Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Основными принципами муниципальной службы являются:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4) стабильность муниципальной службы;
5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10) внепартийность муниципальной службы.
Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности муниципальной службы;
2) главные должности муниципальной службы;
3) ведущие должности муниципальной службы;
4) старшие должности муниципальной службы;
5) младшие должности муниципальной службы.
Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.
Муниципальный служащий имеет право на:
1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
3) оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и др.
Муниципальный служащий обязан:
1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;
3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;
5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство и др.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому и др.
В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:
1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
2) замещать должность муниципальной службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;
б) избрания или назначения на муниципальную должность;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;
3) заниматься предпринимательской деятельностью;
4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;
6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;
8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей и др.
Содержание, цели, задачи и функции, разнообразие структур муниципальной службы определены законодательством о местном самоуправления в РФ. Принадлежность муниципальной службы к системе органов местного самоуправления определяет самостоятельность муниципальной службы в системе власти РФ и различия между государственной и муниципальной службами.
Основные цели муниципальной службы:
- муниципальная служба должна стать эффективной структурой социального обслуживания, ответственной перед государством и подотчетной населению;
- муниципальная служба может успешно функционировать на нижних уровнях управления, не дожидаясь команд с "верхних этажей", в соответствии с принципом оперативности управления;
- муниципальная служба способна эффективнее разрабатывать природные, экономические, человеческие ресурсы муниципального образования посредством самоорганизации местных коллективов и профессионального управления.
Основными задачами муниципальной службы являются:
- обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
- подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
- защита прав и законных интересов муниципального образования.
Более того, с точки зрения задач, эта служба представлена:
- в социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;
- в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений;
- в правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.
Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования.
Прежде всего это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.
Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.
Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями.
Наконец, важнейшая функция: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.
Каждый подинститут муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для подинститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.
Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.
Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.
Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.
Должности муниципальной службы
Должность муниципальной службы — это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Так, в Ставропольском крае действует Закон «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ставропольском крае».
Каждая должность муниципальной службы характеризуется только ей присущими функциями, задачами и полномочиями. Муниципальная должность определяет характер деятельности муниципального служащего, но не наоборот.
В соответствии с новым Законом должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:
1. высшие должности муниципальной службы;
2. главные должности муниципальной службы;
3. ведущие должности муниципальной службы;
4. старшие должности муниципальной службы;
5. младшие должности муниципальной службы.
В Федеральном законе «О муниципальной службе Российской Федерации» содержатся только наименования групп должностей муниципальной службы, а категории должностей отсутствуют.
В соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона о муниципальной службе должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ. утверждаемым законом субъекта РФ. Очевидно, что именно в законе субъекта Федерации и должны содержаться категории должностей муниципальной службы.
Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные категории:
Руководители — должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий.
Помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия должностным лицам местного самоуправления в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц. «В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности».
Специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления органом местного самоуправления своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий.
В Законе Ставропольского края «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ставропольском крае» указанные основные категории муниципальных должностей получили следующее развитие.
Высшая должность — руководитель исполнительного органа местного самоуправления; первый заместитель руководителя исполнительного органа местного самоуправления; заместитель руководителя исполнительного органа местного самоуправления; глава администрации района в городе; первый заместитель главы администрации района в городе; руководитель департамента, комитета (для административного центра Ставропольского края); начальник управления по работе с населением района в городе (для административного центра Ставропольского края); управляющий делами (для муниципального района (городского округа) Ставропольского края).
Главная должность — заместитель главы администрации района в городе; управляющий делами администрации района в городе (для административного центра Ставропольского края); управляющий делами; руководитель департамента, комитета, управления, отдела, службы; первый заместитель руководителя департамента, комитета (для административного центра Ставропольского края); заместитель руководителя департамента, комитета (для административного центра Ставропольского края).
Ведущая должность — заместитель руководителя департамента, комитета, управления, отдела, службы; руководитель структурного подразделения департамента, комитета, управления, отдела, службы; заместитель руководителя структурного подразделения департамента, комитета, управления, отдела, службы; уполномоченный представитель главы муниципального образования в населенном пункте (управляющий, староста); помощник главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, руководителя иных органов местного самоуправления; заведующий отделом в составе структурного подразделения департамента, комитета, управления, службы (для административного центра Ставропольского края); консультант.
Старшая должность — главный специалист и ведущий специалист.
Младшая должность — специалист I категории; специалист II категории; специалист.
Субъекты РФ, принимая законы о реестрах муниципальных должностей субъекта Федерации, с одной стороны, стремятся к единообразному пониманию всеми муниципальными образованиями функций муниципальных должностей, устанавливая их для всех муниципальных образований, а с другой стороны, оставляют муниципальным образованиям возможность в определенных пределах вводить должности, в нем отсутствующие.
Закон о муниципальной службе
ФЗ РФ о муниципальной службе был принят Государственной Думой, а одобрен Советом Федерации. 25 ФЗ содержит 10 глав и 38 статей. Этот закон регламентирует, регулирует и контролирует правоотношения и принципы процессов, по которым граждане Российской Федерации, иностранные лица и лица без гражданства поступают на муниципальную службу.
Краткое содержание закона о муниципальных служащих:
• В первой главе описаны общие положения закона. Описаны цели и задачи закона, на какую сферу он влияет. Даны определения особых терминов, включая определение фразы муниципальная служба. Оформлены законы, акты и нормативы, влияющие на эту область кроме описываемого закона. Даны нюансы и принципы работы служащих и работников, а также принципы поступления граждан. Описаны правоотношения муниципальных служащих с другими государственными органами;
• В главе номер два дан список категорий должностей муниципальных служб, особый реестр, в котором ведется учет работников, принципы классификации. Описаны категории, по которым отбираются лица для поступления на работу;
• Третья глава описывает статус и систему работы муниципального служащего. Дан список обязанностей, прав и полномочий. Даны также запреты и ограничения. Разъясняется должность и отношения муниципального работника с гражданами и органами власти. Оформлены способы урегулирования конфликтов и спорных ситуаций. Описаны сведения об имущественной отчетности, обязательстве, в котором служащий отчитывается о доходах и расходах;
• В четвертой гл. оформлен процесс и мероприятия по поступлению гражданина на муниципальную службу. Способы поступления, необходимые документы, конкурсные места. Процесс проведения аттестации лица, необходимые для этого знания и навыки. Описаны ситуации и причины для расторжения договора о работе с поступившим на службу гражданином;
• В гл. пять всего две статьи. В одной описано рабочее время, трудовые обязанности и предписания. В другой статье оформлена система отпусков и подробное описание получения, сроков и оплаты отдыха;
• В шестой оформлены нюансы и особенности оплаты труда, стажа и сроков работы. Дан список гарантий, описана пенсия для гражданина и членов его семьи при разных ситуациях;
• В седьмой всего две статьи. В одной статье описаны способы и причины поощрения муниципального работника, процессы получения премии и предписания для ее получения. В другой оформлена ответственность и способы наказания, штрафы и т. д.;
• В восьмой главе описана работа кадрового отдела с каждым поступившим на службу гражданином. У каждого работника есть личное дело и персональные данные, а также реестр с учетом, где оформляется вся информация о лице, меняющаяся и дополняющаяся при необходимости;
• В главе девять описана экономическая сторона работы муниципальных служб, а также программы повышения квалификации и развития работников, процессы, мероприятия, способы и нюансы;
• В главе номер десять оформлены заключительные и дополнительные положения, требования и условия закона.
Кроме описываемого закона, на область муниципальной службы влияют другие Федеральные законы, Конституция Российской Федерации. Каждый поступивший на работу гражданин подписывает трудовой договор.
Последние изменения в закон 25 о муниципальной службе были внесены при принятии ФЗ номер 192. Изменения произошли в статье 13, 1 части, пункт 10. Согласно этому пункту гражданин не может быть принятым на муниципальную службу, в случае, если не прошел военную службу. В случае, если гражданин обжаловал решение комиссии в суде, в течение 10 лет с момента вынесенного судом решения он не может быть принят на службу.
В ст. 11 описываемого закона дан список прав муниципального служащего:
• Он имеет право на изучение документов, в которых описаны его должностные обязанности, оценка деятельности и условия карьерного роста;
• Лицо имеет право на пенсионное обеспечение;
• Права на требование об обеспечении всеми техническими и организационными условиями для эффективного и корректного выполнения обязанностей;
• Имеет право на защиту прав, свобод и интересов, а также на рассмотрение конфликтных ситуаций в индивидуальном порядке;
• Выплату зарплаты и вознаграждений в соответствии с трудовым договором;
• Лицо имеет право на создание объединений и профсоюзов;
• Он имеет право на получение выходных в соответствии с законодательством, включая праздничные дни и оплачиваемый отпуск;
• Права на просмотр и изучение собственного личного дела, включая все имеющиеся там бумаги;
• Имеет право на внесение предложений об улучшении эффективности труда и получении информации, необходимой для корректного выполнения обязанностей;
• На защиту личных данных;
• Повышение квалификации или любое другое обучение в счет финансирования организации;
• Имеет право на участие в любых муниципальных конкурсах по замещению должностей.
А в 12 статье описываемого закона оформлены все обязанности муниципального служащего:
• Он обязан соблюдать все законы, нормативы и акты Российской Федерации;
• Обязан предотвращать конфликтные ситуации и сообщать начальству о возможных конфликтных ситуациях;
• Соблюдать обязательства согласно всем предписанным инструкциям;
• Выполнять обязательства, не нарушая ограничений и запретов, предписанных настоящим Федеральным законом;
• Он обязан быть толерантным и соблюдать все права и право на свободу граждан;
• Сообщать руководителям о намерениях принятия иностранного гражданства или выхода из гражданства Российской Федерации;
• Соблюдать все предписанные правила и инструкции, принятые местными органами самоуправления;
• Предоставлять необходимую информацию и сведения о себе и своей семье, согласно законодательству РФ;
• Обучаться, развиваться и повышать квалификацию для эффективного и корректного выполнения обязанностей;
• Он обязан беречь и хранить государственное и муниципальное имущество;
• Хранить и держать в секрете любую полученную на службе информацию.
В ст. 14 ФЗ 25 описано, что запрещается служащему во время прохождения муниципальной службы:
• В определенных настоящим ФЗ случаях замещать должность муниципальной службы;
• Работать по проектам иностранных инвесторов и других иностранных лиц без письменного уведомления начальства;
• Вести предпринимательскую, коммерческую или некоммерческую, общественную или кооперативную деятельность;
• Участвовать в попечительских или некоммерческих иностранных советах, включая органы управления;
• Отвечать на процессах в качестве поверенного или доверенного лица;
• Для урегулирования конфликта перестать исполнять должностные обязанности;
• Получать любые подарки или вознаграждения, от третьих лив в связи с положением служащего;
• Создавать религиозные общины, политические партии или общественные объединения;
• Кроме командировочных поездок выезжать за пределы страны за счет финансирования третьих лиц;
• Использовать свои права, как муниципального служащего, не для выполнения собственных обязанностей;
• Использовать не для выполнения обязанностей муниципальное имущество или предоставленную на работе информацию;
• Использовать собственный статус для каких-либо агитаций;
• Принимать без письменного разрешения от начальства награды.
