ставки межбанковских кредитов;
— осуществление кредитования правительства за счет бюджета в максимально ограниченных размерах и по рыночным ставкам;
— осуществление ежеквартального и ежемесячного контроля за дефицитом бюджета, установление его квартальных предельных величин;
— развитие региональных рынков государственных ценных бумаг, проведение мобилизации сбережений, в том числе населения;
— проведение консультаций по введению обратимости рубля по международным текущим операциям в соответствии со ст. VIII устава Фонда;
— поддержание валютных резервов на достаточно высоком уровне и достижение их к концу года до уровня не ниже 11 млрд. долл.;
— поддержание плавного «плавания» курса рубля к свободно конвертируемым валютам;
— переговоры с основными кредиторами России для достижения среднесрочной реструктуризации внешнего долга под контролем и в тесном взаимодействии с Фондом;
— установление в ближайшей перспективе национального режима для иностранных инвесторов, участвующих в денежной приватизации;
— снижение в рамках либерализации внешней торговли средневзвешенной импортной пошлины до 20% в 1998 г. и 15% к 2000 г., а также проведение консультаций с ВТО.
Во время переговоров о резервном кредите было предусмотрено регулярное представление информации о текущем экономическом положении России и создание для этой цели специализированной рабочей группы из представителей ЦБ РФ, МФ РФ и Министерства экономики РФ, а также МВФ, которая должна была заседать раз в неделю, анализировать ситуацию и осуществлять контроль за макроэкономическими и особенно монетарными финансовым параметрами. Кроме того, Совет директоров Фонда стал ежемесячно обсуждать ситуацию в России для определения степени соответствия политики ее правительства и Центрального банка согласованным критериям и целесообразности продолжения резервного кредитования.
За неимением материалов о ежемесячных обсуждениях, рассмотрим в качестве примера итоги обсуждения Директоратом МВФ в сентябре 1995 г. развития экономической ситуации в России в течение второй половины 1994 г. и первой половины 1995 г. Оно проводилось в рамках консультаций по ст. IV и одновременно был проведен первый квартальный анализ экономической программы России, согласованной по линии соглашения стэндбай, одобренного в апреле 1995 г. Основное внимание при обсуждении ситуации в этот период было уделено инфляции. Ее помесячный уровень снизился до 4,6% в августе 1994 г. и возрос до 17,8% в январе 1995 г. Несмотря на то, что он затем упал до 5,4% к июлю 1995 г., этот уровень значительно превышал помесячный целевой показатель для июля в 1%. По мнению Директората, «более медленное, чем было намечено, снижение инфляции было отчасти результатом более быстрого, чем ожидалось, роста денежной базы из-за воздействия существенного притока иностранной валюты».
Здесь уместно обратить внимание на факт, отмеченный Директоратом, что приток иностранной валюты вызывает рост денежной массы и, соответственно, рассматривается Фондом как инфляционный фактор, для того чтобы экстраполировать это на кредиты МВФ и других внешних кредиторов и обратить внимание на выводы экономиста В.Р. Евстигнеева. Он справедливо утверждает, что «кредиты бреттон-вудсских институтов имеют существенное значение для формирования государственного бюджета Российской Федерации» и отмечает, что «они стали одним из основных источников обеспечения кредитно денежной экспансии, то есть, позволяют выполнить важнейшее требование стабилизационной программы — неинфляционное финансирование бюджетного дефицита».
На наш взгляд, в данном случае имеет место взятие в качестве аксиомы посылки МВФ о якобы неинфляционном финансировании бюджетного дефицита за счет кредитов Фонда и других внешних источников. На деле, Правительство РФ, получив в МВФ очередной транш в долларах или других свободных валютах, конвертирует валюту в российские рубли, использует их через МФ РФ на покрытие бюджетных расходов и другие нужды. Приток иностранной валюты извне, скупка ее Центральным банком на национальную валюту рассматривается как фактор увеличения денежной массы, имеющий инфляционный характер. Неинфляционное финансирование бюджетного дефицита возможно лишь в результате рублевых заимствований правительства РФ на эти цели у населения и юридических лиц страны, исключая ЦБ РФ. Поэтому Директорат МВФ справедливо считает, что приток иностранной валюты в Россию увеличивает денежную массу и влияет в сторону непонижения темпов инфляции.
Оценивая управление экономикой РФ в сфере ее внешнего сектора и бюджетного процесса, Директорат Фонда лишь констатировал действия и меры российских властей, что следует понимать как его удовлетворенность ими. Необходимо отметить, что в первой половине 1995 г. произошло значительное, по мнению МВФ, улучшение платежного баланса. В следствие увеличения экспорта, главным образом в постсоветские страны, его общий рост составил 18%, а активное сальдо текущего счета — 3 млрд. долл., в то время как в первой половине 1994 г. оно было зарегистрировано с пассивом в 0,4 млрд. долл. Улучшение баланса движения капиталов отражало резкое снижение оттока частных ресурсов. В июле 1995 г. правительство ввело управляемый режим валютного курса. Дефицит федерального бюджета снизился вследствие сокращения расходов. Слабое исполнение доходной части бюджета было вызвано рядом факторов, включая задержку выполнения мер по обеспечению поступлений доходов и отмене налоговых льгот, расширение налоговых неплатежей, в том числе нарождающимся частным сектором, и воздействие «номинальной переоценки» рубля. Правительство ввело рынок казначейских векселей, который стал критическим источником неинфляционного финансирования.
Структурные реформы за этот период включали дальнейшую либерализацию торговли, особенно внешней, «либерализацию режима экспорта нефти», однако «темпы и масштабы приватизации и земельной реформы были ниже, чем ожидалось. Более важные социальные программы, включая льготы по безработице, были неадекватными и нежизнеспособными в финансовом отношении».
Несмотря на эти трудности, Директорат отметил, что российские власти выполнили все целевые показатели программы на дату рассмотрения и рекомендовал им упрочить усилия по обеспечению стабилизации процесса. По мнению Директората, успехи российского правительства на начало 1995 г. были «впечатляющими». Наблюдались признаки, что экономика России наконец-то начала восстанавливаться от коллапса, в котором она пребывала с 1992 г., и инфляционное давление существенно ослабло.
Директорат, в частности, рекомендовал решить проблему снижения бюджетного дефицита. Расходы были серьезно сокращены, однако Директорат «выразил озабоченность» относительно устойчивости и возможных экономических издержек такого урезания. Отметив, что фискальная ситуация остается хрупкой, Директорат указал, что постоянное сокращение непроизводительных расходов наряду с мерами по усилению исполнения и увеличения доходной части бюджета являются крайне необходимыми. Директорат подчеркнул, что «дальнейшее сокращение инфляции должно оставаться приоритетом политики, рост денежной базы нуждается в прочном ограничении», и «...власти должны особенно пристальное внимание уделять поддержанию границ валютного курса». Директорат указал на необходимость постоянного рассмотрения им выполнения намеченной российским правительством политики валютного курса, а для правительства РФ — на необходимость продолжать быть готовым, если потребуется, осуществить его регулирование. Он выразил озабоченность трудностями в банковской системе и предложил правительству РФ принять строгие меры по упрочению наблюдения за банковским сектором, ускорению реформ, которые вели бы к его перестройке. В ряде других структурных сфер, особенно земельной реформе и приватизации, Директорат настаивал, чтобы правительство РФ ускорило реформы.
В течение второй половины 1995 г., вслед за обсуждением Директоратом положения российской экономики, российское правительство продолжило выполнение всех намеченных программой денежных и финансовых целевых показателей, хотя это было сопряжено с увеличением трудностей к концу года. В итоге инфляция в России с 302% в 1994 г. снизилась до 170% в 1995 г. По мнению Директората Фонда, в 1995 г. появились первые признаки оздоровления в промышленности, особенно в энергетике, металлургии и химии. Реальный ВВП «продолжал оставаться стабильным в течение 1995 г. на уровне, который был почти на 4% ниже уровня 1994 г.». Актив баланса текущих операций увеличился с 3,4% в 1994 г. до 4,7% ВВП в 1995 г. Введение «валютного коридора» с целью стабилизации курсовых ожиданий было оценено Директоратом как успешная мера. Следует отметить, однако, что «валютный коридор» впоследствии был «наклонен» Центральным банком России и представлял ни что иное как ползучую, фактически ежедневную девальвацию рубля вплоть до 1 января 1998 г.
«На структурном фронте, — отмечал Директорат, — проведение политики продолжало оставаться неровным». Перестройка банковского сектора, например, была низкой, а ход и масштабы программы приватизации были ниже намеченных. Незначительный прогресс был достигнут в сфере земельной реформы. В этих условиях Фонд, однако, пришел к выводу о готовности России к получению финансовой помощи по линии расширенного финансирования, и в марте 1996 г. одобрил соглашение о выдаче первого расширенного кредита.
В период с августа 1992 г. по март 1995 г., когда Россия не могла согласиться и была не в состоянии выполнить жесткие условия монетарной и фискальной политики, выдвигавшиеся Фондом в качестве основы для предоставления финансовой помощи по линии резервных кредитов, была найдена альтернатива для выхода из создавшегося положения. В апреле 1993 г. в ответ на огромные проблемы, которые испытывала Россия, а также другие бывшие советские республики и другие страны с переходной экономикой, Исполнительный директорат Фонда создал временный вид финансирования для этих стран — кредиты системной трансформации (The Systemic Transformation Facility — STF), выдававшиеся до конца 1994 г. Они были предназначены для оказания финансовой помощи странам, испытывавшим трудности с платежными балансами из-за серьезных нарушений в их традиционной международной торговле и платежах. Речь идет об изменениях, связанных с переходом от торговли по твердым спискам и ценам к рыночной торговле.
Системные кредиты также носили условный характер. Однако их отличительной особенностью было то, что финансовая помощь предоставлялась странам, «которые в полной мере сотрудничают с МВФ в нахождении соответствующих решений проблем их платежного баланса, но еще не способны сформировать программу по линии обычных кредитов МВФ». Максимальный размер системных кредитов был установлен в 50% от квоты. Половина кредита выдавалась сразу, а вторая использовалась в течение шести, но не позднее 12 месяцев после первой покупки в соответствии с выполнением условий согласованной с Фондом программы. Выкуп национальной валюты заемщиком должен был осуществляться в течение 4,5—10 лет после каждой покупки. Первая часть кредита системной трансформации была предоставлена и использована в июле 1993 г. в размере 1078,3 млн. СДР (ок. 1506 млн. долл.). Вторая часть кредита на такую же сумму была одобрена и использована Россией лишь в июне 1994 г. Фонд первоначально должен был выдать ее до конца 1993 г., однако его не удовлетворили результаты финансовой стабилизации в стране. В отведенный срок (1993—1994 гг.) Фонд выдал системные кредиты 20 странам на общую сумму 3847,96 млн. СДР, в том числе России — 2156,55, Украине — 498,65, Белоруссии — 140,2, Казахстану — 123,75 млн. СДР. Кредиты СТФ получили все бывшие советские республики, за исключением Таджикистана и Туркмении.
Системные кредиты были предоставлены России для поддержания программы, целью которой было снижение ежемесячных темпов инфляции, бюджетного дефицита и увеличение доли рыночных источников его финансирования. Программа также предусматривала повышение эффективности внутренней экономики и ускорение ее интеграции в мировое хозяйство главным образом через продолжение приватизации и либерализации торговли. Структурные меры, обусловленные в программе, были нацелены на дальнейшую либерализацию валютной и торговой систем, включая распространение ноябрьского 1992 г. решения о введении для резидентов обратимости по текущим операциям на нерезидентов, и дальнейшее расширение межбанковского валютного рынка. В программе также было предусмотрено углубление процесса приватизации и ускорение создания юридической базы рыночной экономики.
В целом условия предоставления системных кредитов лишь незначительно отличались от условий расширенных кредитов. Решения о целесообразности предоставления системных кредитов принимались Фондом с учетом экономического положения в России, которое, в свою очередь, оценивалось на базе целого ряда критериев. Это прежде всего ограничение расходов и обеспечение устойчивых доходов бюджета, жесткая денежно кредитная политика, положительный уровень ставок рефинансирования и рынка межбанковских кредитов, неинфляционное, в основном, финансирование бюджетного дефицита, в том числе через выпуск государственных долговых обязательств, структурная и институциональная реформа, жесткая финансовая дисциплина для предприятий, создание правовой базы для собственников, акционеров и кредиторов, либерализация цен и внешнеэкономической сферы, сокращение уровня и количества внешнеторговых тарифов и, наконец, социальная защита уязвимых слоев общества. Хотя набор критериев аналогичен тем, что использовались при выделении кредитов поддержки, их больший акцент на структурно-институциональные аспекты говорит о значительной близости к кредитам расширенного финансирования.
Кредиты системной трансформации позволили Фонду и его главным кредиторам сохранить под своим контролем процесс управления российскими реформами в направлении, соответствовавшем их национальным интересам, и, в то же время, предоставить России возможность получить важные внешние ресурсы, прежде всего для финансирования бюджетного дефицита в период, когда доступ для нее к другим видам кредитов был невозможен из-за несоответствия условий Фонда ее возможностям.
