В самом общем виде избирательный процесс представляет собой один из видов юридического процесса, имеющий определенную цель, а именно формирование в установленном законом порядке выборных органов государственной власти и выборных органов МСУ.
Избирательный процесс, являясь юр формой реализации избирательного права субъективных прав и обязанностей его участников, является одним из центральных институтов избирательного права и электоральных отношений в целом. Федеральное избирательное законодательство и законодательство Субъектов не использует понятие избирательный процесс. В законодательстве не дается определение этого понятия и его содержания.
Для обозначения явлений, охватываемых избирательным процессом, законодатель использует термин «избирательная кампания».
Соответственно в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ», дается следующее определение:
Избирательная кампания – это деятельности, по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения, уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа МСУ о назначении выборов до дня представления избирательной комиссии, организующей выборы, отчета о расходовании средств, соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.
Законодательное определение понятия «избирательная кампания» включает в себя 2 аспекта:
1) Деятельность субъектов избирательного права, по подготовке и проведению выборов (процессуальный аспект).
2) Период времени, в течение которого осуществляются избирательные действия и процедуры (временный аспект).
Именно в период избирательной кампании, совершаются многочисленные, организационно-правовые процедуры, содержанием которых являются правоотношения между участниками процесса, подготовки и проведения выборов, основанные на нормах избирательного законодательства, материального и процессуального характера.
В юридической литературе существует несколько т.з., в отношении определения понятия избирательный процесс:
1. Избирательный процесс – это деятельность по подготовке и проведению выборов.
2. Избирательный процесс – урегулированная законом и другими НПА деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные, самоуправленческие органы соответствующих должностных лиц.
3. Авторы этого подхода рассматривают это понятие в двух значениях:
1) В широком смысле – Понятие охватывает содержание избирательной кампании, как периода со дня официального опубликования, решения уполномоченного на то должностного лица ОГВ, в том числе и суда, органа МСУ о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов.
2) В узком смысле – избирательный процесс – это формализованное явление, которое включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов.
4. Избирательный процесс – это форма реализации Норм избирательного права, и избирательный процесс выражает динамику и структуру участия граждан в осуществлении власти.
5. Наиболее приемлемое – Хрусталев Е. Н. Избирательный процесс – представляет собой сложное социальное явление, одну из разновидностей человеческой деятельности.
Признаками, характеризующими данный институт, являются:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) Основу избирательного процесса, составляет деятельность, осуществляемая уполномоченными на участниками (субъектами), и это деятельность опирается на ГК РФ и составляет важнейший элемент Конституционного строя РФ (ст. 3 ГК РФ).
2) Деятельность участником избирательного процесса, опирается на НПА базу, а именно Конституцию, ФЗ, уставы и законы субъектов РФ, кроме того, в ходе избирательного процесса применяется и локальные НПА.
3) Избирательный процесс состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных стадий, причем каждая имеет строгое определенное ей значение.
Стадии (в рамках законодательства):
1. Назначение выборов.
2. Регистрация избирателей.
3. Образование избирательных округов и участков.
4. Выдвижение и регистрация кандидатов или списков кандидатов.
5. Предвыборная борьба или предвыборная агитация.
6. Голосование.
7. Определение результатов выборов.
4) Все стадии избирательного процесса взаимосвязаны и выстроены в определенной логической последовательности и, каждая стадия складывается из действий, осуществляемая субъектами на то уполномоченными.
Избирательный процесс – это урегулированная НП Актами и иными социальными нормами, деятельность участников избирательного процесса, состоящая из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, опирающейся на демократические принципы Российского избирательного права и направленная на придание выборам легитимного характера.
Таким образом, в большинстве определения понятия «избирательный процесс» акцент делается на деятельность субъектов, однако, избирательный процесс – это не только деятельность, но и обеспечение условий ее проведения, т.е. определенный набор знаний и умений. Кроме того, важнейшей характеристикой избирательного процесса является временной фактор, поскольку при определении избирательного процесса необходимо и указание на протяженность и развитие этой деятельности во времени.
Избирательному процессу характерны все основные признаки юридического процесса, но имеются и отличительные признаки избирательного процесса:
1) Определенная цель, а именно формирование выборных органов государственной и муниципальной власти, либо наделение полномочиями выборных должностных лиц.
2) Строгое ограничение во времени, а именно период избирательной кампании (со дня опубликования акта о назначении выборов, до дня опубликования общих результатов выборов).
3) Проведение при организующей и контролирующей роли, юридически независимых государственных органов, а именно избирательных комиссий (центральная избирательная комиссия, избирательная комиссия субъекта, избирательная комиссия муниципального образования, окружная избирательная комиссия, территориальная, участковая избирательная комиссия).
4) Регламентирование нормами избирательного законодательства и смежного законодательства в части касающихся избирательных действий, а также подзаконных НПА.
5) Осуществление многочисленных избирательных действий и процедур участниками избирательного процесса, в рамках отдельной стадии (этапов) избирательной кампании.
6) Документальное оформление промежуточных и итоговых результатов избирательными комиссиями.
Избирательный процесс - это совокупность форм деятельности органов и групп избирателей по подготовке и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления.
Избирательный процесс включает в себя следующие стадии:
1) назначение выборов;
2) составление списков избирателей;
3) образование избирательных округов и избирательных участков;
4) создание избирательных комиссий;
5) выдвижение кандидатов и их регистрация;
6) предвыборная агитация;
7) голосование;
8) подсчет голосов и определение результатов выборов.
1. Выборы назначаются органами власти соответствующего уровня: выборы Президента РФ - Федеральное Собрание, Государственной Думы - Президент РФ, представительного органа субъекта РФ - глава субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ - представительный орган этого субъекта России только на календарный выходной день, но не на праздничный.
Решение о назначении выборов принимается не позднее, чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или должностное лицо.
Если назначаются выборы по причине досрочного прекращения полномочий соответствующего органа, то решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий.
Виды выборов:
1) по виду формируемых органов, выборы могут быть: Главы государства, парламента, в органы местного самоуправления и т. д.;
2) по форме проведения выборов: непосредственные, косвенные (через представителей, уполномоченных населением осуществить выборы в органы власти) и т. п.
В зависимости от масштабов и сроков проведения выборы могут быть:
а) общегосударственными (на всей территории государства), региональными (в субъекте Федерации) и местными (в муниципальном образовании);
б) полными (выборный орган избирается в полном составе) и частичными (избирается часть депутатов выборного органа взамен выбывших);
в) очередными (проводятся в установленный законом срок), повторными (проводятся после несостоявшихся очередных выборов) и внеочередными (проводятся после досрочного прекращения полномочий выборного органа или должностного лица).
В зависимости от принципов избирательного права выборы могут быть:
а) всеобщими (в голосовании участвуют все граждане, достигшие определенного возраста, за исключением недееспособных, признанных таковыми судом, и, как правило, лиц, приговоренных судом к лишению свободы) и не всеобщими (в голосовании не участвуют граждане, лишенные избирательного права по какому-либо необоснованному признаку — половому, религиозному, имущественному, социальному и др.);
б) равными (все граждане имеют равные возможности участвовать в выборах, избиратели имеют равное число голосов, кандидаты на выборные должности избираются от избирательных округов с примерно равным числом избирателей) и неравными (принципы равных выборов нарушаются);
в) прямыми (каждый избиратель голосует непосредственно за конкретного кандидата или кандидатов), косвенными (вначале избиратели выбирают так называемых выборщиков, которым они доверяют, а выборщики затем голосуют за конкретного кандидата или кандидатов) и многоступенчатыми (избиратели выбирают непосредственно только низшие органы власти, которые затем выбирают вышестоящие, а последние выбирают высшие — при трех ступенчатых выборах);
г) тайными (контроль за волеизъявлением избирателей не допускается) и открытыми (при открытом голосовании);
д) свободными (участие избирателей в голосовании и их выбор зависят только от их воли) и несвободными (на волю избирателей оказывается давление).
2. Регистрация избирателей - это включение лица в список избирателей, на основании которого оно может быть допущено к голосованию. Регистрации подлежат все граждане РФ, обладающие активным избирательным правом и осуществляется по месту жительства избирателей органами регистрационного учета, которые составляют списки избирателей.
Список избирателей составляется участковой избирательной комиссией отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, предоставляемых по уста-новленной форме главой местной администрации. Уточнение списков зарегистрирован-ных избирателей осуществляется главой местной администрации по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Эти сведения направляются в соответствующие избирательные комиссии сразу после назначения выборов. Основанием для включения гражданина России в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание на территории этого избирательного участка. Список избирателей представляется для всеобщего ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня выборов.
3. Для проведения выборов в коллегиальные органы образуются избирательные округа, от которых избираются депутаты выборного органа. В Российской Федерации используется территориальный принцип организации выборов по избирательным округам. Территория РФ на время выборов делится на одномандатные избирательные округа, а в своей совокупности составляет единый федеральный избирательный округ. Округа делятся на избирательные участки.
После назначения дня голосования для проведения выборов на территории РФ образуются:
a) единый федеральный избирательный округ;
b) 225 одномандатных избирательных округов;
c) избирательные участки.
Избирательные округа - это территориальные единицы, от которых избираются депутаты и другие выбираемые лица. В избирательных округах могут баллотироваться как отдельные кандидаты, так и общественные объединения (партии), выдвигающие списки своих кандидатов. В последнем случае выборы могут проводиться в едином избирательном округе, территория которого совпадает со всей территорией, на которой проводятся выборы.
В зависимости от числа избираемых лиц избирательные округа могут быть:
- одномандатными (от каждого округа избирается только одно лицо в выборный орган);
- многомандатными (от каждого округа избирается несколько лиц в выборный орган).
Федеральный избирательный округ охватывает собой всю территорию РФ. По этому округу избираются депутаты Государственной Думы пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.
Одномандатные округа образуются на основании представленных в Центральную избирательную комиссию РФ исполнительными органами власти субъектов РФ данных о числе избирателей, зарегистрированных по отдельным областям.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избира-тельные участки - территориальные единицы, создаваемые для проведения голосования и подсчета голосов. Они образуются главой местной администрации по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями из расчета не более 3000 избирателей на каждом участке и не позднее, чем за 50 дней до выборов. Списки избирательных участков с указанием их границ и адресов участковых избирательных комиссий должны быть опубликованы соответствующей избирательной комиссией в местной печати не позднее, чем за 45 дней до дня выборов.
Органами, обеспечивающими практическую подготовку и проведение выборов, являются избирательные комиссии, которые образуют систему.
В Российской Федерации подготовку и проведение выборов осуществляют:
- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
- избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
- окружные избирательные комиссии;
- территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии;
- участковые избирательные комиссии.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе. Она осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, а также по проведению референдумов Российской Федерации. Срок полномочий Центральной избирательной комиссии - 4 года. Она состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Государственной Думой, пять - Советом Федерации, а остальные пять членов назначаются Президентом Российской Федерации.
Порядок формирования избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, а также по выборам в органы государственной власти субъек-тов Российской Федерации определяется соответственно федеральными законами, законами и иными нормативными актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Деятельность всех избирательных комиссий (как по подготовке к выборам, так и по подсчету голосов) осуществляется гласно в присутствии наблюдателей, а их решения подлежат обязательному опубликованию в государственных или муниципальных средствах массовой информации.
4. Самостоятельной стадией избирательного процесса является выдвижение кандидатов в депутаты.
Выдвижение кандидатов на выборах может быть в порядке:
- самовыдвижения - возможно только по одному одномандатному избирательному округу. Кандидат, выдвинувший свою кандидатуру по одномандатному округу, не может быть выдвинут политической партией, избирательным блоком. Для самовыдвижения гражданин РФ направляет в окружную избирательную комиссию письменное уведомление о самовыдвижении и протокол о сборе подписей в поддержку своего выдвижения. Федеральными законами устанавливаются случаи, когда представление кандидатом протокола о сборе подписей не обязательно;
- выдвижения кандидатов политической партией, избирательным блоком по одномандатным избирательным округам (тайным голосованием на съезде политической партии);
- выдвижения федерального списка кандидатов политической партией, избирательным блоком (тайным голосованием на съезде политической партии).
Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено политическими партиями и избирательными блоками, имеющими в соответствии с дейст-вующим законодательством право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов.
В поддержку кандидатов (списка кандидатов) собираются подписи избирателей.
Кандидаты и политические партии для участия в выборах должны пройти процедуру регистрации. Кандидаты (списки кандидатов) регистрируются соответствующей избирательной комиссией при наличии заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться по данному избирательному округу и иных, предусмотренных законом, документов. Одновременно в соответствующую избирательную комиссию представляется не менее установленного количества подписей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов). Кандидаты по одномандатному округу регистрируются окружной избирательной комиссией по соответствующему избирательному округу.
Политические партии и блоки регистрируются Центральной избирательной комиссией.
Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан России в политической жизни общества посредством формирования и вы-ражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выбо-рах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Избирательным блоком является создаваемый для совместного участия в выборах добровольный союз двух или трех политических партий, а также добровольный союз одной или двух политических партий с соответственно не более чем двумя или одним общественным объединением, которое создано в форме общественной организации или общественного движения и устав которого предусматривает участие в выборах.
Для регистрации кандидат или политическая партия могут не собирать подписи в поддержку своего выдвижения и не представлять в избирательную комиссию собранные подписи, но в этом случае регистрация кандидата, федерального списка кандидатов производится на основании избирательного залога.
Избирательный залог - денежные средства, внесенные кандидатом на специальный счет избирательной комиссии субъекта РФ либо политической партией (избирательным блоком) на специальный счет Центральной избирательной комиссии РФ.
После проведения проверки Центральная (окружная) избирательная комиссия регистрирует кандидата, политическую партию или блок в качестве участвующих в выборах.
5. Предвыборная агитация представляет собой деятельность граждан и обществен-ных объединений по подготовке и распространению информации, имеющую целью побу-дить избирателей к участию в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов).
Информирование избирателей и предвыборная агитация в совокупности составляют информационное обеспечение выборов, и обеспечивает реализацию принципа гласности выборов.
В период проведения избирательной кампании может проводиться предвыборная агитация, которая начинается со дня регистрации кандидатов и прекращается за один день до выборов.
Агитация проводится:
- на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
- посредством проведения массовых мероприятий;
- посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
- иными не запрещенными законом методами.
Предвыборная агитация включает в себя:
- призывы голосовать за кандидата, федеральный список кандидатов или против кандидата, федерального списка кандидатов;
- описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата, федерального списка кандидатов;
- распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
- иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него либо против всех кандидатов (ст. 57 ФЗ № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).