В 15 статье описываются способы и условия получения дохода гражданами в рамках прохождения муниципальной службы и других внешних способов. Согласно этой статье каждый гражданин, проходящий службу, обязан предоставлять руководителям информацию об имеющейся недвижимости и любых дополнительных доходах.
Закон о муниципальной службе создан для разъяснения и объяснения гражданам условий труда при муниципальной службе. Этот закон показывает и рассказывает процессы и способы поступления, ограничения, обязанности и права. В случае, если гражданин хочет поступить на муниципальную службу, рекомендуется изучить описываемый закон.
Муниципальная гражданская служба
Под госслужбой принято понимать трудовую деятельность граждан в различных органах государственной власти — главным образом представляющих исполнительную ветвь. То есть (если говорить о российской модели госслужбы) это будут министерства и подчиненные им ведомства.
Государственная власть в РФ функционирует на 2 уровнях — федеральном и региональном. При этом учреждения субъектов РФ находятся в прямом подчинении у структур в Москве и подотчетны им. В свою очередь, государственная служба также фактически представлена двумя уровнями — федеральным и региональным.
Стоит отметить, что госслужащими не являются лица, получающие свою должность в системе власти по итогам выборов или в силу значительного влияния их результатов. В частности, это Президент РФ, Председатель Правительства, министры, депутаты Госдумы. Не рассматриваются в качестве госслужащих судьи (в то время как рядовые работники аппаратов судебных органов вполне могут находиться на государственной службе).
В российской системе госслужбы предусмотрено 4 основных типа должностей: руководители, помощники, специалисты, а также обеспечивающие специалисты. При этом они тоже дополнительно классифицируются на группы: высшую, главную, ведущую, иногда — старшую и младшую.
Отличительный признак госслужбы — возможность лица, занимающего должность в том или ином органе власти, получить классный чин. Он присваивается человеку при удачной сдаче квалификационного экзамена или же в соответствии с нормами присвоения классных чинов для некоторых высших должностей (в частности, руководителей, в некоторых случаях — помощников).
Под муниципальной службой в РФ принято понимать трудовую деятельность граждан в местных органах власти — администрациях и советах городов, районов, поселений. По Конституции РФ муниципальная власть отделена от государственной. Именно это во многом определяет разграничение рассматриваемых видов службы. Как и в случае с госслужбой, муниципальными служащими не могут стать лица, получившие свою должность в порядке избрания.
Должности в рамках муниципальной службы классифицируются на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Конкретные их перечни закрепляются в правовых актах, принимаемых органами власти в субъектах РФ.
Классные чины муниципальные служащие также могут получать. Как правило, их присвоение зависит от уровня занимаемой человеком должности, а также от стажа работы сотрудника местного органа власти. Кроме того, на перспективы получения классного чина в рамках муниципальной службы влияет уровень профессиональной подготовки и опыта работника.
Квалификационный экзамен на муниципальной службе является скорее опциональным условием получения классного чина — в отличие от госслужбы, на которой его успешная сдача рассматривается как основное условие приобретения соответствующего статуса. Необходимость проведения данного экзамена должна быть зафиксирована в локальных нормативных актах конкретного органа власти.
Главное отличие муниципальной службы от государственной в том, что первая является трудовой деятельностью лиц, осуществляемой в органах местной власти, вторая — на уровне региональных и федеральных структур. По Конституции РФ муниципальная и государственная власть в России независимы друг от друга. Поэтому муниципальные служащие не подотчетны госструктурам.
Однако у рассматриваемых видов службы есть много общего:
1. квалификационные требования к потенциальным госслужащим и лицам, нанимающимся на муниципальную службу, в целом одинаковые;
2. стаж работы на госслужбе учитывается на муниципальной службе — и наоборот;
3. принципы оплаты труда, а также социальные гарантии на госслужбе и муниципальной службе в целом очень схожи.
У обоих видов службы есть классификация должностей по схожим категориям. Но что касается присвоения классных чинов — данная процедура на госслужбе в большинстве случаев предполагает проведение квалификационного экзамена. На муниципальной службе он опционален.
Таким образом, различия между госслужбой и муниципальной службой сводятся в основном к юридическому разграничению уровней функционирования органов власти, в которых работают люди, осуществляющие рассматриваемые виды трудовой деятельности.
Стаж муниципальной службы
Стаж муниципальной службы — это трудовой стаж, представляющий собой суммарную (общую) продолжительность работы (службы) руководящих работников и специалистов на должностях в органах местного самоуправления, в государственных органах, а также иных периодов деятельности, периодов времени, учитываемых в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ.
Стаж муниципальной службы муниципальных служащих является основанием для:
а) получение ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет;
б) предоставление ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет;
в) выплату единовременного денежного вознаграждения (премии) при выходе на государственную пенсию;
г) ежемесячную доплату к государственной пенсии;
д) иные социальные льготы и гарантии, предусмотренные для муниципальных служащих законодательством субъекта Российской Федерации.
Правовую основу для исчисления стажа муниципальной службы составляют:
— Конституция Российской Федерации;
— Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
— законодательство субъектов Российской Федерации о муниципальной службе;
— иное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исчисление стажа муниципальной службы муниципальных служащих основывается на принципах:
— законности;
— единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе и должностям, с учетом предъявляемых к ним квалификационных требований.
По общему правилу, в стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы:
1) на муниципальных должностях муниципальной службы;
2) на выборных муниципальных должностях;
3) на выборных государственных должностях;
4) на государственных должностях государственной службы;
5) периоды работы (службы) на других должностях, подлежащие включению в стаж работы (службы) муниципального служащего;
6) иные периоды трудовой деятельности муниципального служащего, опыт и знания по которым необходимы для выполнения должностных обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы, включаемые в стаж муниципальной службы в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательства субъекта Российской Федерации.
В стаж муниципальной службы могут включаться периоды работы (службы) на руководящих должностях и должностях научных работников в государственных и муниципальных произ-водственных, научных и учебных организациях, опыт и знания по которым необходимы для выполнения должностных обязанностей муниципального служащего.
Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего.
Включение в стаж муниципальной службы иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации.
По общему правилу, в стаж муниципальной службы не включается работа в государственных органах, связанная с их техническим и материально-хозяйственным обслуживанием и обес-печением, а также периоды работы в профкомах на предприятиях, в организациях и учреждениях.
Порядок исчисления стажа замещения муниципальных должностей, а также зачеты в этот стаж периодов замещения иных должностей определяются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.
Периоды, засчитываемые в стаж муниципальной службы, суммируются независимо от наличия и продолжительности перерывов в службе (работе) или иной деятельности. При этом испытательный срок также засчитывается в стаж муниципальной службы.
Стаж муниципальной службы исчисляется в календарном порядке (в годах, месяцах, днях). Он устанавливается по представлению кадровой службы соответствующим должностным лицом органа местного самоуправления, обладающим правом приема и увольнения на муниципальную службу.
Основным документом по определению стажа муниципальной службы является трудовая книжка.
При отсутствии трудовой книжки, а также в случаях, когда в трудовой книжке содер-жатся неправильные или неточные записи либо не содержатся записи об отдельных периодах деятельности, такими документами являются:
— справки с места службы (работы);
— справки из архивных учреждений;
— выписки из приказов, подтверждающих трудовой стаж;
— выписки из других документов, подтверждающих трудовой стаж;
— военный билет;
— справки военных комиссариатов в подтверждение стажа военной службы.
Стаж устанавливается приказом (распоряжением) соответствующего должностного лица органа местного самоуправления, обладающего правом приема и увольнения на муниципальную службу.
Выписка из приказа об установлении стажа муниципальной службы приобщается к личному делу муниципального служащего, стаж которого устанавливается. Копия выписки выдается муниципальному служащему.
Ответственность за правильность установления стажа муниципальной службы возлагается на соответствующее должностное лицо органа местного самоуправления, обладающее правом приема и увольнения на муниципальную службу в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Контроль за правильностью исчисления стажа муниципальной службы возлагается на комиссии по исчислению стажа муниципальной службы (трудового стажа).
В случае несогласия муниципального служащего с решением соответствующего должностного лица органа местного самоуправления по установлению стажа муниципальной службы спор разрешается в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Муниципальные служащие вправе обратиться в комиссию по установлению стажа муниципальной службы муниципальных служащих. Муниципальные служащие также вправе обратиться в суд для разрешения спора в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, независимо от обращения в комиссию.
Основными задачами работы комиссии по установлению стажа муниципальной службы муниципальных служащих являются следующие направления:
— рассмотрение спорных вопросов, связанных с включением в стаж работы муниципальных служащих различных периодов их трудовой деятельности;
— рассмотрение иных вопросов, связанных с определением стажа муниципальной службы.
В своей деятельности комиссия руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными правовыми актами, законами и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами муниципального образования.
Комиссия является постоянно действующим органом. Состав комиссии, а также кандидатуры ее председателя и заместителя утверждаются распоряжением руководителя органа местного самоуправления.
В состав комиссии входят:
— председатель;
— заместитель председателя;
— секретарь;
— члены комиссии.
На заседание комиссии могут быть приглашены представители органов государственной власти субъекта Российской Федерации, руководители кадровых служб, профсоюзных органов, юристы, высококвалифицированные специалисты.
Основной формой работы комиссии является заседание, которое проводится по мере необходимости, но обычно не реже одного раза в три месяца.
Для разрешения спорных вопросов в установлении стажа муниципальной службы муниципальному служащему необходимо письменно обратиться с соответствующим заявлением на имя председателя комиссии.
К заявлению прилагаются документы, необходимые для правильного разрешения вопроса, либо надлежаще заверенные копии таких документов.
Комиссия вправе предложить заявителю представить дополнительные документы, а также иные сведения, необходимые для принятия решения.
Заседание комиссии правомочно, если на нем присутствует более половины ее членов.
Комиссия принимает решение открытым простым голосованием, большинством голосов присутствующих членов комиссии. При равенстве голосов голос председателя комиссии является решающим.
Решение комиссии оформляется протоколом, который подписывается председательствующим и всеми членами комиссии, присутствующими на заседании. Член комиссии, который не согласен с общим решением, вправе изложить особое мнение в протоколе. Зачет различных периодов в стаж муниципальной службы производится на основании протокола заседания комиссии. Заинтересованное лицо вправе обратиться к секретарю комиссии для получения надлежаще оформленной выписки из протокола заседания комиссии.
