Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. Связаться с автором
Сегодня мы поговорим про государственный конфликт, дадим определение, разберем виды, признаки, причины и все что ним связано. Я постаралась раскрыть тему полностью, поэтому статья получилась большая. Для удобства навигации по статье я разбила её на темы:
Урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений.
Национальный план противодействия коррупции в качестве одной из главных мер такого противодействия называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. В то же время следует понимать, что сводить институт конфликта интересов исключительно к противодействию коррупции было бы неправильно. Конфликт интересов, во всяком случае, связан именно с конфликтом, конфликтом публичного и частного интереса. Необязательно такой конфликт имеет коррупционный результат. Государственные или муниципальные служащие нередко попадают в ситуацию, характеризующуюся конфликтом интересов, помимо своей воли и не совершая никаких противоправных действий. Однако сама ситуация конфликта между частным и публичным интересами требует более тщательного контроля за принимаемыми ими при этом решениями.
В соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее использование им должностных обязанностей. При этом может возникнуть противоречие между личными интересами государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.
Личная заинтересованность – это возможность получить доход (неосновательное обогащение) в денежной либо натуральной форме, в виде материальной выгоды непосредственно для служащего, членов его семьи, иных субъектов. К последним можно отнести друзей, знакомых, иных родственников служащего.
Федеральный закон "О государственной гражданской службе" на служащего возложена обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения служащий обязан в письменной форме уведомить непосредственного руководителя, а также представителя нанимателя.
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов осуществляется путем отвода или самоотвода служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также может состоять в изменении должностного или служебного положения вплоть до отстранения от исполнения должностных (служенных) обязанностей, и (или) в отказе его выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Под указанные определения конфликта интересов попадает множество конкретных ситуаций, в которых служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным.
Наиболее вероятно возникновение конфликта интересов при выполнении отдельных функций государственного управления в отношении родственников и (или) лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего; при выполнении иной оплачиваемой работы; получении подарков и услуг; имущественных обязательствах и судебных разбирательствах а также при взаимодействии с бывшим работодателем и трудоустройством после увольнения с государственной службы.
Непринятие служащим, а также руководителем, которому стало известно о наличии у подчиненного личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по его предотвращению и (или) урегулированию является правонарушением, влекущим увольнение в связи с утратой доверия.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Гражданин, поступая на гражданскую службу, добровольно берет на себя все обязательства, связанные с прохождением гражданской службы, соглашается с установленными требованиями, ограничениями и запретами.
Одной из таких обязанностей является обязанность принимать меры по недопущению и урегулированию конфликта интересов.
Служение интересам общества – это основополагающая задача всех гражданских служащих и органов государственной власти. Общество ожидает от должностных лиц этих органов честного, справедливого и непредвзятого выполнения своих служебных обязанностей.
Конфликт интересов нельзя отождествлять с коррупцией, однако он является основой коррупционных проступков и преступлений. Неразрешенный конфликт интересов способен приводить к различным правонарушениям.
Чтобы не допустить конфликта интересов в первую очередь необходимо понимать его суть, способы недопущения и его урегулирования.
Понятия конфликта интересов и личной заинтересованности закреплены в ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции». Если говорить кратко, конфликт интересов – ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей (осуществление полномочий) с целью недопущение причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Под личной заинтересованностью понимается возможность получения служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Данная норма раскрывает также круг лиц, с выгодой которых может быть связана личная заинтересованность служащего, используется термин «родственники и/или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность служащего» – родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей. Сюда же можно отнести граждан или организации, с которыми служащий связан финансовыми или иными обязательствами; друзей служащего, их родственников; бывших работодателей; организации, владельцем, руководителем, которых являлся служащий до поступления на государственную гражданскую службу.
Необходимо различать реальный, возможный и мнимый конфликт интересов:
• Реальный – возникшее противоречие между служебными обязанностями и частными интересами служащего, при котором частные интересы лица негативно влияют на исполнение им своих служебных обязанностей.
• Возможный – должностное лицо имеет личный интерес, который в будущем, в случае изменения определенных обстоятельств, может воспрепятствовать объективному исполнению служащим своих должностных обязанностей.
• Мнимый – ситуация, при которой законные действия служащего могут привести к подозрению в наличии у него конфликта интересов, даже несмотря на отсутствие такового. Зачастую мнимый конфликт интерес связан непосредственно с соблюдением норм этики. Вне зависимости от места и времени служащим необходимо учитывать, что их поведение должно всецело соответствовать ограничениям, запретам и требованиям, и не допускать поступков, способных вызвать сомнения в их честности и порядочности.
Анализ судебной практики показывает, что само по себе родство не может рассматриваться как основание для принятия соответствующих мер, например, прекращения служебных отношений. Следует иметь в виду, что родственные связи, дружеские отношения не являются единственным и достаточным признаком конфликта интересов.
Обязательными признаками конфликта интересов являются реализация служащим своих должностных обязанностей в конкретной ситуации, извлечение материальной выгоды этим служащим или иными лицами (возможность ее извлечения) и причинная связь между ними.
Предполагается наличие у служащего поведенческого выбора между надлежащим исполнением служебных обязанностей и принятием необъективного, пристрастного решения.
Под определение «конфликт интересов» попадает множество отдельных ситуаций, в которых служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей (осуществления полномочий).
Наиболее часто встречающимися случаями конфликта интересов являются:
- выполнение отдельных функций государственного/муниципального управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность служащего
- получение служащим, его родственником от подконтрольного/поднадзорного лица имущества в дар или пользование;
- участие служащего в заседании комиссии при рассмотрении вопроса получения материальных благ его родственником;
- издание служащим распорядительных документов по распределению материальных благ в пользу его родственника;
- получение подарков и услуг;
- имущественные обязательства и судебные разбирательства;
- выполнение служащим функций представителя нанимателя в отношении его родственника, также находящегося в непосредственном подчинении лица, замещающего должность;
- ведение предпринимательской деятельности родственником служащего в подконтрольной ему сфере;
- осуществление иной оплачиваемой работы лицом, замещающим должность, в организации, осуществляющей деятельность в поднадзорной ему сфере и т.п.
Во всех случаях конфликт интересов обусловлен определенными действиями (бездействием) служащих в отношении аффилированных к ним лиц как физических, так и юридических. В основном это связано с возможностью оказания преференций себе либо близким родственникам.
Служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Например, начиная выполнять какое-то поручение или задание, осознав наличие личной заинтересованности, служащему следует уведомить представителя нанимателя.