Финансирование выборов в РФ осуществляется из средств бюджета соответствующего уровня:
a. федеральные выборные органы - из средств федерального бюджета;
b. в выборные органы субъектов РФ - из средств бюджета субъекта РФ.
Общий объем денежных средств, обеспечивающих выборы в государственные органы власти, включает в себя избирательные фонды кандидатов, политических партий, избирательных блоков.
Избирательные фонды включают в себя денежные средства:
- принадлежащие собственно кандидату (они не могут превышать 50 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда);
- выделенные кандидату выдвинувшей его политической партией, политическими партиями, входящими в выдвинувший его избирательный блок (они не могут превышать 50 % от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата);
- добровольные пожертвования граждан (не более 5 % от предельной суммы расходов из средств избирательного фонда кандидата) и юридических лиц (не более 50 % от той же суммы).
Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 6 млн. руб.
6. Голосование - это главная стадия избирательного процесса. Оно проходит в
один или два тура и осуществляется лично путем подачи избирательного бюллетеня. О
времени и месте голосования участковые избирательные комиссии обязаны оповестить
избирателей не позднее, чем за 20 дней до дня его проведения через средства массовой информации.
Избирателю, который в течение 15 дней до дня выборов будет отсутствовать по месту жительства и не сможет в день выборов принять участие в голосовании, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении окружной или участковой избирательной комиссии.
В день выборов на избирательном участке вправе присутствовать наблюдатели.
Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить всем избирателям возможность участия в голосовании, в том числе лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования.
Голосование проводится в специально оборудованных кабинах (комнатах), в которых не допускается присутствие других лиц. Избиратель, не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого лица, не являющегося членом участковой избирательной комиссии или наблюдателем. Избирательный бюллетень должен содержать печать участковой избирательной комиссии или подписи не менее двух ее членов.
Заполненные избирательные бюллетени опускаются в избирательные ящики, которые должны находиться в поле зрения членов участковой избирательной комиссии и наблюдателей.
7. Порядок определения результатов выборов зависит от принятого вида избира-тельной системы. Результаты выборов подводятся путем суммирования поданных за того или иного кандидата голосов избирателей и должны быть официально опуб-ликованы Центральной избирательной комиссией в течение 3 недель со дня выборов.
Каждая избирательная комиссия составляет протокол об итогах голосования, который подписывается членами комиссии с правом решающего голоса и направляется в вышестоящую избирательную комиссию.
Протоколы об итогах голосования предоставляются для ознакомления:
1) избирателям;
2) зарегистрированным кандидатам;
3) их доверенным лицам;
4) уполномоченным представителям зарегистрированных кандидатов, политических партий, избирательных блоков;
5) наблюдателям РФ и иностранным (международным) наблюдателям;
6) представителям средств массовой информации.
Общие результаты выборов и данные о числе голосов избирателей, полученных каждым из зарегистрированных кандидатов, федеральных списков кандидатов, и числе голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, против всех федеральных списков кандидатов, должны быть официально опубликованы в течение 3 недель со дня голосования.
В результате подсчета голосов избирателей, принявших участие в выборах, Центральная избирательная комиссия РФ может признать выборы по федеральному избирательному округу (либо по иному избирательному округу) несостоявшимися.
Избирательный процесс в РФ
Избирательный процесс – это совокупность форм деятельности органов и групп избирателей по подготовке и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления.
Стадии избирательного процесса:
1) назначение выборов;
2) составление списков избирателей;
3) образование избирательных округов и избирательных участков;
4) создание избирательных комиссий;
5) выдвижение кандидатов и их регистрация;
6) предвыборная агитация;
7) голосование;
8) подсчет голосов и определение результатов выборов.
Выборы назначаются органами власти соответствующего уровня: выборы Президента РФ – Федеральное Собрание, Государственной Думы – Президент РФ, представительного органа субъекта РФ – глава субъекта, высшего должностного лица – представительный орган этого субъекта РФ.
Днем голосования всегда является воскресенье.
В выборах принимают участие все граждане РФ, достигшие возраста 18 лет.
Далее проводится регистрация избирателей. Регистрации подлежат все граждане РФ, обладающие активным избирательным правом. Регистрация осуществляется по месту жительства избирателей органами регистрационного учета, которые составляют списки избирателей.
Территория РФ на время выборов делится на одномандатные избирательные округа, а в своей совокупности составляет единый федеральный избирательный округ. Округа делятся на избирательные участки.
Для организации выборов формируются избирательные комиссии, высшей из которых является Центральная избирательная комиссия.
Избирательные комиссии – коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, установленные законом, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов.
Деятельность всех избирательных комиссий (как по подготовке к выборам, так и по подсчету голосов) осуществляется гласно в присутствии наблюдателей, а их решения подлежат обязательному опубликованию в государственных или муниципальных средствах массовой информации.
Кандидаты и политические партии для участия в выборах должны пройти процедуру регистрации. Кандидаты по одномандатному округу регистрируются окружной избирательной комиссией по соответствующему избирательному округу. Политические партии и блоки регистрируются Центральной избирательной комиссией.
После регистрации кандидаты и политические партии вправе проводить мероприятия по предвыборной агитации, побуждающие избирателей голосовать за кандидата, политическую партию. Например, могут осуществляться призывы голосовать за или против кандидата, выражения предпочтения тому или иному кандидату и т. п.
Предвыборная агитация должна полностью прекратиться в 0 часов по местному времени за сутки до дня голосования. Граждане голосуют по месту регистрации в списках избирателей с 8 до 20 ч по местному времени. Если избиратель не может проголосовать по месту своего жительства, он может получить в участковой избирательной комиссии, где он состоит в списках, открепительное удостоверение.
Результаты выборов подводятся путем суммирования поданных за того или иного кандидата голосов избирателей и должны быть официально опубликованы Центральной избирательной комиссией в течение 3 недель со дня выборов.
Избирательный процесс – урегулированная избирательным законодательством слаженная и последовательная деятельность участников избирательных правовых отношений, представленная в виде логически следующих друг за другом стадий (обязательных и факультативных).
Стадии избирательного процесса в РФ:
1. Назначение выборов (факультативная стадия – назначение повторных выборов). Осуществляется в установленные законом о конкретном виде выборов сроки, но не позднее чем за 65 дней до истечения срока полномочий предыдущего состава избираемого органа (должностного лица). Выборы назначаются уполномоченным органом (должностным лицом) путем издания подзаконного правового акта индивидуального характера, подлежащего обязательному официальному опубликованию. Если уполномоченный орган (должностное лицо) по тем или иным причинам не назначил выборы, они назначаются соответствующей избирательной комиссией, если же и она не смогла это сделать – то соответствующим федеральным судом общей юрисдикции.
2. Подготовительная стадия: создание «избирательной инфраструктуры» – избирательных комиссий, округов и участков, составление и корректировка списков избирателей и пр.
3. Выдвижение кандидатов (списков кандидатов).
4. Предвыборная агитация. Осуществляется в агитационный период – со дня выдвижения кандидата (списка кандидатов) до дня, предшествующего дню голосования.
5. День перед выборами (агитация и некоторые другие избирательные действия запрещены).
6. Досрочное голосование – факультативная стадия. Досрочное голосование может проводиться только на муниципальных выборах, если законом соответствующего субъекта РФ не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям.
7. Голосование. Должно быть проведено в определенный срок после назначения выборов. Голосование может происходить только в воскресный день. Участковая комиссия обеспечивает возможность голосования вне помещения для голосования (на дому).
8. Повторное голосование (напр., второй тур на выборах Президента РФ) – факультативная стадия избирательного процесса.
9. Подсчет голосов. Осуществляется непосредственно членами участковой комиссии с правом решающего голоса, открыто и гласно, в присутствии наблюдателей, по его итогам составляется протокол.
10. Повторный подсчет голосов – чрезвычайная факультативная стадия избирательного процесса.
11. Определение итогов голосования. Осуществляется участковыми комиссиями путем составления протоколов об итогах голосования на избирательных участках.
12. Обработка итогов голосования, определение результатов выборов. Итоги голосования, на основании протоколов участковых комиссий, обрабатываются в соответствующих вышестоящих избирательных комиссиях, окончательные результаты выборов определяются соответствующей избирательной комиссией.
13. Официальное опубликование результатов выборов. Осуществляется в соответствующем официальном печатном издании избирательной комиссией, определяющей результаты выборов.
Этапы избирательного процесса
1. Назначение выборов. Дата может устанавливаться конституцией – в США, Мексике, Латвии. Могут быть определены условия выборов: после истечения срока полномочий (Болгария, Польша, Чехия), после роспуска представительного органа (через 20 дней в Великобритании). В этом случае издается акт о точной дате выборов. Дата назначается либо одни органом (в Белоруссии – президентом, в Испании – королем), либо разными в зависимости от того, какой орган или какое должностное лицо избирается. В Болгарии выборы президента назначаются парламентом, а выборы в парламент – президентом
2. Создание избирательных округов и избирательных участков.
3. Формирование избирательных комиссий.
4. Формирование списка избирателей.
5. Выдвижение и регистрация кандидатов.
Кандидат может быть выдвинут различными способами. Самовыдвижение (Вьетнам, Франция, Япония), но при этом требуется, чтобы его поддержало своими подписями определенное число избирателей. Кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями. Могут быть выдвинуты общественными объединениями (Белоруссия, Украина). Возможно избирателями. Один избиратель может выдвинуть кандидатуру в Индии, Франции, Японии, 2 — в Канаде.
В странах тоталитарного социализма кандидаты выдвигаются политическими партиями, общественными организациями, на собраниях избирателей по месту работы, жительства, но самовыдвижение, как и выдвижение группой избирателей не допускается.
Иногда кандидаты могут быть выдвинуты определенным числом членов представительных органов и избираемых должностных лиц.
Во многих странах закон не разрешает, чтобы на одно место баллотировался один кандидат: в таком случае нет выбора. Поэтому срок выдвижение кандидатов может быть продлен ИК. В Великобритании, Индии возможно выдвижение одного кандидата на одно место, но в таком случае выборы по данному избирательному округу не проводятся. После окончания срока регистрации кандидатов выдвинутый кандидат объявляется избранным без голосования.
Чтобы быть зарегистрированным, кандидату необходимо внести избирательный залог.
6. Предвыборная агитация. После регистрации кандидатов или опубликования их списка (Литва) им официально разрешается вести предвыборную агитацию. В некоторых странах (Румыния) со дня объявления даты голосования или с определенной даты до выборов (за 15 дней в Турции). Закон регулирует начало и время окончания (за сутки до дня выборов) агитации, в ряде стран определяется места расклейки афиш и их количество, детально регулируются вопросы использования СМИ и вопросы финансирования избирательной компании. Кандидаты имеют доступ к государственным СМИ, пользуются ими бесплатно и в равной доле, оплачивает казна.
В целях обеспечения равенства шансов запрещается участив в агитации должностных лиц, органов МСУ. Запрещена агитация в воинских частях, общественной транспорте, мешать деятельности государственных органов, запрещается вторгаться в личную жизнь граждан и кандидатов. Закон устанавливает предел финансовых затрат на ведение избирательной кампании, определяется максимально разрешенная сумма пожертвований от юридических и физических лиц. Запрещено принимать пожертвования от иностранных граждан, иностранных государств, от компаний с участием иностранного капитала, от международных организаций. Предусматривается гласность крупных пожертвований
Нередко государство выделяет из бюджета определенную сумму кандидатам на избирательные расходы. Эта сумма может быть выдана в равном размере всем кандидатам, но чаще она зависит от числа собранных партией голосов и выдается партиям после выборов в качестве возмещения избирательных расходов (в Италии, Канаде, Финляндии, Швеции). Но в некоторых странах (Казахстан, Польша) государство не вправе выделять средства кандидатам для избирательной кампании. Для того чтобы не влиять на голосование граждан, за несколько дней до выборов запрещается публиковать опросы общественного мнения (во Франции — за 7, в Венгрии — за 8 дней).
7. Голосование.
Голосование может быть очным, когда сам избиратель является в ИК и получает бюллетень, и заочным, когда его волю реализуют другие лица – голосование по доверенности (Германия, Франция). Возможно голосование по почте (Великобритания, Германия, Дания). В большинстве стран голосуют бюллетенями. Они бывают официальными (изготовленные государством) и не официальные (во Франции, Швеции они печатаются партиями, но по форме, установленной государства). В очень редких случаях лист бумаги, куда избиратель вписал фамилии кандидатов. Голосуя, избиратель может вычеркивать нежелательных кандидатов преимущественно в странах тоталитарного социализма. Обычно избиратель делает определенный знак в квадрате напротив фамилии кандидата, за которого он голосует. Можно поставить также знак в квадрате «против всех кандидатов».
В некоторых странах избиратели используют специальные избирательные машины (Нидерланды, США).
При системе необязательной регистрации многие избиратели не регистрируются, но они и не учитываются в итогах голосования. Учитываются лишь зарегистрированные избиратели. Далеко не все избиратели, чьи фамилии содержатся в списках, приходят голосовать. Лишь в странах тоталитарного социализма публиковались данные чуть ли не о стопроцентной явке. В этих странах никаких наказаний за неявку не предусматривалось, но применялись разные формы идеологического давления, возможны были неблагоприятные последствия неявки.
Для привлечения избирателей к голосованию в законодательстве предусматривается несколько мер. Во-первых, это проведение государственными органами разъяснительной работы о необходимости участия граждан в голосовании, для чего выделяются средства из бюджета. Во-вторых, закон устанавливает сравнительно низкий процент участия граждан в голосовании для признания выборов состоявшимися. В-третьих, законы ряда стран устанавливают обязательность голосования, рассматривая участие в выборах не только как моральный долг, но и как юридическую обязанность. Такой порядок существует в Австрии, Бельгии, Болгарии, Бразилии, Греции, Дании, Италии, Нидерландах, Турции и т.д. В качестве наказания применяется общественное порицание. За неявку на выборы суд может лишить на определенное время избирательных прав, в связи с чем такое лицо теряет право занимать должность на государственной или муниципальной службе. Самое серьезное наказание — тюремное заключение до нескольких месяцев — применялось в отдельных развивающихся странах (в недалеком прошлом — в Пакистане).
8. подсчет голосов.
Контроль за проведением выборов осуществляется в разнообразных формах избирательными комиссиями, общими судами, органами конституционной юстиции, в ряде стран — административными. Существует общественный контроль: включение представителей партий в избирательные комиссии с правом совещательного голоса, присутствие представителей партий и прессы при подсчете голосов, присутствие на выборах международных наблюдателей.