Ответственность за своевременное представление на комиссию документов для установления и пересчета стажа муниципальной службы возлагается на кадровые службы или уполномоченных специалистов соответствующих органов местного самоуправления.
Принятие решений по вопросам включения в стаж муниципальной службы отдельным муниципальным служащим иных периодов работы (например, периодов трудовой деятельности на предприятиях промышленности и транспорта, в строительных и сельскохозяйственных организациях, в организациях и учреждениях науки и бюджетных отраслей, других организаций) осуществляется руководителем органа местного самоуправления на основании рекомендации комиссии по исчислению стажа муниципальной службы (трудового стажа).
При выработке таких рекомендаций комиссия руководствуется установленными законодательством субъекта Российской Федерации, актами органов местного самоуправления требованиями к муниципальному служащему.
Например, постановлением в этом случае предусмотрены следующие требования к муниципальному служащему:
— наличие письменного обоснования заинтересованности администрации города, ее структурного подразделения, администрации районов в данном работнике, необходимости закрепления работника в штате муниципального образования, значимости рассматриваемого периода трудовой деятельности в служебной карьере;
— муниципальный служащий должен иметь стаж муниципальной службы не менее одного года и замещать в аппарате администрации города или ее структурном подразделении, ад-министрации района, села, поселка высшую, главную муниципальную должность или ведущую муниципальную должность не ниже начальника отдела в составе управления, комитета, отдела администрации города, района;
— из периодов трудовой деятельности в иных организациях преимущественно засчитывается время работы в должностях руководителя и заместителя руководителя организации, пред-приятия, учреждения, в том числе научно-исследовательского, учебного.
Комиссия по рассмотрению вопросов о стаже муниципальной службы, по ходатайству руководителя соответствующего структурного подразделения муниципального образования, в исключительных случаях вправе рекомендовать руководителю муниципального образования включать в стаж муниципальной службы отдельных муниципальных служащих иные периоды их службы (работы) на должностях руководителей и специалистов в учреждениях, предприятиях и организациях, опыт и знания по которым необходимы для выполнения должностных обязанностей по замещаемым муниципальным должностям муниципальной службы.
Замещаемые должности муниципальной службы
Среди граждан, замещающих муниципальные должности, выделяются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Перечисленные лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими.
К муниципальным служащим предъявляются различные требования, среди таковых требования к деловым качествам.
Под деловыми качествами следует понимать способность физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных качеств (наличия определенного уровня образования, профессии, специальности, квалификации), личных качеств (например, ответственности, исполнительности, инициативности, высокого уровня обучаемости и т.п.), а также опыта работы по данной специальности.
К деловым качествам также можно отнести нормы поведения, которые стали устойчивыми в поведении муниципального служащего. Нормы поведения тесно связаны с ценностями. Ожидаемые нормы поведения муниципального служащего – это дисциплинированность, исполнительность, уважение к российским законам и гражданам; патриотизм, гордость за свою профессию. Перечисленные ценности и соответствующие им нормы поведения формируются руководителями органов местного самоуправления, специалистами кадровой службы с помощью средств профессиональной культуры и поддерживаются разными социально-психологическими методами.
Помимо требований к деловым качествам муниципальных служащих предъявляются квалификационные требования. Это требования по соответствующей должности муниципальной службы, устанавливаемые законодательством, которым должен соответствовать муниципальный служащий или кандидат на замещение должности муниципальной службы.
В содержание требований включены требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам.
Квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются соответствующими законами субъектов Российской Федерации. Поэтому квалификационные требования к должностям муниципальной службы в разных субъектах Российской Федерации устанавливаются различные (особенно по стажу и опыту работы по специальности). Квалификационные требования устанавливаются по группам должностей муниципальной службы.
Квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы установлены Законом № 136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы» (статьей 8) (в ред. Закона № 5-ОЗ), Законом № 54-ОЗ "О внесении изменений в Закон "Об особенностях муниципальной службы" и в пункт 4 утвержденного им Типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих".
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются для замещения должностей муниципальной службы муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы, за исключением отдельных должностей муниципальной службы, квалификационные требования для замещения которых устанавливаются федеральными законами и (или) иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (в ред. Закона № 35-ОЗ).
Типовыми квалификационными требованиями к профессиональным знаниям, необходимыми для исполнения должностных обязанностей, для замещения должностей муниципальной службы всех групп должностей муниципальной службы, являются знание Конституции Российской Федерации, Устава, устава соответствующего муниципального образования, а также федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов, принимаемых Губернатором и Правительством, муниципальных нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований, расположенных на территории (в ред. Законов № 89-ОЗ, № 35-ОЗ).
Типовыми квалификационными требованиями к профессиональным навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, для замещения должностей муниципальной службы всех групп должностей муниципальной службы являются навыки организации и планирования работы, контроля, анализа и прогнозирования последствий принимаемых решений, владения информационными технологиями, пользования офисной техникой и программным обеспечением, редактирования документации, организационные и коммуникативные навыки (в ред. Законов № 89-ОЗ, № 35-ОЗ).
Типовыми квалификационными требованиями к профессиональным навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, для замещения высших и главных должностей муниципальной службы, помимо указанных, являются навыки координирования управленческой деятельности, оперативного принятия и реализации управленческих решений, ведения деловых переговоров и публичного выступления (в ред. Законов № 89-ОЗ, № 35-ОЗ).
Типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования и стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности для замещения муниципальными служащими соответствующих должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления, аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований численность населения в которых составляет 8 тысяч жителей и более, устанавливаются дифференцированно по группам должностей муниципальной службы:
1) высшие должности муниципальной службы - высшее образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее шести лет либо стаж работы по специальности не менее семи лет либо высшее образование и исполнение полномочий не менее одного срока, установленного уставом муниципального образования, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, либо высшее образование и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом;
2) главные должности муниципальной службы - высшее образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее четырех лет либо стаж работы по специальности не менее пяти лет либо высшее образование и исполнение полномочий не менее одного срока, установленного уставом муниципального образования, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, либо высшее образование и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, а при отсутствии претендентов на замещение главных должностей муниципальной службы, соответствующих предъявляемым к ним требованиям к образованию и стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности, - среднее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее десяти лет;
3) ведущие должности муниципальной службы - высшее образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее двух лет либо стаж работы по специальности не менее четырех лет либо высшее образование и исполнение полномочий не менее одного срока, установленного уставом муниципального образования, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, либо высшее образование и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, а при отсутствии претендентов на замещение ведущих должностей муниципальной службы, соответствующих предъявляемым к ним требованиям к образованию и стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности, - среднее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее пяти лет;
4) старшие должности муниципальной службы - высшее образование без предъявления требований к стажу муниципальной службы и (или) государственной службы, а при отсутствии претендентов на замещение старших должностей муниципальной службы, соответствующих предъявляемым к ним требованиям к образованию, - среднее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее пяти лет;
5) младшие должности муниципальной службы - среднее профессиональное образование без предъявления требований к стажу муниципальной службы и (или) государственной службы, а при отсутствии претендентов на замещение младших должностей муниципальной службы, соответствующих предъявляемым к ним требованиям к образованию, - среднее общее образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее трех лет.
Типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования и стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности для замещения муниципальными служащими соответствующих должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления, аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований численность населения в которых составляет менее 8 тысяч жителей, устанавливаются дифференцированно по группам должностей муниципальной службы:
1) высшие должности муниципальной службы - среднее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее шести лет либо стаж работы по специальности не менее семи лет либо исполнение полномочий не менее одного срока, установленного уставом муниципального образования, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, либо высшее образование и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом;
2) главные должности муниципальной службы - среднее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее четырех лет либо стаж работы по специальности не менее пяти лет либо исполнение полномочий не менее одного срока, установленного уставом муниципального образования, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, либо высшее образование и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом;
3) ведущие должности муниципальной службы - среднее профессиональное образование и стаж муниципальной службы и (или) государственной службы не менее двух лет либо стаж работы по специальности не менее четырех лет либо исполнение полномочий не менее одного срока, установленного уставом муниципального образования, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, либо высшее образование и замещение не менее пяти лет муниципальной должности в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом;
4) старшие должности муниципальной службы - среднее профессиональное образование без предъявления требований к стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности;
5) младшие должности муниципальной службы - среднее общее образование без предъявления требований к стажу муниципальной службы и (или) государственной службы либо стажу работы по специальности (в ред. Законов № 89-ОЗ, № 54-ОЗ).
Приведем квалификационные требования к должностям муниципальной службы, учреждаемые в органах местного самоуправления Артемовского городского округа для обеспечения исполнения их полномочий, относящихся к главным должностям: наличие стажа муниципальной службы и (или) государственной службы не менее четырех лет либо стажа работы по специальности не менее пяти лет; высшее профессиональное образование; знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава и законов, иных нормативных правовых актов, принимаемых Губернатором и Правительством, Устава Артемовского городского округа и муниципальных правовых актов муниципального образования в соответствующей сфере деятельности органов местного самоуправления.
В других муниципальных образованиях установлены более конкретизированные квалификационные требования к должностям муниципальной службы, например, в Городском округе Верхняя Пышма. Решением Думы городского округа Верхняя Пышма № 40/14 "О положении о квалификационных требованиях к должностям муниципальной службы в Городском округе Верхняя Пышма" установлены следующие требования: владение навыками руководящей работы, оперативного принятия и реализации управленческих решений, квалифицированного планирования работы, анализа и прогнозирования последствий принимаемых решений, осуществления экспертизы проектов правовых актов и документов, организации работы по взаимодействию с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными учреждениями и организациями; владение приемами подбора и расстановки кадров, ведения деловых переговоров, публичного выступления, правилами делового этикета; умение использовать современные средства, методы и технологии работы с информацией.
В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Таковые требования отражены в Типовом положении о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования (на основании Закона № 136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы»):
1) наличие стажа муниципальной службы и (или) государственной службы не менее шести лет либо стажа работы по специальности не менее семи лет; либо исполнение полномочий не менее одного срока, установленного Уставом муниципального образования, на постоянной или непостоянной основе лица, замещающего муниципальную должность и наделенного исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
2) высшее профессиональное образование;
3) знание Конституции Российской Федерации, Устава, Устава муниципального образования, а также федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов, принимаемых Губернатором и Правительством, муниципальных нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности органов местного самоуправления;
4) наличие навыков организации и планирования работы, контроля, анализа и прогнозирования последствий принимаемых решений, владения информационными технологиями, пользования офисной техникой и программным обеспечением, редактирования документации, организационные и коммуникативные навыки, навыки координирования управленческой деятельности, оперативного принятия и реализации управленческих решений, ведения деловых переговоров и публичного выступления.