Предоставление России кредитов расширенного финансирования стало возможным лишь во второй половине 90х годов. К этому времени правительству удалось обуздать инфляцию и обеспечить другие параметры, открывающие доступ к этому виду финансовой помощи Фонда. Предварительное согласие на выделение такого кредита России было дано М. Камдессю в феврале 1996 г. при условии, что российское правительство отменит к июлю экспортные пошлины на нефть, а темпы инфляции в первом полугодии будут снижены до 1—2% в месяц. Решение о выдаче первого кредита расширенного финансирования, как уже отмечалось, было принято Фондом 26 марта 1996 г., сразу же после того, как был целиком использован резервный кредит. Размер кредита ЕФФ составил 6901 млн. СДР (10,1 млрд. долл.). В отличие от других видов кредитов его условия носили более жесткий характер. Это выражалось в наличии в согласованной с Фондом экономической программе на 1996—1998 гг. достаточно большого набора количественных целевых показателей, которые российское правительство было обязано обеспечить, и от достижения которых зависело получение очередных траншей, а также сфер, подлежавших регулированию при активном участии МВФ.
Экономическая программа была изложена в «Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации о среднесрочной стратегии и экономической политике на 1997 год».
Она должна была обеспечить достижение следующих целей:
— ускорение перехода к экономике, целиком основанной на рыночной системе и ее макроэкономической стабилизации;
— создание фундамента для устойчивого роста посредством снижения темпов инфляции до однозначной величины и достижение среднесрочной «жизнеспособности» платежного баланса;
— обеспечение темпов роста ВВП до 2,3% в 1996 г. и 5% в 1998 г. и снижение темпов роста потребительских цен до 51,2% в 1996 г. и 6,9% в 1998 г. Показатели дефицита баланса текущих операций были установлены на 1996г. на уровне 0,4% ВВП и 1,7% в 1998 г.
Достижение этих целей должно было обеспечиваться путем проведения следующей политики. Ключевым инструментом среднесрочной стратегии должно было выступать снижение дефицита бюджета с 5% ВВП в 1995 г. до 4% 1996 г. и 2% в 1998 г. При этом его финансирование должно было осуществляться без участия прямых кредитов Центрального банка РФ и «без несоответствующего нажима на процентные ставки или вытеснения частного сектора». Оздоровление бюджета должно было осуществляться на базе улучшения его доходной части.
В свою очередь, увеличение доходов предусматривалось за счет повышения ставок налогов, главным образом в энергетике, расширения налоговой базы через устранение льгот и освобождений прежде всего от уплаты НДС, налога на прибыль, акцизов и импортных пошлин, а также посредством улучшения управления налогообложением. Предусматривалось ограничение кредита и замедление кредитной экспансии.
Структурные реформы должны были обеспечивать эффективное функционирование рынков, завершение создания институциональных и юридических рамок для рыночной экономики и обеспечение доступа к ВТО. Предусматривались значительные структурные изменения в либерализации торговли, реформа естественных монополий, сельского хозяйства, упрочение банковской системы, ускорение приватизации, изменения в сфере городского пользования и владения землей и развитие организованного рынка ценных бумаг. Социальная политика должна была концентрироваться на защите уязвимых слоев и обеспечивать, чтобы выгоды от экономического роста способствовали снижению бедности.
Первый кредит расширенного финансирования России был самым крупным кредитом такого рода за всю историю Фонда. Решение о его предоставлении несомненно отражало признание Фондом определенных успехов страны в осуществлении рыночных преобразований и свидетельствовало о его заинтересованности осуществлять поддержку курса реформ и принимать в нем активное регулирующее участие. По оценке Фонда, наиболее важными достижениями российского правительства в 1992—1995 гг. стали существенное укрепление институциональной структуры и законодательной базы рыночной экономики, обеспечение всех целевых показателей по экономической программе, связанной с получением резервного кредита, введение единого валютного курса, отмена большинства ограничений в валютной и внешнеторговой сферах, либерализация цен, значительное снижение темпов инфляции и достаточно быстрый ход приватизации.
Первый расширенный кредит был предназначен для пополнения валютных резервов, реализации среднесрочных бюджетных целей и на этой основе — осуществления дальнейшей структурной перестройки экономики. Расширенное кредитование было рассчитано на три года: в 1996 г. — России предстояло получить 65% от своей квоты, в 1997 г. — 55% и в 1998 г. — 40%; соответственно размер кредита был равен 160% от квоты. По условиям кредита транши должны были предоставляться в 1996 г. ежемесячно, причем первый — в апреле 1996 г., а с 1997 г. — ежеквартально. Условия кредита предусматривали принятие Россией в течение 1996 г. целого комплекса детально регламентированных мер и обязательств, согласование с Фондом параметров экономической политики правительства в каждом из последующих лет. Кредит был предоставлен с четырехлетним льготным сроком, а его погашение должно было происходить в течение шести лет равными полугодовыми частями. При этом уровень процентной ставки был ниже, чем по резервному кредиту.
Для того чтобы не допустить отклонений от согласованного графика и основных макроэкономических показателей была создана рабочая группа при Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики России, а также рабочая группа по структурной политике при Правительственной комиссии по экономической реформе. Сотрудники МВФ стали осуществлять ежемесячный мониторинг соблюдения Россией принятых обязательств. При этом МВФ зарезервировал за собой право приостановления выдачи ресурсов в случае невыполнения Россией обусловленных параметров.
По причине невыполнения условий, связанных с формированием доходной части бюджета, ходом приватизации и структурной перестройки, два последних транша 1996 г. расширенного кредита были выданы России лишь в феврале 1997 г., причем сами выплаты были осуществлены позднее. Согласно официальной версии, негативная позиция Фонда была следствием недовольства низкой собираемостью налогов. Об этом, в частности, было заявлено бывшим в то время министром финансов РФ А.Лившицем. Следует отметить, что в начале 1997 г. в действительности было отмечено падение налоговой дисциплины, поскольку уровень собираемости налогов не превысил и половины от намеченных показателей. Фонд был неудовлетворен также темпами структурной реформы и, в частности, ходом реорганизации естественных монополий, а также решением проблемы отказа от дотирования жилищно коммунальной сферы.
В начале 1997 г. миссия экспертов Фонда предложила российскому правительству рассмотреть вопрос о замораживании выплат пенсий работающим пенсионерам для уменьшения нагрузки на бюджет. Однако правительство РФ по политическим соображениям не решилось пойти на эту меру. Согласование экспертами МВФ экономической программы правительства на 1997 г. сопровождалось визитом М.Камдессю в Москву 2—4 апреля 1997 г. Программа, содержавшаяся в Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о среднесрочной стратегии и экономической политике на 1997 г., была опубликована ЦБ РФ лишь в июне 1997 г. Она существенно отличалась от аналогичных предыдущих документов тем, что упор в ней был перенесен с кредитно-денежной на структурно-бюджетную и социальную политику.
Если ранее речь шла о приватизации, ограничении денежной массы, отказе от покрытия бюджетного дефицита за счет кредитов ЦБ РФ и т.д., то теперь основным условием предоставления кредитных траншей стало выполнение условий по обеспечению собираемости налогов в бюджет и изменению системы ценообразования в отраслях, являющихся естественными монополиями. В совместном коммюнике М.Камдессю и В.Черномырдина было отмечено, что значительная часть переговоров была посвящена оценке слабого пополнения доходной части бюджета. Касаясь позиции МВФ относительно естественных монополий, М.Камдессю заявил, что «МВФ добивается модернизации за счет интенсивных инвестиций. Монополистам следует снижать издержки производства, чтобы затем понизить цены для потребителей».
Одобрение в феврале 1997 г. выдачи сдвоенного транша (за ноябрь и декабрь 1996 г.) в условиях неудовлетворенности низкой собираемостью налогов, а также низкого уровня валютных резервов свидетельствует о том, что Фонд способен отходить иногда от жестких стандартов при принятии решений. При невыполненных параметрах фискального характера Фонд одобрил указанные транши в феврале 1997 г. в обмен на гарантии со стороны российского правительства осуществить две серьезнейшие перемены в его экономической политике. Они касались ужесточения политики по отношению к естественным монополиям и отказа от практики так называемого перекрестного субсидирования цен.
Меры в отношении естественных монополий были намечены еще в Заявлении Правительства и ЦБ РФ «О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 год». Однако их исполнение в части реформирования естественных монополий натолкнулось на сопротивление Думы. Поэтому Фонд был вынужден пойти на продление до начала 2000 г. программы финансовой помощи по линии расширенного кредита, одобренного в марте 1996 г. Соглашение об этом было достигнуто в феврале 1998 г. во время встречи премьера РФ В.С.Черномырдина и директора-распорядителя МВФ М.Камдессю, обсуждавших итоги двухлетнего периода экономической программы. В коммюнике было отмечено, что, несмотря на существенные достижения в сфере «макроэкономической стабилизации и установления рыночных механизмов и институтов, ряд проблем требует безотлагательных решительных действий». Речь шла прежде всего о требовании Фонда углубить структурные реформы в направлении демократизации и решения проблемы бюджетного дефицита.
Продление срока соглашения о расширенном кредите свидетельствует о серьезных трудностях, с которыми столкнулось правительство РФ при реализации структурных мер, намеченных в согласованной с Фондом программе на 1997 г. Расформирование естественных монополий, которое было завуалировано в коммюнике как «развитие принципов хорошего корпоративного управления» не получило дальнейшей поддержки в Думе, поскольку затрагивает не только внутренние финансовые проблемы страны, но и ее внешние интересы в этом важном секторе.
Согласование параметров экономической политики российского правительства на 1998 г. было осуществлено во время визита М.Камдессю в Москву в феврале 1998 г., а заявление об экономической политике страны на 1998 г., где они были зафиксированы, было подписано в середине апреля и.о. председателя Правительства РФ С.В.Кириенко и председателем ЦБ РФ С.К.Дубининым. Экономическая программа на 1998 г., как и прежние, исходила из достигнутых результатов: низкие темпы инфляции и стабильный курс рубля. В то же время в ней были зафиксированы обязательства правительства повысить собираемость налогов и строго контролировать расходы бюджета.
Особое внимание предусматривалось уделить совершенствованию управления и повышению «прозрачности» деятельности естественных монополий. Дальнейшая приватизация в России должна была проводиться на основе открытых конкурсов с ясными условиями. Во время февральских 1998 г. переговоров с российским правительством миссия Фонда настаивала на сокращении доли бартера и улучшении собираемости налогов, снижении с 30 до 20 % импортных пошлин, введении акциза на транспортировку нефти и пересмотре указа президента РФ, касающегося поддержки автомобилестроения. Правительство РФ выразило готовность сузить список товаров, на которые распространяется максимальная пошлина и выступило против введения акциза на транспортировку нефти, мотивируя тем, что акцизы с учетом падения цен на нефть будут губительны для нефтяной отрасли. Оно выступило также против пересмотра указа о поддержке автомобилестроения, поскольку, по его мнению, никаких льгот для иностранных инвесторов он не предусматривает.
Согласование экономической программы на 1998 г. и ее последующее утверждение Советом директоров МВФ в мае 1998 г. открыло путь для получения на ежеквартальной основе третьей и последней части расширенного кредита. Особенностью его использования являлись задержки с одобрением выделения очередного квартального транша и, соответственно, более позднее фактическое получение и использование ресурсов. Основной причиной задержек с выделением денег выступали срывы с исполнением доходной части российского бюджета в силу низкой собираемости налогов. Выделение задержанного транша за третий квартал 1997 г. в размере 700 млн долларов было одобрено Директоратом Фонда лишь в начале января 1998 г.
Одобрение Директоратом транша с задержкой почти в два месяца стало возможным в силу якобы возросшей собираемости налогов в декабре 1997 г. по сравнению с предыдущим месяцем. Как известно, крупные сумы налоговых долгов были вынуждены уплатить «АвтоВАЗ», РАО «ЕЭС России», Омский НПЗ. Это было отражено в налоговой отчетности. Были отражены в ней также и результаты МФ РФ обратного зачета, который, хотя и не принес в казну полноценных денег, все же улучшил показатели собираемости налогов. Кроме того, по традиции под конец года в РФ всегда происходит вырастание налоговых поступлений. Январское 1998 г. решение Директората МВФ о выделении задержанного за третий квартал 1997 г. транша было также в значительной степени связано со стремлением не допустить ухудшения остальных показателей, включая выплаты задержанной зарплаты. Следует в этой связи отметить, что плохая собираемость налогов была характерна не только для третьего квартала 1997 г. и в решении Директората о выделении задержанных траншей превалировали политические факторы, нежели выводы его экспертов, осуществляющих ежемесячный мониторинг экономической программы.
Практически на протяжении всего периода реализации кредита расширенного финансирования, когда задержка выдачи траншей достигала 2—3 месяцев, принимались именно политические решения. Как отмечает российский экономист Е.Васильчук, «один из парадоксов международной бюрократической системы, подобной МВФ, заключается в том, что конкретные предложения вносятся не миссией экспертов, а одним из членов Совета директоров, который, как свидетельствует международная практика, знакомится от силы с 1— 5 страницами доклада специалистов». Поэтому помесячный мониторинг экономической программы российского правительства в связи в наличием указанного политического фактора служит лишь подтверждением нецелесообразности увеличения расходной части бюджета самого Фонда, связанного с командированием международных чиновников для оценки хода ее выполнения.