Субъекты избирательного процесса
В условиях современных научных представлений о многофункциональности выборов последние выступают не только в качестве института народовластия, но и как способ реализации политической (избирательной) правоспособности граждан, служат важнейшей предпосылкой реализации личностью ее избирательных прав и обязанностей.
Вследствие все большего признания в российском обществе основных положений концепции естественного права для юридической науки актуальной стала проблема комплексного исследования конституционно-правового положения личности как субъекта избирательных правоотношений. Решение этой проблемы будет во многом способствовать проводимой в России реформе политической системы. Главная цель которой состоит в том, чтобы через демократизацию всех сторон жизни соединить интересы личности с интересами общества, на деле поставить человека в центр общественного развития, обеспечить ему достойные условия жизни и реальные возможности участия в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Как уже отмечалось, избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. Однако их объединяет то, что в рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти.
Реализация конституционных избирательных прав граждан осуществляется посредством деятельности различных лиц и организаций, обеспечивающих организацию и проведение выборов.
В избирательном процессе принимают участие различные субъекты, имеющие четко определенный правовой статус. Полномочия (права и обязанности) участников избирательного процесса различаются по объему, структуре и правовым свойствам.
В литературе существуют разные подходы к классификации субъектов избирательного права (процесса).
Представители первого из них говорят о трех группах таких субъектов:
- граждане, обладающие активным избирательным правом (избиратели), которые должны иметь общие юридические характеристики (возраст, свободное состояние воли и т.п.), определенные законом; к этой же группе субъектов причисляется и избирательный корпус, т.е. совокупность всех граждан, обладающих активным избирательным правом, а также электорат — совокупность избирателей, намеревающихся принять непосредственное участие в избирательной кампании, а также кандидаты на выборные должности, список кандидатов, зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный список кандидатов);
- граждане и их объединения, реализующие пассивные избирательные права, — кандидаты на выборные должности, политические партии, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидатов на выборные должности, представители и доверенные лица кандидатов, наблюдатели;
- избирательные органы — избирательные комиссии.
Согласно другой точке зрения участников избирательного процесса можно разделить на две группы:
- индивидуальные субъекты, в качестве которых могут выступать избиратели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, кандидаты на выборные должности и зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица и представители, наблюдатели, должностные лица государственных и муниципальных органов;
- коллективные субъекты избирательного процесса — избирательные комиссии, политические партии, избирательные и общественные объединения, государственные органы и органы местного самоуправления, средства массовой информации.
Избирательные объединения представляют собой коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов.
Круг субъектов избирательного процесса не является раз и навсегда данным. Законодательство о выборах развивается, поэтому могут появляться новые субъекты, например члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, а другие субъекты, которые прежде активно участвовали в выборах, согласно современному российскому законодательству уже не обладают избирательной правоспособностью, например трудовые коллективы, выборные руководящие органы общественных объединений.
Центральное место среди субъектов избирательного процесса занимают избиратели, которые выражают свою высшую непосредственную власть на выборах и референдумах. Избирателем на выборах признается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. В определенных законом случаях им может стать и иностранный гражданин, постоянно или преимущественно проживающий в Российской Федерации.
Гражданин должен обладать право- и дееспособностью согласно российскому законодательству и достигнуть на день голосования возраста 18 лет. Граждане Российской Федерации, проживающие или находящиеся в период подготовки и проведения выборов за пределами ее территории, обладают равными с иными гражданами Российской Федерации избирательными правами.
Правовой статус избирателя представляет собой совокупность его прав и обязанностей, связанных с избирательными процедурами и действиями.
Избиратель может действовать индивидуально, совместно с другими избирателями или через политические партии и общественные объединения, членом которых он является. Основу правового статуса избирателя составляют его права и обязанности, связанные с реализацией основных принципов проведения выборов. На выборах любого уровня избиратели участвуют на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Права и обязанности избирателя реализуются во всех стадиях избирательного процесса.
Избиратели имеют право добиваться назначения выборов путем подачи заявления в соответствующий суд общей юрисдикции в случае, если выборы не будут назначены уполномоченным на то органом или соответствующим должностным лицом, либо избирательной комиссией.
Избиратели имеют ряд полномочий, связанных с составлением списков избирателей. Каждый избиратели имеет право на включение его в список на конкретном избирательном участке по месту его постоянного или преимущественного проживания и на ознакомление с этим списком; заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем; на беспрепятственный доступ к информации о себе, о том, кто и в каких целях эту информацию использует.
Избиратель может быть исключен из списка избирателей после его подписания председателем и секретарем территориальной избирательной комиссии. Такое исключение может производиться только на основании официальных документов, полученных из соответствующих органов, осуществляющих регистрацию (учет) избирателей, а также в случае выдачи избирателю открепительного удостоверения в установленном законом порядке.
Избиратели могут принимать участие в формировании ряда избирательных комиссий. На собраниях по месту жительства, работы, учебы они вправе предлагать кандидатуры в состав территориальных, участковых избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные органы субъектов РФ и в представительные органы местного самоуправления.
Кроме того, гражданин может быть членом избирательной комиссии и через нее участвовать в организации всех избирательных процедур и действий.
Каждый избиратель, обладающий активным избирательным правом, имеет право как индивидуально, так и в качестве делегата съезда (конференции) политической партии или общественного объединения выдвинуть кандидата на выборную должность, а избиратель, обладающий пассивным избирательным правом (т.е. достигший установленного для конкретных выборов возраста), — на самовыдвижение в одномандатном избирательном округе.
При проведении сбора подписей в поддержку кандидатов на выборные должности избиратель имеет право поставить свою подпись в поддержку различных кандидатов (списка кандидатов), но только один раз в поддержку выдвижения одного и того же кандидата (списка кандидатов).
Дееспособный гражданин РФ, достигший 18 лет, имеет право на сбор подписей избирателей. Кандидат может заключить с гражданином договор о сборе подписей, оплата работы сборщика подписей осуществляется через избирательный фонд кандидата.
При проведении выборов избирателям предоставляется право проведения беспрепятственной агитации за участие в выборах, за или против конкретных кандидатов (списков кандидатов), против всех кандидатов. Предвыборная агитация может проводиться гражданами, политическими партиями, общественными объединениями в допускаемых законом формах и законными методами.
Избиратель имеет право участвовать во всех официальных мероприятиях кандидатов — в митингах, встречах кандидатов с населением, он может распространять избирательные брошюры, плакаты, листовки, посещать с агитационными целями других избирателей и т.п.
Избиратель может выступать в качестве доверенного лица кандидата, политической партии. Такие лица регистрируются соответствующей избирательной комиссией при наличии письменного заявления кандидата, представления политической партии, а также заявления самого гражданина о согласии быть доверенным лицом.
Каждый зарегистрированный кандидат на выборную должность, каждая из политических партий, зарегистрировавших федеральный список кандидатов, каждое из общественных объединений, зарегистрированных в установленных законом порядке, вправе назначить наблюдателей, которые имеют право в день голосования присутствовать в избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей. Наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры.
Граждане вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, политической партии через соответствующие избирательные фонды. Избиратели имеют право участвовать в создании таких избирательных фондов посредством пожертвований.
Высшим уровнем участия избирателей в выборах является голосование. Избиратель имеет ряд полномочий, связанных с организацией и порядком голосования, подсчетом голосов, установлением результатов выборов. Каждый избиратель голосует лично. Голосование за других избирателей не допускается, за исключением случаев, установленных законом. Избиратель, который не может самостоятельно расписаться в получении избирательного бюллетеня или заполнить его, вправе воспользоваться помощью другого избирателя, о чем в соответствующей графе списка избирателей делается запись. Заполненный избирательный бюллетень избиратель опускает в опечатанный (опломбированный) ящик для голосования.
При проведении голосования, подсчете голосов избирателей и составлении протоколов об итогах голосования участковыми избирательными комиссиями в помещении для голосования вправе находиться наблюдатели и другие лица, установленные законом.
Избиратели имеют право проголосовать досрочно, если они в день выборов находятся на значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено. Кроме того, закон предусматривает возможность участия в голосовании избирателей, которые не могут по уважительной причине (состоянию здоровья, инвалидности) самостоятельно прибыть в помещение для голосования. Такое голосование проводят члены избирательной комиссии, имеющие при себе переносной ящик для голосования, предварительно опечатанный в участковой избирательной комиссии, необходимое количество избирательных бюллетеней установленной формы и другие документы, установленные законом.
Участие в голосовании избирателей является наиболее очевидным выражением их активности на выборах, В этом смысле достаточно остро стоит проблема осмысленного участия в голосовании, а «не за компанию, в состоянии апатии, безысходности, а также злобы, ненависти и т.п. — все это, к сожалению, может иметь место с учетом сильной поляризации общества».
К другой группе субъектов избирательного процесса относятся политические партии — избирательные объединения, представляющие собой организационно оформленные и зарегистрированные в установленном законом порядке объединения граждан политического характера (политические партии, политические организации, политические движения). Избирательные объединения — это коллективный субъект, наделенный избирательными правами и действующий в избирательной кампании как персонифицированный участник выборов.
Политическое влияние основных социальных групп на осуществление государственной власти находит свое проявление в деятельности политических партий. Демократизм избирательного процесса в значительной мере определяется именно характером и степенью участия политических партий в выборах. Обязательным предварительным условием такого участия является государственная регистрация политической партии и ее регионарных отделений. Согласно Федеральному закону «О политических партиях», политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Политическая партия вправе принимать участие в выборах и референдумах, официальное решение о назначении которых состоялось после предоставления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ (ст. 36).
Вместе с тем в действующей российской Конституции отсутствуют нормы, которые раскрывают роль политических партий в этом смысле, кроме, пожалуй, косвенного их упоминания в виде формулировок о «политическом многообразии» и «многопартийности». Роль партий заключается в том, что они являются основным инструментом связи между властью и гражданами, а также посредником и между институтами власти, способным в том числе гасить конфликты между ними без слишком прямого вовлечения в эти конфликты высших органов государственной власти.
Усиление партий, помощь им в утверждении в собственной роли — это факторы, которые способствуют и усилению парламента, отчего в конечном счете, выигрывает демократия, поскольку повышается ответственность парламентариев. В этом смысле Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав подчеркивает значение роли политических партий в избирательном процессе.
При проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их регионарные отделения. Закон стимулирует участие политических партий в парламентских выборах. Так, если ранее регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, осуществлялась без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам предыдущих выборов депутатов Государственной Думы РФ федеральные списки кандидатов этих политических партий были допущены к распределению мест в палате, то теперь эти условия отменены, и любые партии, зарегистрированные в Минюсте, теперь могут без сбора подписей выдвигать своих кандидатов на выборах в государственные органы и местное самоуправление.
В то же время представляется, что число партий, реально способных участвовать в осуществлении государственной власти, не может быть слишком большим. Многообразие существующих политических партий лишь дезориентирует избирателей и дестабилизирует политическую обстановку в стране.
Политические партии признаются единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельно участвовать в выборах в органы государственной власти путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные давности. Что касается иных общероссийских общественных объединений, созданных в форме общественной организации или общественного движения, устав которых предусматривает участие в выборах, то они смогут участвовать в этих выборах как субъекты выдвижения кандидатов только на выборах в органы местного самоуправления и после соответствующей их регистрации. Вхождение членов одной партии для участия в выборах в списке другой партии запрещено действующим законодательством.
В то же время в соответствии с ч. 1, 2, 3 ст. 37 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом (не являющийся членом иной партии, т.е. беспартийный), вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. Партия и сама по собственной инициативе может рассмотреть вопрос о включении того или иного гражданина Российской Федерации, не являющегося членом данной политической партии, в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов. Причем в соответствии с ч. 6 ст. 36 Закона такие лица могут составлять около 50% в федеральном списке кандидатов политической партии.
Отсюда следует ведущая роль политической партии как коллективного субъекта, наделенного законом правом выдвигать кандидатов (список кандидатов), что и открывает возможность осуществлять такого рода избирательные действия гражданам Российской Федерации, обладающим пассивным избирательным правом. В ходе избирательной кампании появляется еще один, пока не легализованный субъект избирательного процесса — общенародный фронт, представители которого прошли по спискам Единой России в Госдуму и участвовали в выдвижении кандидата в Президенты РФ В.В. Путина.
Список политических партий и список общероссийских общественных объединений составляются федеральным органом юстиции, уполномоченным принимать решение о регистрации политических партий и общественных объединений. В настоящее время перечисленные функции возложены на Федеральную регистрационную службу Министерства юстиции РФ. Эти два списка по состоянию на день официального опубликования решения о назначении выборов направляются по ее запросу в Центральную избирательную комиссию РФ, а затем в средства массовой информации для опубликования.
Функции и полномочия политических партий, являющихся избирательными объединениями, распространяются практически на все стадии (этапы) избирательной кампании. В частности, законодательством закреплены их полномочия, связанные с назначением выборов (при определенных условиях), выдвижением и регистрацией кандидатов, списков кандидатов, проведением предвыборной агитации и представлением избирателям своих предвыборных программ, участием в финансировании предвыборных расходов, наблюдением за ходом голосования, подсчетом голосов и определением результатов выборов, обжалованием решений и действий (бездействия) любых субъектов, нарушающих избирательные права граждан и других участников выборов.
Важнейшими субъектами избирательного процесса являются кандидаты на выборные должности и их представители. К ним относятся доверенные лица кандидатов, наблюдатели, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса.
Доверенные лица назначаются кандидатом после его регистрации. Такими лицами могут быть назначены граждане РФ, обладающие активным избирательным правом. Регистрация доверенных лиц осуществляется избирательной комиссией в течение трех дней со дня поступления письменного заявления кандидата (представления избирательного объединения) о назначении доверенных лиц вместе с заявлениями самих граждан о согласии быть доверенными лицами.
Доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений в соответствии с п. 2 ст. 43 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» не могут быть кандидаты, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, главы местных администраций, работники аппаратов избирательных комиссий. Государственные и муниципальные служащие могут быть назначены доверенными лицами при условии их освобождения от исполнения служебных обязанностей на период исполнения полномочий доверенного лица. Регистрация доверенного лица, являющегося государственным или муниципальным служащим, осуществляется при условии представления в соответствующую избирательную комиссию приказа об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе на период отпуска).