Есть примеры конкретизации дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации помимо указанных в Типовом положении о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования.
Помимо должностей у муниципальных служащих устанавливают классные чины.
Классный чин – это элемент правового статуса муниципального служащего, определяющий его место в служебной иерархии в органах местного самоуправления, уровень профессиональной подготовки и продолжительность служебной деятельности. Также классный чин должен влиять на денежное содержание муниципального служащего, но в условиях действующего законодательства не является обязательным элементом.
Классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы.
Законами субъектов Российской Федерации конкретизируются такие вопросы как порядок присвоения классных чинов, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы.
Чины муниципальной службы
Классные чины муниципальных служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы.
Классные чины присваиваются муниципальным служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью муниципальной службы в пределах группы должностей муниципальной службы, после сдачи ими квалификационного экзамена, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности муниципальной службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности муниципальной службы, если иное не установлено настоящим Положением.
Муниципальным служащим присваиваются следующие классные чины:
1) муниципальным служащим, замещающим младшие должности муниципальной службы, - секретарь муниципальной службы 1, 2 или 3-го класса;
2) муниципальным служащим, замещающим старшие должности муниципальной службы, - референт муниципальной службы 1, 2 или 3-го класса;
3) муниципальным служащим, замещающим ведущие должности муниципальной службы, - советник муниципальной службы 1, 2 или 3-го класса;
4) муниципальным служащим, замещающим главные должности муниципальной службы, - муниципальный советник 1, 2 или 3-го класса;
5) муниципальным служащим, замещающим высшие должности муниципальной службы, - действительный муниципальный советник 1, 2 или 3-го класса.
Старшинство классных чинов определяется последовательностью их перечисления в части 1 настоящей статьи.
Классный чин может быть первым или очередным.
Первый классный чин присваивается муниципальным служащим, не имеющим классных чинов муниципальных служащих. При этом в соответствии с частью 3 статьи 4 настоящего Положения учитывается классный чин государственной гражданской службы, присвоенный муниципальному служащему при прохождении государственной гражданской службы.
Первыми классными чинами в зависимости от группы должностей муниципальной службы, к которой относится должность муниципальной службы, замещаемая муниципальным служащим, являются:
1) для группы младших должностей муниципальной службы - секретарь муниципальной службы 3-го класса;
2) для группы старших должностей муниципальной службы - референт муниципальной службы 3-го класса;
3) для группы ведущих должностей муниципальной службы - советник муниципальной службы 3-го класса;
4) для группы главных должностей муниципальной службы - муниципальный советник 3-го класса;
5) для группы высших должностей муниципальной службы - действительный муниципальный советник 3-го класса.
Для прохождения муниципальной службы устанавливаются следующие сроки:
1) в классных чинах секретаря муниципальной службы 3-го и 2-го класса, референта муниципальной службы 3-го и 2-го класса - не менее одного года;
2) в классных чинах советника муниципальной службы 3-го и 2-го класса, муниципального советника 3-го и 2-го класса, действительного муниципального советника 3-го и 2-го класса - не менее двух лет.
Сроки прохождения муниципальной службы в классных чинах секретаря муниципальной службы 1-го класса, референта муниципальной службы 1-го класса, советника муниципальной службы 1-го класса, муниципального советника 1-го класса, действительного муниципального советника 1-го класса не устанавливаются.
Срок муниципальной службы в присвоенном классном чине исчисляется со дня присвоения классного чина.
Первый классный чин присваивается муниципальному служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения муниципального служащего на должность муниципальной службы.
Очередной классный чин присваивается муниципальному служащему по истечении срока, установленного для прохождения муниципальной службы в предыдущем классном чине, если иное не установлено настоящим Положением.
При поступлении на муниципальную службу гражданина Российской Федерации, имеющего классный чин государственной гражданской службы, первый классный чин присваивается ему в соответствии с замещаемой должностью муниципальной службы в пределах группы должностей муниципальной службы без проведения квалификационного экзамена и без соблюдения срока, установленного частью 1 настоящей статьи.
При назначении муниципального служащего на более высокую должность муниципальной службы в пределах группы должностей муниципальной службы, к которой относится должность, замещаемая муниципальным служащим, в том числе в другой орган местного самоуправления, очередной классный чин присваивается ему по истечении срока прохождения муниципальной службы в предыдущем классном чине, определенного в части 1 статьи 3 настоящего Положения, если иное не установлено настоящим Положением, и в порядке очередности относительно ранее присвоенного классного чина.
При назначении муниципального служащего на должность муниципальной службы, относящуюся к более высокой группе должностей муниципальной службы, чем замещаемая им ранее, в том числе в другой орган местного самоуправления, ему присваивается классный чин, являющийся в соответствии с частью 5 статьи 2 настоящего Положения первым для этой группы должностей муниципальной службы. В указанном случае классный чин присваивается без соблюдения последовательности и без учета продолжительности срока прохождения муниципальной службы в предыдущем классном чине.
Классный чин присваивается муниципальному служащему в соответствии с настоящей частью после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после его назначения на должность муниципальной службы.
Муниципальному служащему, замещающему на условиях срочного трудового договора должность муниципальной службы, учрежденную для непосредственного обеспечения исполнения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, классный чин может быть присвоен представительным органом муниципального образования по ходатайству выборного должностного лица местного самоуправления без сдачи квалификационного экзамена.
Классные чины действительного муниципального советника 1, 2 и 3-го класса и муниципального советника 1, 2 и 3-го класса присваиваются муниципальным служащим представительным органом муниципального образования по представлению представителя нанимателя (работодателя).
Классные чины советника муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса, референта муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса, секретаря муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса присваиваются муниципальным служащим представителем нанимателя (работодателем).
Запись о присвоении классного чина вносится в личное дело и трудовую книжку муниципального служащего.
Муниципальному служащему со дня присвоения правовым актом Муниципального района классного чина устанавливается выплата за классный чин в размере, определяемом муниципальным правовым актом.
В качестве меры поощрения за особые отличия в муниципальной службе классный чин муниципальному служащему может быть присвоен до истечения срока, установленного частью 1 статьи 3 настоящего Положения для прохождения муниципальной службы в соответствующем классном чине, но не ранее чем через шесть месяцев пребывания в замещаемой должности муниципальной службы, не выше классного чина, соответствующего этой должности муниципальной службы, и с соблюдением последовательности.
Досрочное присвоение муниципальному служащему классного чина может производиться в пределах каждой группы должностей муниципальной службы не более одного раза.
Классные чины присваиваются муниципальным служащим соответственно решением районного Совета депутатов или распоряжением главы».
В правовых актах районного Совета депутатов или распоряжения главы о присвоении классных чинов фамилии, имена и отчества муниципальных служащих располагаются в алфавитном порядке в пределах одного классного чина с соблюдением старшинства классных чинов в соответствии с частью 1 статьи 2 настоящего Положения, с указанием наименований должностей муниципальной службы в соответствии с Реестром муниципальных должностей и должностей муниципальной службы.
Правовой акт районного Совета депутатов или распоряжение о присвоении муниципальному служащему классного чина должен быть принят в срок не позднее одного месяца со дня проведения квалификационного экзамена.
Очередной классный чин не присваивается муниципальному служащему, имеющему дисциплинарное взыскание, а также муниципальному служащему, в отношении которого возбуждено уголовное дело.
Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания муниципальный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.
Глава до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с муниципального служащего по собственной инициативе, по письменному заявлению самого муниципального служащего, по ходатайству его непосредственного руководителя или профсоюзного комитета работников.
Присвоенный классный чин сохраняется за муниципальным служащим при освобождении от замещаемой должности муниципальной службы и увольнении с муниципальной службы (в том числе в связи с выходом на пенсию), а также при поступлении на муниципальную службу вновь.
Поступление на муниципальную службу
Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с иными видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже говорили выше, обусловлены ее публичным характером. В этой связи действующим законодательством предусматриваются особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу.
Прежде всего, согласно статье 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает следующие условия, необходимые для поступления на муниципальную службу:
• достижение возраста 18 лет;
• владение государственным языком РФ;
• соответствие квалификационным требованиям, установленным для замещения должностей муниципальной службы;
• отсутствие обстоятельств, исключающих возможность быть принятым на муниципальную службу.
В указанной статье речь идет исключительно о гражданах Российской Федерации. Поступление на муниципальную службу и ее прохождение (как и государственной службы) традиционно связано с наличием у лица российского гражданства. Утрата гражданства Российской Федерации является безусловным основанием к прекращению служебных отношений. Однако, по смыслу статей 13 («ограничения, связанные с муниципальной службой») и 19 («основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим») Закона правом поступления на муниципальную службу также обладают граждане иностранных государств – участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Некоторые авторы, анализируя аналогичное условие поступления на муниципальную службу отмечают, что указанным международным договором должно быть предусмотрено не только признание двойного гражданства, но и возможность доступа к государственной службе договаривающихся государств.
Законом о муниципальной службе установлен повышенный по сравнению с трудовым законодательством возраст поступления на муниципальную службу – 18 лет (по Трудовому кодексу полная трудовая дееспособность наступает с 16 лет). Как отмечают некоторые авторы, это связано с высокой ответственностью муниципальных служащих за выполнение должностных обязанностей по обеспечению полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, особыми требованиями, предъявляемыми к муниципальным служащим.
Новым требованием, которое ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации. Более того, ст. 3 этого Закона закрепляла право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе в том числе и независимо от языка. Как отмечается в литературе, в новой транскрипции аналогичная норма ст. 4 нового закона такой законодательной формулы не содержит. Согласно ст. 68 Конституции РФ и Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации» N 53-ФЗ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский. Соответственно лицо, претендующее на замещение должности муниципальной службы, должно владеть русским языком.
Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать определенным квалификационным требованиям.
Эти квалификационные требования предъявляются:
- к уровню профессионального образования;
- стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы по специальности;
- профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для выполнения должностных обязанностей.
Нужно заметить, что ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, что обеспечивается, в том числе, посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы.
Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (ст. 9 Закона).
