Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. Связаться с автором
Значение государственного контроля
В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные законами и указами Президента РФ, изданными в целях рационального использования и охраны земель.
Во исполнение Указов Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" и "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы". Правительство РФ постановлением утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации. Это Положение является основным нормативным актом подробно решающим вопросы земельного контроля.
Субъекты контрольной деятельности государства. Определяя систему органов государственного контроля, Положение называет органы представительной и исполнительной власти, с одной стороны, и органы, специально уполномоченные выполнять функции государственного контроля, с другой. К первым относятся палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ, органы местной администрации. Это государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы РФ, республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, районов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-экономического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные органы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подотчетны. Положение не определяет компетенцию органов общего руководства и управления и не может этого определять, т.к. их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных органах. Оно устанавливает лишь порядок деятельности в этой области специально уполномоченных органов государственного земельного контроля.
Согласно п. 3 Положения, специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими земельный контроль, являются: Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) и его органы на местах; Государственный комитет по охране окружающей среды РФ и его органы на местах; органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава РФ.
Министерство строительства РФ и его органы на местах (бывший Государственный комитет РФ по вопросам архитектуры и строительства).
Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу между собой; при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля является Госкомзем.
Функции органов государственного контроля
При решении конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, чтобы не допускалось дублирование в работе, и обеспечивалась согласованность контрольных действий и мероприятий. Поэтому в Положении определено содержание контрольных функций каждого органа в отдельности.
Госкомзем и его органы осуществляют государственный контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Далее, Госкомзем следит за проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние земель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; установлением и сохранностью межевых знаков; своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.
Таковы основные функции органов государственного контроля в области рационального использования и охраны земель. Чтобы их эффективно исполнять, должностные лица названных органов наделены определенными правами. Государственные инспекторы, например, в соответствии с возложенными на них функциями по осуществлению земельного контроля и в пределах их компетенции имеют право: направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности; обращаться беспошлинно в суд и арбитражный суд по делам о возмещении ущерба, причиненного в результате нарушения земельного законодательства, по вопросам отмены неправомерных решений, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, а также по делам о взыскании штрафов с физических и должностных лиц; приостанавливать промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они проводятся с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв, включая сопредельную территорию, а также, если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.
Они имеют право:
- вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством;
- составлять протоколы о нарушениях земельного законодательства и передавать их в соответствующие комиссии для привлечения виновных к административной ответственности или рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства самостоятельно и устанавливать штраф в размере, предусмотренном административным законодательством о штрафах.
Помимо уже названных прав главный государственный инспектор по использованию и охране земель РФ и его заместители, государственные инспекторы по использованию и охране земель и их заместители имеют право контролировать проведение аукционов, конкурсов, заключение сделок по купле-продаже, дарению, обмену, залогу, сдаче в аренду земельных участков и другие операции с землей и вносить предложения о признании в установленном порядке недействительными указанных операций, если при этом было нарушено действующее законодательство.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В зависимости от последовательности совершения действий, их можно разделить на три вида:
а) информационно-правовые действия органов контроля при сборе материалов;
б) принятие решений по результатам проведенного контроля;
в) исполнение решений контрольных органов.
Информационно-правовые действия органов земельного контроля при сборе материалов. Для того, чтобы принять квалифицированное решение по результатам контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, имеют ли место нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не совершено, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе контроля.
Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования того или иного объекта природы или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: проверку законности оснований пользования земельным участком; обследование фактического состояния использования или неиспользования данного объекта; проверку его использования в соответствии с его целевым назначением и в соответствии с правовым положением субъекта природопользования.
Так, например, проверка оснований (законности) природопользования должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств и т.д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушений законности приватизации земель.
Инспектор единолично или совместно с комиссией проверяет объект, выполняет необходимые работы, в состав которых могут входить натурные измерения, сбор образцов, опрос граждан и должностных лиц, получение объяснений, и принимает решение.