Доверенные лица получают в избирательной комиссии удостоверения. Доверенные лица не имеют полномочий наблюдателя (п. 3 ст. 43 Закона). На период полномочий доверенных лиц работодатели обязаны предоставлять по их просьбе неоплачиваемый отпуск. Число доверенных лиц кандидата, избирательного объединения устанавливается законом в зависимости от уровня выборов. Так, кандидат на должность Президента РФ вправе назначить до 600 доверенных лиц, политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы, — до 1000. Указанные лица должны быть зарегистрированы соответственно Центральной избирательной комиссией РФ.
Доверенные лица участвуют в избирательной кампании кандидата или политической партии, в том числе осуществляют агитационную и иную деятельность в пользу назначивших их субъектов избирательного процесса. Они могут представлять их предвыборные платформы, выступать на предвыборных собраниях, встречах с избирателями, участвовать в предвыборных дебатах и т.д. Полномочия доверенных лиц прекращаются по решению кандидата, избирательного объединения либо вместе с утратой статуса назначившим их кандидатом или с утратой статуса кандидатами, включенными в список кандидатов, который выдвинут избирательным объединением, назначившим этих доверенных лиц.
Кандидаты, политические партии могут в любое время отозвать своих доверенных лиц, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует выданное такому лицу удостоверение. Доверенное лицо также вправе в любое время по собственной инициативе сложить свои полномочия.
Наблюдатели — граждане РФ, уполномоченные проводить наблюдение за ходом проведения голосования (в день голосования, в дни досрочного голосования), за подсчетом голосов избирателей и иной деятельностью избирательных комиссий. Иностранные и международные организации также могут участвовать в указанных мероприятиях через иностранных (международных) наблюдателей.
Наблюдатели и иностранные наблюдатели вправе присутствовать в различных избирательных комиссиях при установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.
Наблюдатели вправе знакомиться со списками избирателей, находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателями, присутствовать при голосовании вне помещений для голосования, знакомиться с протоколами избирательных комиссий, в которую они направлены, а также нижестоящих избирательных комиссий, обжаловать решения и действия (бездействие) избирательных комиссий в вышестоящую избирательную комиссию или в суд и др.
Закон запрещает наблюдателям выдавать избирателям избирательные бюллетени, расписываться за избирателя в получении бюллетеня (в том числе по его просьбе), заполнять за избирателя (в том числе по его просьбе), избирательные бюллетени, предпринимать действия, нарушающие тайну голосования, принимать непосредственное участие в подсчете голосов избирателей, совершать действия, препятствующие работе избирательных комиссий, проводить предвыборную агитацию среди избирателей, участвовать в принятии решений соответствующим избиркомом.
Наблюдателей вправе назначить:
- каждый зарегистрированный кандидат;
- каждое избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, список кандидатов;
- общественное объединение (в случаях, предусмотренных законом).
Не могут быть назначены наблюдателями выборные должностные лица, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры.
Иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном законом, и при наличии соответствующего приглашения аккредитуются ЦИК РФ. Приглашения могут быть направлены Президентом РФ, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ, Правительством РФ. ЦИК РФ после официального опубликования решения о назначении выборов. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы Уполномоченным по правам человека в РФ, международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина.
ЦИК РФ выдаст иностранному наблюдателю удостоверение, которое даст ему право осуществлять свою деятельность в период подготовки и проведения выборов. Срок его полномочий начинается со дня его аккредитации и заканчивается в день официального опубликования общих результатов выборов. В период осуществления своей деятельности иностранный наблюдатель находится под покровительством Российской Федерации. Федеральные и региональные органы государственной власти, избирательные комиссии обязаны оказывать ему необходимое содействие.
В то же время закон запрещает иностранному наблюдателю использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов.
ОБСЕ устанавливает для своих наблюдателей общие правша и принципы, которым они должны следовать: иметь при себе удостоверение, выданное при аккредитации; строго соблюдать непредвзятость в исполнении своих обязанностей, не выражать предубеждения или предпочтения по отношению к властям, партиям, кандидатам, а также к вопросам, возникающим в процессе выборов; не вмешиваться в избирательный процесс и процедуры в день выборов или подсчет голосов; не давать никаких инструкций и не предпринимать действий, расходящихся с решениями избирательных комиссий; основывать свои заключения на документированных, действительных и поддающихся проверке фактах; воздерживаться от личных или преждевременных комментариев о своих наблюдениях при беседах с представителями СМИ или другими заинтересованными лицами; соблюдать все законы и правила страны пребывания.
Опыт проведения избирательных кампаний подтверждает, что присутствие наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышает уверенность граждан в справедливости выборов и способствует их активному участию в избирательной кампании. Они выполняют также избирательно-технологическую функцию: следя за подсчетом голосов, обеспечивают параллельное определение общих итогов голосования или используют иные способы и методы контроля, являются источником информации, на основе которой могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов голосования. Например, общественный контроль за выборами депутатов Государственной Думы РФ осуществляли около 800 тыс. наблюдателей от кандидатов и политических партий, а также окало 1200 иностранных (международных) наблюдателей. Анализ выявленных наблюдателями нарушений (наиболее распространенных, хотя и не всегда преднамеренных) позволяет совершенствовать избирательное законодательство и процесс реализации избирательных прав граждан.
Одной из особенностей избирательной кампании является широкое участие в них средств массовой информации — прессы, телевидения и радио — как участника избирательного права и процесса. В современных условиях организация и проведение таких массовых кампаний, как выборы, без участия средств массовой информации немыслимы. Например, для освещения выборов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва при ЦИК РФ получили аккредитацию более 1200 российских и иностранных журналистов.
Правовой статус и формы участия СМИ в избирательных кампаниях регулируются Законом РФ «О средствах массовой ин формации» и Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан».
Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле- и радиовещание, редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны предоставлять избирательным комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей, а также бесплатную печатную площадь для опубликования их решений и актов, размещения иной печатной информации.
Государственные и муниципальные СМИ обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям равные условия проведения предвыборной агитации как бесплатно, так и на платной основе.
Негосударственные СМИ вправе предоставить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям эфирное время, печатную площадь за плату. При этом условия оплаты должны быть едиными для всех названных участников избирательного процесса.
Избирательное законодательство регулирует общие условия доступа зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений к СМИ, а также условия проведения предвыборной агитации на телевидении и радио и через периодические печатные издания.
Представители СМИ имеют право:
- присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, обеспечивать гласность и открытость их деятельности;
- знакомиться с протоколами избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов;
- присутствовать на публичных предвыборных мероприятиях, освещать ход их проведения;
- находиться на избирательных участках в день голосования при проведении голосования, подсчете голосов и составлении протоколов об итогах голосования.
Избирательные комиссии, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности СМИ по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки информационных и справочных материалов и в других формах. СМИ, их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий.
Федеральные и региональные государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица в соответствии с избирательным законодательством наделены значительными полномочиями по обеспечению ряда избирательных действий и процедур, а также по оказанию содействия избирательным комиссиям различного уровня в осуществлении их компетенции:
- на них возложены обязанности по назначению выборов;
- они обязаны участвовать в формировании соответствующих избирательных комиссий;
- на них возложено осуществление регистрации (учета) избирателей; по согласованию с избирательными комиссиями они образуют избирательные участки и публикуют их списки в СМИ;
- они оказывают содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий (в частности, на безвозмездной основе предоставляют необходимые помещения, обеспечивают их охрану, предоставляют транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, оргтехнику и т.п.);
- они обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям в организации и проведении собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов, митингов, демонстраций, безвозмездно предоставлять для этих целей помещения, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий.
Правоохранительные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления незаконных и подложных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей таких материалов и источник их оплаты, а также немедленно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и о принятых мерах.
Особо необходимо остановиться на участии в избирательных правоотношениях судебных органов, которые практически выступают в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации. Они вправе рассматривать любые избирательные споры с участием граждан, избирательных комиссий и других субъектов. При этом судебные органы наделены правом не только реагировать по инициативе иных участников избирательных правоотношений на нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных законом случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, политических партий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.
Отличительной особенностью правового статуса государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировалась необходимость и целесообразность подобного рода действий.
Избирательный процесс и выборы
Избирательный процесс представляет собой форму реализации избирательного права, процедуру осуществления важнейшего института народовластия. В широком смысле избирательный процесс - деятельность установленных законодательством субъектов по подготовке и проведению выборов. В узком смысле - последовательно сменяющие друг друга стадии выборов.
Можно выделить следующие этапы избирательных действий и процедур:
1. Назначение выборов, т.е. установление даты голосования.
2. Образование избирательных округов, которые объединяют избирателей для выборов одного или не скольких депутатов (должностных лиц).
3. Образование избирательных участков, т. е. пунктов для голосования, куда приходят избиратели, чтобы выразить свою волю.
4. Избирательные органы. Обычно они называются избирательными комиссиями, но применяются и другие названия: избирательный совет, избирательный трибунал и пр. В ряде стран функции избирательных органов возлагаются на министерство внутренних дел и иные государственные органы. Избирательные органы бывают постоянными и временными.
5. Составление списков избирателей, в которые вносятся лица, обладающие активным избирательным правом и проживающие на территории избирательного участка.
6. Выдвижение кандидатов. Возможны различные способы: самовыдвижение; выдвижение политической партией или избирательным объединением; выдвижение группой избирателей; выдвижение определенным числом членов представительных органов. Во многих странах названные способы комбинируются.
7. Регистрация кандидатов. В качестве необходимого условия для регистрации может быть предусмотрено внесение избирательного залога или сбор установленного законом числа подписей избирателей в поддержку кандидата. В ряде стран названные условия регистрации существуют как альтернативные.
8. Предвыборная агитация, т. е. призыв отдать свой голос «за» или «против» того или иного кандидата, обычно очень подробно регламентируется избирательным законодательством.
9. Голосование - процедура народного волеизъявления.
10. Подсчет голосов и определение результатов выборов. Поданные голоса подсчитываются сначала на избирательных участках, потом передаются для последующего подсчета и обобщения результатов в вышестоящие избирательные органы. Результаты выборов подлежат обязательному опубликованию.
Если выборы признаны недействительными (например, в результате выявленных нарушений избирательного процесса) или несостоявшимися (например, в результате неявки избирателей), назначаются повторные выборы, в ходе которых избирательный процесс проходит вышеназванные стадии еще раз, но сроки обычно сокращаются. От повторных выборов следует отличать повторное голосование, при котором повторяются лишь две последние стадии.
Участники избирательного процесса
Реальное осуществление народовластия в ходе подготовки и проведения выборов обеспечивается целеустремленной и правомерной деятельностью участников, или субъектов, избирательного процесса, круг которых определяется действующим законодательством.
Действующее в Российской Федерации и ее субъектах законодательство о выборах, регулирующее выборные правоотношения, предусматривает следующий основной типовой состав участников (субъектов) избирательного процесса:
1. Нормоучредительные участники избирательного процесса — органы государственной власти федерального и регионального уровня, избирательные комиссии, наделенные правом издавать законы и иные нормативные акты и определяющие порядок подготовки и проведения выборов: например, Федеральное Собрание России, которое принимает законы о выборах в федеральные органы государственной власти, или Законодательное Собрание субъекта РФ, принимающее Избирательный кодекс.
2. Инициаторы избирательного процесса — органы и должностные лица государственной и местной власти, правомочные принимать юридические акты о назначении выборов, в которых нередко определяются даты и территория проведения голосования. Издание инициирующего избирательный процесс правового акта обязательно, поскольку при отсутствии такого акта нормы материального и процессуального избирательного права не могут быть приведены в действие, хотя в новейшем избирательном законодательстве предусматриваются процедуры, позволяющие выйти из положения, когда управомоченный орган не в состоянии принять инициирующий акт.
3. Организаторы избирательного процесса — избирательные комиссии, общественные объединения и группы граждан, органы и должностные лица государственной и местной власти, создающие надлежащие условия и обеспечивающие необходимые средства для реализации законодательства о выборах.
4. Голосующие на выборах граждане Российской Федерации — активные избиратели, реализующие право нормотворческого голоса при принятии юридически обязательных решений на собраниях (сходах) граждан и на референдумах либо право властеучредительного голоса на выборах органов государственной и местной власти, а также при отзыве выборных представителей.
5. Баллотирующиеся на выборах граждане Российской Федерации — кандидаты в депутаты представительных органов государственной и местной власти или кандидаты в народные представители других выборных органов (пассивные носители избирательного права).
6. Наблюдатели, в том числе иностранные и международные, — лица, которые в соответствии с действующим законодательством осуществляют контроль за соблюдением требований выборного законодательства на всех стадиях избирательного процесса. Российская Федерация является одной из немногих стран в мире, где иностранным (международным) наблюдателям законодательно разрешено присутствовать на выборах и референдумах, в том числе и на региональном уровне.
7. Суды, рассматривающие жалобы и споры в связи с нарушением избирательного законодательства при проведении выборов и голосования, в том числе Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.
8. Органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением законодательства о выборах в соответствии с правилами, определяющими компетенцию и порядок работы этих органов.
9. Другие участники избирательного процесса (например, политические партии, общественные объединения, группы избирателей), обладающие правом выдвижения и поддержки кандидатов; организации и учреждения, частные лица, участвующие в формировании избирательных фондов; досрочно отзываемые депутаты и другие выборные должностные лица.
Принципы избирательного процесса
Принципы избирательного процесса. Процессуально-правовые принципы закрепляют основные начала избирательного процесса, важнейшие требования, предъявляемые к участникам процесса избирательно-процессуальной формой.
Основными принципами избирательного процесса являются:
1) осуществление организации и проведения выборов специально создаваемыми независимыми органами - избирательными комиссиями.
Для проведения выборов создаются специальные органы - избирательные комиссии. Организация и проведение выборов является их основной функцией, а у комиссий, которые не являются государственными или муниципальными органами, - единственной функцией. Избирательные комиссии в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции обязательны для органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, кандидатов, избирательных объединений (блоков), общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей (ст. 21 Федерального закона об основных гарантиях);
2) непрерывность и поступательность избирательного процесса. Не прерывность процесса означает, что начавшись в положенный срок, избирательный процесс проходит через все предусмотренные законом процессуальные стадии и обязательно заканчивается вынесением соответствующей избирательной комиссией акта по итогам выборов (это может быть определение результатов выборов и избранных лиц либо признание выборов несостоявшимися или недействительными). Избирательный процесс не может завершиться иным способом, досрочно, по воле каких-либо участников процесса.