Нужно сказать, что до принятия Закона о муниципальной службе квалификационные требования, как правило, устанавливались законами субъектов Российской Федерации. В большинстве субъектов РФ это было сделано в законах о муниципальной службе. В качестве примера можно привести Закон Москвы N 15 «О муниципальной службе в городе Москве», Закон Самарской области N 16-ГД «О муниципальной службе в Самарской области» и т. п. В некоторых регионах были приняты самостоятельные законодательные акты, устанавливающие квалификационные требования к замещению должностей муниципальной службы. Например, Закон Амурской области N 271-ОЗ «О квалификационных требованиях к муниципальным служащим Амурской области», Закон Волгоградской области N 178-ОД «О квалификационных требованиях к муниципальным должностям муниципальной службы Волгоградской области». В настоящее время указанные нормативные акты подлежат отмене, поскольку в компетенцию субъекта входит принятие лишь типовых положений. Непосредственно же квалификационные требования должны утверждаться актами органов местного самоуправления. В качестве примера можно привести Положение о квалификационных требованиях для замещения должности муниципальной службы в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы администрации города Нижневартовска, которое было утверждено постановлением Главы города N 784 в соответствии с действующим Законом о муниципальной службе.
Гражданам, претендующим на должность муниципальной службы в администрации города Нижневартовска, необходимо иметь:
1) для должности муниципальной службы высшей группы:
• высшее профессиональное образование;
• стаж муниципальной службы не менее пяти лет или стаж работы по специальности не менее семи лет;
2) для должностей муниципальной службы главной группы:
• высшее профессиональное образование;
• стаж муниципальной службы не менее четырех лет или стаж работы по специальности не менее шести лет;
3) для должностей муниципальной службы ведущей группы:
• высшее профессиональное образование;
• стаж муниципальной службы не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;
4) для должностей муниципальной службы старшей группы:
• стаж работы по специальности не менее трех лет и при этом среднее профессиональное образование по специализации должности муниципальной службы или образование, считающееся равноценным;
• без предъявления требований к стажу и при этом высшее профессиональное образование по специализации должности муниципальной службы или образование, считающееся равноценным;
5) для должностей муниципальной службы младшей группы:
• среднее профессиональное образование по специализации должности муниципальной службы или образование, считающееся равноценным;
• без предъявления требований к стажу.
Наконец, для поступления на муниципальную службу необходимо отсутствие обстоятельств, исключающих возможность быть принятым на муниципальную службу. Эти обстоятельства названы в ст. 13 Закона о муниципальной службе и представляют собой ограничения, связанные с муниципальной службой.
Собственно и прежний Закон об основах муниципальной службы в Российской Федерации устанавливал ограничения в связи с прохождением муниципальной службы, однако их характер и предназначение были существенно иными.
Так, согласно ст. 11 упомянутого закона муниципальный служащий был не вправе:
1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;
3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;
6) использовать в неслужебных целях средства материально – технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;
7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;
8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;
9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;
10) принимать участие в забастовках;
11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.
Обратим внимание, что все эти ограничения связаны с запретом определенных действий при прохождении муниципальной службы. В новом законе (по аналогии с Законом о государственной гражданской службе) аналогичные ограничения называются запретами, связанными с муниципальной службой. В качестве же собственно ограничений новый Закон закрепляет обстоятельства в силу которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе.
Так, согласно ст. 13 к таким обстоятельствам относятся:
1) признание недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждение к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;
3) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;
4) наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
5) близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
7) наличие гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;
8) представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;
9) непредставление установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В данном случае нас интересует даже не существо этих ограничений (это предмет отдельного разговора), а их принципиальное отличие от запретов, связанных с прохождением муниципальной службы, которые предусмотрены в ст. 14 указанного Закона.
На наш взгляд, указанные ограничения, в отличии от запретов, представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы. От сюда – и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.
Образно выражаясь, запреты «вступают в силу» после назначения лица на должность муниципальной службы. Например, Законом установлен в отношении муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя не вправе поступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того как гражданин будет назначен на должность муниципальной службы он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.
Наличие же ограничений, предусмотренных ст. 13, является препятствием не только для прохождения муниципальной службы, но и для поступления на службу (например, – для участия в конкурсе).
В качестве еще одного аргумента в пользу высказанной точки зрения можно провести параллель с законодательством о государственной гражданской службе. Закон о государственной гражданской службе Российской Федерации также закрепляет и ограничения и запреты, связанные с государственной службой (в целом они аналогичны). Однако в Указе Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» N 112 в качестве оснований для отказа в участии в конкурсе называются лишь ограничения, но не запреты, связанные с муниципальной службой.
Рассмотрим указанные ограничения по существу.
Так, гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на службе в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.
В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин может быть признан судом недееспособным, если вследствие психического расстройства он не может понимать значения своих действий или руководить ими.
Ограниченно дееспособными, согласно ст. 30 ГК РФ, могут быть признаны судом лица, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение.
Другим основанием для отказа в приеме на муниципальную службу (либо увольнения с муниципальной службы) является осуждение лица к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу. Интересно, что в отношении гражданской службы аналогичное ограничение предполагает еще и наличие не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости. Как нам представляется, законодатель вполне обоснованно отказался от такой жесткой нормы. Нужно сказать, что аналогичное положение ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении глав местных администраций вызвало неоднозначное отношение со стороны специалистов. В частности, в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий главы местной администрации указанным выше законом было названо вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда (п. 6 ч. 6. ст. 36). В этой связи некоторые авторы отмечали, что данная норма должна учитывать тяжесть совершенного деяния, поскольку преступления, предусмотренные УК РФ, сильно различаются по степени общественно опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК РФ (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования.
Еще одним ограничением является отказ гражданина от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений.
Государственная тайна – это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, режимом их использования и защиты, урегулированы Законом РФ N 5485-1 «О государственной тайне». Перечень сведений составляющих государственную тайну был утвержден Президентом РФ (Указ Президента РФ N 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»). Порядок оформления допуска к государственной тайне урегулирован Постановлением Правительства РФ N 1050 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне».
Сложнее обстоит дело с иными видами охраняемой законом тайны. Как отмечается в литературе, законодательство Российской Федерации предусматривает около 20 видов охраняемых законом тайн.
В настоящее время действует Федеральный закон «О коммерческой тайне» (с послед. изм.), который устанавливает порядок допуска работника к сведениям представляющим коммерческую тайну. Коммерческая тайна тесно пересекается со служебной. Большинство ученых в настоящее время склонно придерживаться мнения, что к служебной тайне относятся те сведения о физических лицах и юридических лицах, которые становятся известными различным должностным лицам по роду их служебной деятельности, однако в силу своего особого характера не могут свободно распространяться. В силу этого к служебной тайне относят тайну следствия, врачебную тайну, налоговую тайну, адвокатскую тайну и др.
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе при наличии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Закон о муниципальной службе предусматривает, что Правительством Российской Федерации должен быть установлен порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения. Нужно заметить, что аналогичная норма закрепляется в отношении гражданских служащих Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако в настоящее время перечень заболеваний, препятствующих прохождению как гражданской так и муниципальной службы отсутствует. По нашему мнению такой перечень вряд ли может быть утвержден по всем должностям государственной или муниципальной службы. Так, в настоящее время подобные перечни устанавливаются в отношении узких категорий работников или служащих. В качестве примера можно привести Список заболеваний, препятствующих работе в представительстве Российской Федерации за границей, утвержденный постановлением Правительства РФ (в ред. Постановления Правительства РФ N 49). Приказом Минздрава РФ был установлен Перечень медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
Основанием для отказа в приеме на муниципальную службу (увольнения с муниципальной службы) является наличие близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение соответствующей должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Ранее такое правило закреплялось и КЗоТ РФ в отношении совместной службы родственников на любом государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации. Действующий Трудовой кодекс подобного ограничения не содержит и на сегодняшний день оно характерно только для законодательства о государственной службе.
В целом с позиции целей и задач муниципальной службы данное ограничение представляется нам вполне оправданным. Однако, как отмечается в специальной литературе, на практике данная норма иногда вызывает сложности в правоприменении. Например, нередкой является ситуация, когда муниципальные служащие, связанные непосредственной соподчиненностью вступают в брак и соответственно уже не могут замещать прежние должности. Действующее законодательство не содержит правил разрешения данной ситуации. В описанной ситуации возникает вопрос: кого из таких муниципальных служащих следует уволить. Теоретически нужно расторгать трудовой договор с ними обоими, однако целесообразность такого решения весьма сомнительна. Кроме того, в ряде ситуаций существует возможность перевести муниципального служащего на иную должность, которая уже не будет связана с непосредственной соподчиненностью родственнику. Следует согласиться с теми авторами, которые считают, что эти и вопросы, связанные с данным ограничением должны получить правовую регламентацию в специальном подзаконном акте.
Следующие два ограничения, которые названы в статье 13 Закона о муниципальной службе (п. 6 и 7), по нашему мнению, являются взаимопроникающими. Так, например, п. 6 названной статьи в качестве ограничения называет (в том числе) приобретение гражданства иностранного государства, а в пункте 7 говорится о наличии гражданства иностранного государства. Если проанализировать обстоятельства, названные в п. 6 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т. п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Выше мы уже указывали, что это принципиальное отличие запретов от ограничений. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? В этой связи мы предлагаем исключить из содержания статьи 13 пункт 6, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.
Так же излишним (именно в качестве ограничения, связанного с прохождением муниципальной службы) нам представляется и п. 8 ст. 13 Закона о муниципальной службе, согласно которому гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу.
Подобное мнение уже высказывалось в специальной литературе. Так, С.В. Наймушин указывает, что, при представлении подложных документов или ложных сведений, которые касаются возраста, наличия гражданства Российской Федерации, квалификационных требований отказ в поступлении на государственную гражданскую службу должен, в первую очередь, основываться на несоответствии квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, на наличии ограничений, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, объективно препятствующих поступлению на службу или нахождению на ней, и пр. Кроме того, предоставление подложных документов является основанием для расторжения трудового договора в силу ст. 81 Трудового кодекса.
Интересно, что в новой редакции Трудового кодекса законодатель отказался от такого основания расторжения трудового договора как предоставление заведомо ложных сведений. Как отмечают некоторые авторы, основным недостатком данной нормы является возможность ее широкой интерпретации: закон не указывает какие именно заведомо ложные сведения имеются ввиду. В том случае, когда речь идет о сведениях, влияющих на назначение лица на соответствующую должность, данное ограничение будет, безусловно, оправданным. Если же речь идет о малозначимой информации или информации, не имеющей значения для приема на муниципальную службу (наличие детей, место рождения и т. п.), отказ в приеме на службу по данному основанию вряд ли следует считать целесообразным.
Наконец, ограничением, связанным с муниципальной службой, является непредставление установленных законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Гражданин при поступлении на муниципальную службу и затем ежегодно обязан представлять представителю нанимателя указанные сведения.
Говоря об обстоятельствах, препятствующих поступлению на муниципальную службу, нельзя обойти вниманием установленный Законом о муниципальной службе предельный возраст для замещения должности муниципальной службы. В настоящее время он составляет 65 лет.