Все этапы работы должны быть отражены в соответствующих документах и в первую очередь в протоколе обследования землевладения, землепользования и др. При этом могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований земельного законодательства. Так, если находящаяся во владении промышленного или иного несельскохозяйственного предприятия земля является излишней для их производственной и иной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в установленном законом порядке в пользование другим землепользователям, среди которых преимущество на получение указанной земли имеют сельскохозяйственные предприятия, пользовавшиеся ею ранее. Полученные сведения отражаются в протоколе.
При установлении частичного неиспользования земель колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями органы контроля применяют иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний, указаний к этим предприятиям, с тем, чтобы они полностью использовали предоставленные им земли, а с другой стороны оказывают им всестороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.
Проведение обследований земель должно основываться на достаточно общих правилах, т.е. выполняться по единой схеме для всех землепользователей, владельцев, собственников, арендаторов. Основная задача проверки определить состояние использования земель, порядок их использования, установить, приступил ли субъект к использованию предоставленного земельного участка. Это делается визуально или инструментально с привлечением планово-картографической или текстовой документации. Выбор метода обследования зависит от информированности и компетентности специалиста, осуществляющего контроль. Далее проводится определение объема работ, выполненных владельцем земель, проверяется, полностью или частично предоставленный участок вовлечен в использование. Собственно, проверка будет заключаться в фиксации (констатации) самого факта деятельности, причем реальной деятельности, связанной с использованием участка, а не ее имитации или подготовки к ней. Предусмотренные законодательством сроки, в течение которых субъект обязывается приступить к использованию участка, достаточно невелики и требуют немедленного его усвоения.
Следующая стадия контроля: проверка целевого использования земель. В соответствии с законом все владельцы земли, в том числе собственники, обязываются использовать землю в соответствии с целевым назначением.
Целевое назначение того или иного земельного участка указывается в решении о его предоставлении и в документах на право собственности, владения или пользования, причем констатация цели является непременным элементом содержания документа. Рассматриваемый принцип в качестве основной обязанности закреплен в законах и иных нормативных актах о природопользовании.
При агро-хозяйственном обследовании осматривают каждый контур в натуре для установления фактического состояния и использования угодий и определения их более целесообразной эксплуатации.
Земельно-учетные сведения получают также путем обмеров (сплошных и выборочных). В практике органов земельного контроля проводятся в основном обмеры посевных площадей, других земельных участков.
Применяются два способа отражения земельно-учетных сведений текстовой и графический. При текстовом способе данные выражаются цифровыми показателями, к которым в ряде случаев прилагаются объяснительные записки или другие пояснительные материалы. При графическом способе результаты измерений в натуре (как первоначальные, так и последующие) фиксируются на планах, что дает наглядное представление о пространственном положении и размерах земель и позволяет избегать пропусков и перекрытий учитываемых территорий. Таким образом, эти два способа, дополняя друг друга, позволяют всесторонне охарактеризовать земли при их учете.
Принятие решения по результатам контроля. Характер принимаемого решения и его содержание основываются на данных проведенных проверок, обследований и анализа полученных материалов.
Принимаемое решение может носить предварительный характер. Это бывает тогда, когда необходимо проведение дополнительных работ (лабораторных анализов, экономических расчетов, оценки экологических последствий и т.д.) при длящемся нарушении и невозможности его немедленного устранения, при невыявлении субъекта или оспаривании им факта (вины) нарушения. В дальнейшем при получении госинспектором всех материалов, позволяющих вынести правильное обоснованное решение, они передаются в комиссию и другие органы.
Решение по рассматриваемому вопросу может приниматься и на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного нарушения или применения административных санкций.