Поступательность процесса означает заранее заданную законом последовательность смены стадий избирательного процесса. Невозможна иная последовательность стадий, чем это предусмотрено законом (например, предвыборная агитация недопустима до выдвижения и регистрации кандидата);
3) законность. Принцип законности выражается в обязанности всех участников процесса соблюдать требования, установленной законом избирательно-процессуальной формы, действовать в рамках предоставленных законом полномочий, исполнять обязанности, возложенные избирательно-правовыми нормами.
Избирательное законодательство предусматривает различные формы реагирования на случаи несоблюдения своих норм. Основной из этих форм является ответственность участников процесса за нарушения избирательного законодательства, предусмотренная в трех видах: избирательно-правовая ответственность, административная ответственность и уголовная ответственность;
4) Гласность (открытость). Являясь публично-правовой процедурой25, избирательный процесс предполагает открытость. Этот принцип не является абсолютным, так как не ко всем действиям субъектов процесса закон предъявляет требование публичного совершения. Например, процесс подбора кандидатур для выдвижения избирательным объединением, блоком, их расположения в списке кандидатов, договорный процесс избирательных объединений по вопросу формирования избирательного блока остаются «в тени» процесса. Доведение такого рода информации до сведения избирателей - дело соответствующих избирательных объединений.
Основное значение принцип открытости приобретает в деятельности избирательных комиссий, которая в соответствии с требованиями закона должна осуществляться гласно. Это обеспечивается закреплением права зарегистрированных кандидатов, их доверенных лиц, уполномоченных представителей избирательных объединений (блоков), средств массовой информации присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий; обязанности избирательных комиссий публиковать свои решения в средствах массовой информации; права наблюдателей присутствовать на избирательных участках в день голосования и других прав.
Однако действие указанного принципа не ограничивается указанной сферой. Все действия иных субъектов процесса, имеющие важное значение для полноценной реализации избирательных прав граждан и для совершения которых требуется контроль со стороны государства, должны осуществляться публично. Наиболее наглядно это проявляется в регулировании отношений по финансированию выборов. В данном аспекте избирательное законодательство нацелено на достижение максимальной прозрачности;
5) равноправие однопорядковых субъектов избирательного процесса. Данный принцип означает равенство полномочий (прав и обязанностей) субъектов процесса. Равноправие возможно только между одинаковыми по статусу субъектами. Нельзя говорить о, например, равноправии избирателя и избирательного объединения - у них совершенно разный статус, различные полномочия и предназначение в процессе. Равноправие означает равенство между собой избирателей, равенство между собой избирательных объединений (блоков), равенство между собой кандидатов.
Данный принцип означает также равноправие однопорядковых субъектов во взаимоотношениях с избирательными комиссиями. Недопустимо различное отношение комиссий, например, к разным кандидатам;
6) документальность. Принцип документальности избирательного процесса означает фиксирование производства процессуальных действий в избирательных документах. Законодательство содержит большой перечень избирательных документов, закрепляет высокие требование к их форме и содержанию.
Особое место среди избирательных документов занимают так называемые избирательные документы «строгой отчетности» (избирательные бюллетени, открепительные удостоверения), а также протоколы избирательных комиссий об итогах голосования. Приведенный перечень принципов не является исчерпывающим, в нем отражены основные принципы процесса. Помимо них можно выделять принципы, отражающие содержание отдельных стадий избирательного процесса, например: принцип равенства избирательных округов, принцип свободы в выборе форм и методов ведения предвыборной агитации, принцип равного доступа к средствам массовой информации, принцип смешанного финансирования выборов, принцип единого порядка установления итогов голосования и определения результатов выборов и другие.
Участие в избирательном процессе
Относительно самостоятельную группу субъективных прав общественных объединений образуют права и обязанности общественных объединений, связанные с возможностью реализации ими права на участие в решении вопросов, относимых к компетенции органов государственной власти, в рамках институтов непосредственной демократии (выборы, референдумы, отзыв должностного лица). В комплексе правоотношений, связанных с участием общественных объединений в выборах, референдумах, голосовании по отзыву депутатов и должностных лиц, можно выделить права общественных объединений, связанные с выдвижением кандидатов (списков кандидатов), права на совершение действий, опосредующих участие избирательных объединений в выборах (создание избирательного фонда, ведение предвыборной агитации, назначение доверенных лиц и уполномоченных представителей), а также действия по участию в формировании избирательных органов и осуществлению контроля за законностью проведения выборов, обеспечению избирательных прав граждан.
Отмеченная относительная обособленность указанных норм связана с тем, что общественные объединения в данном случае выступают одним из возможных субъектов, которых избирательное законодательство, законодательство о референдуме, законодательство об отзыве должностных лиц наделяет определенными правами на участие в соответствующих процедурах в качестве субъекта права. При этом указанные правомочия не являются имманентно присущими всем общественным объединениям. Законодатель вправе наделять ими только общественные объединения определенного организационного уровня, организационно-правовой формы (политические партии) либо с течением времени исключать их из круга субъектов, обладающих определенными правомочиями. Так, общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, утратили право выдвигать списки кандидатов в органы местного самоуправления.
С конца 90-х гг. прошлого века и по настоящее время наблюдается тенденция определенного сужения круга правомочий неполитических общественных объединений в избирательном процессе. Указанная тенденция носит объективный характер и не свидетельствует об умалении роли общественных объединений в системе институтов непосредственной демократии. На наш взгляд, развитие института политической партии как самостоятельной формы общественных объединений, последовательное осуществление курса на правовую институционализацию политических партий ведут к дифференциации круга субъективных прав и обязанностей, признаваемых государством за всеми общественными объединениями и политическими партиями. В работах российских правоведов неоднократно отмечалась двойственная природа политических партий, которые, с одной стороны, являются добровольными самоуправляющимися объединениями, структурой гражданского общества, а с другой - не будучи частью государственного аппарата, функционально вовлечены в механизм властеотношений.
Соответственно, законодатель, устанавливая дополнительные требования к политическим партиям, территориальным масштабам их деятельности, предусмотрел и положение о том, что политические партии являются единственным видом общественного объединения, имеющего право выдвижения кандидата в органы государственной власти. В этой связи право выдвижения кандидата, ранее признаваемое за всеми общественными объединениями, имеющими в зарегистрированном уставе положения о выдвижении списка кандидатов, в настоящее время сохранено лишь в отношении выдвижения кандидата в органы местного самоуправления. В то же время законодатель, отказывая неполитическим общественным объединениям в возможности самостоятельного выдвижения списка кандидатов на выборах в органы местного самоуправления, предусмотрел альтернативные правовые формы вовлечения общественных объединений в политический процесс. Так, ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была дополнена п. 2.1, согласно которому на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые политическими партиями и их структурными подразделениями.
В соответствии с п. 1.1 ст. 26 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия и зарегистрированное в соответствии с законом иное общественное объединение, не являющееся политической партией, создавшие объединение или союз, целью (одной из целей) деятельности которых является совместное формирование списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, заключают соглашение в письменной форме. В таком соглашении предусматривается обязанность политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений при выдвижении списков кандидатов на указанных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные данным общественным объединением или его структурными подразделениями, а также основания, по которым политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру. При этом партия должна включить в свой список не более 15 % кандидатур общественного объединения от числа всех кандидатов, выдвинутых в состав списка кандидатов.
В указанном соглашении также предусматривается порядок, в соответствии с которым общественное объединение или его структурные подразделения предлагают кандидатуры для включения в список кандидатов, и указывается срок его действия.
В избирательную комиссию политическая партия должна представить нотариально удостоверенную копию соглашения между партией и объединением и список граждан, включенных на основании этого соглашения в список кандидатов. Таким образом, общественные объединения получили право гарантийного присутствия в органах местного самоуправления.
Одним из видов деятельности общественных объединений, связанной с избирательным процессом, является их работа по участию в формировании избирательных комиссий и комиссий по обеспечению референдума. В соответствии с п. 2 ст. 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые комиссии формируются на основе предложений политических партий и иных общественных объединений. Таким образом, общественные объединения, в том числе не принимающие участия в выборах, могут внести свой вклад в организацию избирательных комиссий, направив в них своих представителей.
Общественные объединения участвуют также в организации наблюдения за ходом голосования, обеспечивают общественный контроль на всех стадиях избирательного процесса, что способствует открытости выборов, прозрачности избирательных процедур и подведения итогов голосования. В настоящее время созданы и действуют общественные объединения, осуществляющие мониторинг избирательного процесса, организацию связи с гражданами, сбор и обобщение жалоб, возникающих в связи с организацией выборов.
К сожалению, в последние годы в избирательное законодательство были внесены поправки, исключающие право общественных объединений, не участвующих в выборах, направлять своих наблюдателей на федеральные выборы. Вопрос о направлении указанными общественными объединениями своих наблюдателей на региональные и муниципальные выборы решается непосредственно на выборах. Так, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» при проведении выборов на всех заседаниях избирательной комиссии, а также при подсчете голосов и осуществлении работы со списками избирателей, с бюллетенями, протоколами об итогах голосования вправе присутствовать наблюдатели, которые могут быть назначены как избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов, так и иным общественным объединением. Представляется, что приведенные законодательные решения, направленные, по всей видимости, на защиту электорального суверенитета и пресечение противоправных избирательных технологий, носят слишком радикальный характер и не достигают намеченных целей.
В настоящее время на выборах в качестве наблюдателей задействованы представители участвующих в них политических партий, а также международные наблюдатели, а институт независимого общественного наблюдения в России фактически отсутствует.
В этой связи мы предлагаем внести в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующие изменения, закрепляющие возможность направления общественными объединениями наблюдателей за ходом голосования, которые отвечают следующим законодательно установленным требованиям:
1) регистрация указанных общественных объединений не позднее чем за год до дня голосования на уровне, соответствующем уровню проводимых выборов, либо на вышестоящем уровне;
2) наличие в уставе зарегистрированного общественного объединения соответствующих положений, предусматривающих его право на участие в организации общественного наблюдения;
3) запрет на участие иностранных граждан в деятельности общественного объединения в качестве его членов (участников);
4) установление запрета на финансирование уставной деятельности общественных объединений из средств иностранных государств, международных и иностранных организаций независимо от их форм собственности.
Реализация указанных мер, с одной стороны, позволит возродить институт общественного наблюдения, придаст большую открытость избирательному процессу, а с другой -- обеспечит его независимый, беспристрастный характер, минимизирует возможные риски и угрозы, связанные с манипулированием общественным мнением.
Партии в избирательном процессе
Существующее положение в юридической науке позволяет сделать вывод, что современным обществом не выработано единообразное понимание понятия «правовой статус», что во многом усложняет теоретические исследования по избранной тематике.
Как правило, термин «правовой статус» используется и объясняется в сочетании с определяющим субъектом, например: «правовой статус личности», «правовой статус муниципального служащего», «правовой статус Президента» и т.д. В связи с этим рассмотрение самого понятия «правовой статус» проводится, в основном, в свете характеризующего субъекта, в качестве которого может выступать как индивид, государственный орган, так и общественные структуры. Это вполне обоснованно, так как анализ самой дефиниции вне субъекта сталкивается с рядом препятствий. В частности, невозможность идентифицировать элементный состав явления с субъектом, следствием чего является невозможность установления самого элементного состава, так как без знания признаков субъекта, возможно создание во многом нежизнеспособной системы элементов, характеризующих правовой статус.
Учитывая изложенное, можно прийти к выводу, что возможно только определение основных элементов правового статуса в широком смысле этого понятия, а также правового статуса в узком смысле, неразрывно связанного и характеризующегося субъектом.
В данном случае, учитывая этимологию рассматриваемого понятия («статус» - от латинского «status», то есть положение, состояние, можно заключить, что правовой статус - это положение, состояние субъекта правоотношения, характеризующееся рядом факторов.
Рассматривая данное понятие в более широком смысле, можно уточнить, что правовой статус состоит из следующих основных элементов:
- совокупность прав и обязанностей субъекта;
- ответственность субъекта.
Для полноты исследовательского процесса следует также дать исчерпывающие определения понятиям: «политическая партия» и «избирательный процесс».
Сам термин «партия» был известен еще в Древнем Риме. В латыни слово «партия» («partia») происходит от «pars», т.е, часть чего-то. В смысле некоего политического объединения граждан слово «партия» встречается в работах, в частности, Цищерона, Плавта, Саллюстия. В то же время данный термин в древнеримской литературе использовался в разных значениях, Так, наряду с политиками, объединившимися вокруг его или иного лидера (Мария, Суллы, Цезаря, Помпея, Антония и др.), словом «партия» называли и лиц, входящих в коллегиальный орган, обладающий властными полномочиями (Саллюстий, например, так говорит о Сенате, противопоставляя его народу). При этом о партии говорили как о неблагородном объединении в отличие от самородного союза друзей, именовавшегося «amicitia». Из латинского языка слово бхартия» перешло во многие другие языки. При этом на протяжении столетий сохранялся и негативный оттенок в содержании понятия партии. Первым реабилитировал понятие партий во второй половине XVIII в. английский мыслитель, один из основоположников современного консерватизма Э. Берк (1729 - 1797 гг.). В его понимании партии - это неотьемлемая часть механизма свободного государства, независимо от целей, которые они преследуют. Э. Берк рассматривал партии как группы людей с общими публичными интересами, и такие группы выполняют функцию конституционной связи между королем и парламентом, обеспечивают преемственность, постоянство и эффективность государственной власти или оппозицию правительственному курсу.
Сложность теоретического изучения политических партий связана с тем, что они являются предметом исследования различных социальных дисциплин, по-разному трактующих их сущностные особенности и отличительные признаки. Так, политическая партия, понимаемая в юриспруденции как субъект права, интерпретируется в политологии в качестве практически действующего субъекта или фактора политики, а в социологии рассматривается с точки зрения процессов социализации, в которых взаимообусловленность воздействий социальной действительности на деятельность политической партии и партии на социальную действительность считается определяющей.
Кроме того, и в юриспруденции, и в политологии, и в социологии политические партии могут пониматься как собрания индивидов с соответствующими коллизиями отношений, определяемых юридическими, политическими или социальными особенностями, либо, напротив, как некая цельность, включенная в систему юридических, политических или социальных связей и отношений. Наконец (и это на первый взгляд может показаться странным), партии подчас истолковываются как своего рода принцип нечего системообразующего начала построения и организации общественных систем. Так, в этом смысле говорят об особенностях партийной демократии или о партократических режимах в тоталитарных государствах. В п. 1 9 1 Закона о партиях ФРГ, в частности, утверждается, что «партии являются необходимой конституционно-правовой составной частью основ свободного демократического строя».