Нужно заметить, что в отличие от Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Закон о муниципальной службе допускает продление срока нахождения на муниципальной службе граждан, достигших предельного возраста. При этом хотя однократное продление срока нахождения на муниципальной службе допускается не более чем на один год, не устанавливается какого либо ограничения количества таких продлений. Поэтому, на наш взгляд, установленный Законом предельный возраст преимущественно касается лиц поступающих на муниципальную службу.
Заметим, что установление каких-либо ограничений при поступлении на муниципальную службу является прерогативой исключительно федерального законодателя. Известны решения высших судов Российской Федерации, которыми отменялись нормы региональных законов, устанавливающие ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы, не предусмотренные федеральным законодательством.
Например, Определением Верховного Суда РФ признана недействующей норма подпункта 3 пункта 2 статьи 17 Закона Камчатской области «Об основах муниципальной службы Камчатской области» N 87. В частности эта норма устанавливала ограничение граждан при поступлении на муниципальную службу в Камчатской области в случае их близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если их муниципальная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Между тем до принятия Закона о муниципальной службе такое ограничение в отношении муниципальных служащих на федеральном уровне не устанавливалось. Верховный Суд РФ указал, что в силу пункта 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Поскольку федеральный закон, ограничивающий права близких родственников на совместную муниципальную службу, в то время отсутствовал, суд пришел к правильному выводу о противоречии оспариваемой нормы Закона Камчатской области федеральному законодательству.
Конфликты на муниципальной службе
Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ) в качестве одной из главных мер такого противодействия называет проведение работы по выявлению случаев возникновения конфликта интересов, одной из сторон которого являются лица, замещающие государственные должности, муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.
Урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений.
Федеральным законом N 267-ФЗ в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" введена статья 14.1" Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе". Понятие конфликта интересов является новым в муниципальной службе.
Федеральным законом № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» внесены изменения в Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в том числе в статью 14.1 названного закона.
Под конфликтом интересов в соответствии со ст. 14.1 Федерального закона о муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.
Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 указанного Федерального закона (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
В случае, если владение лицом, замещающим должность муниципальной службы, ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.
Представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности муниципальной службы.
Непринятие муниципальным служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего, являющегося представителем нанимателя, с муниципальной службы.
Для обеспечения соблюдения муниципальными служащими общих принципов служебного поведения и урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Требования муниципальной службы
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» классифицирует муниципальные должности муниципальной службы.
Муниципальная должность муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утвержденным законом субъекта Российской Федерации.
Квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальной службы устанавливают показатели, определяющие соответствие профессионального уровня муниципального служащего либо кандидата на замещение определенной муниципальной должности муниципальной службы функциям и полномочиям, установленным по этой должности.
Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.
В квалификационные требования к муниципальным служащим, замещаемым муниципальные должности муниципальной службы, включаются требования к:
- уровню профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы;
- стажу и опыту работы по специальности;
- уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъектов Российской Федерации, устава муниципального образования и других нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Гражданам, претендующим на муниципальную должность муниципальной службы, рекомендуется иметь:
- для высших и главных муниципальных должностей муниципальной службы – высшее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образование, считающееся профессиональным образованием по специальности «государственное и муниципальное управление»;
- для ведущих и старших муниципальных должностей муниципальной службы – высшее профессиональное образование по специальности «государственное и муниципальное управление» или образование, считающееся равноценным;
- для младших муниципальных должностей муниципальной службы – среднее профессиональное образование по специализации муниципальных должностей муниципальной службы или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается соответствующим органом местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В целях обеспечения высокого уровня профессионального уровня муниципальных служащих, единства квалификационных требований к муниципальным должностям муниципальной службы рекомендуется установить муниципальным должностям муниципальной службы, следующие квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности:
- высшие муниципальные должности – стаж муниципальной службы на главных муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;
- главные муниципальные должности муниципальной службы на ведущих муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
- ведущие муниципальные должности – стаж муниципальной службы на старших муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
- старшие муниципальные должности – стаж работы по специальности не менее трех лет;
- младшие муниципальные должности – без предъявления требований к стажу.
Другие квалификационные требования по соответствующим муниципальным должностям устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований с учетом компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления.
Должностные инструкции (должностные обязанности) должны содержать перечень конкретных обязанностей по муниципальной должности и компетенции органа (должностного лица) местного самоуправления.
Порядок муниципальной службы
Порядок прохождения службы представляет собой закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации ее стадий.
Законодатели субъектов Российской Федерации в правовом институте муниципальной службы выделяют такой важный элемент (подинститут), как прохождение муниципальной службы, включающий формирование управленческого персонала муниципального органа (поступление на муниципальную службу, заключение контрактов о ее прохождении, назначение на муниципальные должности муниципальной службы), присвоение квалификационных разрядов, выполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, перемещение его по службе, установление и реализацию способов прекращения муниципальной службы.
Ю.Н. Старилов в элемент прохождения государственной службы включает составляющие, которые устанавливают замещение государственных должностей; специальную профессиональную подготовку сотрудников различных государственных органов, совместительство, реальное выполнение служащими своих должностных обязанностей и реализацию прав; порядок присвоения квалификационных разрядов, специальных званий; поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к различным видам юридической ответственности); аттестацию государственных служащих; продвижение (перемещение) по службе; условия службы; социально-правовую защиту (гарантии, льготы, компенсации) государственных служащих; основания и способы прекращения государственной службы. Эти составляющие, полагаем, применимы и к прохождению муниципальной службы.
Порядок поступления и прохождения муниципальной службы определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, включая и законодательство Российской Федерации о труде.
Рассмотрим стадии прохождения муниципальной службы, отраженные в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В итоге анализа законодательства субъектов Российской Федерации выявлено, что при поступлении на муниципальную службу гражданин представляет:
а) личное заявление:
б) документ, удостоверяющий личность;
в) трудовую книжку;
г) документ, подтверждающий профессиональное образование;
д) справку об имущественном положении;
е) медицинское заключение о состоянии здоровья.
В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации в отдельных случаях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации предусматривается проверка сведений, представленных гражданином при поступлении на муниципальную службу, и установлен порядок ее проведения.
По законодательству республик Башкортостан, Бурятия, Карелия, Калужской, Омской, Свердловской, Тверской, Челябинской областей гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок, на срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или на иной срок, предусмотренный Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, главным основанием поступления на должность муниципальной службы и, соответственно, приобретения статуса муниципального служащего является факт заключения трудового договора. После его заключения возникают муниципально-правовые отношения между гражданином РФ и органом местного самоуправления, где он проходит службу, а также с третьими лицами, которые регулируются законодательством о труде с учетом особенностей, предусмотренных Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В частности, законом устанавливаются определенные ограничения, связанные с прохождением муниципальной службы (ст. 11), гарантии (ст. 15), особые права и обязанности (ст. 10. 12) и т.д.
Для граждан, впервые принятых на муниципальную службу, может быть установлен испытательный срок. Порядок и условия испытания предусматриваются федеральными актами и законодательством субъектов Федерации. Для гражданина, назначаемого на должность муниципальной службы, может устанавливаться испытательный срок до 3 месяцев в соответствии с федеральным законодательством о труде. Для руководителей организаций и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей, руководителей филиалов представительств и иных обособленных структурных подразделений Трудовым кодексом РФ (ст. 70) предусмотрено исключение из правил - срок испытания для них не может превышать 6 месяцев, если иное не установлено Федеральным законом. Законы субъектов Федерации о муниципальной службе предусматривают испытания при замещении должности муниципальной службы для лиц, впервые принятых на муниципальную службу, а также для муниципальных служащих при переводе на должность иной группы или иной специализации. Например, по Закону «О муниципальной службе в Томской области» испытательный срок длится три месяца. Законом Смоленской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Смоленской области» предписано для граждан, впервые принимаемых на муниципальную должность, а также для муниципальных служащих при переводе на муниципальную должность другой группы или иного профиля устанавливать испытание (со стажировкой) от трех до шести месяцев, а продолжительность - по усмотрению руководителя соответствующего органа местного самоуправления.
В законодательстве Красноярского края, Вологодской, Ивановской, Калужской, Курганской, Нижегородской, Тюменской, Челябинской областей установлено: если по окончании испытательного срока не принимается отрицательного решения о пригодности муниципального служащего к работе и он продолжает службу в органе местного самоуправления, то муниципальный служащий считается выдержавшим испытание.
В ряде случаев при неудовлетворительном результате муниципальный служащий может быть уволен или с его согласия переведен на прежнюю или иную муниципальную должность муниципальной службы. В случае отказа от перевода муниципальный служащий подлежит увольнению.
Конкурс для муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации проходит в два этапа. На первом (не позднее, чем за месяц) публикуют сообщение о приеме документов, где указываются наименование вакантной должности, условия прохождения службы и требования к претендентам. Изъявившие желание участвовать в конкурсе представляют в конкурсную комиссию листок по учету кадров, фотографию, документы, удостоверяющие личность, подтверждающие профессиональное образование, стаж работы и квалификацию (заверенные нотариально или кадровыми службами по месту работы выписка из трудовой книжки, копии документов об образовании, повышении квалификации, присвоении ученого звания), справку из налоговых органов о представлении сведений об имущественном положении, медицинское заключение о состоянии здоровья с записью об отсутствии заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей по соответствующей муниципальной должности.
В ходе конкурса документов комиссии предстоит оценить кандидатов на основании представленных ими документов (на занятие вакантной высшей, главной и ведущей должности). Муниципальные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения. Разумеется, при проведении конкурса учитываются стаж работы на муниципальной службе и сложность социальных ролей, которые претенденты выполняли раньше. Например, в соответствии со ст. 18 Закона о муниципальной службе «могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации и края методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование (по нашему мнению, это, казалось бы, непременное условие любого кадрового конкурса соблюдается далеко не всегда), анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и полномочий».
Как и большинство прочих позиций региональных законов о муниципальной службе, идея конкурсов при замещении вакантных должностей взята из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», определившего, что, помимо конкурса документов, может проводиться и конкурс-испытание. Его содержание федеральный закон не уточняет, упомянув лишь, что «конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завершается квалификационным экзаменом» (п. 5 ст. 22). Значит, в принципе такой конкурс возможен и без испытания, но тогда что под ним подразумевается? Логично было бы ожидать, что, перенеся этот пункт в региональные законы о муниципальной службе, составители последних дадут необходимые разъяснения. Но этого не произошло. «Конкурс-испытание, - читаем в п. 3 ст. 29 Закона Республики Бурятия о муниципальной службе, - может включать в себя прохождение испытания на соответствующей муниципальной должности и завершается квалификационным экзаменом».
