Контрактная система принципиально отличается от системы размещения заказов, существовавшей в России до принятия Закона о КС, прежде всего сущностью понятия закупки, которая начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а заканчивается исполнением сторонами обязательств по контракту. Ранее процесс размещения заказа оканчивался заключением контракта, исполнение которого выходило за рамки регулирования законодательства указанной сферы.
На сегодняшний день исполнение контракта включает в себя не только выполнение контрагентом обязательства по поставке товаров (выполнению работ, оказанию услуг), но и приемку, экспертизу результатов осуществления такого обязательства, оплату, а также иные действия сторон, направленные на изменение, расторжение контракта, применение мер ответственности и т. д.
Учитывая, что Законом о контрактной системе впервые введена обязанность заказчика по составлению отчетности по результатам исполнения (ненадлежащего исполнения, изменения, расторжения) контракта, наибольший интерес для заказчиков представляет понимание этапа исполнения контракта. Этап исполнения обязательства по контракту играет важную роль в аспекте применения мер ответственности за просрочку такого исполнения, уменьшения обеспечительных мер, расчетов при изменении или расторжении контракта. Кроме того, наличие этапа в контракте позволяет осуществлять контроль его исполнения как со стороны заказчика, так и со стороны компетентных государственных органов, включая независимый контроль со стороны иных общественных организаций.
Этапы могут быть выделены в самом контракте или отображены в графике поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг). Нередко контракты, например на оказание коммунальных и эксплуатационных услуг и др., заключаются на определенный период (например, на несколько месяцев или на год) без выделения этапов, а приемка и оплата оказанных услуг производится ежемесячно или ежеквартально. Также возможна поставка товаров в течение определенного периода отдельными партиями (частями) по заявке заказчика. Указанные примеры свидетельствуют о том, что приемка товаров, работ, услуг может осуществляться чаще, чем оплата за определенный контрактом период. Следует отметить, что именно периодом назван срок поставки отдельной партии товара в ст. 508 ГК РФ. Между тем в Законе о контрактной системе процедура исполнения контракта непосредственно связана с понятием отдельного этапа его исполнения.
С одной стороны, выделение в Законе о контрактной системе отдельной от приемки процедуры экспертизы результатов, предусмотренных контрактом, не случайно. Эксперты независимо от того, привлекаются ли они заказчиком или являются его работниками, обязаны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в определенной сфере, с которой связан предмет контракта. За некоторым исключением проведение экспертизы осуществляется силами заказчика, который обязан назначить экспертами именно специалистов в соответствующей сфере. При этом основная задача состоит даже не в том, чтобы получить независимую оценку результатов исполнения контракта или противопоставить ее мнению приемочной комиссии (лица, осуществляющего приемку), — напротив, смысл прежде всего в том, чтобы приобщить к результатам приемки экспертное заключение как результат профессиональной оценки со стороны специалиста в конкретной области науки, техники и т. п. Приемка, по сути, является принятием товаров (ст. 513 ГК РФ) с проверкой их количества и качества, результатов работ (услуг). Лицо, осуществляющее ее, не всегда обладает глубокими познаниями о конкретном виде товаров (работ, услуг) и может лишь поверхностно оценить их качество. Закон не предъявляет специальных требований к членам приемочной комиссии (лицам, осуществляющим приемку), в отличие от экспертов, которые как особые субъекты правоотношений по смыслу Закона о контрактной системе и законодательства Российской Федерации несут ответственность за объективность, обоснованность и законность выводов, отраженных в экспертном заключении. Поэтому, с нашей точки зрения, отождествление экспертизы результатов исполнения контракта, проводимой силами заказчика, с приемкой противоречит смыслу Закона о контрактной системе в части необходимости проверки результатов исполнения контракта квалифицированными специалистами. Иная позиция отражена в письме Минэкономразвития России № Д28и-1889 (п. 78), согласно которому для оформления результатов экспертизы своими силами отдельного документа не требуется, достаточно подписания ответственным должностным лицом товаросопроводительных документов, которые и будут являться результатом экспертизы.
Более того, Законом № 498-ФЗ внесены изменения в ч. 10 ст. 94 Закона о контрактной системе в части обязательности приложения к отчету об исполнении контракта экспертного заключения только в случае проведения экспертизы с привлечением экспертов, экспертных организаций. Представляется, что данный подход, нивелирующий внутреннюю экспертизу как таковую, хотя и существенно облегчает работу заказчиков, все же идет в разрез с положениями Закона о контрактной системе, в частности о внешней экспертизе, при которой проведение всех необходимых процедур и оформление документов сохраняется.