Согласно п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Аналогичная норма установлена ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции». Соответствующий Порядок уведомления определяется представителем нанимателя.
Таким образом, в целях предотвращения коррупции законодатель обязывает как служащих, так и представителя нанимателя принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Своевременное уведомление о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов является одной из главных обязанностей служащего.
Служащий обязан на имя представителя нанимателя, через уполномоченное правовым актом органа исполнительной власти на прием такого уведомления структурное подразделение (уполномоченному должностному лицу) подать уведомление о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (далее – уведомление).
Уведомление представляется в письменной форме лично или по почте, как только стало известно о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Уведомление подлежит регистрации в соответствующем журнале в день его представления и передается представителю нанимателя. По просьбе лица, представившего уведомление, копия с отметкой о регистрации выдается ему под роспись в журнале регистрации или направляется по почте заказным письмом.
В ходе предварительного рассмотрения уведомления лица, ответственные за профилактику коррупционных правонарушений, вправе получать в установленном порядке от служащего, представившего уведомление, необходимые пояснения и оформлять запросы для направления их установленном порядке в территориальные органы федеральных органов государственной власти, государственные органы Алтайского края, органы местного самоуправления и заинтересованные организации.
По результатам предварительного рассмотрения уведомления подготавливается мотивированное заключение.
Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов по результатам рассмотрения уведомления с приложением к нему материалов и мотивированного заключения принимает одно из решений, предусмотренных положением о данной комиссии.
В случае принятия решения о наличии или возможности возникновения конфликта интересов представитель нанимателя принимает меры или обеспечивает принятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов либо рекомендует лицу, направившему уведомление, принять такие меры.
Важно помнить, что уведомление служащим представителя нанимателя о личной заинтересованности не освобождает его от принятия (при необходимости) мер по недопущению или урегулированию конфликта интересов, и не снимает ответственности за несвоевременное принятие таких мер в целях снижения вероятности возникновения конфликта интересов либо уменьшения рисков причинения вреда.
Служащий вправе прибегнуть как к предусмотренным ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» способам предотвращения или урегулирования конфликта интересов, так и к иным мерам, доступным, необходимым и достаточным для предотвращения или устранения конфликта интересов в конкретном случае.
Такими мерами могут быть:
- самоотвод служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
- передача ценных бумаг в доверительное управление, либо их отчуждение в собственность третьих лиц;
- отказ от выполнения иной оплачиваемой работы;
- отказ от получения работ/услуг у лиц, в отношении которых служащий выполняет отдельные функции государственного управления/контрольно-надзорные полномочия и т.п.;
- отказ от принятия управленческого решения/реализации контрольно-надзорных полномочий и т.п. в отношении лица (физического, должностного, юридического), состоящего с ним в близком родстве или свойстве, имущественных, корпоративных или иных близких отношениях;
- отказ от распространения служебной информации;
- переход на иную должность либо увольнение с должности, когда исполнение обязанностей по ней связано с постоянным возникновением ситуации конфликта интересов и т.п.
Приведенный перечень мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае могут быть найдены иные формы его урегулирования. При этом действия служащего по предотвращению и урегулированию конфликта интересов не должны противоречить действующему законодательству.
В целях обеспечения единого подхода к урегулированию конфликта интересов на гражданской службе рекомендуется использовать в практической деятельности Обзоры типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования, а также практики правоприменения в сфере конфликта интересов № 1, подготовленные Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (размещены на сайтах Минтруда, Правительства Алтайского края в разделе «Противодействие коррупции»).
Для каждой сферы деятельности органа исполнительной власти характерны свои ситуации конфликта интересов, поэтому предлагаем на выбор рассмотреть несколько типичных ситуаций.
В случае принятия решения о несоблюдении служащим требований об урегулировании конфликта интересов и совершении коррупционного правонарушения, на представителе нанимателя лежит обязанность применения в соответствии с действующим законодательством мер ответственности во всех случаях совершения гражданским служащим коррупционных правонарушений.
Непринятие служащим мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение в связи с утратой доверия. Жесткость такой санкции обусловлена недопущением причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации и представляется оправданной с учетом последствий неурегулированного конфликта интересов.
Дисциплинарная ответственность за нарушение порядка уведомления о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей может быть в форме взысканий, установленных ст. 59.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии.
Подводя итог, следует отметить, что проблема конфликта интересов в системе государственной гражданской службы сегодня достаточно актуальна, и останется такой еще долгое время. Ситуация «конфликта интересов» имеет моральную составляющую, так как во многом зависит от уровня нравственной культуры вас, служащих, от правового сознания, умения принимать должные моральные решения.
Личная заинтересованность – это еще не правонарушение. Необходимо сообщать о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, не опасаясь предать гласности наличие личной заинтересованности. Легче предотвратить конфликт интересов, чем его потом урегулировать. Конфликт интересов характеризуется альтернативностью, выбором между долгом и личным интересом. В ситуации конфликта интересов служащий еще не сделал окончательный выбор. Своевременное выявление и урегулирование конфликта интересов является средством предупреждения коррупционных правонарушений.
Конфликты государственных служащих
Конфликт интересов на государственной гражданской службе — это ситуация, при которой личная выгода служащего мешает исполнять должные обязанности беспристрастно и препятствует соблюдению законных прав граждан. Служащий обязан сообщить об этом. Сокрытие информации может привести к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения.
Два законодательных акта устанавливают, что такое конфликт интересов на государственной службе:
• Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
• Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».
По статье 10 закона № 273, под конфликтом интересов на государственной службе понимается наличие личной выгоды, заинтересованности при исполнении должностных обязанностей.
Такая выгода не обязательно относится к самому исполнителю, но и к его родственникам, друзьям, знакомым, организациям, с которыми служащий связан обязательствами. Произошедший конфликт интересов на государственной и муниципальной службе сам по себе не является коррупционным действием, но приводит к нему. В законе № 25 «О муниципальной службе» понятие конфликта интересов взято за основу из закона № 273, а сокрытие информации об этом признается правонарушением.
Точное определение приводится в статье 10 Федерального закона № 273-ФЗ.
В соответствии с ним, общее понятие конфликта интересов на государственной службе не делится на какие-то виды, но если теоретизировать, то условно выделяется следующая классификация:
• реальный — ситуация уже возникла, и ее необходимо предотвратить;
• потенциальный — ситуация может возникнуть, и ее необходимо предупредить;
• мнимый — ситуация не возникла, но в общественном сознании поведение лица оценивается как получение личной выгоды.
