Потребность в муниципальной экономической безопасности – это базовая, основополагающая потребность как жизни отдельного человека, семьи, так и различных объединений людей, включая общество и государство. Высшей целью обеспечения безопасности становится человек, его физическое и духовное становление, проживание в благоприятной и безопасной среде. Безопасность выступает в качестве главного условия жизни людей, проявляющаяся в социальной справедливости, экономической эффективности, социально-экономической стабильности и защищенности.
Гарантом безопасности является государство, способное обеспечить защищенность. Но невозможно обеспечить безопасность на отдельной территории муниципального образования в отрыве от региона, страны и мирового сообщества.
Таким образом, можно выделить следующие уровни безопасности:
• первый уровень – безопасность личности;
• второй уровень – безопасность муниципальная;
• третий уровень – безопасность региональная;
• четвертый уровень – безопасность государства;
• пятый уровень – безопасность межгосударственная;
• шестой уровень – безопасность человечества (международная).
Таким образом, глобальная цель государственного управления в сохранении муниципальной безопасности для обеспечения безопасности государственной. С учетом процессов глобализации роль государства в вопросах безопасности усложняется и значительно расширяется.
Каждый элемент муниципальной безопасности можно представить в виде подсистемы. Все подсистемы взаимозависимы и диспропорции в развитии подсистем приводят к снижению реализуемости главной цели. Каждая подсистема функционирует и развивается при обеспечении условия безопасности. Соответственно, провал в безопасности одной из подсистем тормозит общее развитие системы.
Муниципальная безопасность как системное понятие включает ниже приведенные подсистемы:
• экономическая безопасность;
• политическая безопасность;
• социальная безопасность;
• инфраструктурная безопасность;
• промышленная безопасность;
• продовольственная безопасность;
• информационная безопасность;
• правовая и другие.
Все подсистемы муниципальной безопасности тесно взаимосвязаны и взаимодополняют друг друга. При этом экономическую безопасность можно выделить на особое место, так как этот вид проявляется во всех остальных, усиливая или ослабляя их влияние, что позволяет сделать вывод о существенной роли муниципальной экономической безопасности в обеспечении безопасности системы.
Если состояние муниципального образования характеризуется нестабильностью его экономического, социального, политического и национального базиса, противоречивостью интересов различных социальных групп и слоев, то возникают реальные угрозы внешним или внутренним интересам государства. Вследствие этого возникают противоречия, которые могут стать источником потенциальных угроз государственной безопасности.
Под внешними муниципальными угрозами можно рассматривать: обострение конкурентной борьбы различных субъектов экономической деятельности; нестабильную общеполитическую ситуацию; угрозу терроризма; разделение по культурно-этническому и религиозному признакам; нарастающую угрозу природных и техногенных катастроф; диспропорции в уровнях жизни населения; экономическую, демографическую, культурно-религиозную экспансию; и многие другие.
К внутренним муниципальным угрозам можно отнести: низкую конкурентоспособность экономики; технологическую отсталость экономики; повышение риска катастроф техногенного характера; стагнацию аграрного сектора; истощение природных ресурсов; глубокое расслоение общества; низкое физическое здоровье населения; низкую экологическую культуру; сокращение трудового потенциала государства; высокий процент износа инфраструктуры социальных учреждений; низкое качество жилищных условий; высокий уровень безработицы; высокий уровень населения, живущего на уровне бедности; низкий качественный уровень жизни; высокую алкоголизацию населения; рост социальных конфликтов; низкую долю наукоемких и высокотехнологичных производств; низкий уровень инвестиционной активности; недостаток квалифицированного производственного персонала; низкую производительность труда; недостаточные инвестиции в основной капитал в сфере производства; высокую долю теневой экономики и рост экономической преступности; низкую правовую дисциплину; продолжающийся захват и передел собственности; и многие другие.
Таким образом, понятие муниципальной экономической безопасности носит комплексный характер и включает как внешние, так и внутренние факторы, формирующие и определяющие развитие.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Муниципальная экономическая безопасность должна давать состояние защищенности от внешних и внутренних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие муниципального образования, а вместе с ним личности, общества и государства.
Ведущая роль в системе обеспечения муниципальной безопасности принадлежит государству. Рассматривая проблему обеспечения муниципальной безопасности федеративного государства, нельзя не отметить, что большое значение в процессе его обеспечения имеют федеральные, региональные органы власти и органы местного самоуправления.
Все больше полномочий федеральное руководство Российской Федерации передает в регионы и в муниципалитеты.
В связи с усложнением социально-экономических процессов и увеличением функций государства в настоящее время все большее значение приобретает обеспечение муниципальной безопасности.
Необходимость управления конкретной функцией со стороны государства, то есть когда реализация функции без его вмешательства невозможна, оценивается возможностью реализации каждой функции на различных уровнях системы территориального управления, двигаясь от нижних уровней к верхним. Конкретная функция закрепляется за тем уровнем структуры, который имеет возможность обеспечить наибольшую эффективность реализации.
Система обеспечения безопасности государства реализуется через региональные и муниципальные уровни управления. Для ориентирования системы на успех ее нужно выстроить таким образом, чтобы федеральный и региональный уровень «работали» на безопасность муниципальных образований. Во многом этому способствует 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые закрепили полномочия, а, следовательно, степень обязанностей и ответственности, за каждым уровнем управления.
Поэтому к муниципальной безопасности следует относиться как к сфере управленческой деятельности.
Эффективная муниципальная экономика – это возможность обеспечения и государственной безопасности, и социальной, и экологической, и инфраструктурной, и многих других. Муниципальная экономика определяется эффективностью жизненно важных аспектов государства, хозяйствующих субъектов, личности, и, следовательно, муниципальная экономика влияет на государственную безопасность, ее устойчивое развитие, оптимальное использование ресурсного потенциала.
Надежная, эффективная система обеспечения муниципальной экономической безопасности может служить гарантом стабильного и устойчивого социально-экономического развития государства. В свою очередь, государственная идеология в области обеспечения муниципальной экономической безопасности должна разрабатываться и реализовываться в рамках проводимой экономической политики. Основными приоритетами государственной политики в обеспечении муниципальной безопасности должны быть достижение устойчивости экономического положения личности, социально-экономической стабильности общества, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, законности и законопослушания всех субъектов хозяйствования и управления. Государство должно быть способным взять на себя функции управления и поддержания экономики страны на безопасном уровне. При этом необходимо четко определить границы, критерии или условия государственного вмешательства в экономику и вопросы компетенции муниципального образования, в частности границы государственного и муниципального секторов, а также обеспечить развитие эффективных методов государственного регулирования.
Без обеспечения муниципальной экономической безопасности невозможно решение стоящих перед государством задач. Таким образом, государственная стратегия экономической безопасности преследует цель обеспечения на уровне муниципального образования защиты населения через повышение уровня и качества его жизни, эффективного решения внутренних экономических и социальных задач.
Обеспечение муниципальной экономической безопасности является приоритетным направлением государственной политики. Минимизировать риски необходимо через создание механизмов организационно-управленческих инноваций. Инновации в сфере управления, позволяющие влиять, контролировать и обеспечивать муниципальную экономическую безопасность, являются перспективным направлением совершенствования современной системы.
Несомненный научный и практический интерес вызывают механизмы, обеспечивающие состояние муниципальной экономической безопасности России. Механизмы, методы, обеспечивающие муниципальную экономическую безопасность, должны рассматриваться как инновационные, строящиеся на систематизированных подходах.
Механизм обеспечения муниципальной экономической безопасности – это система мер законодательного, организационно-правового, социально-экономического, идеологического, информационного, то есть организационно-управленческого характера. Обеспечение муниципальной экономической безопасности относится к приоритетному направлению государственной деятельности и может быть обеспечено только при условии эффективного регулирования.
Муниципальная экономическая безопасность является гарантом государственной безопасности, при этом можно утверждать, что проявляется во всех элементах государственной безопасности, аккумулирует экономическую составляющую этих элементов, оставаясь при этом базисом.
Государственная муниципальная политика – это направление внутренней политики государства, которая строится на обеспечении безопасности от внешних и внутренних угроз.
Факторы безопасности не являются постоянными и могут изменяться в зависимости от конкретной ситуации и социально-экономических, политико-правовых, этнических, экологических и иных проблем.
Таким образом, муниципальная экономическая безопасность – это совокупность факторов, обеспечивающих стабильность, устойчивость и способность к обновлению и развитию. Если экономика не использует потенциал для развития, значит, снижается сопротивляемость к угрозам внутреннего и внешнего плана. Любой фактор риска может поставить под угрозу безопасность. Таким образом, можно заключить, что муниципальная экономическая безопасность в первую очередь строится и обеспечивается внутренними факторами, которые определяются потенциалом и ресурсными возможностями муниципального образования.
Уровень муниципальной экономической безопасности обеспечивается высокими технологиями, высокой производительностью труда, высококачественными, конкурентоспособными продукцией, оказываемыми услугами, выполняемыми работами и профессионализмом административно-управленческого, производственного персонала, служащих и рабочих. Основы фундамента системы должны строиться на инициативе участников рынка, экономических агентов, конкуренции товаропроизводителей. Основные приоритеты должны быть направлены на качество, стабильность, исполнение правовых норм, обеспечение защиты прав собственника, действенность административных регламентов.
Одним из основополагающих современных направлений государственной экономической политики является создание и защита системы, обеспечивающей безопасность на территории государства. Роль государства закрепляется за созданием единого государственного пространства с единым порядком функционирования, взаимодействия, регламентированности системы. Система безопасности муниципального образования должна основываться на идеологии, определенной Государственной стратегией безопасности Российской Федерации.
Экономическая муниципальная безопасность должна рассматриваться комплексно с государственной. Каждое направление муниципальной экономической безопасности является частью государственных полномочий, реализующихся на территориях каждого муниципального образования в отдельности и на территории страны в целом. Обеспечение муниципальной безопасности – это основа социально-экономического развития страны и условие для обеспечения государственной безопасности.
Экономическая безопасность, обеспеченная на уровне муниципального образования, гарантирует экономическую безопасность государства в целом. Муниципальная экономическая безопасность является составляющей экономической безопасности страны, так как муниципальное образование, являясь целостным социально-экономическим образованием, в то же время есть часть единой социально-экономической системы государства.
Муниципальное образование, испытывая влияние общероссийских социально-экономических тенденций, имеет свои специфические черты обеспечения безопасности, которые определяются особенностями самой территории, например, ее геополитическим положением, климатическими условиями, обеспеченностью природными ресурсами, структурой отраслей экономики, национальным составом населения и другие. Муниципальные образования в соответствии с определенными государством требованиями праве самостоятельно решать вопросы освоения и использования природных ресурсов, развития торговли, сферы услуг, инфраструктуры и другие. Но при этом необходимо сохранить единое социально-экономическое пространство государства, обеспечивающее единство системы в целом.
Муниципальная экономическая ситуация, с одной стороны, влияет на экономическую безопасность государства, а с другой – процессы государственной экономики, в свою очередь, сказываются на уровне экономической безопасности муниципальных образований.
Муниципальную безопасность во многом определяют стратегия социально-экономического развития муниципального образования, демократические процессы и гражданское общество. При этом демократию следует рассматривать как не только право выражать свои мысли и идеи, но и необходимость вносить свой положительный вклад в общее дело.