Судебная практика (постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда по делу № А12-22068) показывает, что при ежемесячном оказании услуг оплата не обязательно должна производиться ежемесячно, срок оплаты может быть установлен в виде точной календарной даты. Формально такой вывод соответствует ч. 1 ст. 781 ГК РФ, согласно которой заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре, т. е. оплата происходит после оказания услуг. Между тем в соответствии со ст. 783 и 711 ГК РФ стоит учитывать, что договором может быть предусмотрена оплата отдельных этапов работ (услуг). Закономерен вопрос о том, какой период все-таки является этапом исполнения контракта и связан ли он со сроком исполнения обязательств контрагентом или сроком их оплаты.
С другой стороны, необходимо понимать, что приемка и экспертиза неразрывно связаны: согласно букве закона приемка включает в себя экспертизу, поэтому они проводятся последовательно, устанавливая факт надлежащего или ненадлежащего исполнения обязательства по контракту. Именно на основании выявления недостатков по результатам проведения экспертизы заказчик вправе направить контрагенту требование об их устранении и после надлежащего исполнения им обязательства повторно провести приемку. Только на основании установления факта надлежащего исполнения обязательства по контракту стороны могут подписать документы о приемке, являющиеся основанием для оплаты. Если контракт одноэтапный, оплата производится единовременно после подписания документов о приемке. Если же контракт заключен на определенный период, обычно оплата производится ежемесячно, в определенных случаях оплата совпадает с приемкой и экспертизой.
Но как быть в ситуации, когда поставка товаров или оказание услуг производятся чаще, чем периоды оплаты (например, еженедельно, два раза в неделю, ежедневно и т. д.)? Несомненно, приемка и экспертиза в такой ситуации осуществляется при поставке или при непосредственном оказании услуг, а оплата — в определенный контрактом срок.
В письме Федерального казначейства № 42–7.4–05/6.3–354 указано, что частичное исполнение обязательств является исполнением этапа контракта. Согласно позиции, отраженной в письме Федерального казначейства № 42–5.7–09/5, этапы оплаты приравниваются к этапам исполнения контракта, несмотря на то, что на практике сроки приемки и оплаты не всегда совпадают.
Ключевым в определении понятия «этап исполнения контракта» является наличие определенного результата, свидетельствующего об исполнении сторонами части обязательства по контракту.
В случае частичного выполнения обязательства (поставщик поставил партию товара, подрядчик частично выполнил работы, исполнитель частично оказал услуги) заказчику необходимо проверить соответствие товара (работ, услуг) условиям контракта, провести экспертизу и принять товары (работы, услуги) либо сообщить контрагенту о выявленных недостатках и определить время их устранения, а после приемки оплатить часть исполненного обязательства. Оплатой завершается этап исполнения контракта, т. к. на данном моменте обязательства обеих сторон частично исполнены.
С нашей точки зрения, этап исполнения контракта можно считать завершенным, если стороны контракта произвели все предусмотренные законом и контрактом действия в определенной части исполнения обязательства (конкретное количество товара либо объем работ, услуг).
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Однако рассмотренная выше правовая позиция суда, определяющая возможность сторон предусмотреть в контракте конкретную дату в качестве срока оплаты, предполагает завершение этапа после исполнения заказчиком обязательства по оплате. При этом обязать заказчика оплатить частично поставленный товар (выполненные работы, оказанные услуги) сразу же после факта исполнения обязательства контрагентом согласно позиции суда не представляется возможным, несмотря на то, что надлежащим образом исполненное обязательство подлежит своевременной оплате. А это, в свою очередь, препятствует удовлетворению прав контрагента и нарушает гражданско-правовой принцип равенства сторон.
Выделение в контракте этапов его исполнения также имеет важное правовое значение применительно к определению размера неустойки за просрочку исполнения обязательств по контракту. В период действия Закона № 94-ФЗ Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении № 676/12 указал на необходимость расчета неустойки от не исполненных в срок обязательств по каждому этапу работ. Даже если в контракте прямо не оговорено, на какую сумму подлежит начислению неустойка, следует исходить из того, что сторонами согласовано поэтапное выполнение работ, и руководствоваться принципом соразмерности ответственности тяжести нарушения.