Поскольку речь идет о ситуациях, связанных с личной выгодой, то чаще всего конфликт интересов на государственной службе встречается при осуществлении следующей деятельности:
• приватизация;
• предпринимательство;
• проведение торгов, госзакупок;
• поступление и увольнение с должности.
Понять, что такое конфликт интересов на муниципальной службе, помогут примеры:
• государственный служащий нанимает на работу или назначает на должность родственника, является членом конкурсной или аттестационной комиссии, которая проводит проверку в отношении знакомого, друга, члена семьи;
• сам гражданин, его родные и близкие намереваются выполнять работу для организации, где работает госслужащий, и он участвует в принятии решения о привлечении их к работам;
• гражданин или его родственники участвуют в выполнении оплачиваемой работы для филиала организации, в отношении которой госслужащий выносит решения, собирает и обрабатывает информацию или осуществляет другие функции госуправления;
• владение вкладами, ценными бумагами в организации, на деятельность которой госслужащий влияет в связи с должностным положением;
• участие в судебных разбирательствах в качестве судьи, если в конфликте замешаны родственники и знакомые, организации, которыми владеют близкие или в которых занимают должности;
• выполнение служебных обязанности в отношении организации, где служащий работал до поступления на службу или куда собирается трудоустроиться;
• использование информации, полученной в ходе работы, для получение денег, имущественных прав, выгод.
При возникновении подозрений или явном существовании риска служащий обязан уведомить руководителя или его заместителя в письменной форме.
По ст. 11 закона № 273, существуют такие способы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе:
• изменение служебного положения лица;
• самоотвод служащего от исполнения обязанностей;
• отвод служащего;
• отказ от выгоды;
• передать ценные бумаги в доверительное управление.
За несообщение сведений о возможном или реальном конфликте интересов на государственной службе закон предписывает дисциплинарное наказание:
К участию в урегулировании конфликта интересов на государственной службе обязательно привлекается специальная комиссия, которую организовывают по ст. 19 закона № 79 «О госслужбе…» для соблюдения требований к служебному поведению. Деятельность комиссии регулируется положением о комиссиях по урегулированию конфликтов, утвержденным указом президента РФ № 821.
В соответствии с документом, перед комиссиями стоят 2 задачи:
• контроль за соблюдением служащими ограничений, требований и запретов, наложенных в соответствии с занимаемой должностью (подробнее см. указ президента № 1065);
• предупреждение коррупции.
Комиссия образуется нормативно-правовым актом ведомства и формируется так, чтобы исключалась любая возможность возникновения спора интересов при принятии ими решения. Ведомство определяет и состав комиссии, и порядок ее работы.
Состав комиссии:
• заместитель руководителя госоргана, руководитель или иной работник кадровой службы;
• представитель управления президента РФ по противодействию коррупции;
• представитель научной или образовательной организации, которая связана с государственной гражданской службой;
• представитель общественной организации или профсоюза.
Состав комиссии не менее чем на четверть состоит из граждан, не занимающих должности на государственной службе. Для проведения заседания комиссии необходимо основание:
• предоставление руководителем результатов служебной проверки о несоблюдении госслужащим запретов и требований или о предоставлении им неполных, неверных сведений;
• поступившее в кадровый отдел сообщение от бывшего работника о намерении трудоустроиться в коммерческой или некоммерческой организации либо о намерении выполнять оплачиваемую работу;
• заявление госслужащего о невозможности предоставить необходимые сведения или выполнить требования и соблюсти запреты;
• уведомление о личной заинтересованности от служащего.
Положения о комиссии разрабатываются каждым госорганом отдельно.
Государственное урегулирование конфликтов
Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, образованные в исполнительных органах государственной власти.
В целях обеспечения соблюдения государственными гражданскими служащими (далее – гражданские служащие) ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в целях обеспечения исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами, и осуществления мер по предупреждению коррупции во всех исполнительных органах государственной власти образованы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
Порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее – комиссии, комиссия) определен постановлением № 48 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».
В соответствии с постановлением № 48 основаниями для проведения заседания комиссии являются:
1. Представление руководителем государственного органа материалов проверки, свидетельствующих о:
• представлении гражданским служащим недостоверных или неполных сведений;
• несоблюдении гражданским служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов.
2. Обращение гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, о даче согласия на замещение должности на условиях трудового договора в организации и (или) выполнять в данной организации (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров).
3. Заявление гражданского служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
4. Заявление гражданского служащего о невозможности выполнить требования Федерального закона № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» в связи с арестом, запретом распоряжения, наложенными компетентными органами иностранного государства в соответствии с законодательством данного иностранного государства, на территории которого находятся счета (вклады), осуществляется хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранном банке и (или) имеются иностранные финансовые инструменты, или в связи с иными обстоятельствами, не зависящими от его воли или воли его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
5. Представление руководителя государственного органа или любого члена комиссии, касающееся обеспечения соблюдения гражданским служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции.
6. Представление руководителем государственного органа материалов проверки, свидетельствующих о представлении гражданским служащим недостоверных или неполных сведений, предусмотренных частью 1 статьи 3 Федерального закона № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».
7. Поступившее в государственный орган уведомление коммерческой или некоммерческой организации о заключении с гражданином, замещавшим должность государственной службы в государственном органе, трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, исполняемые во время замещения должности в государственном органе, при условии, что указанному гражданину комиссией ранее было отказано во вступлении в трудовые и гражданско-правовые отношения с данной организацией или что вопрос о даче согласия такому гражданину на замещение им должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение им работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации комиссией не рассматривался.
Необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» функции по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти.
Получить более подробную информацию о деятельности комиссии, образованной в конкретном государственном органе, можно на странице соответствующего органа в разделе «Урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе».
Государственный служебный конфликт
В соответствии со статьей 10 Федерального закона
№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов на государственной службе в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Статьей 11 вышеназванного закона определен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Так, государственный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а в случае наступления такой ситуации обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, которые могут состоять в изменении должностного положения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Кроме того, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации».
Непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего со службы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В случае, если государственный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Конфликт интересов государственных и гражданских служащих
В соответствии с законодательством Российской Федерации (Федеральными законами № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ) конфликт интересов представляет собой ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного гражданского служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда их правам и законным интересам.
