Порядок прохождения службы представляет собой закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации ее стадий.
Законодатели субъектов Российской Федерации в правовом институте муниципальной службы выделяют такой важный элемент (подинститут), как прохождение муниципальной службы, включающий формирование управленческого персонала муниципального органа (поступление на муниципальную службу, заключение контрактов о ее прохождении, назначение на муниципальные должности муниципальной службы), присвоение квалификационных разрядов, выполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, перемещение его по службе, установление и реализацию способов прекращения муниципальной службы.
Ю.Н. Старилов в элемент прохождения государственной службы включает составляющие, которые устанавливают замещение государственных должностей; специальную профессиональную подготовку сотрудников различных государственных органов, совместительство, реальное выполнение служащими своих должностных обязанностей и реализацию прав; порядок присвоения квалификационных разрядов, специальных званий; поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к различным видам юридической ответственности); аттестацию государственных служащих; продвижение (перемещение) по службе; условия службы; социально-правовую защиту (гарантии, льготы, компенсации) государственных служащих; основания и способы прекращения государственной службы. Эти составляющие, полагаем, применимы и к прохождению муниципальной службы.
Порядок поступления и прохождения муниципальной службы определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, включая и законодательство Российской Федерации о труде.
Рассмотрим стадии прохождения муниципальной службы, отраженные в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В итоге анализа законодательства субъектов Российской Федерации выявлено, что при поступлении на муниципальную службу гражданин представляет:
а) личное заявление:
б) документ, удостоверяющий личность;
в) трудовую книжку;
г) документ, подтверждающий профессиональное образование;
д) справку об имущественном положении;
е) медицинское заключение о состоянии здоровья.
В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации в отдельных случаях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации предусматривается проверка сведений, представленных гражданином при поступлении на муниципальную службу, и установлен порядок ее проведения.
По законодательству республик Башкортостан, Бурятия, Карелия, Калужской, Омской, Свердловской, Тверской, Челябинской областей гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок, на срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или на иной срок, предусмотренный Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, главным основанием поступления на должность муниципальной службы и, соответственно, приобретения статуса муниципального служащего является факт заключения трудового договора. После его заключения возникают муниципально-правовые отношения между гражданином РФ и органом местного самоуправления, где он проходит службу, а также с третьими лицами, которые регулируются законодательством о труде с учетом особенностей, предусмотренных Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В частности, законом устанавливаются определенные ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы (ст. 11), гарантии (ст. 15), особые права и обязанности (ст. 10. 12) и т.д.
Для граждан, впервые принятых на муниципальную службу, может быть установлен испытательный срок. Порядок и условия испытания предусматриваются федеральными актами и законодательством субъектов Федерации. Для гражданина, назначаемого на должность муниципальной службы, может устанавливаться испытательный срок до 3 месяцев в соответствии с федеральным законодательством о труде. Для руководителей организаций и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей, руководителей филиалов представительств и иных обособленных структурных подразделений Трудовым кодексом РФ (ст. 70) предусмотрено исключение из правил - срок испытания для них не может превышать 6 месяцев, если иное не установлено Федеральным законом. Законы субъектов Федерации о муниципальной службе предусматривают испытания при замещении должности муниципальной службы для лиц, впервые принятых на муниципальную службу, а также для муниципальных служащих при переводе на должность иной группы или иной специализации. Например, по Закону «О муниципальной службе в Томской области» испытательный срок длится три месяца. Законом Смоленской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Смоленской области» предписано для граждан, впервые принимаемых на муниципальную должность, а также для муниципальных служащих при переводе на муниципальную должность другой группы или иного профиля устанавливать испытание (со стажировкой) от трех до шести месяцев, а продолжительность - по усмотрению руководителя соответствующего органа местного самоуправления.
В законодательстве Красноярского края, Вологодской, Ивановской, Калужской, Курганской, Нижегородской, Тюменской, Челябинской областей установлено: если по окончании испытательного срока не принимается отрицательного решения о пригодности муниципального служащего к работе и он продолжает службу в органе местного самоуправления, то муниципальный служащий считается выдержавшим испытание.
В ряде случаев при неудовлетворительном результате муниципальный служащий может быть уволен или с его согласия переведен на прежнюю или иную муниципальную должность муниципальной службы. В случае отказа от перевода муниципальный служащий подлежит увольнению.