Местному сообществу, желающему обеспечить социально-экономическое развитие, необходимо вовлечь всех людей, независимо от их социального статуса, материального положения, пола, возраста, расовой или религиозной принадлежности, в процесс подготовки, принятия и воплощения в жизнь решений, которые улучшают качество их жизни.
На развитие муниципального образования оказывают существенное влияние вопросы безопасности. Развитие касается не только муниципального управления, но и всех экономических агентов, расположенных в его черте, а также каждого гражданина, выбравшего данное муниципальное образование в качестве места жительства. Местное сообщество должно принимать большее участие в управлении муниципальным образованием на уровне микрорайонов, комитетов общественного самоуправления, товариществ собственников жилья, места работы и проведения досуга, в обеспечении общественной безопасности, пропаганде здорового образа жизни, патриотического воспитания, благоустройства территории и решении многих других вопросов.
Местное самоуправление позволяет наладить взаимодействие по поводу развития общего места жизни и деятельности, позволяет людям услышать и понять друг друга, согласовать и взаимно обогатить свои подходы и точки зрения.
При формировании системного подхода в обеспечении муниципальной экономической безопасности следует применять плановый подход. Органам местного самоуправления как органам управления необходимо добиться координации всех видов планирования – социально-экономического, финансового, градостроительного и других через работу над стратегическим планом. Сфера этой деятельности – дело не только муниципальных служащих, экономистов, менеджеров, но и экологов, специалистов социальной сферы, всех заинтересованных лиц.
Консолидировав организационно-управленческие процедуры в сфере производства, образования, оказания услуг, права, финансов, информации и других – создается механизм реализации стратегии с точки зрения комплексности и обеспечения муниципальной экономической безопасности.
Государственное муниципальное обеспечение
Ресурсы - ведущий фактор эффективного государственного управления. Это реальные и потенциальные средства, резервы, ценности и блага, которыми располагает и использует государство для реализации своих управленческих целей и задач. Это те возможности материального, интеллектуального, организационного и духовно-нравственного характера, которыми располагает государство и может воспользоваться ими как в настоящее время, так и в будущем. Если объективные условия и субъективный фактор определяют характер государственного управления, то ресурсы обеспечивают успех и эффективность этого управления. Ресурсы - это и социальная среда управления, и необходимое условие, и своего рода гарант успеха этого управления.
Основным критерием социальной эффективности использования ресурсов в условиях их ограниченности и постоянной нехватки является качество удовлетворения насущных потребностей общества и отдельных его граждан. Рост же этой эффективности можно обеспечить не только и не столько за счет абсолютного сокращения или экономии этих ресурсов, а путем оптимизации (рационализации) их использования. В государственном управлении эффективность - это не только формальное сопоставление результатов управленческой деятельности и ресурсов, затраченных на их достижение. Главное здесь - политические, социокультурные и социально-психологические результаты.
Ресурсы управления в реальной жизни выступают в самых разных формах. Одни носят объективный характер (например, ресурсы экономические, природные или социально-демографические), другие - субъективный (властные, кадровые, информационные). Бывают они природными и человеческими, основными и сопутствующими, базовыми и вспомогательными.
К социальным ресурсам базового характера мы относим:
- Власть, которая является ведущим субъективным условием и фундаментальным источником эффективного управляющего воздействия, представляет собой совокупность отношений руководства, господства и подчинения.
В условиях демократического федеративного государства определяющим для управления является принцип разделения власти по ее уровням (на федеральную власть и власть субъектов федерации) и ветвям (законодательную, исполнительную и судебную) в рамках соответствующих «сдержек и противовесов». По уровням государственная власть распределяется либо на конституционных, либо договорных началах, закрепляется в форме соответствующей номенклатуры предметов ведения.
В России к предмету исключительного ведения федеральных органов относятся международные отношения, оборона и безопасность государства, установление границ и таможенное дело, денежное и валютное обращение, монетная монополия, учреждение федеральной системы правоохранительных и судебных органов, объявление войны и заключение мира, производство, приобретение, продажа, распространение оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и ряд других вопросов, имеющих принципиальное значение для государства.
К предмету исключительного ведения субъектов федерации относятся местное управление, регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий, местные налоги, учреждение и замещение местных должностей, вопросы общественного порядка, культура, санитария, здравоохранение, местные коммуникации, коммунальное обслуживание, пособия престарелым и инвалидам, организация местной полиции, городское устройство и другие вопросы, которые непосредственно касаются населения, проживающего на территории субъекта.
В совместном ведении находятся судоустройство и судопроизводство, социальное обеспечение, налоги, земельное право, трудовое право, электроэнергетика, промышленность, торговля, банковское и биржевое дело, транспорт, за исключением федерального, образование, культура, демографическая политика, здравоохранение, охрана окружающей среды, то есть такие вопросы, которые эффективно могут быть решены только при условии согласия субъектов федерации.
Безусловно, не существует одной, годной для всех стран модели правления и федеративного устройства, а значит, и единой системы государственного управления. Их разнообразие предопределяют очень многие факторы, прежде всего экономические условия, особенности национально-этнического состава населения, традиции, культура.
- Экономический потенциал общества, который включает:
а) материально-финансовые ресурсы – федеральный и региональные бюджеты, золотовалютные запасы, ценные государственные бумаги, стабилизационные и другие фонды, налоговые, страховые, таможенные, лицензионные и другие механизмы;
б) фонды хозяйствования, которые включают в себя основные фонды, оборотные средства, резервные и страховые фонды государственных унитарных и смешанных предприятий, акционерных обществ и других хозяйствующих субъектов;
в) природные ресурсы как предмет и средство производства – соответствующие земельные ресурсы, полезные ископаемые, леса, водные богатства, воздушное пространство;
г) государственные резервы – стратегические запасы сырья, топлива, продуктов питания, медикаментов и других материалов, необходимых для бесперебойного функционирования всех жизненно важных ее структур на случай чрезвычайных ситуаций, агрессии, стихийного бедствия и т.п.
Перечисленные экономические компоненты носят объективный, как бы «внешний» по отношению к государственной власти характер. Тем не менее, государство в рамках действующего законодательства распоряжается ими и с их помощью решает сложные национальные проблемы – обороны и государственной безопасности, развития науки и образования, здравоохранения и социальной защиты, стимулирования производства, преодоления последствий чрезвычайных ситуаций.
Поэтому забота о развитии экономического потенциала страны – важнейший фактор государственного управления и его главный приоритет. В условиях жесткой международной конкуренции экономическое развитие страны определяется ее научными, технологическими и энергетическими преимуществами. Поэтому сегодня нам предстоит сделать новые шаги в направлении стимулирования роста инвестиций в производственную инфраструктуру, в развитие энергетики, транспорта и связи, в освоение космических и на-на технологий, стимулирование авиастроения, судостроения и перерабатывающего производства, освоение новых перспективные рынков. А значит, нужно сформировать благоприятные налоговые условия для финансирования инновационной деятельности, обеспечить конвертируемость рубля, перейти к биржевой торговле нефтью, газом и другими стратегическими товарами непосредственно на территории России.
- Политические ресурсы. Они скрыты в политических отношениях (в т.ч. международных), политическом сознании народа и правящих элит, политических полномочиях государственных структур, соответствующих функциях политических партий и других институтов гражданского общества. Все эти структуры, занимаясь политикой, играют активную роль в государственном управлении, особенно в разработке различных целевых программ и концепций, контроле деятельности государственных органов, защите прав и свобод человека.
- Ресурсы принудительно-силового характера. В условиях демократического правового государства в принципе они играют вспомогательную роль. Тем не менее, они незаменимы, если не «срабатывают» другие ресурсы. Никакие политические, экономические и воспитательные меры сами по себе не обеспечат нужный результат при реализации так называемых «непопулярных решений» в борьбе с преступностью, коррупцией, бюрократизмом, злоупотреблениями властью. Достаточно вспомнить сюжеты, связанные с усилением ответственности за нарушения правил дорожного движения, монетизацией льгот, повышением тарифов на услуги ЖКХ. Хотя, понятно, что без подключения политико-пропагандистских и разъяснительных ресурсов тоже не обойтись.
- Социодемографические возможности общества. Это уникальный, один из самых важных видов социальных ресурсов объективного характера. Человеческий ресурс – основа ресурсного обеспечения управления в целом. Ведь человек и только человек является созидателем материальных, культурных и духовных благ.
Вне человека управление бессмысленно. В полной мере это касается и кадров государственных органов и местного самоуправления.
К сожалению, интеллектуально-демографический ресурс современной России, как и прежде, используется не всегда продуманно и рационально. По оценке Президента РФ, «положение в этой сфере критическое». Ежегодно страна теряет от 700 тысяч до миллиона общей численности своего населения. Увеличивается доля престарелых и неработающих. Не ослабевает отток специалистов за рубеж. Из-за неумелого использования трудовых ресурсов медленно осваиваются ресурсы Севера, Сибири и Дальнего Востока. Население этих регионов за последние десять лет сократилось более, чем в два раза. Приморье покинуло 630 тыс. человек. В то же время усиливается приток граждан из других государств.
Такое положение влечет за собой и другие негативные последствия: огромное количество людей вовлекается в сферу криминальных отношений, ухудшается нравственное и физическое здоровье населения. Поэтому оздоровление и развитие человеческих ресурсов сегодня – важнейшая задача российского государства.
На приоритетные позиции выдвигаются задачи:
а) снижения смертности;
б) проведения более эффективной миграционной политики;
в) повышения рождаемости;
г) обеспечения бережного отношение к семье, матери и ребенку;
д) борьбы с преступностью, алкоголизмом и наркоманией.
- Интеллектуально – кадровый ресурс общества. В данном случае речь идет об интеллектуально-кадровом потенциале общества как объекта государственного управления, с одной стороны, и самих государственных структур как субъекта этого управления, с другой стороны. В первом случае имеются в виду кадры хозяйственных руководителей, ИТР и специалистов массовых профессий, учителей, врачей, творческой интеллигенции. Во втором – административно-политическая элита, персонал гражданской, военной и правоохранительной государственной службы, должностные лица муниципальных образований.
Кадровая ситуация в любом обществе постоянно меняется, причем достаточно динамично. В том числе по таким социально-демографическим показателям, как пол, возраст, образование, профессия, квалификация, социальный престиж, материальный достаток и т.п. Без учета этой закономерности интеллектуально-кадровый ресурс грамотно использовать в управлении невозможно. Разве можно не учитывать тот факт, что еще не так давно в России только 5-7% дипломированных специалистов были готовы работать в условиях рынка и свободного предпринимательства, что сменяемость руководящих кадров в органах власти превышала 50%, механизмы кадровых решений строились на принципах личной преданности, землячества и непотизма? Немало высококвалифицированных кадров из производства и науки перешли в торговлю и сферу обслуживания, заняты строительством дач и частным извозом, работают охранниками или уезжают на заработки за рубеж. Охранников, телохранителей и личных водителей сейчас больше, чем занятых в образовании и здравоохранении вместе взятых.
В последнее время ситуация постепенно меняется к лучшему: сложилось новое поколение специалистов, динамично формируется средний класс, развивается система высшего и среднего образования, совершенствуется практика профподготовки государственных и муниципальных служащих. Тем не менее, все еще остается угроза ослабления интеллектуального и генетического потенциала страны, обострения дефицита квалифицированных работников управления. Все большую тревогу вызывает закрытость, коррумпированность и низкий профессионализм чиновничества, превратившегося, по словам В.В. Путина, в «замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса» в целях обеспечения «собственного благосостояния».