Законодательством Российской Федерации установлена обязанность государственного служащего в письменной форме уведомить представителя нанимателя и своего непосредственного начальника о возможности возникновения конфликта интересов. Определение степени своей личной заинтересованности остается ответственностью самого государственного служащего со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. Непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего с государственной службы. В случае установления признаков дисциплинарного проступка либо факта совершения государственным служащим деяния, содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, руководитель государственного органа решает вопрос о проведении служебной проверки и применении дисциплинарного взыскания, либо информация передается в правоохранительные органы по подведомственности.
Личная заинтересованность гражданского служащего – возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего и его родственников (родителей, супругов, детей, братьев, сестер; братьев, сестер, родителей и детей супругов; супругов детей), для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами, т.е. лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
Ситуации, в которых вероятно возникновение конфликта интересов:
• выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;
• выполнение иной оплачиваемой работы;
• владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
• получение подарков и услуг;
• имущественные обязательства и судебные разбирательства;
• взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;
• нарушение установленных для государственных служащих запретов.
Осуществление «функций государственного управления» предполагает, в том числе:
• размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе участие в работе комиссии по размещению заказов;
• подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, других ограниченных ресурсов;
• предоставление права на заключение договоров аренды помещений в зданиях, находящихся в государственной собственности;
• проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций, аварий, несчастных случаев на производстве, причинения имущественного вреда;
• представление в судебных органах прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Действующее законодательство не устанавливает прямых ограничений на трудоустройство, владение ценными бумагами, получение подарков и иных благ родственниками государственного служащего. Тем не менее, в соответствии с ч. 3 ст. 19 Федерального закона № 79-ФЗ под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов не только для самого гражданского служащего, но и для членов его семьи или ряда иных лиц.
Некоторые ситуации могут привести к конфликту интересов, например:
• наличие в собственности у родственников государственного служащего ценных бумаг организации, на деятельность которой государственный служащий может повлиять в ходе исполнения должностных обязанностей,
• когда родственники государственного служащего владеют проверяемой им организацией, работают в ней или устраиваются в нее на работу,
• получение родственниками подарков или иных благ от заинтересованной организации, что может быть вызвано желанием обойти существующие нормативные ограничения и повлиять на действия и решения государственного служащего.
Комиссия по урегулированию конфликта интересов государственных служащих
Приказом № 74н в Минтруда России (далее – Министерство) создана Комиссия по соблюдению требований к служебному (должностному) поведению федеральных государственных гражданских служащих и работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед Минтрудом России, и урегулированию конфликта интересов (далее – Комиссия), а также утвержден порядок ее работы.
Комиссия рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному (должностному) поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении федеральных государственных гражданских служащих (далее – гражданский служащий) Министерства и руководителей подведомственных организаций:
а) замещающих должности гражданской службы в Министерстве (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации);
б) замещающих должности заместителей руководителей Федеральной службы по труду и занятости, находящихся в ведении Министерства, до образования федерального государственного органа по управлению государственной службой;
в) замещающих должности руководителей подведомственных организаций.
Основными задачами Комиссии являются:
а) содействие в обеспечении соблюдения гражданскими служащими Министерства и руководителями подведомственных организаций требований к служебному (должностному) поведению;
б) содействие в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества или Российской Федерации.
Основанием для проведения заседания Комиссии является:
а) полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим Министерства руководителем подведомственной организации поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному (должностному) поведению;
б) информация о наличии у гражданского служащего Министерства руководителя подведомственной организации личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
Выявление конфликта интересов на государственной службе
Конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им служебных (должностных) обязанностей (осуществление полномочий).
При конфликте интересов возникает противоречие между личными интересами государственного служащего - возможность получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера - и правами и (или) законными интересами других государственных служащих, граждан, организаций, общества или государства.
Личная заинтересованность - возможность получения неосновательных доходов в денежной или натуральной форме, материальной или иной выгоды должностным лицом, членами его семьи, родственниками или другими гражданами или организациями, с которыми его связывают дружеские или деловые отношения.
Экономическая сфера проявления конфликта интересов:
• исполнение контрольно-распорядительных функций;
• организация и проведение конкурсов, тендеров и закупок;
• управление государственной и муниципальной собственностью;
• приватизация государственного и муниципального имущества;
• лицензирование определенных видов деятельности.
Политическая сфера проявления конфликта интересов:
• использование общественных объединений для реализации личных интересов в случае совмещения служебной деятельности с вхождением в руководящий орган общественного объединения;
• использование административного ресурса в период проведения выборов и референдумов;
• регистрация общественных организаций и объединений граждан;
• взаимодействие органов государственного и муниципального управления с общественными организациями и объединениями граждан при реализации программ социально-экономического развития;
• зарубежные контакты.
Должностная сфера проявления конфликта интересов:
• поступление на государственную службу;
• увольнение с государственной службы;
• распределение должностных обязанностей;
• продвижение по службе, карьерный рост;
• стимулирование и взыскание;
• разглашение конфиденциальной информации;
• предоставление односторонних преимуществ;
• принятие подарков, услуг имущественного характера, иных материальных благ и выгод.
Пути выявления конфликта интересов:
• личные заявления государственных служащих о конфликте интересов;
• заявления физических или юридических лиц, считающих себя пострадавшими от неправомерных действий государственных служащих;
• анализ информационных материалов, предоставляемых государственным служащим о себе в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• заявления третьих лиц, считающих, что имеет место конфликт интересов, которой может нанести ущерб интересам государства или граждан.
Методы предотвращения конфликта интересов:
• исключение участия государственного служащего в принятии решений по вопросам, с которым связано возникновение конфликта интересов;
• усиление контроля за выполнением государственным служащим обязанностей, в ходе которых возникает конфликт интересов;
• изменение должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов;
• отстранение государственного служащего от исполнения служебных (должностных) обязанностей;
• в отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;
• в случае установления обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков дисциплинарного проступка, привлечение государственного служащего к дисциплинарной ответственности, а в случае установления административного нарушения или состава преступления - передача информации в правоохранительные органы;
• в отводе или самоотводе государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов;
• созданные в ГФС России комиссии (аттестационные комиссии) по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Конфликт интересов бывшего государственного служащего
Государственный служащий участвует в осуществлении отдельных функций государственного управления в отношении организации, владельцем, руководителем или работником которой он являлся до поступления на государственную службу.
Государственному служащему в случае поручения ему отдельных функций государственного управления в отношении организации, владельцем, руководителем или работником которой он являлся до поступления на государственную службу, рекомендуется уведомить представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме о факте предыдущей работы в данной организации и о возможности возникновения конфликтной ситуации.