При этом следует согласиться с В.Н. Хропанюком, по мнению которого отношение способно принять правовой характер лишь в том случае, если речь идет об актах поведения, имеющих социальную значимость». Говоря иначе, юридические, политические и социальные отношения имеют в своем пересечении общую часть, которая и является предметом исследования. Именно с этой точки зрения формально-правовое исследование содержания статуса политической партии дополняется аспектами политических и социальных отношений.
Одним из первых понятие статуса по отношению к политическим партиям использовал М. Вебер, который ввел отличное от К. Маркса понимание классовой сущности партийной организации и идеологии. У Маркса политическая партия - это политическая и идеологическая организация определенного класса или социальной группы, имеющая целью в результате выборов, а также иными путями завоевать государственную власть либо удержать ее в руках для реализации своих, прежде всего классовых, интересов».
Суть этого определения полностью отвечает представлениям Маркса о классовой природе права в капиталистическом обществе. По Марксу, юридические законы защищают власть и привилегии правящего класса, и рассуждения либералов о равенстве всех перед законом некорректны в условиях социального неравенства.
Позицию М. Вебера в каком-то смысле можно считать созвучной этому подходу, так как, подобно Марксу, он определяет общественные классы по отношению к экономической власти, которая выражается во власти политической. Но на этом сходство и заканчивается.
В тоже время, специфика правового статуса политической партии, то есть ее главный отличительный правовой признак, находит свое законодательное определение в ч.1 ст. 36 Федерального закона о политических партиях: «Политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности». В ст. 37 раскрывается юридическое содержание факта признания участия политической партии в выборах, а в п. 2 этой статьи подчеркивается: «Политическая партия, не принимавшая в течении пяти лет подряд участия в выборах в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, подлежит ликвидации согласно статье 41 настоящего Федерального закона».
Итак, главное в создании и деятельности политических партий - участие в политическом процессе через реализацию и защиту политических прав и свобод гражданина. По определению А.И. Соловьева, «в результате своего исторического развития партия сформировалась как специализированная организационно упорядоченная группа, объединяющая наиболее активных приверженцев тех или иных целей (идеологии, лидеров) и служащая для борьбы за завоевание и использование высшей политической власти».
В части 1 ст. 15 Федерального закона о политических партиях определяется статус поэтической партии как юридического лица, который возникает с момента государственной регистрации. В статье, в частности, говорится, что «политическая партия» ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. Подтверждением государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения является документ, подтверждающий факт внесения записи о политической партии или ее региональном отделении в Единый государственный реестр юридических лиц».
Слова «в том числе как юридические лица» могут быть объяснены более широкими правомочиями политической партии, чем позволяет статус юридического лица. Однако правовой статус юридического лица можно считать базовым с точки зрения активной и пассивной легитимации политической партии.
Отличие партий от иных общественных организаций в следующем:
- в партии может быть лишь индивидуальное членство физических лиц, в то время как в общественных организациях возможно также и членство иных общественных объединений - юридических лиц;
- в партию входят лишь граждане Российской Федерации, в общественных организациях их уставами может допускаться членство иностранцев;
- партия является только федеральной организацией, в то время как общественные организации могут быть по территории деятельности федеральными, межрегиональными, региональными и местными (т.е. существовать в муниципальных образованиях);
- партия должна быть обязательно зарегистрирована Федеральной регистрационной службой, а существование общественных организаций допускается и без юридической регистрации.
Учитывая изложенное, наиболее соответствующим целям настоящего исследования является легальное определение политической партии, которое дано в статье 3 Федерального закона «О политических партиях» (далее - ФЗ «О политических партиях»), согласно которому политической партией является общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
При этом представляется возможным присоединиться к точке зрения Е.П. Дубровиной, считающей, что в данную формулировку следует внести некоторые коррективы. Так, целью деятельности партий должно быть признано не «формирование и выражение», а содействие гражданам в участии в политической жизни общества, что более соответствует современному пониманию роли и значения партий в политической системе. Так, согласно статье 21 Конституции ФРГ партиями являются организации, содействующие формированию политической воли народа, а в статье 4 Конституции Франции говорится о том, что партии должны содействовать выражению общественного мнения путем голосования. В Конституциях целого ряда постсоциалистических государств (Армении, Белоруссии, Украины, Молдавии, Узбекистана) содержатся положения о том, что политические партии «содействуют формированию и выражению политической воли граждан», «выявляют и выражают политическую волю» или просто «выражают политическую волю», но отнюдь не формируют ее. Формами и методами достижения данной цели могут стать: содействие в формировании и выражении политической воли граждан, политическое воспитание граждан, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни законными методами, в том числе посредством проведения массовых мероприятий, манифестаций, представление интересов граждан в законодательных органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления, прежде всего посредством выдвижения кандидатов, работа в органах государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с положениями законодательства политическая партия должна отвечать следующим требованиям:
- политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;
- в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии;
- руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.
Что касается понятия «избирательный процесс», то, к сожалению, и федеральный и региональный законодатели в настоящее время обходят стороной определение этой дефиниции. Следует отметить, что ранее некоторые субъекты Российской Федерации пытались самостоятельно восполнить этот правовой пробел, однако в период кампании по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным от этой идеи отказались. Например, Избирательный кодекс Свердловской области ранее в статье 2 пункте 20 провозглашал, что избирательный процесс - это регламентированная законодательством Российской Федерации и Свердловской области последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов. Анализируя данное понятие, мы приходим к выводу, что законодатель учитывал особенность совместного регулирования данной сферы федеральным и региональным уровнями; подтвердил, что процесс - это последовательная деятельность; определил закрытый перечень субъектов избирательного процесса, а также указал на цель деятельности субъектов (подготовка и проведение выборов). В действующей редакции Избирательного кодекса Свердловской области понятие избирательный процесс» отсутствует.
Не лучшим образом дело обстоит и с законодательством других субъектов Российской Федерации. В частности, во многих избирательных законах термин избирательный процесс» используется в наименованиях разделов, регулирующих различные стадии избирательного процесса (например, Избирательный кодекс Псковской области, Избирательный кодекс Тверской области, закон Астраханской области «О выборах депутатов Государственной Думы Астраханской области» и т.д.), при этом значение используемого термина в этих нормативных правовых актах не раскрывается. Такая нелогичность и нарушение правил юридической техники могут быть исправлены, прежде всего, внесением соответствующих изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»).
Как справедливо указывает М.В. Масловская, самостоятельность избирательного процесса как «правовой формы деятельности органов государства подтверждается и анализом его правовой природы. Здесь легко обнаруживаются выработанные в общетеоретической литературе генетические особенности, дающие основания и право, с одной стороны, рассматривать избирательный процесс как разновидность юридического процесса, а с другой - оттенить специфику проявления его признаков, черт на уровне правовой природы от специфики проявления их в правотворческом и правоприменительном процессах.
По своей правовой природе избирательный процесс отличается от других процессов:
во-первых, по специфичности норм, устанавливающих порядок, процедуру реализации избирательного права граждан РФ;
во-вторых, по многообразию субъектов, участвующих в деятельности по формированию государственных органов и органов местного самоуправления. Природа субъектов избирательного процесса является многообразной и не подлежит унификации. Здесь наряду с уполномоченными на то органами государства и должностными лицами-субъектами избирательного процесса, а также политическими партиями, выступают и иные специально сформированные субъекты-организаторы, к числу которых в первую очередь следует отнести избирательные комиссии. В определенных случаях субъектами данного процесса могут быть и правоохранительные органы (чаще всего суды). Нельзя забывать и об участниках избирательного процесса - гражданах, обладающих избирательным правом;
в-третьих, по получаемым в ходе избирательного процесса материально-правовым результатам. Таковыми являются вновь сформированные представительные и исполнительные органы и избранные должностные лица, а также учредительные акты, закрепляющие правовое оформление этих органов и должностных лиц;
в-четвертых, по потребности и специфичности процедурно-процессуальной регламентации, осуществляющейся на различных уровнях законодательного закрепления и свидетельствующей о необходимости закрепления определенного порядка образования органов и избрания должностных лиц;
в-пятых, по использованию различных приемов, методов, средств и правил юридической техники, проявляющихся как в образовании избирательных участков, так и в формировании участковых, окружных и других избирательных комиссий. При этом процедурные нормы и правила имеют свой, только им присущий предмет регулирования, который не совпадает с предметом регулирования процессуальных норм и направлен на наиболее эффективное осуществление стоящих перед ними задач.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что избирательный процесс направленная на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий.
В научной литературе отсутствует единая точка зрения на состав стадий избирательного процесса и на их наименования. Например, В.В. Маклаков относит к ним: назначение выборов, установление избирательных округов, установление избирательных участков, создание избирательных органов, регистрацию избирателей, выдвижение кандидатов, агитационную кампанию, голосование, подсчет голосов и установление итогов голосования, возможный второй тур голосования и (или) новые выборы, окончательное определение и опубликование итогов выборов.
В то же время Е.Н. Хрусталев доказывает необходимость выделения подготовительной стадии выборов, формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, регистрации кандидатов, предвыборной агитации, формирования избирательных фондов, голосования, определения итогов голосования и выборов, легитимация выборов.
Некоторые ученые не учитывают в своих стадийных системах регистрацию кандидатов, другие не выделяют определение результатов голосования (говоря только об определении результатов выборов) и легитимацию.
Из приведенных примеров мы видим, что, несмотря на некоторые различия в концепциях ученых, они имеют много общего и, в определенном смысле, тяготеют к чрезмерному дроблению стадий избирательного процесса. Представляется справедливой позиция С. Князева и А. Яшина, в соответствии с которой стадии избирательного процесса могут быть «укреплены» посредством их объединения на основе единства функционального назначения в последовательном по времени и логически завершенном по содержанию процессуальном режиме выборов.
Можно согласиться с С. Князевым и А. Яшиным и в том, что стадии избирательного процесса делятся на основные и факультативные. При этом для факультативных стадий характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо предусмотрены законодательством о выборах, и только при наступлении упомянутых в нем обстоятельств. В отношении повторных выборов авторы считают, что юридической формой обеспечения последних выступают не факультативные стадии избирательного процесса, а избирательный процесс в целом, так как все эти виды выборов требуют процессуального обеспечения в полном объеме образующих его стадий.
Если федеральный законодатель не выделяет стадии избирательного процесса, то ряд региональных парламентов их определил, например, закон Астраханской области «О выборах депутатов Государственной Думы Астраханской области», Избирательный кодекс Свердловской области и др.
К сожалению, региональные законодатели нередко в этом вопросе допускают ошибки. Например, представляется неверным включение положений об избирательных комиссиях в раздел, посвященный избирательному процессу, так как, в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав», Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (статья 21), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (статья 23) и территориальные комиссии (статья 26), а в случаях, предусмотренных уставами муниципальных образований, и избирательные комиссии муниципальных образований действуют на постоянной основе, то есть не только в период избирательного процесса.
Основываясь на законодательстве о выборах, можно предложить следующую систему основных стадий избирательного процесса:
. Назначение выборов.
. Выдвижение кандидатов (списка кандидатов) с последующей регистрацией, либо с отказом в регистрации.
. Предвыборная агитация.
. Организация и осуществление голосования.
. Установление итогов голосования и результатов выборов, их опубликование.
Помимо основных, то есть свойственных избирательному процессу на всех выборах, можно также выделить факультативные стадии избирательного процесса. К ним относятся досрочное голосование, повторное голосование. Так, в соответствии со статьей 65 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» предусмотрен порядок досрочного голосования, статья 71 указанного Закона предусматривает повторное голосование. Данные положения позволяют говорить о наличии особых избирательных процедур.
Представляется, что дополнительные и повторные выборы (статья 71 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав») нельзя отнести к факультативным стадиям избирательного процесса, так как им свойственен особый избирательный процесс. Особенность проявляется в сроках (дополнительные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата (часть 8 статьи 71 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»). Если основные выборы были назначены в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, либо депутатов указанного органа, либо выборного должностного лица местного самоуправления, повторные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня появления оснований для проведения повторных выборов (часть 6 статьи 71 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»).
Кроме того, при назначении повторных выборов в случае, если полномочия окружных и участковых избирательных комиссий не истекли, организующая выборы избирательная комиссия обязана распорядиться либо о продлении срока полномочий этих избирательных комиссий, либо о формировании этих избирательных комиссий в новом составе (часть 7 статьи 71 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав») и т.д.
Не включение в систему стадий избирательного процесса материально организационного обеспечения объясняется тем, что оно не может считаться отдельной самостоятельной стадией избирательного процесса, проводится как до фактического назначения выборов (регистрация (учет) избирателей - статья 16, образование (определение) избирательных округов - статья 18), так и на протяжении всего избирательного процесса (финансирование выборов - глава 8 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»). В виду того, что стадиям характерна временная и организационная завершенность, представляется некорректным выделение материально-организационного обеспечения в самостоятельную стадию. По этой же причине не отнесено к стадии избирательного процесса информирование избирателей, так как оно может происходить на всех этапах избирательного процесса, и содержать положения об избирательном законодательстве, особенностях его применения, о предвыборных мероприятиях, янчилатах, избирательных объединениях и т.д.
Проанализировав различные точки зрения, можно сделать вывод, что избирательный процесс - направленная на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий.
Ответственность в избирательном процессе
Юридическая ответственность за нарушение избирательного законодательства является публично-правовым средством обеспечения интереса в правопорядке при реализации гражданами избирательных прав.
Под юридической ответственностью в публично-правовой сфере понимается установленная законом обязанность правонарушителя ответить за совершенное им правонарушение перед государством и претерпеть действие санкций в виде определенных правоограничительных мер, которые применяются к нему соответствующими юрисдикционными органами.
За нарушение законодательства о выборах федеральными законами предусмотрено несколько видов юридической ответственности.
В ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (ст. 79) указаны "уголовная, административная либо иная ответственность".
В зависимости от отраслевой принадлежности нормативно-правовой основы различают четыре вида ответственности за нарушение законодательства о выборах:
Каждый из указанных видов ответственности отличается друг от друга основаниями (правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формой реализации.
В свою очередь возможна и внутривидовая дифференциация юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах. Так, в зависимости от субъектного состава, индивидуальных особенностей оснований и правового содержания санкций избирательно-правовая ответственность подразделяется на публично-правовую ответственность избирательных комиссий и публично-правовую ответственность кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и иных участников избирательного процесса.
Административную ответственность за нарушение законодательства о выборах можно подразделить на административную ответственность граждан, административную ответственность специальных субъектов (должностных лиц, членов избирательных комиссий, председателей этих комиссий и других лиц) и административную ответственность юридических лиц.