При нормальных отношениях России со странами «Группы 7», и прежде всего США, важнейшую роль играет согласование позиций РФ и МВФ в рамках встреч премьера России и директора-распорядителя Фонда. Благосклонная позиция М.Камдессю, сопровождающаяся последующим убеждением Совета директоров, является, таким образом, функцией нормальных взаимоотношений России с ведущими кредиторами МВФ, которые заинтересованы в завершении экономической реформы в этой стране. В свою очередь, резкая критика МВФ на страницах печати США по поводу его политики в урегулировании азиатского финансового кризиса, а также в период обсуждения Конгрессом выделения бюджетных ресурсов для оплаты увеличения квоты вынудила М.Камдессю во время его визита в Москву в феврале 1998 г. неожиданно для мирового финансового сообщества поставить под вопрос догматическое следование российского правительства постулатам «Чикагской школы» монетаризма Милтона Фридмена.
Реализация экономической программы на 1998 г. столкнулась с серьезными трудностями. Уже с начала года финансовая система РФ стала испытывать на себе нарастание негативного влияния целого ряда внешних и внутренних факторов. Главными причинами нестабильности стали налогово-бюджетные проблемы, связанные с низким уровнем собираемости налогов, увеличением задолженности по заработной плате и социальным выплатам, ростом расходов по обслуживанию и рефинансированию внутреннего государственного долга, рост взаимных неплатежей и фактическое банкротство многих предприятий, резкое ухудшение состояния платежного баланса, обусловленное неблагоприятными изменениями мировых цен на энергоресурсы, ростом расходов по обслуживанию внешнего государственного долга и поддержанием завышенного курса рубля, обострение ситуации на мировых финансовых рынках, выражавшееся в оттоке иностранного капитала из стран с формирующимися рынками, и нарастание негативных ожиданий в отношении способности российского правительства выполнять свои финансовые обязательства.
Вследствие критического падения экспорта при одновременном сохранении относительно высоких темпов роста импорта в условиях завышенного курса рубля активное сальдо торгового баланса РФ в первом полугодии 1998 г. снизилось до 2,2 млрд. долл., по сравнению с 9,6 млрд. в первом полугодии 1997 г. Сложившийся дефицит баланса товаров и услуг означал полное отсутствие поступлений иностранной валюты в страну по внешнеторговым каналам.
Инвестиционные доходы, подлежавшие выплате нерезидентам, в первую очередь по ценным бумагам, росли более быстрыми темпами, чем поступления доходов от нерезидентов; дефицит баланса по этой статье составил 4,9 млрд. долл. (3,2 млрд. в первом полугодии 1997 г.). В итоге дефицит баланса текущих операций за полугодие превысил 6 млрд. долларов, что вдвое превысило аналогичный показатель за тот же период 1997 г.
Отсутствие положительных изменений в российской экономике в 1998 г., и, в первую очередь, в финансовой сфере, вызванное как внешними причинами, связанными с кризисным положением на мировых фондовых и валютных рынках, так и преимущественно внутренними экономическими проблемами, привели к потере инвестиционной привлекательности России. Вопреки ожиданиям, приток иностранного капитала в сектор государственного управления снизился за полугодие до 9,4 млрд. долл., против 15,8 млрд. долл., в первом полугодии 1997 г. Это было результатом в основном снижения инвестиций нерезидентов в государственные ценные бумаги и их последующего оттока. Приток зарубежных инвестиций в государственные ценные бумаги составил 2,8 млрд. долл., что на 6 млрд. было ниже объема за первое полугодие 1997 г.
Ухудшение финансовой ситуации в России привело к снижению курса ранее выпущенных российских еврооблигаций, что затруднило их размещение. Новая волна финансового кризиса в странах АТР дала толчок негативным явлениям на российском фондовом рынке. Возрос спрос нерезидентов на иностранную валюту для перевода ее на более стабильные рынки. Нестабильность на российском валютном рынке нарушила наметившуюся тенденцию снижения спроса на наличную иностранную валюту. Эпицентр кризисной ситуации переместился в банковскую сферу, которая предъявила резко выросший спрос на иностранную валюту в связи с необходимостью расчетов по валютным кредитам. Отсутствие поступлений по внешнеторговым каналам, снижение объемов внешнего финансирования, резко возросший спрос на иностранную валюту со стороны нерезидентов и резидентов при значительных объемах внешней задолженности привели к кризису платежного баланса РФ в середине 1998 г.
В связи с ухудшением валютно-финансового положения России Фонд одобрил 20 июля 1998 г. решение о дополнительной финансовой помощи на общую сумму 8,5 млрд. СДР (ок. 11,2 млрд долл.). Значительная часть этой суммы — 6,3 млрд. СДР представляла собой увеличение объема ресурсов по расширенному кредиту 1996 года и предназначалась на поддержку правительственной экономической программы 1998 г., а остальные 2,2 млрд. СДР были ассигнованы по линии ССФФ для компенсирования падения поступлений от экспорта вследствие понижения цен на сырую нефть в 1998 г. Средства для расширенного финансирования на сумму 4 млрд. СДР были выделены Фондом по линии механизма финансирования дополнительных резервов (СРФ). Средства на общую сумму 3.6 млрд. СДР, включая линию ССФФ, подлежали немедленной выдаче по подтверждению Директората, транш в 3246.6 млн. СДР — в середине сентября 1998 г. по завершении восьмого обзора расширенного финансирования и выполнения целевых показателей на конец июня, транш в 2615,6 млн. СДР — в середине декабря 1998 г. по завершении девятого обзора расширенного финансирования и выполнения целевых показателей на конец сентября 1998 г. и, наконец, последний транш в 500 млн. СДР подлежал выдаче в феврале 1999 г. по завершении десятого квартального обзора расширенного финансирования и выполнения целевых показателей на декабрь 1998г. Особенностью дополнительной финансовой помощи является то, что вся ее часть ЕФФ в 6,3 млрд. СДР была предоставлена за счет заемных средств (ГСЗ), в том числе взнос США в ГСЗ для России составил 1576 млн. долл.
Основанием для выделения помощи послужило ухудшение финансового положения вследствие усиления давления на финансовые рынки России с мая 1998 г. Их нестабильность возрастала с октября 1997 г. Отток капиталов сопровождался сильным увеличением процентных ставок, что подрывало оздоровление бюджета и экономики. Реальный ВВП снизился по сравнению с тем же периодом 1997 г. Хотя темпы инфляции были ниже намеченного уровня, платежный баланс за первое полугодие был сведен с дефицитом в силу понижения цен на нефть и газ, а также в силу понижения доверия финансового рынка, Для стабилизации положения, исправления бюджетного неравновесия и ускорения структурных реформ правительство представило 25 июня 1998 г. в Думу широкий пакет мер, одновременно повысив ставки с целью защиты курса рубля.
Дополнительная финансовая помощь была выделена Фондом в поддержку правительственной антикризисной программе, которая включала ряд дополнительных мер. Для ускорения восстановления финансовой стабильности и усиления структурной реформы программа предусматривала значительные изменения в налоговой системе в 1999 г., решении проблемы неплатежей, ускорении развития частного сектора и стабилизации положения в сфере государственного долга.
Фискальное регулирование должно было обеспечить сокращение дефицита федерального бюджета с 5,6% ВВП в 1998 г. до 2,8% в 1999 г. прежде всего за счет значительного увеличения доходов — с 10,7% ВВП в 1998 г. до 13% в 1999 г. Ключевым элементом улучшения собираемости налогов должно было стать полное введение системы широкого мониторинга и контроля налоговых платежей. В рамках стратегии увеличения сроков погашения внутреннего долга МФ РФ предложило иностранным держателям ГКО возможность их обмена на евробонды в иностранной валюте с более длительным сроком и рыночными ставками. Денежная и курсовая политика должны были оставаться неизменными до конца 1998 г. для сохранения тенденции постепенного понижения темпов инфляции.
Структурные меры, помимо зафиксированных в действовавших программах МВФ и МБРР, предусматривали новые акции в отношении неплатежей, развития частного сектора, упрочения банковской системы.
Объявление МВФ о дополнительной финансовой помощи России было запоздалой акцией, которая не повлияла на поведение иностранных инвесторов. Правительство С.В.Кириенко и Центральный банк России были вынуждены объявить 17 августа 1998 г. об экстренных мерах по стабилизации валютно-финансового положения страны, включая введение «коридора» для курса рубля с границами 6,2—9,5 руб. за 1 долл. США, введение временных ограничений для резидентов по широкому кругу валютных операций, 90дневного моратория на погашение финансовых кредитов нерезидентам, на выплату страховых платежей по кредитам, обеспеченных залогом ценных бумаг, на выплаты по срочным валютным контрактам. Эти меры не вызвали недовольства МВФ.
М.Камдессю в своем заявлении, распространенном в Москве после принятия экстренных мер российским правительством, указал на дополнительную финансовую помощь России, одобренную Директоратом 20 июля 1998 г. в 11,2 млрд. долл., на «поддержку усиления экономической программы России». Он отметил, что «выполнение этой программы было удовлетворительным», но «несмотря на это доверие финансовых рынков не было восстановлено, в результате чего Россия продолжала терять резервы, цены на активы резко упали. В виду риска продолжения этих тенденций российское правительство объявило набор мер по поддержанию доверия, включая изменение политики валютного курса, реструктурирование правительственного долга и временные ограничения на платежи по капитальным операциям за границу». Практически Фонд поддержал экстренные меры российского правительства, которые нанесли тяжелейший удар по доверию национальных и иностранных инвесторов к политике ЦБ РФ и российской банковской системе в целом. Утрата доверия вкупе с массовым изъятием вкладов лишила многие банки ссудной базы, парализовала их деятельность.
Акцепт Фондом экстренных мер правительства С.В. Кириенко поставил под вопрос эффективность его стабилизационных программ. Он означал также значительный сбой в важнейшей уставной функции — повышать доверие внешних кредиторов к стране, получающей его финансовую помощь.
Управление структурной реформой в России необходимо прежде всего самому Фонду. Наличие среди его объектов регулирующего воздействия экономики страны, претендующей на присоединение к «Группе 7», в значительной степени ослабляет проблему целесообразности существования МВФ как регулятора мировой валютной системы, которая приобрела характер неуправляемой в силу применения большинством стран членов режима плавающих валютных курсов. Как отмечалось в редакционной статье «Зачем нужен МВФ» газеты «Уолл Стрит Джорнал Юэроп» от 9 апреля 1998 г., Фонд в условиях эрозии «системной» функции начал искать причины своего существования. Предоставляя правительствам стран-членов кредиты, он ставит условия и решает, какие банки они должны закрывать и выступает «подобно настройщику валютных курсов не в соответствии с ясной и четкой системой, подобной бреттон-вудсской, а согласно математическим формулам, которые Камдессю хранит при себе».
Соглашение о продлении программы расширенного финансирования до 2000 г., достигнутое в феврале 1998 г. в Москве премьером В.С.Черномырдиным и директором распорядителем Фонда М. Камдессю, и выделение в июле 1998 г. дополнительных ресурсов отчасти способствовало ослаблению проблемы его выживания как регулятора нерегулируемой мировой валютной системы. Направляя ход структурной перестройки и выполняя функцию международного агентства экономического развития, подобно Мировому Банку, Фонд реализует своеобразный международный заказ своих ведущих кредиторов. Выступая в функции регулятора перестройки и осуществляя программное финансирование экономики, Фонд преимущественно вкладывал ресурсы на покрытие бюджетного дефицита, а не платежного баланса РФ.
Анализ участия МВФ в управлении структурной перестройкой в России и других странах с переходной экономикой затрагивает очень важную проблему соотношения национального и интернационального элемента в его деятельности. Фонд выполняет роль активного участника как в процессе составления экономических программ правительством и Центральным банком страны, так и ее реализации.
«Подготовив» Россию к возможности получать более жесткие кредиты расширенного финансирования, Фонд тем самым получил доступ к мониторингу российских структурных реформ. На протяжении всего сотрудничества с Россией Фонд ведет ее к максимальной степени открытости национальной экономики. В экономических программах, которые согласуются с его требованиями, основной упор делается на регулирование спроса, а не предложения. Вследствие этого Фонд предпочитает в большей степени сокращение расходной части бюджета, а не увеличение ее доходной части. Первостепенную значимость среди критериев занимают показатели, относящиеся непосредственно к сфере финансов государства, в то время как показатели экономического роста находятся на заднем плане. Они не носят главенствующего характера и невыполнение их не влияет на выдачу траншей, тогда как лишь выход экономики из кризисного состояния служит базой для упрочения доходной части бюджета и оздоровления государственных финансов. Поэтому либерализация системы международных экономических и валютно-кредитных отношений РФ без оздоровления ее экономики чревата лишь увеличением ее степени уязвимости от внешнего сектора и международного капитала.
Социально-экономические результаты управления Фондом процессом структурных реформ в России
Управление ходом российских реформ, осуществляемое Фондом через программы экономической стабилизации, с момента вступления страны в эту организацию не может оцениваться однозначно, без учета важнейших факторов экономического, политического и социального характера. Вплоть до февраля 1998 г. активной стороной на переговорах по согласованию параметров и мер экономической программы на предстоящий год выступали представители Фонда. Стиль этих взаимоотношений был изменен российской стороной при обсуждении программы действий на 1998 г. Она стала применять принцип: «Мы предлагаем — вы соглашаетесь или нет». В российской прессе этот стиль был подан как «ужесточение Россией своих позиций в диалоге с МВФ».