Представителю нанимателя рекомендуется оценить, могут ли взаимоотношения государственного служащего с бывшим работодателем повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей и повлечь конфликт интересов. В случае если существует большая вероятность возникновения конфликта интересов, представителю нанимателя рекомендуется отстранить государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении бывшего работодателя.
Государственный служащий, поступивший на государственную службу в государственный орган из организации частного сектора, может сохранить дружеские отношения со своими бывшими коллегами и симпатию к этой организации в целом. Возможна и обратная ситуация, при которой государственный служащий по тем или иным причинам испытывает неприязнь к бывшему работодателю.
И дружеское, и враждебное отношение к проверяемой организации могут воспрепятствовать объективному исполнению государственным служащим его должностных обязанностей.
При этом необходимо отметить, что наличие симпатии или антипатии к бывшему работодателю в соответствии с действующим законодательством не может считаться личной заинтересованностью, т.к. не влечет возможности получения доходов для государственного служащего, членов его семьи или организаций, с которыми государственный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Тем не менее, следует учитывать, что в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 18 Федерального закона № 79-ФЗ гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.
Государственный служащий ведет переговоры о трудоустройстве после увольнения с государственной службы на работу в организацию, в отношении которой он осуществляет отдельные функции государственного управления.
Государственному служащему рекомендуется воздерживаться от ведения переговоров о последующем трудоустройстве с организациями, в отношении которых он осуществляет отдельные функции государственного управления. При поступлении соответствующих предложений от проверяемой организации государственному служащему рекомендуется отказаться от их обсуждения до момента увольнения с государственной службы.
В случае если указанные переговоры о последующем трудоустройстве начались, государственному служащему следует уведомить представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме о наличии личной заинтересованности.
Представителю нанимателя рекомендуется отстранить государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, с которой он ведет переговоры о трудоустройстве после увольнения с государственной службы.
которые могут повлечь конфликт интересов и нанести ущерб репутации государственного органа, но при этом не могут быть в необходимой степени урегулированы в рамках действующего законодательства, например:
- бывший государственный служащий поступает на работу в частную организацию, регулярно взаимодействующую с государственным органом, в котором государственный служащий ранее замещал должность;
- бывший государственный служащий создает собственную организацию, существенной частью деятельности которой является взаимодействие с государственным органом, в котором государственный служащий ранее замещал должность;
- государственный служащий продвигает определенные проекты с тем, чтобы после увольнения с государственной службы заниматься их реализацией.
Конфликты в государственных органах
Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие - наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников, путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.
Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот - стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно институализированный характер.
Сложнее отношения между государством и частным сектором.
Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.
Урегулирование конфликтов подобного рода зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.
Конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами интересов, политическими субъектами - партиями, фракциями парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически ложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.
Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства, отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т.п.
Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их - неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие соответствующих законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера обусловлена устойчивостью плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.
Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Для государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые в, свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации, конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.
И все же, более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр.
Конфликты между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия - это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт - гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.
Принцип легитимности сформировался в рамках классической теории демократии (теории общественного договора) как результат поиска формулы разрешения противоречия между необходимостью государственного порядка и недопустимостью произвола властителя. Согласно представлениям классических либералов, лишь та форма правления правомочна, которая гарантирует всеобщее и сознательное участие в политическом процессе и получает активную поддержку граждан.
Узурпатору, недостойному правителю подданные имеют право не повиноваться. Более того, народ имеет право на восстание, если правитель злоупотребляет властью.
С точки зрения прикладной конфликтологии, легитимность не означает следования принципу «чем больше законов, тем меньше конфликтов», она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать установленный порядок. Если, например, какой-то закон устарел, а другой, отвечающий новым условиям, не принят, то роль эффективной институциональной процедуры может выполнять и незаконный (с точки зрения юриспруденции) акт, если он поддерживается значительной частью общества. И наоборот, если большинство не склонно исполнять тот или иной закон или указ, они становятся бессильными.
Чем сильнее поддержка, тем эффективнее сможет действовать государственный лидер и тем шире его возможности в случае необходимости использовать принудительные или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая мера легитимности не достигнута и добровольное желание выполнять это решение у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право управляющих органов на принуждение с целью реализации данного решения.
Очень важно также, от кого исходит то или иное решение. Если решение само по себе хорошее, а предлагающий его человек или орган непопулярен, то оно может не сработать. С другой стороны, популярный человек может ввести собственный механизм, даже попирая имеющиеся нормы и установленные процедуры режима и заменяя их другими.
Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50-60% - наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%. Естественно, возникает вопрос: почему существует и часто возрастает степень недоверия к органам власти и отчуждения граждан от них? Один из очевидных ответов на этот вопрос - низкая эффективность деятельности органов государственной власти, их неумение решать и объяснять реальные проблемы, стоящие перед страной и ее гражданами. Здесь неминуемо встает проблема конфликтных взаимоотношений между государственными чиновниками и гражданами.
Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и, тем самым, связывая общество и государство, государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления - конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.
Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее.
Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.
При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (Президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.
Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта.
В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.
Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.
Особую роль при урегулировании конфликтов в системе государственного управления должен играть Конституционный Суд. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.
В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и, тем самым, обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.
Виды государственных конфликтов
Конфликт в жизни общества выступает как многогранное явления: в нем в единый узел сплетаются самые различные по содержанию и характеру социальные связи. Иногда очень сложно выделить политический конфликт в чистом виде. Особо опасными являются конфликты, затрагивающие государство как основной институт политической системы и переходящие в политический кризис.
Политический кризис – это состояние политической системы общества, выражающееся в углублении и обострении имеющихся конфликтов, в резком усилении политической напряженности. Политический кризис характеризуется делегитимацией структур власти, отсутствием взаимодействия между различными центрами власти, блокированием одного центра другим, образованием парламентских властных структур, снижением эффективности социально-политического регулирования и контроля, ростом стихийных форм политического протеста (митингов, забастовок, демонстраций и др.).