Конкурс для муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации проходит в два этапа. На первом (не позднее, чем за месяц) публикуют сообщение о приеме документов, где указываются наименование вакантной должности, условия прохождения службы и требования к претендентам. Изъявившие желание участвовать в конкурсе представляют в конкурсную комиссию листок по учету кадров, фотографию, документы, удостоверяющие личность, подтверждающие профессиональное образование, стаж работы и квалификацию (заверенные нотариально или кадровыми службами по месту работы выписка из трудовой книжки, копии документов об образовании, повышении квалификации, присвоении ученого звания), справку из налоговых органов о представлении сведений об имущественном положении, медицинское заключение о состоянии здоровья с записью об отсутствии заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей по соответствующей муниципальной должности.
В ходе конкурса документов комиссии предстоит оценить кандидатов на основании представленных ими документов (на занятие вакантной высшей, главной и ведущей должности). Муниципальные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Разумеется, при проведении конкурса учитываются стаж работы на муниципальной службе и сложность социальных ролей, которые претенденты выполняли раньше.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Например, в соответствии со ст. 18 Закона о муниципальной службе «могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации и края методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование (по нашему мнению, это, казалось бы, непременное условие любого кадрового конкурса соблюдается далеко не всегда), анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и полномочий».
Как и большинство прочих позиций региональных законов о муниципальной службе, идея конкурсов при замещении вакантных должностей взята из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», определившего, что, помимо конкурса документов, может проводиться и конкурс-испытание. Его содержание федеральный закон не уточняет, упомянув лишь, что «конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается квалификационным экзаменом» (п. 5 ст. 22). Значит, в принципе такой конкурс возможен и без испытания, но тогда что под ним подразумевается? Логично было бы ожидать, что, перенеся этот пункт в региональные законы о муниципальной службе, составители последних дадут необходимые разъяснения. Но этого не произошло. «Конкурс-испытание, - читаем в п. 3 ст. 29 Закона Республики Бурятия о муниципальной службе, - может включать в себя прохождение испытания на соответствующей муниципальной должности и завершается квалификационным экзаменом».
Оставляя без уточнения понятие «конкурс-испытание», региональные законодатели перенесли в акты о муниципальной службе и принцип, согласно которому при замещении вакантных должностей конкурс документов предусматривается в отношении должностей 2-й группы, а конкурс-испытание в отношении должностей 3, 4 и 5-й групп. Но ведь механизм прохождения испытания на соответствующей должности подразумевает прежде всего, что соответствующая должность соискателю уже предоставлена. В сущности, подобный механизм позволяет руководству муниципалитетов в рамках данного конкурса зачислять на муниципальные должности людей без каких бы то ни было испытаний, поскольку, если срок испытания истекает, а муниципальный служащий продолжает работать, он автоматически считается выдержавшим испытание.
Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» № 353 (п. 3) органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться положениями настоящего Указа во время аттестации государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления. Однако здесь не устанавливается существенной разницы между аттестацией и государственным квалификационным экзаменом. Нет этого разграничения и в Законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В статье 9 Закона предусмотрено, что квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Они подтверждают соответствие уровня подготовки муниципальных служащих требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы согласно их классификации.
В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не устанавливается наименование квалификационных разрядов муниципальных служащих. Во многих субъектах Российской Федерации они совпадают с наименованием квалификационных разрядов и классов, которые установлены для государственных должностей.
Особенностью законодательных актов, где есть название квалификационных разрядов муниципальных служащих, является то, что в этих названиях обозначена принадлежность к тому или иному субъекту Российской Федерации.
Считаем, в этом нет необходимости. Кроме того, указание принадлежности муниципального служащего к тому или иному субъекту Российской Федерации при перемене места службы требует подтверждения его квалификационного разряда в другом субъекте Российской Федерации.
Законов о признании квалификационных разрядов муниципальной службы одного субъекта Российской Федерации в другом пока не принято на федеральном уровне. Поэтому автор предлагает законодательное регулирование на уровне субъекта Российской Федерации порядка присвоения квалификационных разрядов и классов по соответствующим муниципальным должностям муниципальной службы, определения минимальных сроков пребывания в группах должностей, классах, квалификационных разрядах.
По законодательству некоторых субъектов Российской Федерации, например, Нижегородской, Омской, Тюменской, Челябинской областей, муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации присваивают квалификационные разряды, которые подтверждают на соответствие уровня профессиональной и муниципальной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы соответствующей группы и специализации. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципального служащего на иные должности муниципальной службы, поступлении на государственную службу области, а также при увольнении устанавливаются законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами.
Региональное законодательство, в частности Закон Новосибирской области о муниципальной службе, связывает квалификационный экзамен с процедурой назначения на муниципальную службу или перевода служащего с муниципальной должности одной группы на должность другой: «Муниципальный служащий при назначении на муниципальную должность, а также при переводе на муниципальную должность другой группы либо иного профиля муниципальных должностей представляет документы, подтверждающие его квалификацию, или сдает квалификационный экзамен по муниципальной должности».