Однако это не означало каких-либо существенных перемен в положении обеих сторон, поскольку при современной ситуации в международных кредитных отношениях правительство России должно выступать заемщиком Фонда, а последний оставляет за собой право принятия решения согласиться или нет с предлагаемыми российской стороной вариантами. В свою очередь, отсутствие стремления к компромиссам чревато для российского правительства приостановлением программы расширенного финансирования со всеми вытекающими негативными последствиями для международных кредитных отношений РФ, включая обострение проблемы внешнего долга.
Регулирующее воздействие Фонда на процесс осуществления российских реформ позволило правительству РФ в течение пяти лет (1992—1997 гг.) добиться относительной финансовой стабилизации в стране, избежать кризиса внешней задолженности, начать привлечение иностранных капиталов и приступить к интеграции в мировую экономику. Финансовая стабилизация нашла свое воплощение прежде всего в обуздании инфляции и стабилизации курса рубля.
Темпы роста потребительских цен снизились с 874,6 % в 1993 г. до 14,62 % в 1997 г. Поскольку вплоть до 1997 г. в России отмечалось падение производства, стабилизация в сфере цен является следствием, во-первых, перехода на неинфляционные методы финансирования бюджетного дефицита, а, во-вторых, — следствием замедления темпов снижения валютного курса рубля. Последний фактор в условиях высокой степени зависимости внутреннего рынка от импорта стал оказывать сдерживающее воздействие на движение потребительских цен.
Другим важным проявлением финансовой стабилизации является упрочение в 1992—1997 гг. валютного курса рубля. На протяжении всего периода регулирующего воздействия МВФ на валютную сферу РФ курс рубля претерпел существенную трансформацию от понижения в результате превышения спроса над предложением иностранной валюты в рамках режима свободного плавания до целенаправленного понижения его Центральным банком РФ в 1995—1997 гг. и введения фиксированного режима с 1 января 1998 г. За период 1993—1997 гг. курс рубля снизился в 14,3 раза, то есть на 992,99%.
Парадоксальный характер взаимосвязи движения покупательной способности рубля и курса рубля заслуживает отдельного исследования. Достаточно обратить внимание на то, что обуздание инфляции в 1993—1995 гг. сопровождалось падением курса рубля. Темпы его понижения были замедлены ЦБ РФ в 1996—1997 гг. и осуществлялись в корреспонденции с прогнозом движения индекса цен. Однако и в эти годы понижение темпов инфляции происходило параллельно с понижением официального курса рубля. Противоречивый характер движения цен и курса рубля является следствием его целенаправленного понижения Банком России. Это ставит под сомнение определяющий характер рыночного фактора в формировании курса рубля. Практиковавшаяся ЦБ РФ процедура установления официального курса рубля предполагала учет межбанковского курса лишь в качестве одного из факторов.
Введение фиксированного курса рубля с 1 января 1998 г. не может быть охарактеризовано однозначно в общем процессе валютно-финансовой стабилизации. С одной стороны, данный режим курса валюты был призван отвечать стратегической задаче «дедолларизации» российской экономики. Фиксированные границы отклонения рыночного курса, получившие в российской прессе неправомерное название «валютного коридора», ограничивали стимулы инвестиции сбережений в иностранную валюту. Поддержание рыночного курса в обозначенных границах (± 15%) в сочетании с обоснованной процентной политикой по рублевым ресурсам имело целью создать условия для направления сбережений и накоплений, в конечном итоге, в сферу производства.
С другой стороны, в условиях отсутствия явных признаков оживления деловой активности и возникших в первой половине 1998 г. серьезных проблем с бюджетом, прежде всего из-за падения мировых цен на энергоносители, уровень фиксированного курса стал приобретать завышенный характер. Возникшая угроза девальвации рубля со всеми вытекающими социально-экономическими последствиями вынуждала ЦБ РФ осуществлять массивные валютные интервенции.
Важным проявлением стабилизации рубля можно считать введение его ограниченной внешней обратимости с 1 июня 1996 г. В рамках экономической программы, согласованной с МВФ, 16 мая 1996 г. был подписан указ Президента РФ «О мерах по обеспечению перехода к конвертируемости рубля».
Россия стала 116й страной, принявшей на себя обязательства по ст. VIII Учредительного соглашения Фонда. Из бывших советских республик ограниченную обратимость своих валют ввели страны Балтии в 1994 г., Киргизия и Молдавия в 1995 г., Грузия, Казахстан, Украина в 1996 г. и Армения в 1997 г.
Присоединение России к статье VIII оказало большое влияние на ее национальную валютную систему и международные валютные и кредитные отношения. Оно сопровождалось значительной либерализацией валютных ограничений. В соответствии с обязательствами разд. 2 ст. VIII Банком России были изданы весьма важные нормативные акты. Это прежде всего Положение № 39 от 24 апреля 1996 г. об изменении порядка проведения в РФ некоторых видов валютных операций, Порядок (№ 508 от 27 августа 1997 г.) осуществления переводов иностранной валюты из РФ и в РФ без открытия текущих валютных счетов. В Положении об изменении порядка проведения в РФ некоторых видов валютных операций был перечислен широкий диапазон международных платежей текущего характера, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица (резиденты и нерезиденты) имеют право осуществлять свободно, то есть без разрешения ЦБ РФ.
Кроме того, процессу либерализации были подвержены и международные кредитные отношения страны. Так, п. 1.18 Положения предусматривает, что без разрешения Банка России может осуществляться «получение (возврат) юридическими и физическими лицами (резидентами и нерезидентами) кредитов в иностранной валюте на срок более 180 дней от уполномоченных банков (уполномоченным банкам), имеющих полномочия по предоставлению кредитов в иностранной валюте», а также «предоставление юридическим, физическим лицам кредитов в иностранной валюте на срок более 180 дней уполномоченными банками, имеющими полномочия по предоставлению указанных кредитов». Уполномоченные банки РФ получили право предоставлять юридическим и физическим лицам (резидентам и нерезидентам) и получать от них валютные кредиты на срок более 180 дней.
Существенная либерализация международного движения капитала и международных кредитных отношений России предусмотрена также Положением ЦБ РФ (№ 527 от 6 октября 1997 г.) о порядке привлечения и погашения резидентами РФ финансовых кредитов и займов в иностранной валюте от нерезидентов на срок свыше 180 дней. В соответствии с данным положением резиденты — юридические лица с ноября 1997 г. могут получать под гарантию правительства финансовые кредиты от международных валютно-финансовых организаций (исключая МВФ), иностранных государственных кредитных институтов, иностранных негосударственных коммерческих банков и других юридических лиц — нерезидентов, а также физических лиц — нерезидентов. Порядок не распространяется на кредиты, привлекаемые указанными банками от нерезидентов, в том числе межбанковские кредиты. Он носит регистрационный характер: осуществление кредитной операции возможно только после ее регистрации в территориальном учреждении ЦБ РФ и на основе кредитного соглашения. В июле 1997 г. был также введен регистрационный порядок оплаты иностранными инвесторами участия в уставном (складочном) капитале организаций — резидентов РФ.
Либерализация Банком России важных операций международного движения капитала, не предусмотренная ст. VIII, преследовала цель создания нормативной базы для широкого использования внешних ресурсов в российской экономике и денежно-кредитной системе. И в то же время она отвечает задачам присоединения России к ОЭСР. Заявка на вступление в эту организацию была подана в 1996 г. Участие в ОЭСР предполагает устранение таких ограничений и введение полной обратимости валюты.
Присоединение России к ст. VIII устава МВФ оказало определенное воздействие на процесс валютной интеграции стран СНГ. Как известно, в соответствии с раздел 3 этой статьи страны должны избегать дискриминационной валютной практики и не допускать, чтобы их центральный банк, министерство финансов и другие аналогичные финансовые институты участвовали в дискриминационных валютных соглашениях. Отмена валютных ограничений по текущим операциям облегчает создание платежного союза в рамках СНГ. Особенно это касается перспективы объединения в валютный союз Белоруссии, России, Казахстана и Киргизии, подписавших в марте 1996 г. договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. Этот договор предусматривает возможность создания эффективной платежно-расчетной системы на базе полной взаимной конвертируемости национальных валют. На базе ограниченной обратимости по отношению ко всем нерезидентам страны МВФ могут вводить полную конверсию в рамках отдельных группировок.
Большое практическое значение для валютной системы России имеют обязательства раздела 4 ст. VIII — «Конвертируемость остатков, находящихся у других стран-членов». Отменив валютные ограничения, Россия обязана выкупать остатки рублей у других стран. В этой связи ЦБ РФ был вынужден принять меры по существенной либерализации рублевых счетов нерезидентов в российских уполномоченных банках.
В соответствии с письмом № 295 от 8 июля 1996 г. он внес важные изменения в режим счетов типа «Т». Нерезиденты получили право использовать средства в рублях, поступившие на этот счет после 1 июня 1996 г., и прежде всего свою экспортную рублевую выручку, для покупки иностранной валюты на внутреннем валютном рынке, а также для осуществления инвестиционной деятельности на территории РФ после их перевода на счет типа «И» того же лица. При этом конверсия рублевых остатков может осуществляться в любую свободно конвертируемую валюту, которая продается на российском рынке.
Предоставление нерезидентам права покупать иностранную валюту за счет рублевых остатков на счетах типа «Т» в уполномоченных банках РФ, представляет собой реализацию на практике их выкупа Россией и создание нормативной базы для превращения рубля в международную расчетную и резервную валюту. Оно открыло широкие возможности и для российских хозяйствующих субъектов. При наличии заинтересованности нерезидентов осуществлять сделки в рублях российские фирмы получили возможность постепенно избавляться от проблемы покупки иностранной валюты для платежа по импорту и, соответственно, продажи экспортной валютной выручки. При постепенной стабилизации рубля и развитии его функции международного расчетного средства для многих российских фирм вообще отпадает потребность в наличии текущих валютных счетов и создается возможность перевода международного бизнеса на рублевую основу.
Что касается платежей в иностранной валюте российских фирм, то введение ограниченной конверсии рубля, не внесло каких-либо перемен в их внешнеэкономические отношения, поскольку для них рубль уже был частично обратим. В течение нескольких лет они уже имели право покупать иностранную валюту за рубли для платежей по текущим валютным операциям и обслуживанию задолженности по валютному кредиту. В августе 1997 г. ЦБ РФ расширил эти права, то есть разрешил юридическим лицам, являющимся резидентами РФ, покупать иностранную валюту за рубли через уполномоченные банки на внутреннем валютном рынке также для осуществления валютных операций, связанных с движением капитала, которые в соответствии с нормативными актами ЦБ РФ осуществляются резидентами РФ без его лицензий (разрешений), а также для осуществления валютных операций, связанных с движением капитала, при наличии разрешений (лицензий) Банка России на осуществление валютных операций в пределах сумм, указанных в этих разрешениях (лицензиях). Кроме того, предприятия получили право покупать иностранную валюту для оплаты командировочных расходов своих сотрудников, направляемых за границу, и для осуществления платежей на соответствующие валютные счета за границей, открытые в соответствии с разрешениями Банка России (территориальных учреждений Банка России) для оплаты расходов на содержание представительств, а также для осуществления обязательных платежей в иностранной валюте, взимаемых государственными органами в соответствии с федеральными законами в иностранной валюте.
Для российских граждан и других физических лиц—резидентов присоединение России к VIII статье обеспечило право осуществлять за границу переводы прежде всего семейного характера, а также целый ряд переводов неторгового характера. В своем нормативном акте «Положение осуществления переводов иностранной валюты из Российской Федерации и в Российскую Федерацию без открытия текущих валютных счетов» (№ 508 от 27 августа 1997 г.) ЦБ РФ специально сделал ссылку на устав МВФ. «В соответствии со ст. XXX п. 4 (d) учредительного соглашения МВФ, — указывается в Положении, — физическое лицо-резидент имеет право осуществлять умеренные суммы частных переводов на текущие расходы». Такой перевод не должен быть связан с осуществлением предпринимательской, инвестиционной деятельности или приобретением прав на недвижимое имущество. Сумма такого перевода не может быть более 2 тыс. долл. США в один операционный день через уполномоченный банк (филиал уполномоченного банка).
Оценивая опыт присоединения других бывших советских республик к VIII статье, следует сказать, что ни во внешнеторговой, ни в банковской практике России эти события не сопровождались существенными сдвигами. Это вызвано тем, что Банк России не изменил статус этих валют: они продолжают оставаться в ранге «мягких». Экспортная выручка в них не подлежит обязательной продаже. Российская фирма, согласившаяся получить за свой товар, скажем, киргизскую валюту, может столкнуться с трудностями ее продажи на рубли. Этих трудностей не будет, если у российских резидентов будет право, гарантированное Банком России, покупки экспортной выручки в таких валютах коммерческим банком, а у последнего — Центральным банком РФ. Банк России в свою очередь, может использовать свое право конверсии этих остатков в СДР или российские рубли у центрального банка, в данном случае Киргизии, принявшей обязательства по статье VIII.
Помимо сферы международных текущих операций, присоединение к ст. VIII имеет важное стратегическое значение для расширения притока иностранных инвестиций в Россию. Как известно, иностранный капитал не направляется в страны, где не отменены валютные ограничения. Уже несколько лет в России действовала свобода перевода доходов по иностранным инвестициям. Поэтому указ о присоединении к ст. VIII лишь закрепил статус-кво. Если для российских резидентов это был лишь формальный акт, то для иностранных инвесторов официальная отмена валютных ограничений и введение ограниченной обратимости рубля стали гарантией на международном уровне перевода процентов и дивидендов на вложенный в Россию капитал. Такой международный характер гарантии несомненно, при прочих равных условиях, должен способствовать притоку иностранных инвестиций.