Среди внутриполитических кризисов наиболее часто встречаются:
• правительственный кризис – потеря правительством авторитета, невыполнение его распоряжений исполнительными органами. Если правительство не справляется с ситуацией, то парламент может отказать ему в поддержке и отправить в отставку. В Италии, например, правительственный кризис довольно частое явление. Там сменилось 52 правительства. Правительственный кризис может сопровождаться сменой лидеров, форм правления и т.д.;
• парламентский кризис – это изменение соотношения сил в органах законодательной власти, когда решения парламента расходятся с волей большинства граждан страны. Парламентский кризис может возникнуть и в том случае, когда основные противоборствующие фракции примерно равны по силе и это мешает принятию решений и парализует работу законодательной власти. Результатом может стать роспуск парламента и назначение новых выборов;
• конституционный кризис связан с фактическим прекращением действия Основного закона страны (конституции). Прежняя конституция утрачивает легитимность, и требуется ее качественный пересмотр. Одной из причин принятия в Российской Федерации новой Конституции явилась сложная ситуация того периода: реальная политическая власть была в руках президентских структур, вообще не предусмотренных прежней Конституцией. Это усиливало противоречия между старой и новой политическими элитами, что вылилось в их вооруженное противостояние, привело к применению силовых методов и устранению лидеров оппозиции. Способом легитимации новых политических структур и стало принятие Конституции, узаконившей их пребывание у власти.
Обстоятельством, способствующим перерастанию политических конфликтов в политические кризисы, является зачастую нерациональное поведение, преобладание эмоций, политических амбиций конфликтующих сторон.
Однотипные политические конфликты в разных странах могут приобретать неодинаковую степень остроты и приводить к различным последствиям.
На характер протекания и результаты конфликта влияет много факторов:
• конкретная историческая обстановка, в условиях которой протекает конфликт;
• социально-экономические условия жизни общества;
• степень развитости демократических отношений;
• общий уровень культуры в обществе и уровень политической культуры;
• плотность населения, его половозрастной и национальный состав.
При большой пестроте национального состава населения многие конфликты неизбежно принимают характер этнополитических. Под ними понимается форма межгруппового политического действия, участники которого выступают как противоборствующие этнические общности.
Среди географических факторов особую роль играет само пространство: в большом пространстве конфликт имеет тенденцию к незавершенности. В России, например, частым явлением в периоды усиления налогового и крепостного гнета государства был уход крестьянина на Дон, в Сибирь. Это не способствовало формированию в общественном сознании отношения к конфликту как к социальной норме и выработке навыков его разрешения.
Психологические факторы: сложившиеся типы характера, темпераменты. В обществе могут преобладать либо конфронтальные типы характера, либо консенсусные.
Государственное управление конфликтами
Конфликт — форма выражения жизненных противоречий, проявляющаяся в столкновении, противоборстве сторон, сил, мнений. Конфликтная ситуация возникает в результате накапливания в течение длительного времени неразрешенных экономических, социальных, межэтнических, религиозных и других форм общественных противоречий. При определенных условиях, например ненадлежащем управлении, нарушении верховенства закона конфликтная ситуация обостряется, перерастает в чрезвычайную (особую), в том числе с применением оружия (вооруженный конфликт).
Поляризация и интеграция сторон и сил при конфликте имеют положительные и отрицательные моменты. Деструктивная, разрушительная сторона конфликта выражается в опасности нестабильности, раскола общества, внутренних беспорядков. Позитивным моментом в конфликте выступает возможность устранения устаревших отношений, правил, норм, достижения необходимого равновесия на более высокой ступени развития.
Социальный конфликт выражает осознанное противоречие по средством достижения целей, удовлетворения потребности, интереса и является следствием нарастания напряженности в обществе, трудовом коллективе. Причинами его могут быть нерешенность политических проблем, высокий уровень преступности, необеспеченность предметами потребления и т.д. Наибольшее распространение получают конфликты, связанные с нарушением социальных и экономических прав граждан, защита которых гарантируется государством. В трудовом коллективе социальную напряженность провоцируют стагнация производства, отсутствие связи заработка с результатами труда и др.
В период проведения экономических реформ, когда регулирующие функции государства ослабли, а рынок еще не сложился, поле для нестабильности, конфликтов расширилось, особенно в сфере трудовых отношений. Непопулярные решения или действия властей, собственников или руководителей предприятий вызывают конфликты между населением и властями, работниками и работодателями.
Неудовлетворительное выполнение органами власти функций, связанных с защитой человека и другими обязанностями, создает потенциальную угрозу стабильности и может привести к акциям социального протеста, отказу от гражданской ответственности.
Особая осторожность необходима в международной политике. Россия не может полностью уходить от ответственности за разрешение межгосударственных конфликтов, затрагивающих ее интересы, как бы ни была слаба в экономическом отношении. Но прежде чем вступать в конфликт, необходимо тщательно проанализировать характер отношений страны со сторонами конфликта, объем необходимых ресурсов, степень поддержки власти населением.
В случае возникновения конфликта нельзя рассчитывать на его саморазрешение: замораживание ситуации создает угрозу нового обострения, срыва. Урегулирование конфликта проявляется в компромиссном разрешении спора, которое позволяет сторонам достичь некоторых или всех первоначальных целей. Для этого используются различные формы и методы — от юридической и судебной помощи до стачек и забастовок. Разрешение конфликта цивилизованными методами возможно при сильных институтах государственной власти, ответственном представительстве сторон.
Наиболее эффективный способ урегулирования конфликта — переговоры. Процесс переговоров включает три стадии:
1) предварительная сделка, т.е. условия, на которых стороны согласны их начать;
2) обсуждение существа спора «лицом к лицу», подготовка удовлетворяющего стороны соглашения;
3) имплементация, т.е. оформление и толкование достигнутого в ходе переговоров соглашения.
Успешные переговоры завершаются согласованием, компромиссом, арбитражным решением. При этом первостепенную роль играет посредник, в качестве которого выступают органы управления, профсоюзы, третейские суды и пр.
В зависимости от степени охвата конфликтами территории предприятий, работников, населения они разрешаются на местном, региональном уровне либо для этого требуются меры общегосударственного масштаба.
В Российской Федерации предусматривается участие государственного органа, содействующего разрешению коллективного трудового спора. Орган действует в соответствии с Положением о Службе по урегулированию коллективных трудовых споров, оказывает методическую помощь сторонам на всех этапах разрешения трудового спора, готовит посредников и трудовых арбитров, финансирует примирительные процедуры.
Назовем органы регулирования социально-трудовых отношений:
1. Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений. Положение о Комиссии утверждает Президент РФ. В ее состав входят представители трех сторон:
• федеральных органов государственной власти;
• общероссийских объединений профсоюзов;
• общероссийских объединений работодателей, т.е. она формируется на основе принципов паритетности и равноправия сторон при полномочном участии представителей. Основные цели Комиссии заключаются в выработке общих принципов согласованного проведения социально-экономической политики; укреплении социального партнерства; содействии урегулированию коллективных трудовых споров (конфликтов). Комиссия призвана проводить коллективные переговоры, готовить к заключению Генеральное соглашение, контролировать его выполнение, регулировать разногласия при заключении и реализации отраслевых (тарифных) соглашений, не допускать в соглашениях нарушения социальных гарантий, установленных законодательством.