Перечисленное толкает страну на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала, все большего отрыва власти от интересов общества. Поэтому, делает вывод Президент, «современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества – языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии». Это и есть главное требование к интеллектуально-кадровому потенциалу государственного управления.
- Информационно-коммуникационные ресурсы. Это ресурсы субъективного обеспечивающего характера, включают в себя как информацию, так и средства (каналы) ее получения, распространения и обмена. Качественная и хорошо обработанная на современной научно-технологической основе информация является одним из базовых условий высокоэффективного государственного управления во всех его звеньях: на этапе формирования целей и задач управления; оценки проблемной ситуации; разработки альтернатив и принятия управленческого решения; организации и контроля исполнения. Причем, если на начальных этапах информатизации использование данного ресурса в основном было направлено на повышение качества сбора, обработки и использования информации, то сейчас происходят кардинальные трансформации во всех методах и технологиях информационного обеспечения государственного управления, вплоть до создания самых современных информационных систем типа «электронного правительства» и «электронного управления».
Информация весьма разнообразна и классифицируется по разным основаниям:
а) по содержанию – финансово-экономическая, политическая, технико-технологическая;
б) по уровню власти и статусам субъекта и объекта государственного управления – общегосударственная, федеральная, региональная, муниципальная, корпоративная;
в) по источнику информационных потоков – промышленная, сельскохозяйственная, правоохранительная, военно-разведывательная, гуманитарная;
г) по направленности – внутренняя и внешняя, восходящая и нисходящая;
д) по уровню обработанное – исходная, промежуточная и конечная. Главное, чтобы информация была актуальной, своевременной, полной, объективной, обоснованной и технологичной.
Источники информации для государственного управления – это наука, законодательство, система государственной и ведомственной отчетности, данные статистического учета и текущего контроля, доклады спецслужб, публикации средств массовой информации, письма граждан и др. Далее включаются различного рода организационно-технические и творческие компоненты управленческого труда, начиная с регистрации информации и завершая разработкой на ее основе управленческих решений. Тем самым обеспечивается упорядоченность, системность и подконтрольность информационных потоков.
Сейчас для России особую значимость приобретают:
- создание общенациональной и региональных автоматизированных систем управления, внедрение мониторингового контроля реализации государственных целевых программ и приоритетных проектов;
- развитие телекоммуникационной инфраструктуры, создание автоматизированных рабочих мест, подключение к системе «Интернет» и через нее к различным информационно-справочным системам типа «Гарант» и «Консультант-Плюс»;
- овладение всеми субъектами управления и их персоналом современными информационными технологиями;
- совершенствование нормативно-правового и нормативно-методического обеспечения информационно-коммуникативных систем;
- развитие дистанционных форм подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;
- обеспечение надежной информационной безопасности государства.
Ресурсное обеспечение государственного управления по важности стоит в одном ряду с целеполаганием. Без соответствующих ресурсов ни одно самое разумное управленческое решение не будет реализовано. Ресурсы – это те средства, ценности и методы, обладание которыми гарантирует успешную реализацию самых смелых управленческих замыслов. А значит, систему ресурсного обеспечения государственного управления необходимо постоянно совершенствовать, своевременно снимать противоречия между держателями ресурсов и их потребителями, добиваться, чтобы ресурсы использовались рачительно и целесообразно.
Обеспечение муниципальных нужд
Термин «государственные нужды» появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административно-плановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которых обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляет руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением. Как выразитель интересов народа государство организовывало выполнение планов в области промышленного развития, строительства, транспорта, заготовок сельскохозяйственной продукции и др. Государственная собственность объявлялась всенародным достоянием, управление ею осуществлялось государством в качестве представителя народа.
Соответственно государственные и общественные интересы не разграничивались, и действовал единый централизованно-плановый механизм удовлетворения потребностей общества путем направления предприятиям плановых заданий по производству определенной продукции в необходимом объеме и распределения произведенной продукции по потребителям.
Необходимость управления закупками продукции для удовлетворения государственных нужд возникла вследствие того, что рыночный механизм в ходе своей деятельности не заинтересован заниматься многими проблемами, такими как охрана окружающей среды, поддержка обороноспособности страны, социальная помощь малообеспеченным гражданам, развитие фундаментальной науки и т. д. Все эти задачи вынуждено брать на себя государство в лице федеральных, региональных и муниципальных органов власти. В связи с выполнением этих задач и появляется такое понятие, как государственные нужды. Впервые понятие государственных нужд было дано в Законе Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» № 2859-1.
Согласно ему государственные нужды – это потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач. Государственные нужды обеспечиваются за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых для решения этих задач. Понятие «федеральные государственные нужды» было дано в Федеральном законе № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Суть этого определения сводится к тому, что федеральные государственные нужды – это потребности России в строго очерченных направлениях. Они включают в себя четыре элемента: материальные резервы, оборона и безопасность, экспорт на уровне государства и реализация федеральных целевых программ.
Также понятие «государственные нужды» было отражено в статье 525 части 2 Гражданского кодекса. В ней записано, что государственные нужды – это потребности двух уровней: потребности Федерации и потребности субъектов РФ. Третий уровень – «муниципальные нужды» – под понятие «государственные нужды» не подпадает. Такое положение изначально обосновывалось российскими законодателями тем, что в соответствии с законом 154-ФЗ, а затем 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят, а поэтому они должны были по аналогии с федеральным и региональным законодательством самостоятельно разрабатывать свои нормативные акты, в которых и регулировались бы вопросы закупки продукции для муниципальных нужд. Принят закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который ввел новые понятия нужд государства и впервые муниципальных нужд.
Согласно документу под государственными нуждами понимались потребности РФ либо потребности субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций государственного управления, в том числе для реализации целевых программ, финансируемых за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников. Под муниципальными нуждами понимались обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Источниками финансирования муниципальных нужд должны были выступать средства местных бюджетов и внебюджетные источники финансирования. Закон 94-ФЗ ввел понятие «нужды бюджетного учреждения», под которыми понимались обеспечиваемые бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений. Вступивший в силу Федеральный закон 44-ФЗ не расшифровывает понятия государственных и муниципальных нужд, хотя и использует их по тексту. По смыслу близки этим терминам установленные законом цели осуществления закупок.
Среди них выделяются следующие:
1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами;
2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация;
3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Обеспечение государственных и муниципальных нужд
Закупки для государственных и муниципальных нужд – это закупки, осуществляемые государственными органами или органами местного самоуправления за счет бюджета соответствующего уровня в соответствии с законодательством о федеральной контрактной системе.
Участниками закупки может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
К числу обязательных требований к участникам закупки относятся:
1. Не проведение ликвидации участника закупки.
2. Отсутствие решения арбитражного суда о признании участника закупки несостоятельным (банкротом) и об открытии конкурсного производства.
3. Отсутствие решения о приостановлении деятельности участника закупки на дату подачи заявки.
4. Отсутствие задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы РФ за прошедший календарный год.
5. Отсутствие у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера организации судимости за преступления в сфере, либо наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и административного наказания в виде дисквалификации.
6. Отсутствие между участником закупки и заказчиком конфликта интересов.
Также при осуществлении закупки могут быть установлены дополнительные требования к участникам, к ним относятся:
1. Наличие у участника закупки исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, если заказчик приобретает права на эти объекты по итогам выполнения контракта;
2. Отсутствие сведений об участнике закупки в Федеральном реестре недобросовестных поставщиков.
Некоммерческая организация может участвовать в закупках, если тематика конкурса соответствует ее уставной деятельности.
Для того, чтобы стимулировать более активное участие социально ориентированных некоммерческих организаций в выполнении услуг для государственных и муниципальных нужд, законодательство предусматривает предоставление социально ориентированным некоммерческим организациям ряда преимуществ при участии в конкурсах и аукционах (Статья 30 Федерального закона N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").
К таким особым преимуществам относятся:
1. Обязанность проводить часть закупок только среди субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, ограничивая участие прочих субъектов.
Заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем 15% совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. Такие закупки осуществляются путем проведения открытых конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, электронных аукционов, запросов котировок, запросов предложений, в которых участниками закупок являются только социально ориентированные некоммерческие организации.
В извещениях об осуществлении закупок устанавливается ограничение в отношении участников закупок, которыми могут быть только социально ориентированные некоммерческие организации. В этом случае участники закупок обязаны декларировать в заявках на участие в закупках свою принадлежность к социально ориентированным некоммерческим организациям.
По итогам года заказчик обязан составить отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций и разместить такой отчет в единой информационной системе.
2. Разукрупнение лотов, дробление закупок на более мелкие виды работ, которые может выполнять небольшая организация.
Начальная (максимальная) цена контракта, к выполнению которого приглашаются социально ориентированные некоммерческие организации, не должна превышать двадцать миллионов рублей.
Заказчик вправе установить в извещении об осуществлении закупки требование о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа социально ориентированных некоммерческих организаций. Условие о привлечении к исполнению контрактов субподрядчиков из числа социально ориентированных НКО и о гражданско-правовой ответственности поставщиков за неисполнение этого условия включается в контракты.
Типовые условия контрактов, предусматривающих привлечение социально ориентированные некоммерческие организации, могут устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Для участия в закупках в качестве социально ориентированной НКО, не требуется подтверждения факта отнесения некоммерческой организации к числу социально ориентированных. Основанием для участия в таких конкурсах является декларация организации о том, что она относится к числу социально ориентированных некоммерческих организаций. Обязанность для заказчиков проверять факт отнесения организации к социально ориентированным некоммерческим организациям не установлена.
Обеспечения муниципального управления
Информация – это совокупность сведений об изменениях, совершающихся в системе и окружающей ее среде. Она выступает как основа процесса управления. На основе обработки необходимого и достаточного количества информации принимается то или иное управленческое решение.
Информация обладает следующими признаками:
- достоверностью, т.е. степенью ее соответствия свойствам и состоянию элементов системы;
- полнотой, т.е. достаточностью для постановки и решения задачи или проблемы;
- своевременностью и точностью;
- избирательностью, т.е. соответствию определенному уровню управления.
Информационное обеспечение муниципального управления состоит в организации поиска, сбора, хранения, обработки и передачи информации с целью ее использования для постановки и решения задач управления. Организация информационного обеспечения связана с решением следующих взаимосвязанных задач: определение состава информации, в т.ч. по целевым и функциональным подсистемам; определение источников и потребителей информации, регламентация связей между ними; подготовка информации о желаемом и фактическом состоянии системы и ее элементов, определение отклонений; формализация представления информации; выбор и обоснование носителей информации; разработка методов поиска, сбора, обработки, хранения и обновления информации; выбор и обоснование технических средств информационного обеспечения; определение периодичности циркуляции информации и форм ее представления; разработка классификаторов, словарей, инструкций и других средств и методов технологической регламентации информационного обеспечения.
Все виды информации, необходимой для управления образуют информационную систему – организационно оформленную совокупность видов информации, каналов связи и технических средств, обеспечивающих взаимосвязь между элементами системы управления в целях ее эффективного функционирования и развития.
Существуют различные информационные системы. Простые, в которых весь цикл сбора и преобразования информации производится человеком. Смешанные системы. Информационно-поисковые. Информационно-советующие. Самообучающиеся системы. Информационно-управляющие системы.
Под техническим обеспечением управления понимается вся совокупность технических и вещественных средств управленческого труда. Современные технические средства, используемые в управлении разнообразны: различные машины, аппараты, устройства, приборы, приспособления.