Аналогичная позиция изложена Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (постановление № 5467/14): начисление неустойки на общую сумму контракта без учета надлежащего выполнения части работ противоречит принципу юридического равенства, поскольку создает преимущественные условия кредитору. Между тем превращение института неустойки в способ обогащения кредитора недопустимо и противоречит ее компенсационной функции.
Интересен тот факт, что право на такую компенсацию (в виде неустойки) заказчик не теряет даже в случае изменения срока исполнения контрактного обязательства по взаимному согласию сторон путем подписания соответствующего дополнительного соглашения к контракту (ранее по Закону № 94-ФЗ расчету и применению неустойки не уделялось должного внимания). Изменение срока исполнения обязательства по контракту не препятствует начислению заказчиком неустойки, исходя из первоначально согласованных в контракте условий, что подтверждается судебной практикой (постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа № Ф03-4048).
Важно отметить, что применение мер ответственности при просрочке исполнения обязательств возможно только при установлении непосредственной связи между нарушением установленных сроков поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и возникновением убытков заказчика. Например, взыскание неустойки за просрочку исполнения подэтапов (промежуточных стадий) не представляется возможным, в случае если результат данных подэтапов в отрыве от исполнения других этапов (подэтапов) не порождает результат, пригодный для самостоятельного использования. Следовательно, разделение этапа на составные части может быть сделано исключительно в целях упорядочения финансирования работ, но не приемки их результатов (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по делу № А40-165709).
При начислении штрафных санкций по многоэтапным контрактам заказчикам следует учитывать, что этапы исполнения контракта взаимосвязаны, и задержка приемки заказчиком результатов одного из них может повлечь просрочку исполнения контрагентом другого, и ответственности за такую просрочку он нести не будет (постановление Арбитражного суда Московского округа по делу № А40-148548).
Практика уменьшения размера обеспечения исполнения контракта среди поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на данный момент не получила широкого распространения ввиду определенных опасений заказчиков в части полного покрытия и компенсации затрат по скрытым недостаткам (дефектам), выявленным при выполнении технологически сложных работ по капитальному ремонту или строительстве зданий и сооружений. Для ее внедрения принципиально важно урегулировать механизм определения выполненного обязательства. По общему правилу объем выполненного обязательства исчисляется в процентах от общего объема, предусмотренного контрактом. При этом существенно облегчает расчет первоначальное установление в контракте количества товаров (объема работ, услуг), которые контрагент обязан поставить (выполнить, оказать) к определенному сроку. Таким образом, стороны вправе по мере исполнения этапов контракта снизить размер обеспечительных мер на соответствующую величину.
Точное определение (установление) объема исполненного по контракту обязательства важно не только для расчетов с контрагентом по результатам исполнения или расторжения контракта, но и для уменьшения обеспечения исполнения контракта в процессе его исполнения. Данная возможность прямо предусмотрена ч. 7 ст. 96 Закона о контрактной системе, и по согласованию с заказчиком контрагент по итогам выполнения части обязательства вправе уменьшить сумму обеспечения исполнения контракта на размер выполненной части обязательства.
В законодательстве Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок нерешенным остается вопрос о сроке составления и размещения отчета об исполнении контракта или его отдельного этапа. В соответствии с разъяснениями Минэкономразвития России (письмо Минэкономразвития России № Д28И-2263 «О разъяснениях, связанных с применением Федерального закона № 44-ФЗ») при осуществлении закупки услуг длящегося характера, оказываемых в течение года, необходимо проводить ежемесячную экспертизу и составлять ежемесячный отчет, если в контракте этапы не предусматриваются, но приемка и оплата производятся ежемесячно. В данном случае этапом выступает календарный месяц, по истечении которого, по мнению Минэкономразвития России, составляется отчет. Аналогичная позиция отражена и в письме Федерального казначейства № 42–5.7–09/5: «отчет формируется заказчиком по результатам приемки и оплаты этапа». В случае если сроки приемки и оплаты не совпадают, очевидно, необходимо ориентироваться на срок оплаты, которым завершается этап исполнения контракта.
Противоположная позиция высказана Минэкономразвития России в письме № Д28и-1889: «отчет о результатах отдельного этапа составляется только в случае, если этапы предусмотрены контрактом; факт ежедневной или иной оплаты не свидетельствует о необходимости размещения отчета». В этом же документе указано, что график оплаты не равнозначен этапности. Таким образом, заказчик вынужден воспринимать контракт с длительным сроком исполнения как одноэтапный, несмотря на то, что в течение срока его действия стороны постепенно исполняют обязательства, осуществляют их приемку и оплату.