Так, госинспектор при тех или иных обстоятельствах может принять следующие решения:
а) дать "Указание" (по утвержденной форме) о выполнении определенных действий, адресованных пользователю данного земельного участка, со ссылкой на требования закона, с определением срока выполнения перечисленных конкретных работ, мероприятий, отдельных действий; в Указании дается также предупреждение пользователю земельного участка; если он не выполнит всех требований, содержащихся в Указании, то материалы будут переданы в комиссию по контролю за использованием и охраной земель соответствующего (местного) комитета по земельным ресурсам и землеустройству для привлечения нарушителя к ответственности;
б) составить протокол о нарушении земельного законодательства (по форме), который направляется в названную выше комиссию;
в) вынести постановление о наложении взыскания на лиц, виновных в совершении земельного правонарушения;
г) предписать нарушителю "Требование" (по форме) о приостановлении работ, эксплуатации объекта, ведущихся с нарушением земельного законодательства; в Требовании указывается также срок, в течение которого надлежит устранить допущенные недостатки, и предупреждение, что если работы будут продолжаться без устранения нарушений, то по предписанию госинспектора будет прекращено финансирование работ;
д) направить банку или другой организации, финансирующей работы, "Предписание" (по форме) о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объекта. Оно вручается нарушителю после того, когда он не выполнит определенных действий по приостановке работ, указанных в Требовании госинспектора. Лишь после устранения тех нарушений, которые были зафиксированы в Требовании госинспектор дает правонарушителю.
"Уведомление" (также по форме) о праве возобновить приостановленные работы. И одновременно с этим посылается Уведомление о возобновлении приостановленного финансирования (кредитования) работ.
Исполнение решения госинспектора. Как известно, исполнение судебного решения обеспечивает судебный исполнитель. Исполнение решения госинспектора любой службы государственного контроля обеспечивается самим госинспектором. В этих целях инспекторы Госкомзема, санитарно-эпидемиологического и строительного надзора имеют книгу (журнал) учета выявленных земельных правонарушений, ведут записи в ней о принятых мерах, добиваются восстановления нарушенных прав, делают отметки об исполнении предписаний и указаний по вопросам надлежащего исполнения требований экологического законодательства.
Согласованная деятельность государственных органов земельного контроля и общественности с непременным участием экологических служб предприятий, учреждений и организаций позволяет своевременно предупредить правонарушения, повысить эффективность работы всей системы земельного контроля и надзора в стране.
Общественный контроль за использованием земли
Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, которую они могут оказать государственным органам земельного контроля. Вместе с тем, общественные организации не должны рассматриваться как послушные исполнители указаний государственных контрольных органов, что было характерно для их деятельности в недалеком прошлом, именуемом обычно периодом застоя. Практика показывает, что общественные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс "самопознания", при котором общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей нередко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если (по мнению общественности) последние плохо борются с осквернителями природы или даже потворствуют им. В то же время выявилась нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспекторы, ибо это приводит лишь к дублированию функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.
Производственный контроль за использованием земли
Обычно производственный контроль за использованием и охраной земель в той или иной отрасли хозяйства осуществляют соответствующие должностные лица. Так же строится контроль и в земледелии, поскольку должностные лица всегда заинтересованы в культурном ведении сельскохозяйственного производства.
Тем не менее, этот контроль нельзя назвать полноценным по двум основным причинам:
а) руководители хозяйств обременены многими другими заботами, поэтому они не могут специально уделять внимание вопросам охраны плодородия почв, соблюдению других требований земельного законодательства по рациональному и эффективному использованию угодий внутри хозяйственными подразделениями и отдельными исполнителями сельскохозяйственных работ;
б) с другой стороны, некоторые руководители сознательно или бессознательно отдают предпочтение текущим нуждам и результатам производства по сравнению с перспективными задачами. Это, безусловно, не может не ослаблять их контрольных функций в отношении земель.
На некоторых предприятиях территория "распределена" по цехам, хозяйствам и службам, так что руководители этих подразделений отвечают также за подведомственные им земли. Иногда такие земли находятся под присмотром особых должностных лиц смотрителей производственных зданий и сооружений. Однако такой порядок не является правилом. Уставы и положения, которыми руководствуются государственные (и негосударственные) предприятия, обычно не содержат пункта об обязанности содержать в порядке закрепленную территорию, а тем более о способах поддержания такого порядка (например, путем "раскрепления" участков за отдельными службами, назначения ответственных лиц и т.п.). Не упоминают об этих обязанностях предприятий также типовые положения и типовые уставы. Как правило, не вмешиваются в земельные распорядки на предприятиях и местные власти. Все это может приводить к неудовлетворительному состоянию земель, что является, конечно, нежелательным.