Согласно классификации средства техники управления подразделяются на 10 классов:
0 – материалы-носители информации;
1 – средства изготовления документов;
2 – средства копирования, размножения и оформления документов;
3 – средства хранения и группировки документов;
4 – средства передачи устной информации;
5 – средства передачи изображения и документов;
6 – средства воспроизведения и фиксации информации;
7 – средства преобразования информации;
8 – средства обеспечения вычислительных и логических процедур (вычислительная техника, вычислительные комплексы и др.);
9 – средства, обеспечивающие условия труда управленческого персонала.
Техника управления может использоваться в различных организационных формах:
а) индивидуальная (автономная) – для отдельных, частных процессов;
б) комплексная – в виде системы средств техники управления.
Техника управления – это техника умственного труда, техника обработки информации в сфере управления. Чем совершеннее комплекс технических средств, образующих технику управления, тем эффективнее технология управления, организации и производительности управленческого труда и весь процесс управления.
Муниципальная служба – это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Муниципальная должность – это должность, предусмотренная Уставом муниципального образования с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий.
Муниципальные должности подразделяются на:
а) выборные;
б) замещаемые на основании решений органов местного самоуправления;
в) иные, замещаемые путем заключения трудового договора.
Муниципальным служащим присваиваются квалификационные разряды после сдачи квалификационного экзамена или аттестации.
Основными задачами муниципальной службы являются:
а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
б) обеспечение самостоятельности решения населением вопросов местного значения;
в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
г) защита прав и законных интересов муниципального образования.
Муниципальная служба основана на принципах:
а) законности;
б) приоритета прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления;
в) равного доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе;
г) подконтрольности должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением муниципального образования;
д) гласности в осуществлении муниципальной службы;
е) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
ж) в непартийности муниципальной службы.
Муниципальный служащий не вправе:
а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
б) быть депутатом представительных государственных и муниципальных органов;
в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
г) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом;
д) принимать участие в забастовках;
е) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений и т.д.
Введение института муниципальной службы, как организующего начала в системе муниципального управления, создает предпосылки для надлежащей его организации, обеспечения слаженной работы механизма муниципального управления.
Право муниципального обеспечения
В собственности муниципальных образований может находиться: имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными и региональными законами; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом.
В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным выше, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.
Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом. Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. В статье 50 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" поименован состав муниципального имущества для каждого типа муниципальных образований. При этом отдельно приведены перечни имущества, которое может находиться в собственности поселений и муниципальных районов. В собственности же городских округов могут находиться все виды имущества из обоих таких перечней.
В собственности поселений могут находиться:
- имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
- жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
- объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
- имущество библиотек поселения;
- имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;
- имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
- имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
- имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
- имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
- земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
- пруды, обводненные карьеры на территории поселения;
- леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;
- имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;
- имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.
В собственности муниципальных районов могут находиться:
- имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
- автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
- имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;
- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
- имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
- имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
- имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
- имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
- архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
- имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
- имущество межпоселенческих библиотек;
- имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
- земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
- пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;
- имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
- имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
- имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта; имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;
- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Согласно ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным и региональным органам государственной власти, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. Муниципальные предприятия и учреждения. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Назначение на должность и заключение трудового договора с руководителями муниципальных предприятий и учреждений производятся различными способами. Нередко назначение на должность руководителей муниципальных предприятий и учреждений производится по конкурсу главой муниципального образования в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.
При этом организация и проведение конкурса на замещение вакантных должностей руководителей муниципальных предприятий и учреждений осуществляются конкурсной комиссией, которая создается и действует в соответствии с положением о конкурсной комиссии, утверждаемым решением представительного органа муниципального образования. Прекращение трудового договора с руководителем муниципального предприятия или учреждения производится по основаниям, предусмотренным законодательством и условиями трудового договора. Увольнение руководителя муниципального предприятия или учреждения производится, как правило, главой муниципального образования. Руководители муниципальных предприятий и учреждений представляют администрации муниципального образования и (или) представительному органу муниципального образования отчеты об использовании имущества, закрепленного за муниципальным предприятием или учреждением, по установленным формам.
При необходимости кроме периодической обязательной отчетности руководители муниципальных предприятий и учреждений обязаны представлять информацию и отчеты о деятельности возглавляемых ими предприятий и учреждений по запросам представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Руководитель муниципального предприятия, учреждения несет персональную ответственность за достоверность и своевременность представляемой отчетности.
Обеспечение муниципальных контрактов
Заказчик обязан устанавливать требование об обеспечении исполнения практически всех государственных и муниципальных контрактов. Исключение составляют только некоторые виды контрактов, которые заключаются по результатам закупки у единственного поставщика.
Способ обеспечения исполнения контракта определяет участник закупки, с которым заключается контракт (ч. 3 ст. 96 Закона N 44-ФЗ).
В качестве исполнения контракта участник может:
• внести денежные средства на счет заказчика;
• предоставить банковскую гарантию.
Контракт заключается только после предоставления участником обеспечения исполнения контракта (ч. 4 ст. 96 Закона N 44-ФЗ). Проверить предоставленное обеспечение необходимо до подписания контракта заказчиком (ч. 4 ст. 96 Закона N 44-ФЗ).
Платежное поручение на перечисление средств в качестве обеспечения контракта заполняется по общим правилам (гл. 5 Положения о правилах осуществления перевода денежных средств, утвержденного Банком России N 383-П, Приложение N 1 к Положению Банка России N 383-П). При этом в графе «Назначение платежа» необходимо указать «Обеспечение исполнения контракта», а также отразить информацию о закупке.
При предоставлении обеспечения таким способом необходимо проверить факт поступления денежных средств в полном размере на счет, указанный в документации о закупке, проекте контракта.
В законодательстве о контрактной системе отсутствуют нормы, обязывающие участника закупки вносить денежные средства в качестве обеспечения исполнения контракта лично. Если такая обязанность не установлена заказчиком в закупочной документации (извещении, документации о закупке, проекте контракта), третье лицо вправе перечислить денежные средства за участника.
Имеется пример, когда суд признал неправомерными действия заказчика, отказавшегося принять обеспечение исполнения контракта от третьего лица (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда N 09АП-52950 по делу N А40-126679). Аналогичная позиция встречается в практике антимонопольных органов (Решение Коми УФАС России N 04-02/2548).
Минэкономразвития России придерживается противоположного подхода. По мнению ведомства, третье лицо не вправе предоставлять обеспечение исполнения контракта вместо участника, с которым он заключается, поскольку такая возможность нормами Закона № 44-ФЗ не предусмотрена (Письма N Д28и-2060, N Д28и-1893).
Поэтому во избежание спорных ситуаций, участнику рекомендуется лично перечислять денежные средства на счет заказчика в качестве обеспечения исполнения контракта.
Второй способ обеспечения исполнения контракта является оформление банковской гарантии (ч. 3 ст. 96 Закона N 44-ФЗ).
Для оформления банковской гарантии нужно:
1. Определить банк, который будет выступать гарантом исполнения контракта по банковской гарантии. Такой банк должен входить в перечень банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения, который ведется Минфином России и размещен на его официальном сайте(ч. 1 ст. 45 Закона N 44-ФЗ, ст. 74.1 НК РФ).
2. Уточнить условия выдачи банковской гарантии и перечень документов, требуемых конкретным банком для оформления банковской гарантии.
По результатам оформления банковской гарантии участнику необходимо:
1. Получить от банка следующие документы:
• экземпляр договора банковской гарантии;
• банковскую гарантию в письменной форме на бумажном носителе или в форме электронного документа;
• выписку из реестра банковских гарантий.
2. Убедиться, что выданная гарантия соответствует требованиям, установленным ст. 45 Закона N 44-ФЗ.
Финансовое обеспечение муниципального задания
Для выполнения государственного задания учредитель доводит до казенных учреждений лимиты бюджетных обязательств на основании бюджетной сметы, до бюджетных и автономных учреждений – субсидии. Это является финансовым обеспечением госзадания.
Порядок, по которому нужно определять объем и условия предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания, устанавливают нормативно-правовые акты:
• Правительства РФ – в отношении субсидий из федерального бюджета;
• высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ – в отношении субсидий из бюджетов субъектов РФ;
• местной администрации – в отношении субсидий из местных бюджетов.
Чтобы выделить субсидию, учредитель, помимо самого государственного задания, заключает с бюджетным (автономным) учреждением соглашение на его финансовое обеспечение. В соглашении прописывают порядок и условия предоставления субсидии. Требования к содержанию соглашения установлены пунктом 44 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 640.
Неотъемлемой частью соглашения о финансовом обеспечении является график перечисления субсидий, то есть порядок предоставления субсидий (п. 45 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 640).
При составлении графика имейте в виду, что субсидию учреждению нужно перечислять не реже одного раза в квартал в сумме, которая не превышает:
• 25 процентов годового размера субсидии в течение I квартала;
• 50 процентов годового размера субсидии в течение первого полугодия. А для учреждений, деятельность которых требует неравномерного финансового обеспечения (например, образовательные) – до 65 процентов;
• 75 процентов годового размера субсидии в течение девяти месяцев.
Есть случаи, когда заключать соглашение, то есть предусматривать порядок предоставления субсидий бюджетным учреждениям, не нужно. Во-первых, если учреждение выполняет функции главного распорядителя федерального бюджета. А во-вторых, чтобы определить объем и периодичность перечисления средств субсидии на госзадание обособленным подразделениям учреждения. Для таких учреждений есть возможность принять свой правовой акт (приказ, распоряжение). И этот документ как раз и будет определять объем и периодичность перечисления субсидии. Об этом сказано в пунктах 40, 44 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 640.
Вышеприведенный порядок не распространяется на учреждения, которые находятся в стадии реорганизации или ликвидации.
Такой порядок предусмотрен пунктом 46 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 640.
Объем субсидии (финансового обеспечения) на выполнение госзадания учреждению рассчитывайте на основании нормативных затрат на оказание услуг с учетом затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества (ОЦИ). Причем может быть, что учреждение оказывает госуслугу (выполняет работу) в рамках госзадания за плату. Тогда размер субсидии уменьшите на объем доходов от платной деятельности, которые планируются к поступлению от потребителей таких услуг (работ).
Уменьшать размер субсидий на выполнение госзадания можно только в строго установленных случаях.
По общему правилу уменьшить объем субсидии, предоставленной на выполнение госзадания, в течение срока его исполнения можно только при изменении самого госзадания (п. 2.2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ, п. 3 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ, п. 41 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ № 640). Чтобы уточнять показатели госзадания и сокращать объемы субсидии, учредителю нужно вовремя проводить контрольные мероприятия.
Если федеральное бюджетное (автономное) учреждение не полностью выполнило госзадание, остаток субсидии, который возник из-за этого, оно возвращает в бюджет. А учредитель должен отчитаться в Минфин России об объеме этого остатка.
Финансовое обеспечение муниципальных образований
В настоящее время сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Указанная централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете с последующим перераспределением их части бюджетам субъектов Российской Федерации в виде межбюджетных трансфертов негативно сказывается на финансовой самостоятельности муниципальных образований, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП постоянно сокращается.
В соответствии с финансово-экономическим обоснованием к Федеральному закону от № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1 % от объема валового внутреннего продукта. Поскольку расходы местных бюджетов после принятия указанного Федерального закона только увеличивались, то имеются все основания использовать данный показатель для определения фактических расходных обязательств местных бюджетов. В текущем году объем ВВП прогнозируются в размере 60,6 трлн. рублей.