Введение ограниченной конвертируемости рубля подняло российскую валюту на более высокий уровень. Она перестала быть замкнутой. Однако это наложило на российское правительство и ЦБ РФ серьезные обязательства. Для обеспечения конверсии рублевых средств на счетах нерезидентов требуются дополнительные валютные ресурсы и достижение стабильного актива платежного баланса. И правительство, и Банк России вынуждены соблюдать более строгую финансовую дисциплину.
Важным положительным результатом кредитных отношений МВФ с Россией в 1992—1997 гг. является урегулирование кризиса российской внешней задолженности. России удалось осуществить реструктуризацию своей внешней задолженности, стать полноправным членом Парижского клуба кредиторов и облегчить таким образом процесс завершения структурной перестройки в условиях спада и стагнации производства. Россия, как известно, стала правопреемницей международных кредитных обязательств и требований СССР. В результате достижения договоренности со странами СНГ она взяла на себя ответственность за весь внешний долг бывшего СССР при условии перехода к ней прав на все его внешние активы. После официального признания кредиторами ее в апреле 1993 г. в качестве единственного государства, ответственного по всему внешнему долгу бывшего СССР, она оказалась перед лицом серьезного кризиса внешнего долга. Еще на начало 1992 г. долг примерно 30 странам, включая просроченные платежи по его обслуживанию и погашению, составлял более 90 млрд. долл., а общий размер советского долга — 96,6 млрд. долл.
Основную часть долга — 80 % составляли долги по среднесрочным и долгосрочным кредитам, причем пик платежей приходился на 1992—1995 гг. В целом только западным кредиторам России предстояло выплатить в 1992—1996 гг. по основному долгу и процентам около 90 млрд. долл.
Специфической особенностью международных кредитных отношений России является ее двоякая функция одновременно и крупного должника, и крупного кредитора. Огромной сумме внешних долговых обязательств более чем в 90 млрд. долл., противостояли активы, которые, включая просроченные платежи, составляли на начало 1992 г. около 140 млрд долл. Основная часть российских активов была представлена задолженностью более 50 стран России по международным кредитам бывшего СССР. Внешние кредитные требования и обязательства РФ отличались качественной неравноценностью.
В условиях неплатежей со стороны развивающихся стран должников Россия была вынуждена погашать свои внешние долговые обязательства странам-кредиторам, поскольку непогашение своего внешнего долга и его неурегулированность закрывала путь для дальнейших внешних позаимствований. Таким образом, коренное решение проблемы российского внешнего долга могло заключаться в выплате западным кредиторам во второй половине 90х годов ежегодно по 1518 млрд. долл. Выплаты таких огромных сумм могли поставить под угрозу судьбу всей экономики страны. Поэтому главным способом урегулирования внешнего долга стала его реструктуризация на максимально выгодных для России условиях, которая предполагает составление нового графика выплат, нежели это предусмотрено в кредитных соглашениях.
Первое соглашение о реструктуризации внешнего долга со странами-членами Парижского клуба было достигнуто Россией в 1993 г. В последующем они заключались неоднократно в отношении реструктуризации платежей, приходившихся на соответствующие годы. Параллельно велись переговоры с иностранными коммерческими банками, объединенными в Лондонский клуб. В 1993—3995 гг. были, в основном, урегулированы отношения по внешнему долгу со странами, не входящими в Парижский клуб. В ноябре 1995 г. во Франкфурте было подписано соглашение с Лондонским клубом, которое предусматривало реструктуризацию всего долга частным кредиторам, включая проценты, в размере 33 млрд. долл., на срок до 25 лет.
О значении участия России в МВФ для урегулирования проблемы ее внешней задолженности можно судить по соглашению с Парижским клубом, подписанному 29 апреля 1996 г.. Основной долг по кредитам, полученным СССР до января 1991 г., включая реструктуризированную ранее часть по соглашениям 1993, 1994 и 1995 гг. был рассрочен на 25 лет, а по советским кредитам, полученным с января по декабрь 1991 г., включая реструктуризированную ранее часть в 1993, 1994 и 1995 гг., — на 20 лет. Льготный период был установлен в 6 лет, а процентная ставка подлежала фиксации в двусторонних соглашениях на базе взаимоприемлемых рыночных ставок.
Важной частью этого соглашения было условие его досрочного прекращения, если Россия не будет выполнять обязательства по нему и по двусторонним соглашениям, а также условия согласованной с МВФ экономической программы в рамках кредита расширенного финансирования (ЕФФ). Именно это условие ставит проблему реструктуризации внешнего долга России западным кредиторам, и развитие российских кредитных отношений в целом, в зависимость от развития сотрудничества с МВФ. Поэтому проблема отхода от кредитной помощи Фонда, которая неоднократно затрагивалась в выступлениях руководящих деятелей России в 1998 г., не может рассматриваться без учета этого важного условия соглашения о реструктуризации российского внешнего долга. Иностранные кредиторы заинтересованы в наличии международных гарантий стабилизации внешней платежной способности и кредитоспособности страны. В роли такой своеобразной гарантии и выступает кредит расширенного финансирования Фонда, предоставляемый под согласованную с ним экономическую программу. Такая программа предполагает наличие большого числа не только целевых ориентиров, но и других установок экономического и социально-политического характера.
Соглашение о реструктуризации задолженности СССР Лондонскому клубу банков-кредиторов вступило в силу 2 декабря 1997 г. На базе соглашения о долгосрочной реструктуризации с Парижским клубом стран-кредиторов от 29 апреля 1996 г. уже к концу 1997 г. были подписаны двусторонние соглашения с официальными кредиторами. Была достигнута также договоренность об урегулировании советской задолженности странам-кредиторам, которые не являются членами Парижского клуба, включая страны бывшего СЭВ, ОАЭ и Южную Корею. Особенностью урегулирования задолженности этим странам является погашение путем товарных поставок.
Реструктуризация внешнего долга лишь на время ослабила кризис с платежами. Внешняя задолженность России продолжает увеличиваться. По состоянию на 1 января 1997 г. общий размер ее составил 124,1 млрд. долл., в том числе советская задолженность по кредитам стран и международных финансовых организаций — 103 млрд. и задолженность непосредственно России — 21,1 млрд. долл. Суммарный внешний долг в январе 1999 г. составил уже 150,6 млрд. долл., в том числе советские долги — 79,9 млрд. (сумма процентов к выплате в 1999 г. — 8,2 млрд.), российский долг — 70,7 млрд. (сумма процентов к выплате в 1999 г. — 7,9 млрд.) и долги, подлежавшие выплате в 1999 г. товарными поставками, — 1,2 млрд. долл.
Долг бывшего СССР делится на четыре неравные части: долги Парижскому клубу — 40,2 млрд. долл., (платежи процентов по ним в 1999 г. должны были составить 5,4 млрд. долл.), долги Лондонскому клубу — 26,1 млрд. (платежи процентов в 1999 г. — 1,2 млрд.), обязательства ОВВЗ («вэбовки»), номинированные в валюте и находящиеся, в основном, на руках у иностранных инвесторов, — 9,6 млрд. (процентные платежи в 1999 г. должны были составить 1,6 млрд.) и, наконец, четвертая группа — прочие советские долги на сумму 4 млрд. долл. Внешний долг самой России делится на три части: евробонды — 16 млрд. долл., (сумма процентов к выплате в 1999 г. составляла 1,7 млрд. долл.), долги международным валютным организациям: МВФ — 19,7 млрд. (сумма выплат по долгу и процентных платежей в 1999 г. — 4,5 млрд.), Мировому банку — 5,7 млрд. (сумма выплат в 1999 г. — 0,2 млрд.) и, наконец, прочие российские долги — 29,3 млрд. долл., (сумма платежей по обслуживанию в 1999 г. — 1,5 млрд. долл.).
Особенностью российского нового долга является значительная доля в нем кредитов МВФ, МБРР и ЕБРР. Общая задолженность Фонду и МБРР за 1997 г. увеличилась с 15 до 18,2 млрд. долл. Значительный удельный вес в российском долге международных валютно-финансовых организаций накладывает дополнительные трудности на экономику страны и ее внешний сектор, поскольку этот долг не подлежит реструктуризации. В то же время всеобъемлющие реструктуризации внешнего долга России в 1996—1997 гг. в рамках Парижского и Лондонского клубов не означали снижения его размера. Они лишь отодвинули по времени расчет по нему и несколько изменили показатели страны по соотношению ОВД/ЭТУ (обслуживание внешнего долга к экспорту товаров и услуг).
В 1999 г. Россия должна была выплатить по внешнему долгу около 17,5 млрд. долл., что было нереальным при размере федерального бюджета в 20 млрд. долл. Она не могла не выполнять своих срочных платежей по евробондам и «вэбовкам», так как достаточно не заплатить по ним 75 тыс. долл., как автоматически возник бы кроссдефолт, и любой кредитор мог потребовать немедленной выплаты всей суммы долга. В отношении других платежей единственным выходом для правительства РФ стало получение кредита у МВФ для погашения срочных платежей по основному долгу и процентам самому же Фонду и на базе согласованной с ним новой экономической программы — осуществление реструктуризации долгов Парижскому и Лондонскому клубам. Таким образом, российское правительство будет вынуждено продолжать выступать в роли заемщика МВФ до тех пор пока урегулирование внешнего долга Парижскому и Лондонскому клубам будет осуществляться методом его реструктуризации. Использование других методов урегулирования, включая обмен долгов на внешние активы страны, выкуп внешнего долга со скидкой, его конверсии в российские ценные бумаги, обмен долга на налоги, взимаемые с иностранных инвесторов, погашение товарными поставками и др. способствовало бы снижению потенциальной зависимости развития международных кредитных отношений России от необходимости быть заемщиком Фонда и объектом регулирования и мониторинга со стороны его персонала.
Характерными особенностями относительной валютно-финансовой стабилизации в России и, прежде всего, резкого снижения уровня инфляции являются:
1. Обеспечение низких темпов роста цен за счет жесткого регулирования спроса и невыполнения показателей бюджета. В соответствии с программами МВФ основной упор делался на обеспечение понижения бюджетных расходов. Лишь с 1997 г. МВФ стал увязывать свое финансирование, то есть выделение траншей России, и с выполнением доходной части бюджета. Основной упор при этом был сделан на обеспечение сбора налогов. Однако, в связи с тем, что реализация показателей по сбору налогов оказалась весьма сложной для правительства страны, более результативным способом снижения бюджетного дефицита и, следовательно, обеспечения таких критериев, как денежная масса, доля бюджетного дефицита в ВНП, темпы инфляции и др., выступает прежде всего урезание расходной части бюджета. В 1997—1998 гг. вследствие снижения мировых цен на энергоносители правительство РФ было вынуждено произвести резкое сокращение бюджетных расходов. Принятый Думой пакет законов в 1998 г. предусматривал также меры по увеличению и стабилизации доходной части бюджета страны.
2. Главный упор на сокращение расходной части бюджета и вытекающий из этого примат политики регулирования спроса обуславливают специфичность российской валютно-финансовой стабилизации: она осуществлялась в 90е гг. лишь за счет факторов, которые находятся на стороне не производственной, а финансовой сферы. Вплоть до конца 1997 г. в РФ и большинстве других постсоветских республик наблюдался экономический спад. В 1992—1995 гг. валовая продукция промышленности в России сократилась почти в 2,5 раза. В целом вследствие уменьшения производства валового внутреннего продукта в стране удельный вес РФ в мировой экономике снизился с 3,7% в 1989 г. до 1,8% в 1996 г. По данным Госкомстата РФ, ВВП России за период с 1990 по 1996 гг. уменьшился более, чем наполовину. Таким образом, валютно-финансовая стабилизация в России обеспечивалась при отсутствии ее фундаментального базиса — экономического роста. Несмотря на то, что в одной из целей МВФ предусматривается, что он должен «содействовать экономическому росту», в его экономических программах нет целевых показателей относительно темпов прироста экономики, которые и составляют фундаментальный базис валютно-финансовой стабилизации любого нормального рыночного хозяйства.
3. Валютно-финансовая стабилизация в России сопровождалась во второй половине 90х годов резким усилением уязвимости национальной денежной системы страны от мировой валютно-финансовой системы. Как известно, в рыночной экономике основой доходной части государственного бюджета, и государственных доходов в целом, выступают прибыль и другие доходы, возникающие в сфере производства. При отсутствии серьезных сдвигов в производственном секторе в 90-е годы российское правительство стремилось обеспечить финансирование бюджетного дефицита неинфляционными методами, главным образом за счет позаимствований на финансовом рынке. Поскольку предложение ссудного капитала в силу целого ряда факторов, включая инфляционные ожидания, политика валютного курса рубля и процентная политика ЦБ РФ, политическое положение и др., не соответствует потребностям правительства в рыночных финансовых ресурсах для покрытия государственных расходов, правительство РФ было вынуждено перенести центр тяжести на привлечение внешних финансовых ресурсов.
11 июня 1998 г. оно приняло решение повысить объем выпуска государственных ценных бумаг с номиналом в иностранных валютах в текущем году до 37,2 млрд. руб. (около 6 млрд. долл.). По мнению Минфина РФ, эта мера была вызвана тем, что в силу уже высокого уровня позаимствований на внутреннем финансовом рынке возросло значение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета. В то же время, по мнению правительства страны, несмотря на последствия азиатского финансового кризиса наиболее гибкой и эффективной формой привлечения внешних финансовых ресурсов и управления госдолгом продолжает оставаться размещение на международных рынках капитала номинированных в иностранных валютах ценных бумаг.