Оставляя без уточнения понятие «конкурс-испытание», региональные законодатели перенесли в акты о муниципальной службе и принцип, согласно которому при замещении вакантных должностей конкурс документов предусматривается в отношении должностей 2-й группы, а конкурс-испытание в отношении должностей 3, 4 и 5-й групп. Но ведь механизм прохождения испытания на соответствующей должности подразумевает прежде всего, что соответствующая должность соискателю уже предоставлена. В сущности, подобный механизм позволяет руководству муниципалитетов в рамках данного конкурса зачислять на муниципальные должности людей без каких бы то ни было испытаний, поскольку, если срок испытания истекает, а муниципальный служащий продолжает работать, он автоматически считается выдержавшим испытание.
Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» № 353 (п. 3) органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться положениями настоящего Указа во время аттестации государственных служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления. Однако здесь не устанавливается существенной разницы между аттестацией и государственным квалификационным экзаменом. Нет этого разграничения и в Законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В статье 9 Закона предусмотрено, что квалификационные разряды присваиваются муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Они подтверждают соответствие уровня подготовки муниципальных служащих требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы согласно их классификации.
В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не устанавливается наименование квалификационных разрядов муниципальных служащих. Во многих субъектах Российской Федерации они совпадают с наименованием квалификационных разрядов и классов, которые установлены для государственных должностей.
Особенностью законодательных актов, где есть название квалификационных разрядов муниципальных служащих, является то, что в этих названиях обозначена принадлежность к тому или иному субъекту Российской Федерации.
Считаем, в этом нет необходимости. Кроме того, указание принадлежности муниципального служащего к тому или иному субъекту Российской Федерации при перемене места службы требует подтверждения его квалификационного разряда в другом субъекте Российской Федерации.
Законов о признании квалификационных разрядов муниципальной службы одного субъекта Российской Федерации в другом пока не принято на федеральном уровне. Поэтому автор предлагает законодательное регулирование на уровне субъекта Российской Федерации порядка присвоения квалификационных разрядов и классов по соответствующим муниципальным должностям муниципальной службы, определения минимальных сроков пребывания в группах должностей, классах, квалификационных разрядах.
По законодательству некоторых субъектов Российской Федерации, например, Нижегородской, Омской, Тюменской, Челябинской областей, муниципальным служащим по результатам квалификационного экзамена или аттестации присваивают квалификационные разряды, которые подтверждают на соответствие уровня профессиональной и муниципальной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы соответствующей группы и специализации. Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципального служащего на иные должности муниципальной службы, поступлении на государственную службу области, а также при увольнении устанавливаются законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами.
Региональное законодательство, в частности Закон Новосибирской области о муниципальной службе, связывает квалификационный экзамен с процедурой назначения на муниципальную службу или перевода служащего с муниципальной должности одной группы на должность другой: «Муниципальный служащий при назначении на муниципальную должность, а также при переводе на муниципальную должность другой группы либо иного профиля муниципальных должностей представляет документы, подтверждающие его квалификацию, или сдает квалификационный экзамен по муниципальной должности».
Аналогичные нормы присутствуют в законах и других регионов, например, в Республике Бурятия, Свердловской, Нижегородской, Омской, Рязанской, Тверской областях. Здесь примечательна альтернатива: документы, подтверждающие квалификацию гражданина (квалификационные требования по должностям муниципальной службы, как мы помним, учитывают уровень профессионального образования, стаж и опыт работы, знание законов), можно заменить экзаменом по должности. Полагаем, это обстоятельство служит доказательством необязательности большинства ограничений, которыми обставлен на местах доступ к муниципальной службе.
В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации (Иркутская, Омская, Саратовская, Тюменская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ) в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержится положение, согласно которому по результатам квалификационного экзамена или аттестации муниципальным служащим (за исключением замещающих должности категории «А») присваиваются следующие квалификационные разряды:
Квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении с муниципальной службы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.
Законодательные установления не распространяются за границы территориальной юрисдикции автономного округа да и любого другого субъекта Федерации. В то же время гражданин, отработав определенное время в органах местного самоуправления, может переехать из Тюменской области в Омскую область и т.д. В подобных случаях будет трудно соотносить установленные разряды в каждом субъекте РФ. Отсюда следует, что столь либеральный, диспозитивный подход к установлению ряда существенных правовых институтов муниципальной службы не только противоречит принципу единства требований к муниципальной службе, установленных в федеральном законе, но и способен негативным образом сказаться на законных интересах граждан, осуществляющих профессиональную деятельность на муниципальных должностях, а значит, и на гарантиях муниципальных служащих, в целом - на устойчивости муниципального управления.
Процедура прохождения аттестации муниципальных служащих и проведения квалификационных экзаменов регулируется специальными законами.
В практике оценки муниципальных служащих можно выделить две наиболее часто применяемых и имеющих правовой характер формы - аттестация муниципального служащего и квалификационный экзамен. Каждой из этих форм присуща своя предметная область, которая и придает им отличие по целевому предназначению, содержанию, порядку проведения, результатам.
Прежде всего - об отличии предметной области аттестации от квалификационного экзамена. Практика оценки персонала в организации показывает, что наиболее существенными элементами предмета оценки рассматриваются личностные качества персонала процесс и результаты труда.
В качестве предмета оценки персонала проводимой в форме аттестации, выступают все три компонента - личностные характеристики человека, процесс выполнения им предписанных по должности трудовых функций и результат его деятельности. Если же проанализировать содержание квалификационного экзамена то становится очевидным, предметная область этой формы оценки уже, чем аттестация. Главное в квалификационном экзамене - оценить, насколько уровень профессиональной подготовки муниципального служащего, прежде всего знания, умения, навыки, соответствует квалификационным требованиям, предъявляемым конкретной должностью. Для этого достаточно установить, каковы качество его труда и результат, который он получил, насколько результат его деятельности соответствует цели, определенной в конкретной должности. Поэтому предметом квалификационного экзамена выступают процесс и результат труда муниципального служащего, позволяющие оценить степень соответствия его профессиональной подготовки квалификационным требованиям муниципальной должности.
Аттестация в органах местного самоуправления проводится аттестационной комиссией, формируемой в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Законами субъектов Российской Федерации предусмотрено, что аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года (Воронежская. Московская, Новгородская и Омская области, Приморский край и др.).
Заключение аттестационной комиссии является основанием для пролонгирования срочного трудового договора повышения муниципального служащего в должности, увеличения его оклада, а также для понижения в должности, досрочного расторжения трудового договора и отказа его возобновления.
Муниципальный служащий, признанный не соответствующим занимаемой должности, может быть направлен на повышение квалификации или переподготовку, переведен на другую муниципальную должность. При отказе муниципального служащего от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую муниципальную должность руководитель местного самоуправления вправе его уволить в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации.
Подводя итог вышесказанному, следует подчеркнуть, что аттестация муниципальных служащих не имеет специальной регламентации на федеральном уровне. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» лишь предполагает возможность принятия федерального закона, регулирующего данный вопрос.
В правоприменительной практике субъектов Российской Федерации отмечается недостаточно широкое применение аттестации муниципальных служащих. Это связано прежде всего с нехваткой у муниципальных образований средств, необходимых для ее проведения. Полагаем, подобное решение существующей проблемы даст гарантию того, что муниципальные образования смогут проводить аттестацию в целях обеспечения максимально объективной оценки деловых качеств служащего, исключить факты увольнения неугодных работников.
Прохождение муниципальной службы отражается в личном деле муниципального служащего. Личное дело ведется кадровой службой органа местного самоуправления. При переводе или посту пленим муниципального служащего на новое место муниципальной службы либо на государственную службу личное дело муниципального служащего передается по новому месту службы. Ведение нескольких личных дел одного муниципального служащего не допускается.
Порядок ведения личных дел муниципальных служащих определяется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, большинство муниципальных органов субъектов Российской Федерации в своей практике руководствуется правилами, установленными Указом Президента РФ № 640 «О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы».
Муниципальная служба прекращается при увольнении муниципального служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию.
Общими основаниями прекращения муниципальной службы являются: отставка муниципального служащего: увольнение муниципального служащего: признание муниципального служащего в установленном порядке безвестно отсутствующим: смерть муниципального служащего; утрата гражданства Российской Федерации.
Несмотря на то, что Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не устанавливает предельного возраста нахождения на муниципальной службе, законами субъектов Федерации, как правило, по аналогии с федеральным законодательством о государственной службе определяется предельный возраст - 60 лет. Во многих субъектах Российской Федерации допускается продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие муниципальные должности и достигших предельного для муниципальной службы возраста решением руководителя органа местного самоуправления. Однако в отдельных субъектах Российской Федерации предусмотрены и другие варианты. Например, по закону «О муниципальной службе в Омской области» возможно продление нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших 60 лет и замещающих ведущие, старшие и младшие муниципальные должности муниципальной службы. Продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. По достижении этого возраста он может продолжить работу в муниципальных органах на условиях трудового договора с утратой статуса муниципального служащего.
Законами субъектов Российской Федерации определяется правовое положение муниципального служащего при ликвидации и реорганизации органа местного самоуправления. Так, согласно Закону «О муниципальной службе в Омской области» при ликвидации органа местного самоуправления или сокращении численности его штата муниципальному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же органе местного самоуправления должна быть представлена другая муниципальная должность в другом органе местного самоуправления соответствующего муниципального образования с учетом его профессии, квалификации и ранее занимаемой должности.
При невозможности трудоустройства муниципальному служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета с сохранением на период переподготовки денежного содержания по ранее занимаемой должности и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной муниципальной должности муниципальной службы.
При увольнении в связи с ликвидацией органа местного самоуправления или сокращением численности его штата муниципальному служащему выплачивается трехмесячный средний заработок по ранее занимаемой должности. В случае непредоставления муниципальному служащему в соответствии с его профессией и квалификацией иной должности он остается в резерве муниципальных служащих муниципального образования с сохранением в течение года непрерывного стажа муниципальной службы.