Несмотря на увеличение количества расходных обязательств муниципальных образований не было внесено изменений в федеральное законодательство, расширяющих доходную базу муниципалитетов. В совокупности поступления от местных налогов составляют только несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов (4,8% от земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц). Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на регулирование порядка взимания которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния.
Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, что ограничивает финансовую самостоятельность муниципальных образований и ставит их финансовое положение в зависимость от размеров финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, по данным Минфина России межбюджетные трансферты местным бюджетам, связанные с финансовым обеспечением собственных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, составили 1086,8 млрд. руб. или 48,3% общего объема собственных доходов местных бюджетов. В связи с этим финансовое положение муниципальных образований в значительной степени будет зависеть от финансовых возможностей самих субъектов Российской Федерации, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, а также эффективности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований.
Получается, что наибольшая доля налоговых доходов концентрируется в настоящее время в бюджетах крупных промышленно развитых муниципальных образований, которых всего несколько сотен по России. А самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет очень незначительный объем налоговых доходов. Эти данные свидетельствуют о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципалитетов в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе значительной части городских и сельских поселений.
В большинстве бюджетов поселений основная доля расходов состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу.
Таким образом, решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала муниципальных образований является необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов. Хотя в Федеральном законе №131 нет прямой формулировки принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии Закона. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что местное самоуправление не может эффективно развиваться только на дотациях, субсидиях и субвенциях из бюджетов вышестоящего уровня.
Для определения достаточности финансового обеспечения муниципальных образований важна оценка их расходных обязательств по осуществлению собственных полномочий в соответствии с реальными финансовыми потребностями региональных и местных бюджетов на их реализацию. Обеспечение соответствия между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению собственных государственных полномочий и вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами, остается в настоящее время одной из основополагающих задач. При этом муниципальные образования должны быть обеспечены финансовыми ресурсами таким образом, чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять финансирование не только текущих расходов, но и формировать бюджеты развития в структуре соответствующих бюджетов.
При распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы должен соблюдаться принцип: за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами закрепляются налоговые доходы, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления соответствующих территорий. Так, например, передача местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, позволит увеличить доходы муниципалитетов более чем на 223,9 млрд. руб.
Кроме того, в настоящее время значительно сокращают доходную базу региональных и местных бюджетов льготы по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством. Речь идет о федеральных льготах, установленных в отношении регионального налога на имущество организаций и местных налогов – земельного налога и налога на имущество физических лиц. Отмена таких льгот – это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципалитетами, но и способ повышения налоговой автономии региональных и местных властей, а значит – и ответственности за принимаемые ими решения. Данная мера приведет к увеличению размеров поступлений в региональные и местные бюджеты более чем на 200 млрд. руб. ежегодно.
Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, уплачиваемые предприятиями, в первую очередь – предприятиями малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления как в развитии малого и среднего бизнеса, так и производства вообще на соответствующих территориях, станет мощным стимулом для органов местного самоуправления по развитию местной экономики и промышленного производства. Так, передача местным бюджетам налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, увеличит доходы таких бюджетов на 142,1 млрд. руб. Кроме того, увеличение отчислений от налога на доходы физических лиц на 10 % позволит расширить доходную часть местных бюджетов еще на 199,5 млрд. руб.
Все перечисленные меры позволят дополнительно привлечь в местные бюджеты порядка 647,6 млрд. рублей или 21,9 % от объема суммарных доходов местных бюджетов, которые составили лишь 2 961,1 млрд. рублей.
Согласно действующим нормам этой части статьи 46 БК РФ суммы денежных взысканий (штрафов) установленных законами субъектов Российской Федерации, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации по нормативу 100 процентов.
Необходимо учитывать, что утверждение правил благоустройства территории поселения (городского округа), устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, а также установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий относится к вопросам местного значения соответственно поселений и городских округов, установленных в пункте 19 части 1 статьи 14 и пункте 25 части 1 статьи 16 Федерального закона 131-ФЗ.
Поскольку установление указанных правил, а также непосредственно организация благоустройства территорий поселений и городских округов относятся к предметами ведения данных муниципальных образований зачисление указанных сумм денежных взысканий (штрафов) за упомянутые правонарушения в бюджеты поселений и городских округов представляется обоснованным. В то же время необходимо учитывать, что законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена административная ответственность за нарушение иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления. При этом зачисление в местные бюджеты сумм штрафов, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации только за нарушение правил благоустройства территорий поселений и городских округов, не может существенно увеличить уровень собственных доходов местных бюджетов.
Кроме того, следует отметить, что согласно нормам части 1 статьи 1.3.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями субъекта Российской Федерации по созданию административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. Однако, нормами БК РФ не предусмотрена возможность зачисления в местные бюджеты сумм денежных взысканий (штрафов), налагаемых административными комиссиями, созданными органами местного самоуправления в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, следует разработать комплекс мер по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в целях стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала, в том числе:
- рассмотреть вопрос о передаче местным бюджетам налоговой ставки налога на прибыль организаций в размере 2 процентов, суммы поступлений от которой в настоящее время зачисляются в федеральный бюджет, а в бюджеты субъектов Российской Федераций – поступлений от акцизов на этиловый спирт, табачную продукцию, легковые автомобили, спиртосодержащую продукцию, автомобильный бензин и ряда других акцизов;
- разработать и внести в Государственную Думу пакет законопроектов, предусматривающих отмену льгот по региональным и местным налогам, установленные федеральным законодательством (по налогам на имущество организаций, имущество физических лиц, земельному налогу);
- рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, от налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100% доходов;
- рассмотреть вопрос о введении в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов. Одновременно рассмотреть вопрос о введении регионального транспортного налога в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, для зачисления его в региональные дорожные фонды;
- рассмотреть вопрос о расширении налоговых полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности, о предоставлении органам местного самоуправления права регулировать некоторые элементы упрощенной системы налогообложения (в частности, налоговую ставку, налоговые льготы в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации);
- ускорить введение в качестве местного налога на недвижимость (взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц), обеспечив, с одной стороны, более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, социально приемлемые размеры ставок и учет сложившегося уровня доходов населения, исключив риск повышения налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан;
- рассмотреть вопрос о введении порядка уплаты налога на доходы физических лиц, исчисленного и удержанного налоговым агентом у налогоплательщика, в отношении которого он признается источником дохода, в бюджет по месту регистрации (жительства) налогоплательщика;
- рассмотреть вопрос о зачислении в местные бюджеты всех сумм денежных взысканий (штрафов), установленных законами субъектов Российской Федерации за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также сумм денежных взысканий (штрафов), налагаемых административными комиссиями, созданными органами местного самоуправления в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации (в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями субъекта Российской Федерации);
- ускорить принятие Государственной Думой проекта федерального закона № 41444-6 «О внесении изменений в главу 31 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», предусматривающего включение в число объектом обложения земельным налогом (с налоговой ставкой в размере, не превышающем 0,3 процента кадастровой стоимости земельного участка) земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.
Наряду со средствами местных бюджетов экономическую базу местного самоуправления составляет муниципальная собственность.
Правовая позиция о возможности нахождения в муниципальной собственности тех или иных объектов имущества выражена в определении Конституционного Суда Российской Федерации № 540-О. В целях обеспечения указанной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормами Федерального закона № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" расширены возможности органов местного самоуправления по формированию состава муниципальной собственности в целях решения вопросов местного значения. В соответствии с данным изменениям в собственности поселений и муниципальных районов может находиться иное имущество (помимо перечисленного в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ), необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения соответственно поселений и муниципальных районов.
В то же время в отношении городских округов вопрос о нахождении иного имущества (помимо, перечисленного в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ) не был четко регламентирован в нормах Федерального закона №131-ФЗ.
В целях устранения указанного правового пробела при участии ВСМС были внесены поправки в проект федерального закона № 1620-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят Государственной Думой), прямо предусматривающие возможность нахождения в собственности городских округов иного имущества, необходимого для осуществления полномочий органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения.
Полагаем, что в настоящее время нормы Гражданского кодекса Российской Федерации содержат правовую неопределенность относительно компетенции органов местного самоуправления по осуществлению полномочий по принятию мер по постановке на учет бесхозяйного недвижимого имущества, его содержанию в период нахождения на таком учете, оформлению права муниципальной собственности на указанное имущество, а также финансированию за счет средств местных бюджетов соответствующих расходов. Реализация данных полномочий не относится к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, установленных в статьях 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ. Наличие указанной правовой неопределенности подтверждается, как противоречивой судебной практикой (например, определения Верховного Суда Российской Федерации № КАС06-193, N 47-Впр10-1 и ряд других), так и неоднократными обращениями органов местного самоуправления в Комитет по данным вопросам.
В связи с этим полагаем, что необходимо более четко регламентировать указанные вопросы в законодательстве Российской Федерации, в том числе с учетом компетенции органов местного самоуправления, установленной нормами Федерального закона № 131-ФЗ. Данные вопросы могут быть включены в виде поправок в проект федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», находящийся на рассмотрении Государственной Думы.
Муниципальное социальное обеспечение
Социальное обеспечение занимает одно из ключевых определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой социального благополучия населения.
Право российских граждан на социальное обеспечение закреплено в ст.39 Конституции РФ, согласно которой каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Социальное обеспечение как особый социальный институт государства является гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков.
Социальное обеспечение можно охарактеризовать как форму распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных и др.) стариков, больных, детей, нетрудоспособных иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе на страховой основе, или за счет ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных в законе.
Если говорить коротко, то под социальным обеспечением понимаются различные формы помощи общества своим членам.
Главной организационно-правовой формой социального обеспечения является государственное социальное страхование. Суть его заключается в разделении социального риска потери заработка, снижении доходов ниже прожиточного минимума, потребности в медицинской помощи и других социальных услугах между государством и самими работниками, которые подлежат обязательному государственному социальному страхованию.
Для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь создаются федеральные внебюджетные фонды.
В связи с введением в действие 2 части Налогового кодекса и установлением единого социального налога изменился порядок зачисления платежей в государственные социальные внебюджетные фонды.
К данным фондам относятся:
• Фонд социального страхования РФ,
• Пенсионный фонд РФ,
• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Другой организационной формой социального обеспечения является прямое ассигнование из федерального бюджета (например, пенсии военнослужащим, государственным служащим, предоставление социальных услуг престарелым и т. д.).
Наряду с централизованными формами в последнее время получают распространение и формы негосударственного социального обеспечения.
Так, например, Правительством Москвы осуществляется многоплановая социальная политика, направленная на улучшение жизни москвичей всех социальных слоев и категорий. В этих целях Правительством Москвы ежегодно утверждается комплексная программа мер социальной защиты москвичей. В числе этих мер можно назвать выплату компенсации (или доплаты) неработающим пенсионерам (и отдельным категориям работающих) до социальной нормы.
Муниципальное пенсионное обеспечение
Муниципальные служащие являются координаторами между государственным строем и населением с целью соблюдения и законности и прав рядовых граждан, что предопределяет определенную специфику труда и ведет к повышенным психологическим нагрузкам.
Именно поэтому законом для данной категории тружеников и установлен особый порядок пенсионного обеспечения, который выступает в роли компенсации за труд в определенных условиях.