Первый внешний облигационный заем в размере 1 млрд. долл., сроком на пять был размещен Россией в 1996 г. В первом полугодии 1997 г. были размещены еще два внешних облигационных займа в германских марках (2 млрд. марок) на семь лет и в долларах (2 млрд. долл.) на десять лет. Вплоть до азиатского финансового кризиса происходил рост котировок внешних облигационных займов. Повышение котировок российского облигационного займа позволило в октябре 1997 г. привлечь для бюджета еще более 400 млн. долл., за счет дополнительной эмиссии облигаций. В итоге, общая сумма долгосрочных финансовых ресурсов, привлеченных с международных финансовых рынков для покрытия бюджетного дефицита, составила к концу 1997 г. 3,6 млрд. долл. При этом спрос иностранных инвесторов на российские ценные бумаги, как правило, более чем вдвое, превышал предложение. В марте 1998 г. МФ РФ разместило очередной внешний облигационный заем на сумму 1,25 млрд. марок (около 680 млн. долл.), а в апреле — около 750 млрд. итальянских лир (около 40 млн. долл.).
Общая сумма нетто внешнего финансирования (привлеченные ресурсы за вычетом платежей по обслуживанию долга) была определена на 1998 г. в 26 млрд. руб. при намеченном дефиците федерального бюджета в 132 млрд. руб. Наибольшую роль среди внешних источников финансирования стали играть эмиссии ценных бумаг на международном рынке, выраженных в иностранных валютах. Следует отметить, что подписанный 10 июня 1998 г. Президентом РФ указ «О порядке выпуска органами исполнительной власти субъектов РФ внешних облигационных займов» означал важные качественные изменения в финансовой системе страны. Согласно указа, право финансировать дефицит бюджета за счет внешних займов получили те территории, которые выполняют все условия по погашению займов и соблюдают требования к объему заимствований и расходов на их обслуживание.
Одним из основных условий допуска регионов к размещению займов стало то, что территория должна представить Минфину РФ одновременно с проспектами эмиссии внешних облигационных займов сведения о доходах и расходах своих бюджетов, о размере дефицита и источниках его финансирования за три последних года, предшествующих эмиссии. Кроме того, регионы должны исполнять свои бюджеты и иметь кредитный рейтинг не менее, чем от двух ведущих международных рейтинговых агентств. Указ рекомендует региональным властям полученные от внешних облигационных займов средства направлять на реформирование бюджетной сферы. Расширение доступа субъектов федерации на внешние финансовые рынки в целом, несомненно, будет сопровождаться увеличением значимости внешних ресурсов для финансовой системы страны и их доли в финансировании бюджетных дефицитов.
Вследствие введения ограниченной обратимости рубля в 1996 г. и снятия целого ряда ограничений по валютным операциям в сфере международного движения капиталов курс на широкомасштабное привлечение внешних финансовых ресурсов сопровождался ростом зависимости российской денежной системы от международной валютно-финансовой системы. Так, в мае 1998 г. корреляция фондовых индексов России и азиатских стран заставляла иностранных инвесторов «нервничать» и продавать российские ценные бумаги даже с убытками при любом сообщении о новом падении фондовых индексов в Азии. Впоследствии возникла угроза воспроизводства этой ситуации уже из-за нестабильности валютного рынка в Японии, самой серьезной за истекшие семь лет. Падение иены могло развязать новый виток кризиса на азиатских фондовых рынках, что неизбежно отразилось бы и на состоянии российского рынка. Антикризисная программа российского правительства, опубликованная 23 июня 1998 г., оказала воздействие на иностранных инвесторов, вселив некоторую уверенность в том, что финансовая ситуация не выйдет из под контроля. Таким образом, в 1998 г. в связи с азиатским финансовым кризисом правительство и ЦБ РФ были вынуждены предпринять экстренные меры по недопущению утечки иностранных краткосрочных капиталов из страны.
Возникший в России бюджетный кризис и угроза девальвации рубля со всеми социально-экономическими последствиями заставили правительство обратиться за экстренной помощью к МВФ и другим международным валютно-финансовым организациям. Главной конечной целью всех этих мер было сохранить доверие иностранных инвесторов, включая держателей российских ценных бумаг, к финансовой системе России, в том числе ее важному элементу — рублю. На это была направлена и экстренная помощь России со стороны стран «Группы 7» в виде покупки российских евробондов на сумму 1,25 млрд. долл., в июне 1998 г. в Люксембурге, которая несколько повысила внешнюю платежеспособность страны. Следует отметить, что срок погашения этого экстренного займа был установлен 10 июня 2003 г., ставка купона — 11,75%, цена продажи — 98,71%, спрэд — 650 базисных пунктов.
Экстренная потребность правительства РФ в ресурсах была необходима для выкупа срочных ГКО. Общий объем заимствований в 1998 г. был объявлен в размере около 6 млрд. долл. Примерно такая сумма нужна была для выкупа срочных ГКО. Всего же для погашения государственных облигаций в 1998 г. требовалось 35 млрд. долл. По итогам второго квартала 1998 г. международные обязательства РФ, с учетом намеченных займов, намного превысили требования к зарубежным должникам. Это оказало воздействие на валютный рынок и повысило давление на курс рубля. При официальном курсе в середине июня 6,10—6,15 руб. за 1 долл., фьючерсные котировки колебались вокруг 7,7 руб., а форвардные 9 руб. за 1 долл., что намного превышало верхнюю границу рыночного курса рубля. Вследствие этого в стране возник ажиотажный спрос на валюту в ожидании возможной девальвации.
Возможности правительства по сохранению стабильности курса оказались весьма ограниченными. Доходы государственного бюджета составляли около трети ВВП, что ограничивало внутренние возможности по мобилизации финансовых ресурсов. До этого оно могло выполнять свои срочные финансовые обязательства благодаря активному сальдо торгового баланса. Однако, в 1998 г. вследствие прежде всего падения мировых цен на товары российского экспорта, в том числе нефть на 38%, дизтопливо — 33%, мазут — 44%, газ — 9% и т.д., и уменьшения экспортной выручки до 17,9 млрд. долл., против 21,1 млрд. долл., в первом квартале 1997 г. активное сальдо торгового баланса сократилось в четыре с лишним раза (до 1,4 млрд. долл., против 6 млрд. долл., за тот же период 1997 г.). Ценовой удар по России оказался особенно разрушительным, так как продукция ТЭК и отраслей первого подразделения увеличилась до 83,8% в общем экспорте товаров (против 55% в 1990 г.). Столь высокая доля равнозначна колониальной структуре экспорта и обуславливает опасную зависимость от мировой конъюнктуры и внешних финансовых источников. В то же время она не обеспечивает должных объемов поступлений в страну экспортной выручки: значительная ее часть укрывается за границей через посредство бартера, занижения цен, невозвратов из-за различных форс-мажоров. По оценкам российских экономистов, общая сумма аккумулированных за границей капиталов достигла в 1998 г. 700 млрд. долл.
Несмотря на ухудшение конъюнктуры и спад в относительно благополучных экономических отраслях в 1998 г. продолжился экспорт энергоносителей, химической продукции, целлюлозы, древесины, металлов, иногда по бросовым ценам с целью не допустить остановки производства, поскольку, в противном случае, его возобновление было бы сопряжено с огромными затратами. В условии массовых неплатежей внутри страны экспорт стал единственным надежным источником получения живых денег. В первом квартале 1998 г. объем просроченных невыплат, составивших около половины обшей задолженности, достиг 978,1 млрд. руб., что почти вдвое превышало размер текущего ВВП страны.
Помимо не перевода в страну экспортной выручки важным каналом утечки капиталов из России продолжал выступать импорт — через посредство завышения цен, фиктивные авансы, оплату консалтинговых услуг и т.д. Продолжался процесс вытеснения отечественной продукции с внутреннего рынка. Доля ее замещения импортом ввозимых машин и оборудования в 1998 г. составляла 34%, химической продукции — 15%, продовольствия и сельскохозяйственного сырья —27%. В 1991 — 1998 гг. только на ввоз продуктов питания Россией было истрачено более 50 млрд. долл.
Что касается баланса международных услуг РФ, то его пассивное сальдо увеличилось в 1997 г. до 5 млрд. долл., против 1,5 млрд. долл., в 1990 г. На его покрытие было израсходовано около трети экспортной выручки. Во втором квартале 1998 г. отток валюты возрос по таким каналам, как транспорт, финансовые услуги банковского и небанковского сектора, страхование и перестрахование, лизинг, лицензии и консалтинг. С внутреннего рынка продолжались вытесняться российские строительные и туристические фирмы.
Важный канал валютных поступлений в Россию — возврат долгов и выплата процентов по ним со стороны 50 стран — должников России в размере 165 млрд. долл., не дает ожидаемого результата. За период 1992—1997 гг. поступило платежей всего лишь на сумму 24,6 млрд. долл. В компетенции Парижского клуба кредиторов, куда Россия была принята в сентябре 1997 г., находилось в 1998 г. 52 млрд. долл., то есть треть долгов других стран России. При этом она была реструктуризирована на 20—25 лет, что снизило сумму платежей в 90е годы. В этих условиях для увеличения доходной части бюджета правительство РФ увеличило до конца 1998 г. вдвое задания Мингосимуществу по продаже госсобственности — до 15 млрд. руб., аренде — 1,4 млрд. руб., мобилизации дивидендов по госпакетам — 1,09 млрд. руб. Оно поставило задачу получить 17,5 млрд. руб. доходов. В это же время планы на первый квартал 1998 г. не были выполнены: были проданы госдоли только в 107 акционерных обществах вместо намеченных 468, собрано дивидендов 4,1 млн. руб. вместо 10,7 млн. руб.
Своеобразное положение наблюдалось и в сфере иностранных инвестиций. В 1997 г. прямые капиталовложения составили 6,2 млрд. долл., однако они направлялись строго избирательно, чтобы не создавать западным развитым странам конкуренцию на мировых рынках. В целом, вместе с портфельным, приток иностранного капитала достиг в 1997 г. 24,4 млрд. долл. Но с ноября 1997 г. по март 1998 г. более двух третей иностранного капитала покинуло Россию. При этом только в первом квартале прямые капиталовложения уменьшились на 14,9%, а портфельные — на 90% по сравнению с тем же периодом 1997 г.
Российское правительство вынуждено было предпринимать экстренные меры, чтобы при таком состоянии источников валютных поступлений мобилизовать средства для погашения и обслуживания собственных долгов (около 140 млрд. долл., не считая новых в 1998 г. ). С учетом проданных нерезидентам облигаций внешняя задолженность страны приблизилась к 200 млрд. долл., превратив ее в самого крупного заемщика в мире. В то же время оказались превышенными все международные критерии платежеспособности страны: ее внешние обязательства превысили пороговые 40% ВВП, составившего 450 млрд. долл., в 1997 г., 200% экспорта. Уровень золотовалютных резервов, составивший в июне 1998 г. 14 млрд. долл., оказался недостаточным для выкупа пакета коротких госбумаг у нерезидентов (20 млрд. долл.) и оплаты трехмесячного импорта товаров и услуг из стран дальнего зарубежья. Если учесть ввоз наличной валюты, погашение и текущее обслуживание облигаций, купленных нерезидентами, то резервов ЦБ РФ хватило бы на срок около одного месяца. В этих условиях обращение правительства за экстренной помощью к МВФ, другим международным валютно-финансовым организациям, а также правительствам развитых государств, преследовало также цель не допустить дестабилизации российской валюты.
Для снижения давления на курс российского рубля со стороны финансового рынка Минфин РФ принял в июле 1998 г. решение о конвертации находившихся в обращении ГКО с датами погашения до 1 июля 1999 г. на валютные семи и двадцатилетние облигации с полугодовым купоном. Эта мера стала вариантом преодоления усиленных кризисом негативных последствий пирамидальной схемы, признаки которой были характерны для рынка государственных краткосрочных обязательств. Она предоставила российскому правительству некоторую передышку и способствовала финансовой стабилизации, включая стабилизацию рубля, восстановление валютных резервов, предотвращение скачка инфляции и снижение доходности по ГКО. В то же время объем заявок на эту конвертацию от нерезидентов находился вне сферы контроля со стороны российского правительства, поскольку его внутренний долг по-прежнему расценивался ими как рынок с хорошим потенциалом. Кроме того, для многих нерезидентов конвертация оказалась неприемлемой в силу их «привязки» к рублевым ГКО хеджирующими сделками. Для российских инвесторов конвертация была доступна только банкам с валютной лицензией.
Большинство кредитных организаций страны, и прежде всего банки, держали в своих портфелях ГКО в качестве инструмента поддержания ликвидности. Аналога с такой же эффективностью на российском рынке не было. В силу низкого уровня остатков на корреспондентских счетах в РКЦ в середине 1998 г. средства от ближайших погашений ГКО банки не могли использовать на покупку долгосрочных инструментов. Кроме того, поскольку в балансе российских уполномоченных банков доминировали рублевые пассивы, возникла необходимость наличия рублевых же активов сопоставимой длины, чтобы не допускать перекоса валютной позиции. В этих условиях активность российских банков по покупке долгосрочных валютных активов могла быть простимулирована только за счет более быстрых темпов роста курса доллара, что было весьма проблематично и не соответствовало общей валютно-финансовой стратегии правительства на укрепление национальной валюты.