Теперь более подробно рассмотрим правовые особенности каждого вида юридической ответственности за нарушение избирательного законодательства.
К первому виду публично-правовой ответственности относится избирательно-правовая ответственность.
По поводу ответственности за нарушения избирательного законодательства, весьма интересна точка зрения М.С. Матейковича, который выделяет меры избирательно-правовой ответственности.
В соответствии с ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" к ним относятся:
1) досрочное прекращение полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса в связи с признанием его систематически не выполняющим обязанности (п. «д» ч.8 ст.29);
2) расформирование избирательной комиссии; (ст.31);
2) отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов); (ч.23 ст.38);
3) отмена регистрации кандидата (списка кандидатов) либо исключение кандидата из списка кандидатов; (ч.8 ст.38) отмена решения избирательной комиссии в том числе об итогах голосования, результатов выборов; (ч.1 ст.77);
4) признание незаконными решений или действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения или должностного лица, нарушившего избирательное законодательство и др.
Избирательные комиссии в избирательном процессе
Согласно действующему законодательству Центральная избирательная комиссия РФ в ряду государственных органов занимает особое положение. Это уникальный орган, с одной стороны, выпадающий из четкой системы разделения властей, а с другой, - играющий важную роль при ее формировании. В силу этого, вопросы функционирования Комиссии всегда имели повышенный интерес. В начале XXI века в условиях стремительно протекающей глобализации, международного сотрудничества в избирательной сфере, меняющейся политической обстановки в стране вопрос о месте и роли Центризбиркома в избирательном процессе и системе государственной власти вообще стоит как никогда актуально. Отвечая на этот вопрос в рамках данной научной работы, мы остановились на трех аспектах в статусе рассматриваемого органа, а именно институционализация, порядок формирования и полномочия.
В области институционализации основная дискуссия разворачивается вокруг закрепления статуса Центризбиркома в Конституции, что обусловлено стремлением к созданию условий стабильности и сохранения независимости Комиссии. Однако, несмотря на необходимость включения в Конституцию РФ норм, закрепляющих основы национальной избирательной системы в целом и статус Центральной избирательной комиссии РФ в частности, данный шаг продолжает оставаться скорее перспективной, чем неотложной задачей на современном этапе развития избирательного законодательства. Главной причиной этого является излишняя политизированность любых изменений, происходящих в избирательной сфере, и реальная опасность дестабилизации Основного закона.
Немаловажен для нашего исследования и вопрос о порядке формирования Комиссии, что играет определяющее значение при ее функционировании, поскольку реализация таких общепризнанных избирательных принципов, как свободные, гласные, суверенные выборы, возможна только в случае, если избирательные органы, в свою очередь, свободны, открыты и независимы. Несмотря на многочисленные достоинства существующего порядка формирования ЦИК РФ, существует и ряд недостатков. В частности, требует уточнения порядок выдвижения кандидатов на должности членов Центризбиркома от Президента России, поскольку законодательно этот вопрос не урегулирован. Помимо этого, исключение требований о наличии обязательного высшего юридического образования, на наш взгляд, явилось шагом не только преждевременным, но и нецелесообразным в силу того, что наличие данного требования являлось одной из основных гарантий профессионального исполнения членами Комиссии своих обязанностей, соответствия Закону принимаемых ими решений и определенной защитой от ангажированности в работе. Более того, наличие высшего юридического образования или ученой степени в области права являлось, по сути, единственным квалификационным требованием к кандидату в члены ЦИК России.
Что касается полномочий, то следует обратить внимание на следующие недостатки. Так, в свете присущей Центральной избирательной комиссии изначально роли главного органа, ведающего вопросами избирательного права и процесса, к числу пробелов следует отнести отсутствие законодательно закрепленной возможности предварительного рассмотрения законопроектов, направленных на изменение избирательного законодательства, с вынесением заключения, обязательного к рассмотрению Государственной Думой. Важный пласт полномочий необходим ЦИК и в области обеспечения соответствия региональной нормативной базы и практики проведения выборов в субъектах РФ положениям федерального законодательства и международным электоральным обязательствам. К числу таковых следует отнести обязательную экспертизу проектов избирательных законов субъектов в Центральной избирательной комиссии на предмет их соответствия федеральному законодательству и признанным Россией международным избирательным стандартам.
Наконец, к числу существенных пробелов в статусе Центральной избирательной комиссии относится отсутствие четко закрепленных целей и задач ее деятельности. Выполнение Комиссией своих полномочий сегодня не подкрепляется их целевым назначением, а потому многие из них кажутся фрагментарными. Именно поэтому, для того, чтобы механизм функционирования Центральной избирательной комиссии действовал эффективно, необходимо закрепить конкретные цели и задачи деятельности Центризбиркома, что станет неким ориентиром в дальнейшем совершенствовании статуса Комиссии.
Подводя итог, следует отметить, что, несмотря на существенные изменения законодательства, затронувшие в том числе главный избирательный орган России, потребность в избирательной комиссии, призванной с независимых позиций и адекватно оценивать избирательный процесс, остается. Именно поэтому кажутся недопустимыми идеи о преобразовании ЦИК в исполнительный орган либо возложении ее функций на Министерство внутренних дел. Представительное правление в России находится на стадии формирования, а степень доверия к исполнительной власти со стороны различных политических и общественных сил недостаточна для использования подобного зарубежного опыта в российском правовом поле. Истинное же место Центризбиркома, по нашему мнению, шире, чем занимаемое Комиссией сейчас. Это не только орган, обеспечивающий проведение выборов, но и орган, призванный играть существенную роль в демократическом развитии страны, в частности в деле продолжения демократического и правового просвещения граждан, реализации международных электоральных обязательств страны, отстаивания идеалов демократии. Такой комплексный подход нисколько не является преувеличенным, а наоборот вытекает из складывающихся сегодня правовых, демократических и политических условий проведения избирательного процесса, во многом еще нестабильного и подверженного постороннему влиянию. Подобные широкие функции закономерны, поскольку весь объем закрепленных в законодательстве России международных электоральных обязательств может быть реализован Комиссией только в условиях успешно развивающегося демократического процесса.
Документы строгой отчетности в избирательном процессе Российской Федерации.
В Конституции РФ одним из политических прав граждан является право избирать и быть избранным в органы государственной власти РФ. Выборы являются формой непосредственной демократии, когда от волеизъявления каждого зависит будущее страны.
На протяжении всей истории развития избирательного процесса, документы строгой отчетности видоизменялись. Взаимосвязь политической обстановки в государстве и избирательных бюллетеней всегда существовала.
Нами был проведен анализ содержания и формы избирательных бюллетеней в период существования РСФСР и на современном этапе, причины появления открепительных удостоверений, отмены графы "против всех".
Выборы в Верховный Совет РСФСР проходили посредством опускания за кандидата шаров. В соответствии с материалами о подготовке и проведении выборов народных депутатов РСФСР и местных Советов в избирательных бюллетенях указывалось любое (неограниченное) количество кандидатов в депутаты. А в случае затруднения избирателя заполнить бюллетень, он вправе пригласить в кабину другое лицо, по своему усмотрению. Что, в настоящее время, является прямым нарушением действующего избирательного законодательства.
Базой для исследования стали данные из Областного Архива Социально - Политической истории Кировской области.
Для обеспечения проведения демократических выборов местного и федерального уровня, необходимо создать условия для предотвращения угроз фальсификации и документов и результатов. В основе исследования степеней защиты избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений стали Постановления ЦИК РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" и ФЗ "О порядке размещения заказов для государственных и муниципальных нужд".
Так, если на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва, в открепительных удостоверениях указывались фамилия, имя, отчество гражданина, то на выборах Президента РФ обязательно указываются также и паспортные данные. Подобные меры направлены на предотвращение угрозы подделки открепительных удостоверений.
Изучение подобных мер является целесообразным для повышения политического самосознания граждан, нарушения избирательных прав и предотвращения фальсификаций результатов выборов.
Проведенное исследование показало, что изменения формы, содержания и защиты некоторых документов строгой отчетности в избирательном процессе являются результатом кардинальных изменений в политическом и государственном устройстве государства. Отражая действующие процессы в стране, данные документы являются также и итогом деятельности органов государственной власти и их взаимодействии с институтами гражданского общества. Активная государственная политика на федеральном и местном уровнях позволит избежать неэффективности предпринятых мер в области института выборов в РФ.
Особенности избирательного процесса
В отличие от избирательного права, являющегося системой правовых норм, регулирующих общественные отношения при проведении выборов, избирательный процесс является организационно-правовой формой реализации гражданами избирательного права и отражает технологию непосредственного формирования выборных органов.
Федеральное законодательство не содержит определения избирательного процесса. Поэтому нередко его отождествляют с избирательной кампанией. На самом деле понятие "избирательный процесс", включая в себя понятие "избирательная кампания", не сводится к ней, поскольку представляет собой довольно сложное явление, охватывающее ряд последовательных и взаимосвязанных стадий, действий и процедур, выходящих за ее формальные временные рамки.
Избирательная кампания - это деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Избирательный процесс - это часть политического процесса, происходящего в стране. Он непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии и представляет собой не только юридическую технику организации голосования, но и институт, обеспечивающий в стране политическую стабильность, демократичность и легальность власти.
Таким образом, избирательный процесс - это система взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности процессуальных, политических, административных, финансовых и информационных отношений, связанных с подготовкой и проведением выборов, и реализацией конституционного права граждан избирать и быть избранными.
Наиболее часто в юридической литературе структуру избирательного процесса связывают со стадиями избирательной кампании. Но более точной представляется позиция, различающая в содержании понятия "избирательный процесс" три элемента: субъектную, технологическую и стадийную составляющие.
Субъектная составляющая включает в себя участников избирательного процесса. Статус субъекта избирательного процесса предполагает наличие у него определенных прав и обязанностей, а также юридическое оформление механизма их реализации. К числу субъектов избирательного процесса относятся избирательные комиссии, кандидаты, избиратели, средства массовой информации и так далее.
Технологическая составляющая включает в себя временные и формальные элементы избирательной кампании. К ним относятся сроки избирательных действий и документы, составляемые участниками избирательного процесса.
Сроки избирательных действий определяют последовательность их совершения. Несоблюдение электоральных сроков является нарушением объективного избирательного права.
Стадийную составляющую избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов. О них речь пойдет в дальнейшем, а пока остановимся на принципах избирательного процесса.
Под принципами избирательного процесса следует понимать основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как института народовластия, обеспечивающих реализацию и защиту электоральных прав граждан.
Среди принципов избирательного процесса можно выделить: обязательность выборов, справедливость, периодичность выборов, их полнота, допустимость различных избирательных систем, независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов, альтернативность выборов.
Обязательность выборов. В основе данного принципа лежат положения Конституции Российской Федерации, согласно которым народ осуществляет свою власть непосредственно, либо через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Обязанность выборов предполагает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклониться от их назначения и проведения в установленные законодательством сроки, а также отменять уже назначенные выборы или переносить их на более поздние сроки.
Проведение выборов в установленные сроки является обязательным - это требование статьи 9 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об основных гарантиях), чем обеспечивается ротация составов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а значит, - гарантия реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными в органы публичной власти.
Справедливость. Международные стандарты, создающие условия для проведения справедливых выборов, закреплены в целом ряде международных документов, начиная со Всеобщей декларации прав человека, в части 3 статьи 21 которой записано, что "выборы должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве". Эта правовая норма предполагает, что все граждане, независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, политических и религиозных убеждений имеют право голоса и имеют право быть избранными.
Этому общему положению не противоречит тот факт, что к избирателю предъявляется ряд требований: достижение определенного возраста, наличие гражданства и места жительства.
Для обеспечения справедливости выборов необходим также ряд правовых и организационных мер, направленных на эффективную защиту процесса выборов от необъективности и фальсификаций. К таким мерам можно отнести реализацию права на судебную защиту и права на защиту от дискриминации, а также требования, касающиеся присутствия наблюдателей в ходе подготовки и проведения выборов, справедливого доступа к средствам массовой информации для всех кандидатов и партий, участвующих в выборах.
Периодичность выборов. Данный принцип связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами прямо зависят от предусмотренных законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а с другой, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями. Неслучайно в указанном Федеральном законе прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет.
Принцип полноты в избирательном процессе. Данный принцип предполагает обеспечение двух основных условий.
Первое условие - обязательность включения всех стадий избирательного процесса в проведение тех или иных выборов, начиная с назначения и выборов и заканчивая официальным опубликованием их результатов. Причем каждая стадия должна быть полной и завершенной по содержанию избирательных действий и процедур. Данное нормативное условие обеспечивается положениями Федерального закона об основных гарантиях, которые не только устанавливают обязательные стадии для любого избирательного процесса, но и обязывают участников избирательного процесса обеспечить их выполнение.
Второе условие - соблюдение нормативных электоральных сроков выполнения тех или иных избирательных действий.
В рамках установленного временного цикла должны быть определены сроки формирования избирательных комиссий, образования избирательных округов и избирательных участков, составления списков избирателей и их представления для ознакомления избирателям, выдвижения и регистрации кандидатов и так далее вплоть до определения результатов выборов и их официального опубликования.
Допустимость различных избирательных систем. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не содержат никаких ограничений в использовании при проведении федеральных региональных и местных выборов любых избирательных систем. Допускается и признается правомерной организация всех видов выборов на основе мажоритарной, пропорциональной и смешанной избирательных систем, а также их вариантов.
Допустимость различных избирательных систем предусматривает самые широкие возможности для поиска наиболее оптимальных вариантов проведения выборов на всех уровнях власти. В качестве примера можно привести Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающий, что избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования в соответствии с видами избирательных систем, установленными в законе субъекта Российской Федерации.
Независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Этот принцип означает, что для подготовки и проведения выборов образуются специальные органы - избирательные комиссии.
Независимость предметно отображена в механизме формирования избирательных комиссий, основанном на участии широкой общественности в формировании избирательных комиссий, определении квот для назначения в состав комиссии государственных и муниципальных служащих, представителей политических партий и общественных организаций.
Неслучайно этот принцип нашел свое отражение среди принципов проведения выборов и референдума в Российской Федерации, перечисленных в статье 3 Федерального закона об основных гарантиях, пункт 7 которой гласит: "Вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и иных граждан не допускается".
Альтернативность. Этот принцип является своеобразным начальным и конечным условием проведения избирательных кампаний и юридического признания их результатов. Достаточно полно это понятие изложено в определении Конституционного Суда Российской Федерации № 91-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Читинской областной Думы как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которому альтернативность относится к числу важнейших условий подлинно свободных выборов, так как обеспечивает избирателю реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления. В ином случае выборы превращаются в формальное голосование.