Правовое положение муниципальной службы закреплено в ФЗ №25, в соответствии с которым муниципальное образование наделяется полномочиями представителя власти на местном уровне с целью обеспечения общественных процессов и соблюдения законных прав рядовых граждан, посредством досконального исполнения Конституционных норм РФ и иных актов регионального и федерального значения.
Муниципалитеты выполняют роль координатора по обеспечению жизнедеятельности населенного пункта либо административного образования путем решения проблем на территориального значения с учетом потребностей населения, климатических условий и экономических процессов происходящих на территории образования посредством применения законодательных норм.
В порядке ст.10 ФЗ №25 муниципальным служащим является лицо, принятое на штатную должность в органы местного самоуправления в полном соответствии с установленными квалификационными требованиями, оговоренными в ст.9 ФЗ №25, и получающее оплату за свой труд из средств местного бюджета.
На основании ст.8 муниципальные служащие имеют следующие категории должностей:
Высшие должности занимают мэр или глава администрации, а также заместители, помощники или советники. Главные должности занимают начальники отделов, а ведущие, старшие и младшие должности замещаются уже рядовыми специалистами, которые получают категорию в зависимости от круга обязанностей и полномочий.
В порядке ст.5 ФЗ №25 муниципальная служба имеет прямую взаимосвязь с госслужбой посредством:
• единых требований к квалификации;
• единства обязательств и ограничений при прохождении службы;
• единства учета стажа госслужбы как при занятости на муниципальных должностях, так и должностях государственной службы;
• соотношения социальных гарантий, в том числе и пенсионного обеспечения.
Также в порядке ст.24 ФЗ №25 при выходе на пенсию муниципальных служащих применяются законодательные нормы пенсионного обеспечения, установленные для госслужащих.
То есть служащие муниципалитета имеют право на пенсию по выслуге в порядке, определенном для госслужащих на тех же условиях и основаниях, закрепленных в ФЗ №166 и иных законодательных актах.
Пенсионное обеспечение муниципальных служащих регламентируется нормами ФЗ №166, в частности, ст.4, в которой определены категории служащих, которые могут претендовать на пенсию по выслуге и ст.7, где установлены условия назначения пенсионных выплат, не говоря уже о порядке исчисления стажа и установления размера пенсионного пособия.
Также порядок установления пенсий оговоренной категории служащих регулируется нормами ФЗ №400, которым установлено право на пенсию иных видов, условия ее назначения и порядок расчета.
В частности, на основании ст.19 госслужащие и муниципальные служащие имеют право на одновременное получение двух видов пенсий, а именно: по выслуге и части пенсии по старости.
Порядок установления пенсионного обеспечения служащим муниципальных образований регламентируется Постановлением Минтруда 44, утверждающим положение об обращении за пенсией, включающем в себя правила обращения за оговоренной выплатой, условия назначения и ее расчет с учетом стажа, подсчет которого осуществляется на основании Приказа Миздравсоцразвития №1648н.
Также, учитывая, особый порядок назначения пенсионных выплат, для данной категории служащих предусмотрен и определенный перечень документов, утвержденный Приказом Минтруда №958н, включающим в себя и порядок оформления приложений.
И учитывая, что муниципалитеты являются органами местного самоуправления, положения о работе данных учреждений, а также положения о пенсионном обеспечении служащих регламентируются и нормативными актами, созданными на уровне субъектов РФ.
Муниципальный служащий является обычным гражданином РФ, имеющим право на любой вид пенсии, установленной в РФ, однако в виду принадлежности к льготной категории для служащих предусмотрен особый порядок пенсионного обеспечения.
Так, в порядке ст.5 ФЗ №166 для служащего муниципалитета может быть установлена пенсия:
• по старости, в виду достижении возраста равного 55 годам для женского пола и 60 лет для мужского;
• по инвалидности при наличии травмы либо заболевания со значительной степенью трудопотери;
• по выслуге лет на муниципальной службе, в соответствии со стажем работы на благо государства.
В порядке ст.7 ФЗ №166 служащий может выйти на пенсию при достижении общепринятого пенсионного возраста, причем одновременно по двум основаниям либо по одному из них по собственному выбору, а именно, по старости и по выслуге.
Также служащий на основании норм закона при достижении возраста 55 либо 60 лет может не оформлять пенсию по старости, а продолжить трудовую деятельность, учитывая, что:
• предельный пенсионный возраст для служащих муниципалитета составляет 60 лет, а при продлении и 65 лет;
• сроков для обращения за пенсионным обеспечением для данной категории не установлено, что предполагает право обращение за пенсией в любое время.
На пенсию по инвалидности в связи с трудопотерей может рассчитывать каждый гражданин РФ, в том числе и муниципальный служащий, причем одновременно с исполнением непосредственных обязанностей, при условии выполнения поставленных перед ним задач.
Но при достижении 55 и 60 лет служащая или служащий может оформить пенсию по выслуге либо по старости, отказавшись от пособия в связи с инвалидности, учитывая, что в порядке ст.5 ФЗ №400 рассчитывать на пенсию возможно только по одному из оснований.
В соответствии со ст.19 ФЗ №400 служащему муниципалитета в качестве меры государственной поддержки дано право на оформление пенсии по выслуге, но только при наличии стажа госслужбы 15 лет, достижения 55 или 60 лет и увольнения с должности именно муниципального служащего.
При этом в соответствии с нормами закона при расчете пенсии будут учтены и все надбавки и районный коэффициент, если он был установлен.
Пенсия муниципальным служащим предусматривает особый порядок, регламентированный нормами Постановления Минтруда №44, которым утверждены условия обращения за пенсии, основания для ее предоставления, перечень документов и порядок расчета оговоренной выплаты.
В порядке ст.7 ФЗ №166 муниципальный служащий может рассчитывать на пенсионное обеспечение по выслуге при соблюдении следующих условий:
• наличия стажа работы в госструктурах не менее пятнадцати лет, в общем, что предполагает включение и службы в армии и занятия должностей, в муниципальных объединениях, а также иных видов деятельности на благо государства;
• увольнения в связи с сокращением, выходом на пенсию либо по медицинским показателям, не говоря уже о соглашении сторон и собственном желании прервать трудовые отношения;
• уход на пенсию именно с должности муниципальной службы при условии непрерывного труда не менее года до увольнения.
При соблюдении выше оговоренных условий претенденту на пенсию необходимо подготовить следующий пакет документов:
• представление либо ходатайство о назначении пенсии, подписанное главой муниципалитета;
• справку с указанием периодов работы и занимаемыми должностями, подтверждающие стаж госслужбы;
• копию удостоверения личности;
• копию приказа о прекращении правоотношений;
• справку о начисленной зарплате за последний год;
• копию книги о труде;
• копию военного билета.
Полномочиями по назначению пенсии любого вида обладает только Пенсионный фонд, в порядке постановления Правительства № 141, следовательно, за назначением пенсии по выслуге служащему муниципалитета следует обращаться в ПФ по месту жительства.
Порядок учета стажа производится на основании правил, утвержденных Постановлением №1015, в частности, в календарном порядке выстраиваются все периоды работы, суммируются из расчета 30 дней в месяце до полных лет, таким образом, подтверждая наличие стажа госслужбы на должностях, оговоренных в реестре муниципального образования в порядке ст.31 ФЗ №25.
Бланк заявления имеет утвержденную Постановлением 44 форму, которую можно получить и заполнить в ПФ РФ при оформлении пенсии.
Само заявление заполнить несложно, ведь нужно указать всего лишь наименование органа ПФ по месту жительства, собственные паспортные данные и занимаемую должность, а также способ доставки пенсии после ее оформления.
Согласно норм, определенных в ст.14 ФЗ №166, муниципальный служащий может обратиться за назначением пенсии по выслуге в любой момент после достижения возраста, установленного для пенсии по старости в общем.
При этом пенсионное пособие ему будет назначено с 1-го числа месяца, который следует за месяцем сдачи документов и подачи заявления, в размере пропорциональном к среднему заработку в соответствии с процентом, оговоренном в той же ст.14 ФЗ №166.
За стаж работы на протяжении 15 лет муниципальному служащему будет положена пенсия в размере 45% от получаемой средней заработной платы за минусом пенсии по старости.
Если же служащий отработал в госструктах более длительное время, то за каждый год, отработанный сверх нормы, его пенсия будет увеличена на 3% за каждый год, но не более 75% в общей совокупности.
То есть для того чтобы получить пенсию в размере 75% собственного заработка следует отработать не менее 25 лет.
Порядок учета отработанного стажа, а также определение размера пенсии, установленный ст.14 ФЗ №166, применяется в отношении всех муниципальных служащих независимо от занимаемой должности и получаемой зарплаты.
Однако ввиду того, что главы администраций имеют достаточно высокий заработок, в отношении данной категории лиц могут быть применены некоторые ограничения, оговоренные в ст.21 ФЗ №166 и предусматривающие учет среднего заработка при исчислении размера пенсии, не превышающий коэффициент 2,8 оклада.
К примеру, оклад главы может составлять 20 тысяч рублей, при этом ему будут положены еще и надбавки за выслугу, за особые условия, за сохранность государственных секретов и за ненормированный труд в порядке премирования, что в общей совокупности будет составлять, примерно 60 тысяч рублей.
При этом при исчислении среднего заработка за месяц будут приняты к учету все начисления, включающие и отпускные, которые увеличат средний заработок, к примеру, еще на 5 тысяч, таким образом, дав результат в 65 тысяч. При этом на основании ст.21 ФЗ №166 для расчета пенсии может быть взята сумма, не превышающая 2,8 оклада, что в данной ситуации составляет 56 тысяч рублей.
То есть 75% пенсии будут начислены из суммы в 56 тысяч, а не 65.
В ФЗ №25 сказано, что в отношении муниципальных служащих применяется трудовое законодательство РФ, а также иные федеральные акты, те же условия исчисления среднего заработка, актуального и для гражданских служащих, а именно Постановления Правительства №818.
В соответствии с этим документом к учету принимаются следующие начисления:
• оклад;
• надбавка за выслугу, особые условия, за работу с информацией, относящейся к государственной тайне;
• премии, отпускные, больничные и единовременные выплаты в качестве оздоровительных.
То есть к учету принимаются все начисления, оговоренные выше, суммируются, а затем делятся на 12, таким образом, получая среднемесячный заработок, на основании которого пенсия муниципального служащего и будет рассчитываться.
Согласно норм, определенных в ч.2 ст.14 ФЗ №166, муниципальные служащие при исчислении пенсии имеют право на доплату в размере равному коэффициенту за особые условия труда, к примеру, в районах КС, которые выплачиваются пенсионерам из муниципалитета пожизненно, но при условии проживания в соответствующих климатических условиях.
Также служащим данной категории положены следующие льготы:
• обслуживание в медицинских учреждениях на безвозмездной основе;
• освобождение от налога на недвижимое имущество, в порядке ст.407 НК РФ;
• возмещение расходов по погребению.
В соответствии со ст.5 ФЗ №25 муниципальные служащие приравниваются к госслужащим в виду единства требований к квалификации и учету стажа при установлении пенсии по выслуге, подобные же условия единства существуют и в отношении предельного возраста, который составляет 60 лет, но может быть продлен до 65 лет включительно.
Но учитывая, что в порядке ст.25 ФЗ №25 продление срока полномочий служащих возможно только до 65 лет с ежегодным оформлением прошения, служащий муниципалитета может получить право на оформлении пенсии и в 61 год, а не в 65 лет, как государственный служащий.