Однако несмотря на эти факторы, ограничивающие конвертацию краткосрочных рублевых долговых обязательств правительства в среднесрочные и долгосрочные инвалютные, эта важная мера означала серьезный сдвиг в международных кредитных отношениях России и решении проблемы мобилизации валютных ресурсов для покрытия российских дефицитов. В этой связи следует отметить, что если бы правительство России приняло решение на базе гарантии МБРР мобилизовать валютные накопления граждан через продажу им валютных гособлигаций на условиях, предлагаемых западным инвесторам, то можно утверждать, что выход из финансового кризиса был бы менее дорогостоящим и болезненным.
В процессе управления Фондом структурных реформ в России важное место занимают социальные аспекты регулирования. Проблема стабилизации рубля посредством сокращения бюджетных расходов сопряжена с урезанием ассигнований на науку, образование, здравоохранение и культуру. Требования Фонда проведения налоговой реформы, предусматривающей перенесение центра тяжести на взимание налогов с населения, затрагивает интересы самых широких слоев. Требования проведения пенсионной реформы, предполагающей повышение пенсионного возраста, прекращение выплаты пенсий работающим пенсионерам, способствуют формированию негативного отношения общества не только к Фонду, но и к реформам, намеченным в согласованных с ним программах. Поскольку предусматриваемый возраст выхода на пенсию граничит со средним сроком продолжительности жизни в России, а уровень обычной пенсии более чем втрое ниже прожиточного минимума в стране, навязывание Фондом таких шаблонов без учета особенностей России не соответствует ее национальным интересам, интересам национальной безопасности и чревато подрывом демократического режима общества.
Важнейшим социально-экономическим последствием управления Фондом процесса структурных реформ в России стало увеличение внутреннего и внешнего долга. При этом темпы роста внешнего долга стали опережать темпы роста рублевого долга. Если рублевый долг гипотетически может быть реально уменьшен с помощью девальвации рубля и внутренней ценовой политики, то рост долга, деноминированного в валюте, сопровождается увеличением нагрузки на платежный баланс и бюджет страны. Повышение валютных расходов на обслуживание валютных облигационных займов, и внешних по заимствований в целом, в условиях, когда основным источником валюты выступает экспорт энергоресурсов и сняты важнейшие ограничения на международное движение капиталов, сопровождается ухудшением состояния платежного баланса и увеличением уязвимости российского финансового рынка, денежной, валютной и финансовой системы страны в целом, от мировой валютно-финансовой системы. В этих условиях финансовое сотрудничество России с Фондом становится функцией доверия международного финансового рынка и иностранных инвесторов к платежеспособности России. Эта функциональная зависимость становится еще более явной и выразительной при отсутствии экономического роста или стагнации производства, предопределяющих узость внутренней базы накоплений. Поэтому исторический характер сотрудничества Фонда с Россией будет в значительной степени определяться состоянием ее баланса международной задолженности, внутренней экономики и, прежде всего, сферы производства.
Результативность и эффективность управления Фондом процессом реформирования российской экономики не может рассматриваться вне связи с валютно-финансовым кризисом РФ, разразившемся в августе 1998 г. В результате кризиса была сорвана очередная попытка перехода экономики страны в фазу экономического роста. Вынужденное принятие правительством С.В. Кириенко экстренных мер (замораживание выплат по ГКО, понижение курса рубля) вызвало паралич банковской системы, прекращение платежей, банкротство ряда крупных банков, изъятие вкладов, утрату доверия национальных и иностранных инвесторов к кредитной системе страны. Российские банки, вложившие свои средства в наиболее ликвидные обязательства — ГКО, в результате замораживания последних государством и стремительного падения курса российского рубля почти в 3,5 раза, оказались не в состоянии выполнять свои обязательства по поставке иностранной валюты иностранным инвесторам по срочным контрактам, а также удовлетворить требования своих вкладчиков. В отличие от центрального банка Индонезии, Банк России не оказал помощи с пополнением ликвидности своим клиентам — коммерческим банкам, активы которых оказались замороженными.
Падение курса рубля более чем втрое, и как следствие этого, мощный скачок цен нанесли удар по покупательной способности населения. Понижение курса рубля правительством С.В.Кириенко, поддержанное Фондом, и его дальнейшее стремительное падение после 17 августа 1998 г. в очередной раз обесценило его вклады и сбережения. Сокращение импорта, иностранных инвестиций, банкротство многих фирм способствовали увеличению безработицы. По данным думского комитета по труду и социальной политике за чертой бедности в октябре 1998 г. жили более 40 % российских граждан. Среди экстренных мер, принятых правительством С.В.Кириенко для вывода страны из кризисного положения особое значение было отведено восстановлению доверия иностранных инвесторов, стабилизации международных кредитных отношений, включая решение неотложной проблемы реструктуризации внешнего долга страны. Следует отметить, что впервые в истории взаимоотношений с МВФ перед Россией в 1999 г. возникла проблема перевода реальных ресурсов, которая заключается в превышении сумм выплат по прежним кредитам Фонду над размером полученных от него траншей.
Для снижения давления на курс рубля со стороны резидентов Банк России ограничил их возможности манипулировать валютными операциями для получения курсовых выгод. В этих целях экспортная валютная выручка и другие поступления от нерезидентов были изолированы от валюты, покупаемой на внутреннем валютном рынке для платежей за границу, сокращены вдвое сроки обязательной продажи части экспортной выручки, усилен контроль за целевым использованием купленной на рынке валюты. Размер экспортной выручки, подлежащей обязательной продаже, был повышен в январе 1999 г. с 50 до 75 %.
Валютно-финансовый кризис России 1998 г. показал неспособность Фонда осуществлять эффективное регулировании экономики страны. МВФ посредством постоянного мониторинга сам способствовал его вызреванию. Как утверждалось в редакционной статье «Уолл Стрит Джорнэл Юэроп» под названием «Что он (МВФ. — В.К.) дал нам?», о публикованной в январе 1999 г. Фонд выступил «в роли, провоцирующей финансовые потрясения на рынках от Джакарты до Москвы». «Что мы имеем сегодня? ...Российский рубль — является пустой бумажкой, а коммунисты сидят в правительстве» — таков итог деятельности МВФ был подведен этой влиятельной газетой мира. Выступив стимулятором кризиса, МВФ привел к еще большему усилению взаимосвязи и взаимозависимости между российской экономикой и Фондом, между финансовой помощью МВФ и международными кредитными отношениями РФ, между ее денежно-кредитной системой и мировой финансовой системой, способствовал росту уязвимости российской экономики от международных кредитных отношений.
Несостоятельность взглядов на МВФ как источник субсидирования экономики России
В 1998 г. Фонд столкнулся с резким кризисом ликвидности. В связи с оказанием значительной финансовой помощи странам, пострадавшим в период азиатского финансового кризиса, казна МВФ оказалась практически пустой. Общий объем свободных кредитных ресурсов составил в октябре 1998 г. 19,6 млрд. СДР (28 млрд. долл.). Однако большая часть их (14,5—17,4 млрд. СДР) не могла быть выдана в кредит, поскольку представляла собой сумму резервной позиции стран, которая могла быть изъята ими в любой момент. Принятое в феврале 1998 г. решение Совета управляющих увеличить квотный капитал до 212 млрд. СДР, то есть на 45 % не сопровождалось немедленным пополнением кредитных ресурсов, поскольку подлежало ратификации странами.
Обсуждение в Конгрессе США вопроса об ассигновании бюджетных ресурсов на оплату квот в рамках XI их пересмотра происходило на фоне резкой критики Фонда и его руководства прежде всего в американской прессе. Ряд известных конгрессменов-республиканцев обвиняли МВФ в расточительности, консерватизме неспособности прогнозировать и предотвращать финансовые кризисы. Однако наиболее важное значение для целей данной работы имеют обвинения Фонда в субсидировании стран-заемщиков, среди которых неоднократно упоминалась Россия.
Увеличение капитала Фонда находится в зависимости прежде всего от решения Конгресса США о выделении бюджетных ассигнований. Без взноса этой страны, располагающей 17,35 % голосов, решение об увеличении капитала не может вступить в силу, и Фонд не имеет полномочий использовать ресурсы тех стран, которые сделали взносы. Голосование в Палате представителей в конце апреля 1998 г. заблокировало быстрое прохождение принятия законодательного акта, разрешавшего увеличение американской квоты.
Противники выделения бюджетных ассигнований утверждали, что, предоставляя кредиты под низкие процентные ставки, Фонд тем самым субсидирует экономику России и других стран-заемщиков. В редакционной статье «МВФономи ка», опубликованной в газете «Уолл Стрит Джорнэл Юэроп» в апреле 1998 г., говорилось, что взнос США в капитал Фонда является наиболее значимым, так как он осуществляется в твердой валюте. «МВФ отдает эти деньги в кредит странам клиентам по ставке в среднем около 4,7% годовых, которая намного ниже той, которую такие страны с высокой степенью риска, как Индонезия или Россия платили бы, в противном случае, на рынке». По мнению газеты, Фонд основную ставку делает на регулярное выделение средств или «хронически плохо управляемым экономикам», или на формирование все больших финансовых пакетов для стран, столкнувшихся с неожиданными трудностями. В итоге, США и другие развитые страны через МВФ субсидируют экономику стран-заемщиков, включая Россию.
Утверждения о субсидировании Фондом и Соединенными Штатами через Фонд российской экономики несостоятельны. Такой вывод основывается на анализе циркулирования ссудного капитала между МВФ, странами, которые имеют в нем кредитовую позицию, и прежде всего США, и странами заемщиками, имеющими дебетовую позицию. Будучи с момента вступления заемщиком МВФ, Россия, в конечном итоге, осуществляет в значительной степени самофинансирование. В структуре валютных резервов Банка России доллары США занимают не менее 75%, причем 95% своих резервов ЦБ РФ хранит в краткосрочных и среднесрочных государственных ценных бумагах, прежде всего Министерства финансов США. На 31 декабря 1997 г., например, задолженность России по кредитам МВФ составила 9805,9 млн. СДР (около 13231 млн. долл.), а валютные резервы у Банка России были в октябре 1997 г. на уровне 18447,7 млн. долл. Банк России получал в 1995 г. за вложенные им доллары в ценные бумаги правительства США лишь 5,25 % годовых.
При таком соотношении уровней российской задолженности МВФ и вложений долларовых резервов в США отсутствуют основания для утверждений о субсидировании экономики России. Напротив, Центральные банки РФ и других стран, помещая свои резервы в американские правительственные обязательства, субсидируют экономику США. Доллары, заимствуемые Казначейством США из Банка России и центральных банков других стран, служат базой для своеобразной кредитной линии, которую США открывают Фонду, когда осуществляют взнос в оплату своей квоты. На нее, в частности, ссылался заместитель министра финансов США Л. Саммерс в своей статье «Почему Америке нужен МВФ». Аргументируя необходимость выделения средств для оплаты квоты, он был вынужден признать, что «предоставляя Фонду кредитную линию, взамен этого США получают процентную ставку, которая значительно перекрывает их ставки позаимствования».
Такие позаимствования США у нерезидентов для финансирования бюджетного дефицита растут из года в год. Если в 1992 г. при дефиците федерального бюджета в 289,3 млрд. долл., нетто внешнее финансирование составило 57,6 млрд., то в 1996 г. при дефиците в 114,6 млрд. долл. — уже 181,3 млрд. долл. Из этого следует, что Россия получает кредит от МВФ, выплачивает ему ставку, которая значительно выше ставки по казначейским векселям США.
Таким образом, кто есть кто в финансировании якобы по льготным ставкам Фондом России и кто кого субсидирует? Покупая ценные бумаги Казначейства США по более низким ставкам, Банк России дает этой стране дефакто дешевый кредит и получает через кредитную линию, открытую Казначейством США Фонду, от Фонда уже, фактически, свои же собственные долларовые ресурсы, но уже по более высокой ставке. Итак, в итоге Банк России финансирует Министерство финансов РФ через Казначейство США и через МВФ. Налогоплательщикам же США это не стоит ни цента. На это, в частности, указывает и Л.Саммерс: «Предоставление средств Фонду за выгоды, которые он дает, ничего не стоит американским налогоплательщикам». В отличие от России и многих других стран, США имеют огромные преимущества, вытекающие из резервной функции своей национальной валюты. Накапливая валютные резервы прежде всего в долларах США, центральные банки вынуждены их размещать в ценные бумаги Министерства финансов США, финансируя тем самым дефицит федерального бюджета и обслуживание федерального долга.
Источником оплаты квоты США, как и любой другой страны, служат, разумеется, бюджетные средства, и на сумму взноса увеличиваются их государственные расходы. То же самое должны делать и другие страны, включая Россию. Однако, в отличие от США, делающих взнос в национальной валюте, которая выполняет мировую резервную функцию, наша страна, как и многие другие, должна оплачивать 25% своей квоты в долларах или других твердых валютах, указанных Фондом. Она должна такие бюджетные расходы в твердой валюте заработать с помощью экспорта.