2. Служба по урегулированию коллективных трудовых споров. В систему Службы входят Департамент но урегулированию коллективных трудовых споров Минтруда России, территориальные органы того же назначения. В систему Службы могут также входить по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ соответствующие подразделения этих органов, на которые возложены функции по урегулированию коллективных трудовых споров.
3. Правительственная комиссия по предотвращению критических ситуаций на рынке труда в отдельных регионах. Материально-техническое обеспечение комиссии осуществляет Служба занятости, председателем комиссии является министр труда и социальной защиты Российской Федерации. Действует также оперативная Комиссия Правительства РФ по рассмотрению социальных конфликтных ситуаций.
Установлена ответственность как работодателя, так и работников за нарушение законодательства о коллективных трудовых спорах.
Разрешение государственных конфликтов
В процессе работы над темой «Политические конфликты и пути их разрешения» представляется целесообразным иметь в виду следующее: конфликт является объектом комплексного научного исследования. Философия, социология, политология, общая и прикладная психология, право и другие науки в соответствии со своим предметом, своими познавательными средствами и приемами изучают различные аспекты конфликта как феномена общественной жизни.
Конфликт – объективно-субъективное явление, состояние, реальность, присущие общественным отношениям. Тезис о всеобщей гармонии интересов – один из многочисленных мифов.
Глубинная причина конфликтов в обществе – противостояние различных потребностей, интересов, ценностей конкретных субъектов политики, составляющих социальную структуру. В основе противоборства конфликтующих сторон – объективные противоречия (экономические, социальные, политические, этно-конфессиональные, идеологические, культурные и др.).
Наиболее острые конфликты происходят между индивидами и социальными группами в сфере политики. Политика, с одной стороны, деятельность по предупреждению и разрешению конфликтов: «Искусство жить вместе». С другой стороны, политика – средство провоцирования конфликтов, поскольку она связана с борьбой за обладание властью. Технология и практика управления конфликтами определяются не только общими правилами, но и социально-экономическим, политическим состоянием общества, историческими, национальными, религиозными и культурными особенностями.
Реальная жизнь намного сложнее любых схем и предполагает такое взаимодействие индивидов, групп, организаций, институтов, в процессе которого имеют место сотрудничество, соперничество, несовпадение интересов, ценностей, ненависть, борьба, конфликт. Роль конфликтов в том, что они наиболее остро сигнализируют власти и обществу о возникающих разногласиях, противоречиях и стимулируют практические действия по своевременному преодолению имеющихся проблем.
Политический конфликт – острое столкновение противоположных сторон, обусловленное взаимопроявлением различных интересов, взглядов, целей в процессе приобретения, перераспределения и использования политической власти, овладения ведущими (ключевыми) позициями во властных структурах и институтах, завоевания права на влияние или доступ к принятию решений о распределении власти и собственности в обществе.
Наиболее общей причиной возникновения конфликтов является неравное положение, занимаемое людьми в обществе, разлад между ожиданиями, практическими намерениями и поступками людей, несовместимость претензий сторон при ограниченности возможностей их удовлетворения. По мнению Р.Дарендорфа, автора конфликтной модели общества, главный вопрос в конфликтах – это кто и каким образом распоряжается ресурсами, в чьих руках власть, позволяющая одной группе людей распоряжаться деятельностью других.
Субъектами политического конфликта могут быть государство, классы, социальные группы, политические партии, личности.
Значение и места конфликта в политической жизни может быть уточнено на основе его функций. Под функцией, конфликта понимаются определенные в тех или иных временных рамках последствия или направленность его воздействия на общество в целом или на отдельные сферы жизнедеятельности. О позитивном или негативном значении конфликтов можно говорить лишь в конкретных случаях и в достаточно условном смысле.
Конфликты полифункциональны:
• выполняют стабилизирующую роль и могут привести к дезинтеграции и дестабилизации общества;
• способствуют разрешению противоречий и обновлению общества, а могут повлечь гибель людей и материальные потери;
• стимулируют переоценку ценностей, идеалов, ускоряют или замедляют процесс становления новых структур;
• обеспечивают лучшее познание участников конфликта и могут привести к кризису или потере легитимности власти.
Несмотря на то, что каждый взятый в отдельности конфликт уникален, он все равно несет в себе некоторые общие черты, позволяющие отнести его к тому или иному типу (классу, виду).
В основе типологии конфликтов может быть:
• сходство причин, вызвавших конфликт: социальная несправедливость, неравное участие в принятии политических решений, отчуждение от власти и политических институтов;
• сфера проявления: экономическая, социальная, межнациональная, культурная, военная и т.п.;
• уровень формирования и проявления: на межличностном, групповом, региональном и глобальном уровнях; на организационном уровне – межпартийные, межинституциональные, между существующей властью и общественными силами, интересы которых не представлены во властных структурах или представлены в виде отрицания и подавления этих интересов, внутри самой власти;
• время действия: затяжные, скоротечные.
Современные исследователи выделяют конфликты, связанные с процессами модернизации политических систем: конфликты цивилизационного характера, а также конфликты потребностей, интересов, ценностей и идентификации.
Перейдем ко второму вопросу «Пути и методы разрешения конфликтов». Политическая наука значительное внимание уделяет поиску форм, методов, средств контроля за протеканием конфликта, выработке эффективных технологий управления им.
При многообразии субъектов конфликта, их целей и позиций управление конфликтом предполагает решение ряда общих задач:
a) предупредить возникновение конфликта, либо воспрепятствовать его разрастанию и распространению;
б) вывести скрытые, неявные, латентные конфликты в открытую форму с целью уменьшения опасности внезапного развития неконтролируемых процессов;
в) локализовать социально-психологическое возбуждение, вызываемое политическим конфликтом, не допустить его распространения на другие сферы общества;
г) учесть многочисленные внутренние и внешние факторы: степень открытости политической системы, уровень сплоченности конфликтующих групп, их силу, характер вовлеченности населения в конфликт, эмоциональные аспекты поведения лидеров и их сторонников, а также культурно-исторические, социально-экономические, этно-национальные и другие особенности общества.