Частью 2 ст.32 Закона РФ № 1032-1 муниципальным служащим дано право на досрочный уход пенсии, но при условии сокращения с занимаемой должности минимум за два года до наступления общего возраста для пенсионного обеспечения, то есть на пенсию по выслуге можно уйти в 53 года и в 58 лет, соответственно.
В связи с тяжелым финансовым положением, возникшим из-за неустойчивости экономики, было принято решение о внесении изменений в пенсионное законодательство, регламентирующее порядок начисления пенсий гос. и муниципальным служащим.
Стаж работы на должностях муниципальных образований увеличен с 15 лет до 15,6 лет с последующим поэтапным увеличением до 20 лет выслуги к 2026 году.
Таким образом, для оформления пенсии по выслуге муниципальным служащим предстоит подтвердить стаж работы на соответствующих должностях в размере не менее пятнадцати с половиной лет.
За доставку пенсии ответственен ПФ РФ на местном уровне, который и осуществляет доставку на основании заявления пенсионера о выборе способа доставки.
В частности, пенсия может быть получена либо на карточный счет, либо через почту.
Правовое обеспечение муниципальных услуг
Современные условия требуют высокого уровня информатизации среды государственного и муниципального управления. В каждом государственном, муниципальном образовании должен присутствовать минимальный набор информационных атрибутов эффективного управления. Организация работы органов государственного управления и органов местного самоуправления на основе информационно-коммуникационных технологий является приоритетным направлением в программе электронное государство.
Принята концепция административной реформы, включающая трансформацию подходов к предоставлению государственных и муниципальных услуг, и план мероприятий по ее реализации, с целью повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг, преодоления административных барьеров для бизнеса, повышения эффективности деятельности государственных органов и межведомственного взаимодействия, для повышения открытости и прозрачности деятельности государственных органов. Были созданы многофункциональные центры, функционирующие на основе Федерального закона Российской Федерации № 210- ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Анализируемый правовой акт заложил основу детального регулирования отношения, возникающего в связи с предоставлением со стороны государственных органов и муниципальной власти государственных и муниципальных услуг.
Данные меры значительно облегчили и улучшили предоставление услуг населению и бизнесу.
Отмечу, что на территории Российской Федерации было образовано 2820 центра и 11098 офисов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. Значение показателя охвата населения «одним окном» составило более 94%». Для того, чтобы правильно определить услуги, количество услуг и подбор их для каждого МФЦ, многие субъекты РФ анализируют состав населения. Так, например, в Калининградской области происходит сочетание предоставления услуг в электронном виде, которыми в основном пользуются люди молодого возраста через Интернет. С другой стороны люди пенсионного возраста предпочитают напрямую обращаться в органы государственной и муниципальной властей. Поэтому статистический анализ практики обращения в МФЦ показал, что основная категория людей, (более 85%) составляют 30–55 лет. Поэтому с учетом каждой специфики муниципального образования, необходимо учитывать всю специфику предоставления государственных и муниципальных услуг, что вполне возможно благодаря заложенному правовому регулированию в Федеральном законе № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Правовые основы организации предоставления услуг по принципу «одного окна» и работы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг устанавливается Федеральным законом № 133-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна"». Законодательно установлены не только функции, права и обязанности многофункциональных центров и ведомств, предоставляющих государственные услуги, а также принципы взаимодействия этих структур друг с другом, но и сняты ограничения на федеральном уровне по предоставлению государственных услуг по принципу «одного окна», за предоставление которых отвечают федеральные органы исполнительной власти.
Важными правовыми актами регламентирующими организацию работы, особенности правового положения, основы управления, а также ответственность многофункциональных центров – далее МФЦ - предоставляющих государственные и муниципальные услуги, являются два Федеральных закона: Федеральный Закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». С учетом того, что одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является принцип правомерности предоставления таких услуг, т.е. соблюдения органами публичной власти и должностными лицами требований действующего законодательства, возможно утверждать, что именно на МФЦ, как на автономные учреждения создаваемые органами публичной власти законодательно возложены оказания разного рода услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в разнообразных сферах.
Предоставление любой услуги, порядка ее получения, необходимого количества документов связано с обеспечением доступа заинтересованных лиц к информации о получении такой услуги со стороны государственных органов и органов местного самоуправления. Поэтому правовое регулирование открытости деятельности органов публичной власти и отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления регламентируется Федеральным законом № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Указанный закон устанавливает права пользователей информации на получение достоверной информации о деятельности государственных органов. В современном обществе информация стала новейшим инструментом формирования информационного общества, а информационное право стало новым понятием в юриспруденции.
Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных и муниципальных органов власти, согласно статьи 4 являются: открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; достоверность информации органов публичной власти и своевременность ее предоставления; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности органов публичной власти любым законным способом; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Вышеназванные принципы тесным образом связаны с защитой конфиденциальности информации, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.
С учетом того, что МФЦ выполняют свои услуги посредством электронного документооборота, их деятельность, в том числе и в вопросах обеспечения конфиденциальности информации базируется на нормах следующих законов:
- Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
- Федеральный закон № 152-ФЗ «О персональных данных»;
- Федеральный закон № 63-ФЗ «Об электронной подписи».
С помощью вышеназванных федеральных законов обеспечивается доступ к информации и услугам, исходя из потребностей граждан, а не из существующей структуры департаментов и ведомств. В рамках этих правовых актов вся информация разбивается на разделы в соответствии с различными сферами государственного управления и потребностями населения и организаций, а не с имеющейся структурой органов власти. Каждый закон направлен на регулирование прав граждан на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, а также применения информационных технологий со стороны органов власти. Второй закон регламентирует обработку персональных данных, осуществляемой органами публичной власти. Третий закон больше направлен на облегчение деятельности МФЦ, сокращение сроков получения услуг, путем быстрой пересылки документов и получение их. Поэтому с помощью электронно-цифровой подписи регулируются отношения в области использования данной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий, в том числе в случаях, установленных иными правовыми актами.
По мнению И.В. Бегтина, основной причиной низкого уровня открытости государственных органов «является низкий уровень информационной культуры работников значительной части российских государственных учреждений и отсутствие регламента сбора, обработки и обновления создаваемых ими материалов. Чиновники пытаются отказаться от раскрытия данных, ссылаясь на их низкое качество. Но именно раскрытие информации и способно это качество повысить.
Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с другими федеральными законами, например: Федеральным законом № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», согласно которому создана единая межведомственная информационно-статистическая система и Федеральным законом № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и рядом других законов.
К иным нормативным правовым актам регламентирующим вопросы правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, следует отнести: Указ Президента Российской Федерации № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Согласно этому указу, время ожидания в очереди, в том числе через систему «одного окна», при обращении заявителя в орган власти регионального уровня должно быть не более 15 минут. При этом, согласно 210-ФЗ во многих субъектах РФ нормы административных регламентов органов власти не соответствуют указанным 15 минутам, т.к. регламенты были приняты. Многие регламенты нуждаются в существенном изменении в соответствии с действующим законодательством. Приведенные данные Минэкономразвития РФ органами государственной власти было принято и утверждено более 1200 административных регламентов, а на региональном уровне эта цифра составила порядка 20000 административных регламентов.
Поэтому качественное формирование административных регламентов на всех уровнях публичной власти является первоочередной задачей реализации правового регулирования предоставления государственных услуг, что позволит создать условия контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти.
Бачило И.Л. пишет о необходимости выработки комплексной правовой платформы развития разнообразных возможностей предоставления государственных и муниципальных услуг. По ее мнению, «правовая платформа - это совокупность идеологий, концепций, доктрин, стратегий, планов, программ и правовых норм по их реализации от имени государственной власти».
Самыми обширными по количеству и разнообразию вопросов предоставления государственных и муниципальных услуг являются Постановления Правительства РФ.
Остановимся на основных:
- Постановление Правительства Российской Федерации №352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание». Данным постановлением устанавливаются правила определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, а так же перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти и местного самоуправления.
- Постановление Правительства Российской Федерации №1376 «Об утверждении правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг». Согласно данному постановлению в субъектах РФ и муниципальных образованиях организуется предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" в соответствии с соглашениями о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, через Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг.
- Постановление Правительства РФ № 151 «О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)». Данное Постановление устанавливает порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, данные базовые (отраслевые) перечни формируются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.
- Постановление Правительства РФ № 33 «Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг».
- Постановление Правительства РФ № 928 «О базовых государственных информационных ресурсах».
- Постановление Правительства РФ № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».
Таким образом, реализация множества разнообразных правовых актов в процессе деятельности уполномоченных субъектов, в том числе МФЦ в структуре оказания государственных и муниципальных услуг, и есть правовое обеспечение этой деятельности. Отправной точкой формирования нормативного обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг является действующее законодательство Российской Федерации. Несмотря на то, что законодательство Российской Федерации в рассматриваемых вопросах неоднократно критиковалось, при этом существуют сложности его развития, в настоящий момент возможно вести речь о сложившемся правовом регулировании предоставления государственных и муниципальных услуг в стране.
Субсидии на финансовое обеспечение муниципального задания
Исходя из положений Федерального закона N 7-ФЗ и Федерального закона N 174-ФЗ, финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Данная субсидия предоставляется учреждениям в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с изменениями, внесенными в указанную статью Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральным законом N 104-ФЗ, субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания (далее - субсидия на государственное (муниципальное) задание) рассчитываются с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.
Подробнее о подходе с выделением нормативных затрат на содержание имущества "в спящем режиме" изложено в Методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений, утвержденных совместным приказом Минфина России и Минэкономразвития России N 137н/527.
При этом нормативные затраты следует определять не по принципу "сколько требуется для того, чтобы профинансировать все фактические расходы учреждения", а исходя из того, "сколько требуется для оказания конкретной услуги при прочих равных условиях".
Таким образом, субсидия не должна рассчитываться исходя из фактических затрат, "обратным счетом".
Для расчета нормативных затрат на оказание услуги следует исходить из суммы составляющих затрат, необходимых для оказания соответствующей услуги (как непосредственно связанных с ее оказанием, так и затрат на общехозяйственные нужды), к которым относятся затраты на оплату труда основного и вспомогательного персонала, затраты на оплату услуг связи и транспорта, коммунальные услуги и пр.
Нормативные затраты следует определять с учетом государственных стандартов (требований), санитарных норм и правил, с обязательным использованием утвержденных натуральных нормативов или нормативов затрат в отношении отдельных составляющих нормативных затрат (нормы обеспечения мягким инвентарем, показатели оплаты труда исходя из требований Указов Президента Российской Федерации и пр.). В случае отсутствия утвержденных нормативов (порядка их определения или расчета) можно применять экспертный метод для определения соответствующих составляющих затрат в составе нормативных затрат.
Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 252-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации, вводится норма для всех публично-правовых образований, устанавливающая обязанность органов, осуществляющих функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения, утверждать нормативные затраты на оказание соответствующей государственной (муниципальной) услуги с учетом общих требований, устанавливаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.
При этом положения статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части определения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг с учетом общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, должны применяться при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание, начиная с государственных (муниципальных) заданий.
Нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования в отношении соответственно федеральных государственных учреждений, государственных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных учреждений может быть установлен иной срок применения при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, с учетом общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.
На выполнение работ орган власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, вправе, но не обязан, утвердить нормативные затраты.
В случае принятия решения о формировании государственного (муниципального) задания для государственного (муниципального) казенного учреждения требование об утверждении нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг обязательно.