Взнос США в капитал Фонда юридически увеличивает расходную часть федерального бюджета этой страны. Однако, по сути, учитывая, во-первых, значительный дефицит бюджета и, во-вторых, все возрастающую долю иностранного капитала в его финансировании, можно утверждать, что налогоплательщикам США участие их страны в МВФ не стоит ни цента. Это, в частности, был вынужден также признать сам М.Камдессю, как профессиональный финансист, в интервью журналу «Бизнес Уик» в декабре 1997 г. Будучи заинтересованным в положительном исходе рассмотрения Конгрессом вопроса о выделении бюджетных средств на оплату квоты США и понимая, что от этого решения зависит вообще судьба XI пересмотра квот и пополнения капитала МВФ, он заявил, что «деньги МВФ — это не деньги налогоплательщиков», так как они поступают из «центральных банков наших стран-членов».
Таким образом, МВФ не выступает для США и других индустриальных держав средством субсидирования экономики России и многих других стран-заемщиков этой организации. Он выполняет функцию инструмента, через который реализуется асимметрия глобального регулирования. Объектом его выступают лишь страны, которые берут кредиты в МВФ. Глобальная значимость МВФ и роль его для обеспечения национальных интересов США были достаточно убедительно продемонстрированы заместителем министра финансов США. Л.Саммерсом в его статье «Зачем Америке нужен МВФ».
Без поддержки Фондом азиатских стран по урегулированию финансового кризиса, считает Л.Саммерс, Соединенные Штаты могли бы столкнуться с еще худшей ситуацией — долговым мораторием в ряде стран, всеобщим изъятием капитала из развивающегося мира и возможно крупными последствиями для американских экспортных отраслей и финансовых рынков. Поэтому обеспечение нераспространения азиатского финансового кризиса является достаточно убедительным доводом для поддержки Фонда Соединенными Штатами. Однако Л.Саммерс приводит и другие доводы, которые имеют особую значимость его для США. Во-первых, стабилизационные программы МВФ и МБРР не только в странах Юго-Восточной Азии, но также в Индии, Африке, Латинской Америке и Центральной Европе привели к большей либерализации торговли, чем это когда-либо было достигнуто США в рамках двусторонних и многосторонних переговоров. Во-вторых, финансовая помощь и условия МВФ были главным внешним способом поддержки «драматических» перемен в экономике России, которые «привели ее от гипер инфляционной экономики к экономике со стабильной денежной единицей и более низкой долей государственных служащих, чем во многих странах Европы». В третьих, Фонд содействовал интересам США посредством поддержки стабилизации в Польше и других центрально европейских странах, недопущения распространения мексиканского финансового кризиса, мощной помощи Аргентине и посредством поддержки экономических реформ в государствах бывшего СССР. И, наконец, в-четвертых, «безопасность США была надежно усилена успешным внедрением Фондом в программы стран инициативы по снижению военных расходов в среднем с более 5 % в 1990 г. до около 2 % ВВП в 1996 г.» Именно финансовая поддержка МВФ сыграла центральную роль в сдерживании угрозы латиноамериканского долгового кризиса для банковской системы США. В итоге, считает Л.Саммерс, «каждый доллар, вкладываемый США в МВФ, служит опорой для четырех из пяти долларов в остальном мирю».
Функция МВФ как регулятора экономики стран заемщиков, и прежде всего России, весьма выгодна для США и их партнеров, имеющих в нем кредитовую позицию. Л.Саммерс утверждает, что «предоставление средств Фонду... ничего не добавляет к федеральному дефициту». Он объясняет это тем, что США поддерживают Фонд предоставлением ему кредитной линии, в ответ на которую они получают проценты, значительно перекрывающие издержки по мобилизации бюджетных ресурсов Фонду через позаимствование. По мнению Л.Саммерса, кредиты Фонда хороши также тем для США, что «за 50 лет не было сколь-нибудь крупного дефолта и они существенным образом обеспечены золотом». Таким образом, — считает Л.Саммерс «МВФ совершенно необходим и не вызывает издержек».
Этот вывод контрастирует с утверждением экономиста В.Р.Евстигнеева о том, что выделенный России бреттон-вудсскими институтами совокупный объем кредитов «дает представление о размерах перераспределения национального дохода индустриальных стран — основных вкладчиков и кредиторов бреттон-вудсских организаций — в пользу российской переходной экономики». Будучи верным с формальной точки зрения, это утверждение нуждается в корректировке. Необходимо учесть признание заместителя министра финансов США Л.Саммерса, что Фонд не вызывает бюджетных издержек, а на оплату американской квоты направляются бюджетные ассигнования, источником которых выступают средства, позаимствованные Казначейством США на финансовых рынках. Ставки Казначейства по ценным бумагам наряду со ставками по аналогичным долговым инструментам других четырех стран, чьи валюты формируют корзину СДР, используются Фондом для определения ставки, которую он выплачивает странам по их кредитовой позиции.
США, в итоге, получают от МВФ по ней за купленные, например, Россией у Фонда доллары на рубли большие проценты, нежели составляют их процентные издержки по мобилизации на цели федерального бюджета рыночных ресурсов. Утверждение о перераспределении через кредиты бреттон-вудсских институтов национального дохода индустриальных стран в пользу российской переходной экономики справедливо лишь в той части, в которой источником бюджетных ресурсов, выделяемых, допустим, США на оплату их квоты, служат средства позаимстованные у американских резидентов. В той же части, в которой для этого задействованы долларовые ресурсы, мобилизованные извне, перераспределение национального дохода, о котором говорит В. Р. Евстигнеев, происходит через движение ссудного капитала также в обратном направлении, то есть из России в США.
Перечисленные выше доводы указывают на значимость Фонда для геополитических и экономических интересов США. Все они непосредственным образом относятся и к России: и обеспечение либерализации международной торговли, и демонтаж государственной экономики, и стабилизация денежного обращения через подавление гиперинфляции, и сокращение военных расходов в целях достижения размера бюджетного дефицита до уровня критериев, установленных Фондом.
Процесс либерализации внешней торговли нашей страны в значительной степени обязан ее сотрудничеству с МВФ. Эта либерализация обеспечивается через выполнение обязательств по ст. VIII устава и через снижение и отмену таможенных пошлин. Отмена правительством России экспортных пошлин в 90-е годы несомненно придала более цивилизованный на международном уровне вид внешней торговле страны, вступившей на путь интеграции своей экономики с мировым хозяйством. Однако отход от взимания экспортных и снижение импортных пошлин в условиях кризисного состояния сферы производства способствовали сужению источников для формирования доходной части федерального бюджета РФ. Снижение же импортных пошлин, осуществляемое в соответствии с «советами» МВФ, способствует еще большей зависимости российской экономики от импорта, так как делает неконкурентоспособным внутреннее производство аналогичных товаров, еще более длительным, трудным и болезненным выход ее из кризисного состояния. Отдельного рассмотрения заслуживает и стабилизация в 1992—1997 гг. денежной системы, обеспеченная жесткой монетарной политикой, навязанной Фондом, а также недофинансирование военно-промышленного комплекса РФ.
Экономические программы российского правительства составляются с учетом мнения экспертов МВФ, которые иногда выполняют своеобразную роль суфлеров. Именно так было расценено участие экспертов МВФ в составлении «Заявления Правительства РФ и Центрального банка РФ об экономической и структурной политике в 1998 году», представленное Фонду в апреле 1998 г. правительством С.В.Кириенко. В нем, в частности, говорилось что правительство одобрит список импортируемых товаров, таможенная пошлина на которые будет снижена с 30 до 20% к 31 декабря 1998 г., и что этот список будет включать, по меньшей мере, треть всех товаров, пошлина на которые тогда составляла 30%. Заявление, представленное Фонду до его официальной публикации, стало достоянием гласности и было распространено в Думе. Некоторые средства информации выдвинули версию, что оно было написано англоязычным автором, поскольку в его английском варианте отсутствовали «русская логика» построения фраз, а также «русские штампы и кальки». «Именно этот полу жаргонный английский, — по словам Ю.Калининой из «МК», — которым пользуются преимущественно американские эксперты, и приказной стиль формулировок говорит о том, что Заявление писалось не русскоязычным автором». Снижение таможенных пошлин было расценено как очередной удар по национальным производителям России.
Сомнения в авторстве программы очередного правительства РФ были высказаны также лидером Демократического выбора России, директором Института экономических проблем переходного периода, Е.Т.Гайдаром в июне 1999 г. На просьбу корреспондента «Вечерней Москвы» А.Пескова поделиться впечатлениями о первых шагах правительства С.Степашина и, в частности, о его явно выраженной ориентированности на МВФ и как это вписывается в концепцию сохранения стабильности, Е.Гайдар ответил, что программа была согласована с МВФ еще предшествующим кабинетом. «Мне она не очень нравится, — заявил он, — слишком видны следы того, что она писалась в Вашингтоне... Эта... программа оставляет ощущение, что она переведена с английского».
Мониторинг Фондом российских реформ нельзя не рассматривать как реализацию на практике функции инструмента межгосударственного асимметричного регулирования в глобальном масштабе, которое осуществляется прежде всего в интересах США и их партнеров. Это выражается в том, что открытие российской экономики вследствие демонтажа пошлин, обусловленного в экономических программах Фонда, не сопровождается аналогичными действиями индустриальных государств и прежде всего США. Наглядным примером может служить ограничение доступа на американский рынок российского стального проката. Доля экспорта этого товара в ВВП России составляла в 1998 г. 7 %. Россия, наряду с Бразилией и Японией, была обвинена в демпинге, и Министерство торговли США приступило в начале 1999 г. к антидемпинговым процедурам. Конфликт с Россией был урегулирован благодаря соглашению, заключенному в феврале 1999 г. после двухнедельных переговоров в Риме.
Россия, предлагавшая установить нижний предел цены за тонну проката в 230 долл., была вынуждена согласиться на 255—280 долл., в то время как цены американских производителей составляли около 250 долл., за тонну. Кроме того, соглашение ограничивает российский экспорт этого товара в США лишь 750 тыс. т. в год. Это равнозначно введению весьма жестких количественных ограничений, если учесть, что в 1997 г. российский экспорт стального проката в США составил 1,8 млн., а в 1998 г. — 3,8 млн. т.1 В этой связи условие значительного снижения импортных пошлин, предусмотренное в экономической программе Фонда для России на 1998 г. не является равноправным и справедливым регулированием экономики более слабой страны, которая вынуждена обращаться за финансовой помощью в эту организацию.
Осуществляя мониторинг экономических программ, Фонд не ограничивается рамками функции межгосударственного регулятора экономики страны-заемщика. Его эксперты и представители в странах, призванные следить за реализацией программ, нередко демонстрируют политическую ангажированность, выступают проводниками геоэкономических и политических интересов основных кредиторов МВФ, Доказательством этого может служить письмо московского представителя Фонда Майкла Картера правительству РФ в связи с обсуждением в ноябре 1998 г. в Государственной Думе одного из важнейших законов — «О газоснабжении в Российской Федерации». Письмо было направлено после того, как в начале ноября законопроект был принят единогласно уже в первом чтении. В письме указывалось, что «было бы лучше, если его (законопроекта. — В.К.) рассмотрение сегодня было прекращено», поскольку «принятие этого закона могло бы осложнить последующее предоставление финансовой помощи со стороны Всемирного банка».
В письме перечислялись 15 статей законопроекта, которые предлагалось либо убрать вообще, либо «откорректировать». Фонд не устраивало, в частности, положение в законопроекте о возможности выкупа федеральным правительством любого нового газового месторождения в России и отнесения его к государственной собственности, а также положение о финансировании газификации «новых потребителей» за счет средств федерального бюджета. По мнению МВФ, потребление газа должно осуществляться «на основе полного возмещения затрат». На более доступном языке это означает, что наибольшая часть сельских районов страны никогда не будет газифицирована, и их жители будут по-прежнему лишены доступа к одной из бытовых услуг, давно ставшей достоянием сельского населения Запада. Если в Московской области, отличающейся более развитой инфраструктурой, прокладка одного километра газосети стоила в 1998 г. около 10 тысяч долл., то для других российских областей и регионов, где населенные пункты удалены от подстанций на значительное расстояние, акцепт условий Фонда о газификации «новых потребителей» на условиях полного возмещения затрат означал бы невозможность ее осуществления вообще.
Анализ движения ссудного капитала в треугольнике МВФ — США (и другие страны с резервными валютами) — Россия (и другие страны-заемщики) свидетельствует о том, что Россия не выступает объектом субсидирования со стороны ни самого Фонда, ни Соединенных Штатов и других стран-эмитентов резервных валют через его каналы. Относительная «дешевизна» кредитов МВФ обусловлена действующим порядком установления процентных ставок. В усредненном варианте они следуют за ставками по государственным долговым инструментам пяти ведущих стран. Согласие Конгресса США в 1998 г. выделить бюджетные ресурсы на оплату квоты и обязательства по НСЗ, обусловленное требованием повысить стоимость кредитов Фонда и снизить сроки их погашения, чревато ужесточением условий финансовой помощи МВФ. Высокий уровень ее социальных издержек, перекрывающий разницу стоимости между рыночными и официальными ресурсами, является частичной платой стран-заемщиков за эту относительную «дешевизну». В случае приближения ставок по кредитам МВФ к рыночным Россия и другие страны будут поставлены в еще более тяжелое положение. В отличие от индустриальных стран они не могут отказаться от финансовой помощи Фонда, поскольку утратили доверие, а, следовательно, и доступ к ресурсам частных рынков и вынуждены соглашаться и на более дорогие кредиты МВФ.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