Решение указанных задач конкретизируется в соответствии с основной установкой – либо на урегулирование, либо на разрешение конфликта. Урегулирование предполагает снятие остроты противоборства сторон с целью избежания негативных последствий конфликта. Однако, причина конфликта не устраняется, тем самым сохраняется вероятность нового обострения уже урегулированных отношений. Разрешение конфликта предусматривает исчерпание предмета спора, изменение ситуации и обстоятельств, которое бы приводило к отношениям партнерства и исключало бы опасность рецидива противостояния.
В процессе управления конфликтом важно учитывать этап его формирования и развития. Конфликт не возникает сразу. Причины его накапливаются, зреют очень длительное время. Объективно существующие противоречия могут привести к конфликту лишь в случае их осознания субъектами (лидерами, партиями, группами и т.п.). Будущий конфликт зарождается в атмосфере напряженности в отношениях между оппозиционными сторонами, что свидетельствует о наличии предмета спора и конкуренции, несовпадении позиций. Это этап возникновения конфликта. На данном этапе важно выявить подлинные причины конфликта, тем самым вскрыть противоречие, лежащее в его основе, установить определенные нормы и правила взаимодействия сторон. Такой анализ может способствовать введению конфликта в рамки, позволяющие контролировать его ход и развитие.
Этап развития конфликта характеризуется проявлением сил, поддерживающих конфликтующие стороны или противостоящие им. Становятся очевидными границы конфликта, его интенсивность и напряжение. Особенно велико напряжение конфликтов по поводу ценностей, связанных с нравственностью, представлениями о чести и достоинстве. Эффективность действий властей на этапе развития конфликта определяется их способностью законными методами обеспечить снижение напряженности в отношениях сторон и поворот их к примирению позиций.
Этап окончания конфликта – наиболее сложная фаза, так как от результата окончания противоборства зависит новая расстановка сил в обществе. Возможны два варианта окончания конфликта: достижение примирения сторон либо их непримиримость, то есть неразрешимость конфликта. Примирение, в свою очередь, может носить характер полного или частичного урегулирования конфликта. Конфликт может разрешиться сам собой, например, из-за утраты актуальности предмета спора, усталости участников, истощения ресурсов и т.п.
Выделим два наиболее общих пути примирения сторон:
1. Мирное разрешение конфликта включает такие пути и методы:
• достижение компромисса на основе сохранения исходных позиций;
• соглашение, основанное на взаимных уступках;
• истощение ресурсов одной или нескольких сторон, что делает невозможным продолжение конфликта;
• обретение в процессе противоборства взаимоуважения сторон, понимания прав и интересов соперника.
2. Примирение на основе принуждения, в основе которого:
• явное превосходство сил и ресурсов с одной стороны и их дефицит с другой;
• изоляция одной из сторон, понижение ее статуса, а также другие состояния, свидетельствующие об ослаблении ее позиций, о поражении;
• уничтожении противника, в результате чего мир устанавливается в отсутствие врага.
Наиболее распространенным методом достижения примирения сторон являются переговоры. В процессе переговоров стороны обмениваются мнениями, что снимает остроту противостояния, помогает понять интересы оппонента, более точно оценить соотношение сил, условия примирения, выявить суть взаимных претензий, альтернативные ситуации, ослабить «нечестные трюки» соперника. Таким образом, переговорочный процесс включает соблюдение специальных правил, приемов, позволяющих каждой их сторон добиться поставленных целей через принятие решений, обеспечить их выполнение и воспрепятствовать обострению постконфликтных отношений. Переговоры – ритуал, отражающий соотношение сил. Наиболее эффективным методом их проведения является соглашение на основе компромисса. Это особо актуально в тех случаях, когда срыв переговоров будет иметь для конфликтующих сторон неблагоприятные последствия.
Рассмотрим третий вопрос «Политические конфликты в современном российском обществе: истоки, динамика развития, особенности регулирования».
Многочисленные конфликты и конфликтные ситуации – реальность современного российского общества. Их истоки обусловлены не только становлением и развитием новых социально-экономических и политических структур, но и недавним прошлым, когда в течение продолжительного времени господствующей в нашем обществе была идеологическая установка на «бесконфликтность», гармоническое единство составляющих его индивидов и социальных групп. Это, естественно, способствовало формированию отношения к конфликту как явлению, не присущему советскому обществу.
Главная причина политических конфликтов в современной России связана со стратегией и тактикой перераспределения государственной собственности и власти, что определяет их остроту и ведет к социально-экономической и политической нестабильности и напряженности во всех сферах общества.
Социально-психологический фон, на котором возникают и протекают конфликты, характеризуют следующие факторы:
а) радикальные изменения в социальной структуре общества, проявляющиеся в стремительной дифференциации населения по уровню доходов и идеологической ориентации;
б) деформация–смена системы ценностей, распространение образцов западной культуры, индивидуализма, культа силы и т.п.;
в) расширение поля социально-этнической напряженности на базе конституционных, территориальных и межнациональных противоречий;
г) отсутствие опыта пребывания в конфликте, нетерпимость к инакомыслящим и инакодействующим, радикализм сознания;
д) массовые нарушения заложенных в Конституции прав и свобод, прежде всего социально-экономических и на получение правдивой информации о деятельности власти;
е) политизация армии, возможность превращения ее в самостоятельную политическую силу с целью наведения порядка или изменения политического режима.
Политические конфликты в сегодняшней России имеют такие особенности: во-первых, это конфликты в сфере самой власти за обладание реальными рычагами власти; во-вторых, исключительно велика роль власти в конфликтах, возникающих в неполитических сферах, но которые так или иначе, прямо или косвенно затрагивают основы существования данной власти; в-третьих, государство практически всегда выступает в качестве посредника, арбитра.
Определим основные виды политических конфликтов в России:
- между законодательной и исполнительной ветвями власти в процессе становления института президентства;
- между элитами финансово-промышленных групп;
- внутрипарламентский;
- между партиями;
- внутри государственно-административного аппарата.
В современных условиях конфликты в России – единственный реальный способ выявления объективных противоречий, возникающих в процессе реформирования. Сложная политическая и социально-психологическая ситуация в России не только определяет в значительной степени содержание конфликтов и формы их проявления, но и влияет на их восприятие населением, элитами, действенность применяемых средств регулирования. Не разработаны конституционные основы и правовые нормы разрешения конфликтов. По этой причине и из-за отсутствия опыта цивилизованного и легитимного управления конфликтами чаще всего используются силовые методы: не переговоры и компромисс, а подавление противника. Конфликтные по сути методы реформирования российского общества продолжают создавать условия для сохранения конфронтации. Отчуждение населения от власти и политики не только ведет к снижению легитимности господствующих политических сил, но обусловливает нестабильность функционирования политической системы в целом.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