Постановлением Правительства РФ № 1093 «О порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения» (далее — Постановление № 1093) предусмотрена обязанность заказчика по размещению отчета в единой информационной системе (далее — ЕИС) в течение семи рабочих дней с даты фактического исполнения контрагентом обязательства (либо части обязательства) по контракту и даты оплаты заказчиком. Законодатель предусмотрел для формирования отчета наличие двух оснований одновременно: и даты приемки результата, и даты оплаты. Следовательно, отсчет заказчиком семи рабочих дней фактически идет с даты оплаты исполненного контрагентом и принятого заказчиком обязательства.
С одной стороны, упрощение процедуры исполнения контракта возможно путем «отказа от практики подписания актов под каждый платеж. При этом контракт превратится в одноэтапный, но с ежемесячным графиком платежей». Безусловно, данное предложение спорно, поскольку противоречит положениям гражданского законодательства, касающимся приемки товаров (работ, услуг). Более того, легальность следования данной рекомендации с целью невыполнения требований закона сомнительна. Полагаем, что во избежание нарушений закона следует своевременно проводить приемку и экспертизу с оформлением необходимых документов и осуществлять оплату частично либо полностью исполненного обязательства. Что же касается отчетности, то, поскольку она по своей природе не играет ключевой роли в установлении надлежащего или ненадлежащего исполнения контракта, а лишь призвана отразить фактические последствия заключения контракта, на наш взгляд, целесообразно формировать ее после полного исполнения контракта. Периодическое размещение отчетов при частичном исполнении обязательств по контрактам, заключенным на длительный срок, даже если в них выделены этапы, не имеет существенного правового значения, т. к. соответствующий результат надлежащего или ненадлежащего исполнения фиксируется в экспертном заключении и документах о приемке; сущность отчета — отражение определенных фактов при закрытии (исполнении) контракта.
Анализ норм, установленных Законом о контрактной системе и Постановлением № 1093 относительно приемки и экспертизы результатов выполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) контракта, свидетельствует о необходимости внесения ряда изменений, способствующих оптимизации указанных процессов исполнения контракта.
Во-первых, с целью эффективной проверки надлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства по контракту в полном объеме необходимо сохранить в существующем виде требования Закона о КС о проведении экспертизы силами заказчика с оформлением и размещением в ЕИС экспертных заключений, выработав при этом единый методологический подход к процедуре проведения такой экспертизы. В данном случае экспертиза представляет собой не только независимую от должностного лица заказчика (приемочной комиссии) проверку соответствия результата выполненного контрагентом обязательства условиям контракта, но и степень вовлеченности заказчика в процесс исполнения контракта и восполнения нужд заказчика.
Во-вторых, следует закрепить понятие «этап исполнения контракта», обозначив его как период частичного исполнения сторонами обязательства, предусмотренного контрактом, который можно считать завершенным, если поставщик (подрядчик, исполнитель) поставил товары (выполнил работы, оказал услуги) в определенном согласованном сторонами количестве (объеме), а заказчик произвел оплату частично исполненного контрагентом обязательства.
В-третьих, для объективного расчета размера неустойки предлагаем заказчикам включать в срок исполнения обязательства в целом или в срок каждого отдельного этапа время на приемку обязательства силами заказчика или комиссией заказчика. Например, срок оказания услуг — до 30 мая 2015 г. Исполнитель за 5 дней до окончания срока оказания услуг по контракту письменно (по факсу) уведомляет заказчика об исполнении обязательства для начала мероприятий по приемке и экспертизе результата оказанных услуг. Указанное позволит корректно провести приемку и экспертизу результата определенного этапа контракта и своевременно приступить к выполнению очередного этапа, не нарушая общие сроки выполнения обязательства по контракту.
В-четвертых, целесообразно установить требование о подготовке и размещении в ЕИС исключительно окончательного отчета об исполнении контракта — по результатам его полного исполнения (изменения, расторжения), при этом документы, подтверждающие приемку товаров, работ, услуг по отдельному этапу остаются у заказчика. Это позволит не перегружать ЕИС информацией, оставляя при этом право общественных организаций и контролеров при необходимости запросить полный комплект документов по определенной закупке.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