Организация избирательного процесса
Избирательный процесс выступает как форма реализации субъективного и объективного избирательного права, представляющая важнейшую процедуру осуществления народовластия. Исходя из этого, порядок проведения выборов в основном регламентируется процессуальными нормами избирательного права.
Избирательный процесс отражает определенный тип политической системы и непосредственно влияет на нее.
Под избирательным процессом как политико-правовой категорией принято понимать урегулированную законами деятельность органов, групп избирателей, политических партий, общественных объединений по подготовке и проведению выборов в государственные институты и муниципальные органы.
Исходя из своей сущности, выборы должны обеспечиваться государственными ресурсами и организовываться публичными органами власти. В мировой практике существуют различные способы организации выборов. В большинстве демократических стран выборы организует исполнительная власть (администрация). Так, например, в Германии и Великобритании этим занимается министерство внутренних дел, в Швеции важнейшую роль в организации выборов играют налоговые органы. В Бразилии и Польше организация выборов возложена на органы, состоящие из судей. Такой подход не исключает привлечения к организации выборов общественных организаций и отдельных граждан.
Если понимать избирательный процесс в узком смысле, то данное явление включает в себя установленные законом, последовательно сменяющие друг друга стадии. Любые выборы обязательно должны пройти через основные стадии без исключения какой-либо из них. Однако некоторые стадии избирательного процесса носят факультативный характер, например повторное голосование или повторные выборы.
Выборы представляют собой длящуюся во времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами:
1. Назначение выборов. Эта стадия заключается в установлении даты голосования. Назначение выборов осуществляет уполномоченный на то орган или должностное лицо. Так, обычно парламентские выборы назначаются главой государства или правительством.
2. Образование избирательных округов. Избирательный округ - это территория, которая образована согласно соответствующему избирательному законодательству и от которой непосредственно избираются депутаты представительных органов и выборные должностные лица. Существует три основных вида округов: одномандатные, многомандатные и общегосударственные.
В демократических странах "нарезка" избирательных округов производится в законодательном порядке.
В качестве основных критериев образования избирательных округов, обеспечивающих равенство возможностей избирателей в формировании публичных органов власти, современная зарубежная практика применяет следующие:
- примерное равенство округов по количеству избирателей (отклонение, в границах которого допускается колебание численности электората, составляет 5-15%);
- компактность территории избирательных округов;
- территориальная целостность избирательных округов, когда каждый округ образует единую территорию;
- соблюдение, по возможности, административных границ;
- преемственность и максимальное сохранение прежней схемы "нарезки".
В зарубежных странах практике "нарезки" округов уделяется самое пристальное внимание и со стороны правящей администрации, и со стороны оппозиции. Изменением границ округов в Великобритании занимаются постоянно действующие комиссии, которые раз в 10 лет представляют министру внутренних дел доклады с рекомендациями с последующим направлением в парламент. В Португалии границы избирательных округов определяются законом о выборах, принимаемым перед каждыми новыми выборами. В Канаде "нарезка" округов находится в компетенции так называемых "пограничных комиссий".
3. Образование избирательных участков. Избирательный округ состоит из более мелких избирательных единиц, объединяющих избирателей общим местом голосования - избирательных участков.
4. Избирательные органы. Организацию и проведение выборов осуществляют специальные коллегиальные органы - избирательные трибуналы, советы, комиссии и др. Выделяют следующие виды избирательных комиссий: центральные, территориальные, окружные и участковые.
5. Регистрация избирателей. Эта стадия заключается во включении лица в специальные избирательные документы (списки избирателей), определяющие круг граждан, обладающих активным избирательным правом и проживающих на территории конкретного избирательного участка.
6. Выдвижение и регистрация кандидатов. На этой стадии определяется круг лиц, из числа которых будут избраны депутаты, сенаторы, президенты.
Основными способами выдвижения кандидатов традиционно выступают:
7. Предвыборная агитация. Главный смысл этой стадии в том, что граждане, избирательные объединения имеют право законными методами и в допускаемых законом формах вести агитацию за или против любого кандидата или избирательного объединения.
Формы предвыборной агитации разнообразны: публичные мероприятия, встречи кандидатов с избирателями, политическая реклама, воздействие на избирателей через средства массовой информации.
8. Голосование. Это главная стадия избирательного процесса, которая представляет собой народное волеизъявление по вопросу об избрании выдвинутых кандидатур. Голосование может быть очным (непосредственным) и заочным (например, по почте).
9. Подсчет голосов и определение результатов выборов. Поданные голоса подсчитываются сначала на избирательных участках, затем пересылаются в вышестоящие избирательные комиссии. Определяется прежде всего число действительных голосов, т.е. число бюллетеней установленной формы. Результаты выборов должны быть обязательно опубликованы. В ряде государств (США, Канада, Нидерланды) достаточно широко используются электронные устройства для голосования.
Если выборы оказались нерезультативными, то проводится либо повторное голосование, либо повторные выборы.
Регулирование избирательного процесса
Избирательный процесс является неотъемлемой частью политической жизни современного общества, он представляет собой институализированную форму конкурентной борьбы политических сил в условиях демократии, с его помощью осуществляется селекция претендентов на государственные должности. Кроме того, выборы позволяют поддерживать легитимность государственной власти, формируя в массовом сознании представления о возможности граждан влиять на персональный состав государственных органов. Огромная значимость электорального процесса для поддержания стабильности политической системы делает его важным объектом регулирующего воздействия со стороны государства, которое стремится использовать свой потенциал влияния для придания этому процессу такой формы развития, которая гарантировала бы преемственность государственной власти, создавала бы условия для ее устойчивого функционирования.
Основным механизмом государственного регулирования является исключительное право государства на создание в стране нормативного порядка, определяющего правила и процедуры поведения участников избирательного процесса. Создание такого нормативного порядка предполагает первоначальное определение основных принципов организации избирательных процессов в соответствии с выбранными ценностными ориентирами. Во всех демократических странах таких фундаментальных принципов четыре: всеобщность избирательного права, равное избирательное право, прямой характер выборов, тайное голосование. В силу своей особой значимости такие принципы прописываются в конституции страны или конституционных законах.
Конституционный характер этих принципов указывает па их особую значимость, они не могут быть произвольно изменены политическими силами, пришедшими к власти, без пересмотра содержания основного закона государства. Однако это не исключает возможности пересматривать и изменять институциональный дизайн электорального пространства с целью поиска оптимальных, с точки зрения находящихся у власти политических сил, механизмов достижения высших демократических ценностей. Так, всеобщее равное избирательное право может быть реализовано в рамках различных избирательных систем, понимаемых как порядок выдвижения кандидатов и голосования, способы подсчета голосов и определения результатов выборов в конкретные государственные органы.
Политическая практика знает два основных вида избирательных систем – мажоритарную и пропорциональную, каждая из которых может иметь некоторые разновидности, не меняющие основных принципов ее конфигурации. Ни одна из этих систем не является совершенной. Но в конкретной исторической ситуации она может создавать предпочтительные условия для определенных политических сил. При мажоритарной системе реализуется принцип "победитель получает все", что фактически лишает небольшие социальные группы и партии возможности провести своих представителей в государственные органы, создает более благоприятные условия для раскрученных политиков по сравнению с теми, кто, хотя и имеет желание трудиться на благо избирателей, но не обладает достаточной известностью. Пропорциональная система предоставляет возможность вхождения в представительные органы власти даже небольшим партиям и избирательным блокам, но установление дополнительных норм в виде заградительного барьера, процедур регистрации участников избирательного процесса, способов пересчета голосов в мандаты может серьезным образом выхолостить принципы пропорционального представительства.
Специфика институционального поля, формируемого мажоритарной или пропорциональной системой, заключается в огромной значимости не только общих принципов организации избирательного процесса, но и детальной регламентации отдельных электоральных практик. Так, в рамках мажоритарной системы большое влияние на результаты избирательного процесса оказывают способы нарезки избирательных округов, установление порога явки избирателей, введение второго тура голосования и т.п. При пропорциональной системе на исход выборов влияет уровень заградительного порога, который, по мнению специалистов, становится серьезным барьером для малых партий, начиная с четырехпроцентного показателя. Кроме того, существенным фактором могут стать издержки законодательного регулирования предвыборной агитации, сбора средств для финансирования избирательных кампаний и т.д.
Правовой механизм государственного регулирования в электоральном пространстве предполагает законодательное оформление любых изменений в избирательной системе, что, в свою очередь, зависит от расклада сил в парламенте страны. Если в законодательных органах доминируют партии, которые в целом устраивает сложившийся нормативный порядок, то они, как правило, не стремятся инициировать изменения в избирательном законодательстве. Причина относительной устойчивости американской избирательной системы, обладающей таким элементом архаичности, как двуступенчатость выборов, состоит в том, что две основные партии давно адаптировались к такой форме организации избирательного процесса, а голос мелких политических организаций, ставящих под сомнение ряд принципов американской избирательной системы, пока еще слишком слаб. В Великобритании избирательная система также практически не подвергалась существенным модификациям, хотя это не означает, что сложившийся нормативный порядок гарантирует крупным и малым партиям равные условия борьбы. Ведущие партии, например, пользуются привилегированным положением при проведении агитационной кампании в СМИ.
В обществах, где партийная система не устоялась, где игроки на электоральном поле меняются на каждом избирательном цикле, у правящих политических сил возникает искушение использовать правовой механизм для укрепления своих позиций. Это ведет к попыткам создать явно дискриминационные условия для участников избирательного процесса, что не может не вызывать критического отношения общественности.
Государственное регулирование предполагает детальную нормативную регуляцию на всех этапах развертывания избирательного процесса:
1) назначение даты выборов и сроков проведения предвыборной кампании;
2) регистрацию избирателей, организацию избирательных округов и образование избирательных участков и пунктов для голосования;
3) выдвижение кандидатов;
4) предвыборную агитацию;
5) проведение голосования;
6) подсчет поданных голосов и распределение мандатов.
В нашей стране эта регламентация отражена в федеральных законах о выборах Президента, депутатов Государственной думы, а также в законах субъектов Федерации о выборах депутатов региональных законодательных собраний и глав администраций.
Кроме правового механизма, государство в управлении избирательным процессом использует государственное администрирование как механизм непосредственного участия в организации предусмотренных законодательством процедур. К сфере государственного администрирования относятся, в частности, вопросы организации регистрации кандидатов, а также процедуры голосования и подсчета голосов, вопросы контроля за соблюдением участниками избирательного процесса требований закона о правилах предвыборной агитации и финансирования. Для решения этих задач создаются специальные государственные органы, наделяемые соответствующими полномочиями.
В России для непосредственного управления избирательным процессом создается Центральная избирательная комиссия (ЦИК), которая состоит из 15 членов. Пять членов ЦИК назначаются Государственной думой из числа кандидатур, предложенных партийными фракциями, пять членов назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными органами и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, пять членов назначаются Президентом. Обеспечивает работу ЦИК аппарат (примерно 230 человек), работники которого считаются государственными гражданскими служащими.
Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе, срок ее полномочий – пять лет. В ее функции входит обеспечение реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов и контролем за соблюдением избирательных прав граждан. Центральная избирательная комиссия осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами для проведения предвыборной агитации; организует финансирование подготовки и проведения выборов путем распределения выделенных из федерального бюджета средств, контроля за их целевым использованием; устанавливает нормативы, в соответствии с которыми составляются списки избирателей, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума; организует процесс подведения итогов голосования и определения результатов выборов.
Для любого электорального процесса характерным является стремление каждого кандидата получить определенные преимущества в сложившемся институциональном пространстве. Цена вопроса для включившихся в предвыборную гонку может быть настолько высока, что побороть искушение использовать в конкурентной борьбе незаконные средства бывает трудно. В этой связи крайне важной является способность государства в лице соответствующих органов осуществлять контроль за соблюдением нормативного порядка и обеспечивать судебное разбирательство случаев нарушения законодательства и вынесение соответствующих судебных решений, имеющих обязательную силу. Судебные органы должны реагировать на иски участников избирательного процесса, чьи законные права были ущемлены или нарушены в ходе предвыборной борьбы или во время процедур голосования и подсчета голосов. Значение судебной власти заключается не только в вынесении решений, обязывающих все стороны действовать в соответствии с законом, но и в понимании участниками избирательного процесса неотвратимости наказания за неправомерные действия. Выполнение этой важной функции требует беспристрастности и независимости суда. В противном случае судебные решения становятся отражением политической борьбы, где обеспеченные дополнительными ресурсами группы получают более широкие возможности в использовании электорального пространства для продвижения во власть.
В заключение отметим, что государственное регулирование одного из политических процессов может оказать самое непосредственное воздействие па другие. Так, еще французский политолог М. Дюверже обратил внимание на тесную взаимосвязь электорального и партийного процессов. По его мнению, мажоритарные выборы относительного большинства, когда побеждает кандидат, набравший голосов больше, чем его соперники, являются благоприятным фактором для становления в стране двухпартийной системы.
Подлинная многопартийность с выдвижением нескольких кандидатов от различных партий возникает при пропорциональных и мажоритарных выборах абсолютного большинства, предполагающих проведение второго тура голосования, если в первом ни один кандидат не получает более пятидесяти процентов голосов. Обе эти системы дают возможность практически любой партии попробовать свои силы в предвыборном марафоне. Однако каждая из них создает разные уровни взаимовлияния и взаимозависимости между партиями.
Пропорциональная система голосования делает отношения между партиями жесткими. Каждая партия ведет предвыборную кампанию самостоятельно, видя в других организациях своего соперника и, следовательно, противостоя им в борьбе за голоса избирателей. Поиск соприкосновения, совпадения взглядов начинается лишь на этапе формирования кабинета министров, создания парламентских коалиций и проходит достаточно болезненно, так как партии неизбежно будут стремиться к сохранению своего лица, а точнее, тех программ и идеологических установок, с которыми они шли на выборы, которые знакомы их избирателям, и от которых они не намерены отказываться, опасаясь утраты доверия своих сторонников. Несговорчивость партий может провоцировать частые правительственные кризисы.
Мажоритарная система голосования в два тура, напротив, делает отношения между партиями более гибкими, вынуждает искать союзников уже в ходе самой предвыборной кампании. Соглашения, достигаемые между партиями в ходе второго тура выборов, делают процесс формирования правительства, парламентских коалиций более устойчивым и определенным.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