Аналогичные нормы присутствуют в законах и других регионов, например, в Республике Бурятия, Свердловской, Нижегородской, Омской, Рязанской, Тверской областях. Здесь примечательна альтернатива: документы, подтверждающие квалификацию гражданина (квалификационные требования по должностям муниципальной службы, как мы помним, учитывают уровень профессионального образования, стаж и опыт работы, знание законов), можно заменить экзаменом по должности. Полагаем, это обстоятельство служит доказательством необязательности большинства ограничений, которыми обставлен на местах доступ к муниципальной службе.
В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации (Иркутская, Омская, Саратовская, Тюменская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ) в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержится положение, согласно которому по результатам квалификационного экзамена или аттестации муниципальным служащим (за исключением замещающих должности категории «А») присваиваются следующие квалификационные разряды:
Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Законодательные установления не распространяются за границы территориальной юрисдикции автономного округа да и любого другого субъекта Федерации. В то же время гражданин, отработав определенное время в органах местного самоуправления, может переехать из Тюменской области в Омскую область и т.д. В подобных случаях будет трудно соотносить установленные разряды в каждом субъекте РФ. Отсюда следует, что столь либеральный, диспозитивный подход к установлению ряда существенных правовых институтов муниципальной службы не только противоречит принципу единства требований к муниципальной службе, установленных в федеральном законе, но и способен негативным образом сказаться на законных интересах граждан, осуществляющих профессиональную деятельность на муниципальных должностях, а значит, и на гарантиях муниципальных служащих, в целом - на устойчивости муниципального управления.
Процедура прохождения аттестации муниципальных служащих и проведения квалификационных экзаменов регулируется специальными законами.
В практике оценки муниципальных служащих можно выделить две наиболее часто применяемых и имеющих правовой характер формы - аттестация муниципального служащего и квалификационный экзамен. Каждой из этих форм присуща своя предметная область, которая и придает им отличие по целевому предназначению, содержанию, порядку проведения, результатам.
Прежде всего - об отличии предметной области аттестации от квалификационного экзамена. Практика оценки персонала в организации показывает, что наиболее существенными элементами предмета оценки рассматриваются личностные качества персонала процесс и результаты труда.
В качестве предмета оценки персонала проводимой в форме аттестации, выступают все три компонента - личностные характеристики человека, процесс выполнения им предписанных по должности трудовых функций и результат его деятельности. Если же проанализировать содержание квалификационного экзамена то становится очевидным, предметная область этой формы оценки уже, чем аттестация. Главное в квалификационном экзамене - оценить, насколько уровень профессиональной подготовки муниципального служащего, прежде всего знания, умения, навыки, соответствует квалификационным требованиям, предъявляемым конкретной должностью. Для этого достаточно установить, каковы качество его труда и результат, который он получил, насколько результат его деятельности соответствует цели, определенной в конкретной должности. Поэтому предметом квалификационного экзамена выступают процесс и результат труда муниципального служащего, позволяющие оценить степень соответствия его профессиональной подготовки квалификационным требованиям муниципальной должности.
Аттестация в органах местного самоуправления проводится аттестационной комиссией, формируемой в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Законами субъектов Российской Федерации предусмотрено, что аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года (Воронежская. Московская, Новгородская и Омская области, Приморский край и др.).
Заключение аттестационной комиссии является основанием для пролонгирования срочного трудового договора повышения муниципального служащего в должности, увеличения его оклада, а также для понижения в должности, досрочного расторжения трудового договора и отказа его возобновления.
Муниципальный служащий, признанный не соответствующим занимаемой должности, может быть направлен на повышение квалификации или переподготовку, переведен на другую муниципальную должность. При отказе муниципального служащего от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую муниципальную должность руководитель местного самоуправления вправе его уволить в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации.
Подводя итог вышесказанному, следует подчеркнуть, что аттестация муниципальных служащих не имеет специальной регламентации на федеральном уровне. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» лишь предполагает возможность принятия федерального закона, регулирующего данный вопрос.
В правоприменительной практике субъектов Российской Федерации отмечается недостаточно широкое применение аттестации муниципальных служащих. Это связано прежде всего с нехваткой у муниципальных образований средств, необходимых для ее проведения. Полагаем, подобное решение существующей проблемы даст гарантию того, что муниципальные образования смогут проводить аттестацию в целях обеспечения максимально объективной оценки деловых качеств служащего, исключить факты увольнения неугодных работников.
Прохождение муниципальной службы отражается в личном деле муниципального служащего. Личное дело ведется кадровой службой органа местного самоуправления. При переводе или посту пленим муниципального служащего на новое место муниципальной службы либо на государственную службу личное дело муниципального служащего передается по новому месту службы. Ведение нескольких личных дел одного муниципального служащего не допускается.