Указанные выше изменения, внесенные в статью 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не изменяют подход к осуществлению расходов учреждения, источником финансового обеспечения которых является субсидия на государственное (муниципальное) задание.
Законодательством Российской Федерации не установлено требование, согласно которому показатели по выплатам, отраженные в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения, должны соответствовать по объему и назначениям нормативных затрат, использованным при расчете субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.
Кроме того, в соответствии с пунктом 12 Общих требований к плану, при принятии органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, решения о раздельном формировании плановых показателей по выплатам, связанным с выполнением учреждением государственного (муниципального) задания, объемы указанных выплат в пределах общего объема субсидии на государственное (муниципальное) задание могут рассчитываться с превышением нормативных затрат, определенных в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией в соответствии с пунктом 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При этом корректировка нормативных затрат, используемых при расчете объема субсидии на государственное (муниципальное) задание, в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется.
Расходы бюджетных и автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства субсидии на государственное (муниципальное) задание, учитываемые на лицевых счетах данных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, осуществляются без представления ими в территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.
При этом Федеральным законом N 83-ФЗ и Федеральным законом N 174-ФЗ не предусмотрен иной порядок санкционирования, в том числе не установлен запрет на перераспределение средств в зависимости от потребности учреждения.
Основная задача учреждения - выполнить государственное (муниципальное) задание в заданном объеме в соответствии со стандартом (при его наличии) и с должным качеством (если показатели качества установлены), а не израсходовать средства субсидии на государственное (муниципальное) задание ровно по той формуле, по которой она была рассчитана.
Как правило, субсидии на государственное (муниципальное) задание бюджетным и автономным учреждениям предоставляются на основании соглашения, заключаемого с этими учреждениями органами, осуществляемыми функции и полномочия их учредителя, являющимися одновременно главными распорядителями бюджетных средств. Правила заключения такого соглашения, его форма и содержание (объемы и сроки перечисления субсидии, порядок изменения объема субсидии, предоставления отчетности и пр.) определяются в порядке предоставления субсидий на государственное (муниципальное) задание, утверждаемом соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.
Вместе с тем, получателями субсидий на государственное (муниципальное) задание могут являться бюджетные и автономные учреждения, которые сами согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также пункту 25 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ являются главными распорядителями бюджетных средств. В данном случае соглашение о предоставлении субсидии на государственное (муниципальное) задание может не заключаться (соглашение также может не заключаться при предоставлении учреждением части субсидии на государственное (муниципальное) задание своему обособленному структурному подразделению). При этом в форме государственного (муниципального) задания целесообразно предусмотреть порядок предоставления такими учреждениями отчетности об использовании средств субсидии на государственное (муниципальное) задание органу, осуществляющему функции и полномочия их учредителя.
В соответствии с частью 17 статьи 30 Федерального закона N 83-ФЗ, частью 3.15 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ не использованные бюджетными и автономными учреждениями в текущем финансовом году остатки субсидий на государственное (муниципальное) задание в очередном финансовом году поступают в их самостоятельное распоряжение и используются ими в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых эти учреждения созданы.
Остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание могут быть изъяты у учреждения до окончания текущего финансового года при невыполнении им в полном объеме государственного (муниципального) задания. Однако при этом обязательным условием такого изъятия должна являться предварительная корректировка государственного (муниципального) задания в сторону уменьшения его объемных показателей.
Остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание могут быть израсходованы учреждением, например, на проведение капитального ремонта имущества, принадлежащего ему на праве оперативного управления (в том числе в дополнение к целевой субсидии, предоставленной учреждению на осуществление капитального ремонта), на приобретение оборудования, на осуществление приносящей доход деятельности, на повышение заработной платы сотрудникам учреждения при условии, что направления расходования этих остатков соответствуют целям деятельности учреждения, утвержденным в его уставе.
Использование субсидий, в том числе остатков, средств от оказания платных услуг, а также средств, поступающих из других, не запрещенных законодательством Российской Федерации источников, осуществляется учреждениями в соответствии с планом их финансово-хозяйственной деятельности, составляемым и утверждаемым в установленном порядке.
Таким образом, при использовании в очередном году остатков субсидии на государственное (муниципальное) задание учреждением должны быть соблюдены следующие условия:
- направления использования остатков субсидии на государственное (муниципальное) задание должны соответствовать целям деятельности учреждения, утвержденным в его уставе;
- объемы планируемых выплат, источником финансового обеспечения которых являются такие остатки, должны быть отражены в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, не вправе увеличить подведомственному учреждению государственное (муниципальное) задание в очередном финансовом году либо уменьшить объем субсидии на государственное (муниципальное) задание на очередной финансовый год, предполагая, что часть услуг (работ) учреждение будет оказывать (выполнять) за счет образовавшихся на начало очередного финансового года остатков субсидии на предыдущее государственное (муниципальное) задание.
Одновременно следует отметить, что наличие неиспользованных средств субсидии на государственное (муниципальное) задание является основанием для проведения органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, анализа финансово-хозяйственной деятельности учреждения и возможного принятия соответствующих управленческих решений.
Так, например, следствием образования остатков может быть неэффективная работа учреждения, низкое качество оказания государственных (муниципальных) услуг, и, как следствие, снижение спроса на государственную (муниципальную) услугу. В этом случае органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, может быть принято решение об одновременном уменьшении объема государственного (муниципального) задания и размера субсидии на финансовое обеспечение его выполнения. Кроме того, может быть принято административно-управленческое решение о соответствии руководителя учреждения занимаемой должности в связи с невыполнением государственного (муниципального) задания.
В некоторых случаях источником финансового обеспечения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по предоставлению бюджетным и автономным учреждениям субъекта Российской Федерации субсидий на государственное (муниципальное) задание являются межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение (далее - целевые межбюджетные трансферты).
Согласно пункту 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не использованные в текущем финансовом году целевые межбюджетные трансферты подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.
В соответствии с решением главного администратора бюджетных средств о наличии потребности в целевых межбюджетных трансфертах, не использованных в текущем финансовом году, средства в объеме, не превышающем остатка указанных межбюджетных трансфертов, могут быть возвращены в очередном финансовом году в доход бюджета, которому они были ранее предоставлены, для финансового обеспечения расходов бюджета, соответствующих целям предоставления указанных межбюджетных трансфертов.
Остатки целевых межбюджетных трансфертов при отсутствии потребности подлежат возврату в федеральный бюджет соответствующими администраторами доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, а после 1 апреля очередного финансового года указанные средства подлежат взысканию из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с Порядком взыскания неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации N 51н.
Вместе с тем, как уже было указано, остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание, предоставленной бюджетному или автономному учреждению из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых это учреждение создано.
Таким образом, если целевые межбюджетные трансферты являются источником финансового обеспечения расходов бюджета субъекта Российской Федерации на предоставление бюджетным и автономным учреждениям субсидий на государственное (муниципальное) задание (частью такого источника), то неиспользованные остатки указанных субсидий, учтенные на лицевых счетах (счетах) бюджетных и автономных учреждений субъекта Российской Федерации, не подлежат возврату в бюджет субъекта Российской Федерации. При этом на 1 января очередного финансового года указанные остатки на счете бюджета субъекта Российской Федерации не учитываются и на них не распространяются требования, установленные пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Аналогичный подход следует применять в отношении межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету на предоставление муниципальным бюджетным и автономным учреждениям субсидий на государственное (муниципальное) задание.
По вопросу уменьшения объема субсидии на государственное (муниципальное) задание в текущем финансовом году целесообразно отметить следующее.
В соответствии с пунктом 3 статьи 9.2 Федерального закона N 7-ФЗ, частью 2.2 статьи 4 Федерального закона N 174-ФЗ уменьшение объема субсидии на государственное (муниципальное) задание, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Другие основания для уменьшения объема субсидии в текущем году (в том числе невыполнение государственного (муниципального) задания, не сопровождающееся внесением изменений в государственное (муниципальное) задание) законодательством Российской Федерации не предусмотрены.
Указанное изменение государственного (муниципального) задания может касаться не только его объемных показателей.
Например, в государственном (муниципальном) задании можно предусмотреть раздел (пункт), в котором будет отражаться информация о сдаваемом в аренду особо ценном движимом имуществе и недвижимом имуществе, закрепленном за учреждением учредителем или приобретенном за счет средств, предоставленных учредителем на его приобретение.
При принятии в течение года решения о предоставлении в аренду указанного имущества, в государственное (муниципальное) задание (в части данных показателей) будут вноситься изменения, что позволит уменьшить объем субсидии на государственное (муниципальное) задание в части затрат на его содержание. Тем самым требование Федеральных законов N 7-ФЗ и N 174-ФЗ, согласно которому в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным или автономным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным или автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется, будут выполнены.
Министерством финансов Российской Федерации подготовлены изменения в законодательство Российской Федерации, согласно которым уменьшение объема субсидии на государственное (муниципальное) задание в течение срока его выполнения осуществляется не только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания, а также в случае реализации учреждением государственного (муниципального) имущества, используемого в процессе оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) или передачи его в аренду, либо в случае изменения параметров объектов имущества, влекущих изменение (уменьшение) затрат на их содержание.
Увеличение в течение текущего финансового года объема субсидии на государственное (муниципальное) задание также должно быть обоснованным.
Основанием для данного увеличения может являться, например, рост количества оказываемых учреждением государственных (муниципальных) услуг, увеличение размера нормативных затрат на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников учреждения в связи с реализацией Указа Президента Российской Федерации N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", а также размера нормативных затрат на содержание имущества в связи с закреплением за учреждением новых объектов недвижимого или особо ценного движимого имущества и пр.
В соответствии с положениями статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами публично-правового образования, обусловленными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующего бюджета.
Учитывая, что основаниями возникновения расходных обязательств публично-правового образования, подлежащих исполнению за счет средств соответствующего бюджета, являются положения принятых актов, полагаем, что внесение изменений в закон (решение) о бюджете следует осуществлять после внесения в установленном порядке изменений в государственное (муниципальное) задание.
С целью предотвращения образования остатков субсидии в связи с существенным невыполнением или ненадлежащим выполнением государственного (муниципального) задания, а также своевременной его корректировки целесообразно уделить особое внимание планированию государственного (муниципального) задания, расчету субсидии на государственное (муниципальное) задание, периодичности перечисления учреждению субсидии на государственное (муниципальное) задание и предоставления учреждением отчета о выполнении государственного (муниципального) задания, принимая в обязательном порядке во внимание информацию о выполнении государственного (муниципального) задания в отчетном году.
В случае досрочного выполнения государственного (муниципального) задания при наличии необходимости в дальнейшем предоставлении государственным (муниципальным) учреждением до конца текущего года государственных (муниципальных) услуг, целесообразно переутвердить такому учреждению государственное (муниципальное) задание (утвердить изменения (дополнения)), увеличив одновременно объем субсидии на государственное (муниципальное) задание.
В случае несанкционированного перевыполнения государственного (муниципального) задания, орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе отказать учреждению в возмещении понесенных расходов.
Примером государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, которым субсидия на государственное (муниципальное) задание не предоставляется, являются учреждения, осуществляющие только приносящую доход деятельность. Однако наличие таких учреждений, в случае если осуществление исключительно приносящей доход деятельности не возложено на них федеральными законами (примером такого законодательного акта является Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации (статья 35)), противоречит положениям законодательства Российской Федерации, указанным в разделе 1 настоящих рекомендаций.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