Органы государственного управления в области использования и охраны земель, с одной стороны, защищают права и законные интересы пользователей земли, с другой требуют, чтобы никто не уклонялся от установленного порядка землепользования. Но если сами органы государства или их должностные лица допускают нарушения, их действия могут быть обжалованы в судебном порядке на основании Закона РФ № 48661 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Для этого необходимо подать заявление в суд, в котором следует изложить суть нарушения. Если у лица, чьи права нарушены, нет необходимых документов, он может их не представлять. Суд обязан запросить эти документы у соответствующего государственного органа.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в т.ч. в результате издания незаконного акта, подлежит возмещению за счет казны государства или местной власти (ст. 1069, 1070 ГК РФ). Поэтому, подавая заявление в суд, гражданин имеет право потребовать возмещения ему убытков по рыночным ценам, сложившимся в данной местности.
В тех случаях, когда земельный участок предоставляется гражданам для ведения личного подсобного или дачного хозяйства, огорода, строительства дома, гаража и т.д., землеустроительные действия сводятся к отводу участка и подготовке документов на право пользования (собственности) земельным участком. Сложнее складываются отношения крупных землевладельцев и органов землеустройства (колхозов, сельскохозяйственных товариществ, акционерных обществ, других сельскохозяйственных коммерческих организаций). Для таких пользователей земли, в т.ч. собственников, необходима разработка и утверждение проекта внутрихозяйственного землеустройства. Хозяйство само решает, какую организацию пригласить для составления проекта: государственную или частнопредпринимательскую, имеющую лицензию на проведение землеустроительных работ. Но кто бы проект землеустройства ни разрабатывал, должны соблюдаться требования законодательства о рациональном использовании и охране земель. Поэтому проект до его утверждения и придания ему обязательной силы направлялся для обсуждения в коллективе хозяйства, а также для согласования органам санитарно-эпидемиологического и экологического надзора, органам архитектуры и строительства. На этой стадии хозяйство может заявить свои предложения, а при необходимости обжаловать решения государственных от органов или их должностных лиц в судебном порядке.
Земельный кадастр имеет значение не только для органов государственного управления, но и для самих пользователей земли, в т.ч. собственников, их наследников, других новых приобретателей прав на землю. В процессе ведения земельного кадастра определяется цена земли, причем на профессиональном уровне; по документам земельного кадастра можно узнать, кто законный владелец земельного участка, для каких целей он может его использовать продать, сдать в аренду, совершать другие сделки, нет ли установленным законодательством существенных ограничений в использовании участка, какие существуют претензии у соседей, сервитуты.
Специалисты местных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, которые ведут земельный кадастр, могут и обязаны сообщать другие сведения по запросам заинтересованных лиц, за что последние вносят небольшую плату, установленную решением органами власти субъектов РФ.
Мониторинг земель касается всех земель, хотя их пользователи могут и не знать об этом. Но серьезность этого мероприятия проявляется тогда, когда будут обнаружены нарушения экологических требований со стороны пользователя земли, например, превышение сверх допустимых норм содержания пестицидов в почве и других вредных веществ. Тогда хозяйству делается предупреждение, обязывающее устранить неблагоприятные для здоровья людей условия земледелия. Органы, ведущие мониторинг, сами не привлекают к ответственности нерадивых пользователей земли, но сообщают о правонарушениях в органы государственного контроля, которые решают вопросы юридической ответственности.
В охране земель заинтересованы, прежде всего, землепользователи, особенно когда речь идет о соблюдении экологических нормативов и правил, повышении плодородия земель, защите почв от эрозии и других процессов, ухудшающих качество угодий. Но это не просто добрые пожелания закона, а обязательные требования, за соблюдением которых следят органы государственного контроля. Им предоставлено право применять меры предупреждения земельных правонарушений и административной ответственности за совершенные нарушения земельного и экологического законодательства. Этим вопросам посвящена отдельная глава данной книги.
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. 