Порядок ведения личных дел муниципальных служащих определяется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, большинство муниципальных органов субъектов Российской Федерации в своей практике руководствуется правилами, установленными Указом Президента РФ № 640 «О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы».
Муниципальная служба прекращается при увольнении муниципального служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.
Общими основаниями прекращения муниципальной службы являются: отставка муниципального служащего: увольнение муниципального служащего: признание муниципального служащего в установленном порядке безвестно отсутствующим: смерть муниципального служащего; утрата гражданства Российской Федерации.
Несмотря на то, что Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не устанавливает предельного возраста нахождения на муниципальной службе, законами субъектов Федерации, как правило, по аналогии с федеральным законодательством о государственной службе определяется предельный возраст - 60 лет. Во многих субъектах Российской Федерации допускается продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие муниципальные должности и достигших предельного для муниципальной службы возраста решением руководителя органа местного самоуправления. Однако в отдельных субъектах Российской Федерации предусмотрены и другие варианты. Например, по закону «О муниципальной службе в Омской области» возможно продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших 60 лет и замещающих ведущие, старшие и младшие муниципальные должности муниципальной службы. Продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. По достижении этого возраста он может продолжить работу в муниципальных органах на условиях трудового договора с утратой статуса муниципального служащего.
Законами субъектов Российской Федерации определяется правовое положение муниципального служащего при ликвидации и реорганизации органа местного самоуправления. Так, согласно Закону «О муниципальной службе в Омской области» при ликвидации органа местного самоуправления или сокращении численности его штата муниципальному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же органе местного самоуправления должна быть представлена другая муниципальная должность в другом органе местного самоуправления соответствующего муниципального образования с учетом его профессии, квалификации и ранее занимаемой должности.
При невозможности трудоустройства муниципальному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета с сохранением на период переподготовки денежного содержания по ранее занимаемой должности и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной муниципальной должности муниципальной службы.
При увольнении в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или сокращением численности его штата муниципальному служащему выплачивается трехмесячный средний заработок по ранее занимаемой должности. В случае непредоставления муниципальному служащему в соответствии с его профессией и квалификацией иной должности он остается в резерве муниципальных служащих муниципального образования с сохранением в течение года непрерывного стажа муниципальной службы.
Рассмотренные нами вопросы прохождения муниципальной службы позволяют сделать следующие выводы:
1. законодательство субъектов Российской Федерации отражает правовую регламентацию прохождения муниципальной службы. Оно определяет порядок приема лиц на муниципальную службу, назначение на муниципальные должности, объем прав и обязанностей муниципальных служащих, их дисциплинарную ответственность за выполнение служебного долга, способы перемещения, повышения квалификации, увольнения и пр.;
2. законодательно закреплены методы стимулирования муниципальных служащих, выражающиеся в создании материальных и моральных стимулов для прохождения муниципальной службы. Муниципальному служащему гарантируется систематическое получение денежного содержания, а также выплат стимулирующего характера. Все это должно обеспечить муниципальному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества. Мобилизующую роль в прохождении муниципальной службы имеют и моральные стимулы: различного рода награды, грамоты, благодарности, иные поощрения;
3. профессиональное развитие муниципального служащего находит свое выражение в реализации им права на переподготовку, повышение квалификации за счет средств муниципального бюджета;
4. выдвижение кадров на вышестоящие должности осуществляется с учетом уровня их профессиональных, деловых и личностных качеств;
5. планомерное обновление кадрового состава муниципальных служащих обеспечивается путем привлечения на муниципальную службу квалифицированных специалистов, а ротация - посредством их перевода с одной должности на другую в пределах муниципального органа;
6. установлены гарантии правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, которые означают, что человек на муниципальной службе находится под опекой государства и пользуется рядом льгот и преимуществ по сравнению с другими гражданами;
7. в основе деятельности муниципальных служащих по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов лежит реализация предоставленных им прав и служебных обязанностей.
Результаты проведенного анализа юридической литературы, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации дают возможность сформулировать понятие прохождения муниципальной службы.
Прохождение муниципальной службы представляет собой важный элемент муниципальной службы, включающий формирование управленческого персонала муниципального органа (поступление на муниципальную службу, заключение контрактов о ее прохождении, назначение на муниципальные должности муниципальной службы), присвоение квалификационных разрядов, выполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, перемещение его по службе, установление и реализацию способов прекращения муниципальной службы.
Современный предмет, который мы называем также, как во времена Лермонтова называли конверт с письмом, написанным орешковыми чернилами. Что это за предмет?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