Рассмотренные нами вопросы прохождения муниципальной службы позволяют сделать следующие выводы:
1. законодательство субъектов Российской Федерации отражает правовую регламентацию прохождения муниципальной службы. Оно определяет порядок приема лиц на муниципальную службу, назначение на муниципальные должности, объем прав и обязанностей муниципальных служащих, их дисциплинарную ответственность за выполнение служебного долга, способы перемещения, повышения квалификации, увольнения и пр.;
2. законодательно закреплены методы стимулирования муниципальных служащих, выражающиеся в создании материальных и моральных стимулов для прохождения муниципальной службы. Муниципальному служащему гарантируется систематическое получение денежного содержания, а также выплат стимулирующего характера. Все это должно обеспечить муниципальному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества. Мобилизующую роль в прохождении муниципальной службы имеют и моральные стимулы: различного рода награды, грамоты, благодарности, иные поощрения;
3. профессиональное развитие муниципального служащего находит свое выражение в реализации им права на переподготовку, повышение квалификации за счет средств муниципального бюджета;
4. выдвижение кадров на вышестоящие должности осуществляется с учетом уровня их профессиональных, деловых и личностных качеств;
5. планомерное обновление кадрового состава муниципальных служащих обеспечивается путем привлечения на муниципальную службу квалифицированных специалистов, а ротация - посредством их перевода с одной должности на другую в пределах муниципального органа;
6. установлены гарантии правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, которые означают, что человек на муниципальной службе находится под опекой государства и пользуется рядом льгот и преимуществ по сравнению с другими гражданами;
7. в основе деятельности муниципальных служащих по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов лежит реализация предоставленных им прав и служебных обязанностей.
Результаты проведенного анализа юридической литературы, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации дают возможность сформулировать понятие прохождения муниципальной службы.
Прохождение муниципальной службы представляет собой важный элемент муниципальной службы, включающий формирование управленческого персонала муниципального органа (поступление на муниципальную службу, заключение контрактов о ее прохождении, назначение на муниципальные должности муниципальной службы), присвоение квалификационных разрядов, выполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, перемещение его по службе, установление и реализацию способов прекращения муниципальной службы.
Орган муниципальной службы
Одним из новшеств, касающихся государственных служащих, является Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" №25-ФЗ.
В этом законе предметом регулирования являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан РФ, граждан иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового статуса муниципальных служащих.
Толчком для создания, Федерального закона "О муниципальной службе в РФ", предшествовал Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" №131-ФЗ, в котором в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, определяет государственные гарантии его осуществления. Понятие "муниципальная служба" сравнительно новое для нашего законодательства.
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, так как в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.
В соответствие с Федеральным законом "О муниципальной службе в РФ" №25-ФЗ. Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Основными принципами муниципальной службы являются:
• приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
• профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
• стабильность муниципальной службы;
• доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
• взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
• правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
• ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
• внепартийность муниципальной службы.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:
• высшие должности муниципальной службы;
• главные должности муниципальной службы;
• ведущие должности муниципальной службы;
• старшие должности муниципальной службы;
• младшие должности муниципальной службы.
Основными задачами муниципальной службы являются:
а) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
б) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
в) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
г) защита прав и законных интересов муниципального образования.
Муниципальная служба основана на принципах:
а) законности, верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
б) приоритета прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления;
в) равного доступа граждан к должностям муниципальной службы в соответствии с профессиональной подготовкой, способностями, достижениями по службе;
г) подконтрольности должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением муниципального образования;
д) гласности в осуществлении муниципальной службы, т.е. предполагает открытость законодательства о муниципальной службе, доступность муниципальных органов;
е) профессионализма и компетентности муниципальных служащих - основной критерий, который используется при отборе кандидата на вакантную муниципальную должность;
ж) социальной и правовой защищенности муниципальных служащих;
з) внепартийности муниципальной службы, - в муниципальных органах не образуются структуры политических партий и движений, муниципальные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных и религиозных объединений.
Муниципальная кадровая служба
Кадровая работа в органах местного самоуправления выступает в качестве одного из механизмов реализации кадровой политики субъекта управления.
Кадровая работа в муниципальной службе представляет собой систему организационных, социальных, экономических, психологических и нравственных мероприятий, призванных обеспечивать рациональное использование способностей человека, как в его собственных интересах, так и в интересах организации. Она обеспечивает планирование, прогнозирование и анализ выполнения задач по кадровому обеспечению, координацию, регулирование и разработку мероприятий по мотивации деятельности работников, а также контроль исполнения нормативных правовых актов организаций.
В органах местного самоуправления кадровая служба формируется в виде отдела кадров, численный состав и структура которого зависят от масштабов администрации и способов достижения поставленных перед ним целей.
К основным обязанностям данного подразделения относятся:
• координация, планирование и контроль деятельности органа местного самоуправления;
• организация аппарата органа для выполнения полномочий, определенных уставом муниципального образования или иными нормативными правовыми актами;
• разработка проектов постановлений и распоряжений главы администрации о муниципальной службе и по вопросам направления своей деятельности;
• предупреждение нарушения законности при принятии нормативных актов;
• регулирование правового и социального статуса муниципальных служащих органа местного самоуправления и разработка организационной структуры управления;
• изучение и обобщение опыта работы органов местного самоуправления;
• создание системы кадровой работы, подразумевающей анализ действующего кадрового состава, планирование потребности в кадрах, прогнозирование карьерного роста, отбор кадров, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, работу с резервом кадров и кадровое делопроизводство.
Кадровую работу можно рассматривать и как внутреннее качество системы муниципальной службы, основными элементами которой являются субъект и объект, находящиеся в постоянном взаимодействии на началах самоорганизации. Также данное подразделение может рассматриваться как ряд взаимосвязанных направлений и видов деятельности.
Все виды кадровой работы, осуществляемой в органах местного самоуправления, можно подразделить на формирование персонала, его востребованность и стабилизацию.
К формированию персонала относятся следующие действия:
• прогнозирование, планирование и определение потребности в персонале;
• привлечение, подбор, отбор и расстановка персонала;
• процедура конкурсного отбора;
• оформление трудовых договоров;
• увольнение.
К востребованности персонала относится:
• профессионально-квалификационное и должностное продвижение работников;
• создание постоянных кадров;
• улучшение морально-психологического климата в коллективе.
К стабилизации персонала можно отнести:
• учет квалификации сотрудников,
• выявление потенциала сотрудников;
• обучение, повышение квалификации в организации;
• переподготовка вне организации.
При этом объем работы по каждому из направлений деятельности зависит от места органа местного самоуправления в структуре муниципального управления, от ситуации на рынке труда, квалификации персонала, социально-психологической обстановки в трудовом коллективе и за его пределами и от многих других внутренних и внешних факторов.
Законодательство Российской Федерации регламентирует процесс функционирования муниципальной службы, а также перечень видов кадровой работы. Основополагающим документом, регламентирующим ее содержание, является Федеральный закон о муниципальной службе.
Он включает в себя девять глав, которые наряду с общими положениями регламентируют такие вопросы, как:
• должности муниципальной службы;
• правовой статус муниципального служащего;
• порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения;
• рабочее время и время отдыха;
• общие принципы оплаты труда муниципального служащего, предоставляемые гарантии, стаж муниципальной службы;
• поощрение муниципального служащего, дисциплинарная ответственность муниципального служащего;
• финансирование и программы развития муниципальной службы.
Восьмая глава Федерального закона о муниципальной службе называется «Кадровая работа в муниципальном образовании» и содержит положения об основных ее направлениях.
В частности, в ней указывается, что кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя:
• формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы;
• подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя;
• организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора, назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;
• ведение трудовых книжек муниципальных служащих;
• ведение личных дел муниципальных служащих;
• ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании;
• оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих;
• проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;
• проведение аттестации муниципальных служащих;
• организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;
• организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;
• организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих, а также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений;
• консультирование муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы;
• решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта Российской Федерации.
Кадровая работа в муниципальном образовании, помимо вопросов, установленных Федеральным законом о муниципальной службе, включает в себя:
1) обеспечение прохождения муниципальными служащими испытания при замещении должностей муниципальной службы в порядке, предусмотренном трудовым законодательством;
2) организацию подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;
3) формирование и ведение автоматизированного учета данных по направлениям кадровой работы посредством программных комплексов.
Возрастание сложности кадровой работы происходит в силу следующих причин:
• усложнение управленческого труда в муниципальной службе;
• персонал является наиболее сложным объектом управления организации;
• регулярное и резкое изменение системы ценностей работников, связанное с общеполитическими и экономическими реформами общества;
• в результате роста численности персонала системы местного самоуправления появляется необходимость в более эффективном его развитии и рациональном использовании.
Особенности и специфические черты муниципальной службы обусловливают ряд требований к муниципальному служащему, к которым относятся нейтральность, беспристрастность, строгая дисциплина, законопослушность. Тот факт, что его деятельность протекает в рамках нормативных правовых актов, предопределяет характеристику кадровой работы в муниципальной службе.
Функции управления персоналом в рамках муниципальной службы целесообразно подразделить на универсальные и специфические. К универсальным функциям управления персоналом можно отнести координацию, планирование, организацию, стимулирование (мотивацию), контроль персонала. Универсальные функции отражают сущность процесса управления в целом, специфические являются рабочим инструментом осуществления общих универсальных функций. К специфическим функциям относится административная, социальная, воспитательная, информационно-аналитическая и функция повышения качества служебной деятельности.
Административная функция отражает деятельность органов управления на основе законодательства в области труда и нормативных актов, регулирующих муниципальную службу. Ее содержание составляют действия, связанные с ведением штата и штатного расписания (прием, увольнение, передвижение кадров, соблюдение трудового и социального законодательства).
Социальная функция связана с определением уровня денежного содержания и социальных гарантий и льгот муниципальных служащих, созданием условий, побуждающих сотрудников к активной служебной деятельности.
Воспитательная функция связана с возрастанием требований к личности муниципального служащего, его нравственным качествам, умению выполнять задачи, возложенные на органы местного самоуправления в гражданском обществе.
Информационно-аналитическая функция позволяет своевременно обеспечивать субъектов управления персоналом необходимой информацией и аналитическими материалами о кадровых процессах и кадровых отношениях в муниципальной службе.
Функция повышения качества служебной деятельности включает разработку и реализацию предложений по совершенствованию организации труда, по организационным изменениям в структурных подразделениях. Эта функция предполагает работу с персоналом на более высоком качественном уровне, с применением современных методик и технологий, организацию учебы персонала, включая вопросы подготовки и перепрофилирования.
Специфические функции динамичны. С изменением социально-политических условий, места и роли органов местного самоуправления в обществе они расширяются или сужаются в зависимости от общественных потребностей и возможностей властей.
Управление персоналом — это профессиональный труд, требующий от работников кадровых служб специальных знаний и квалификации. Это особая деятельность руководителей и работников кадровых служб всех уровней, которая направлена на мобилизацию и мотивацию людей, а также на обеспечение условий для их профессионального совершенствования, удовлетворенности в процессе выполнения функциональных обязанностей в администрации.
Управление персоналом в органах местной власти требует эффективной деятельности кадровых служб, повышения их статуса, укрепления состава и материально-технического оснащения.
Основными в деятельности кадровых служб органов местного самоуправления должны стать направления:
• по реализации кадровой стратегии администрации, подготовке предложений по ее уточнению, научной апробации, корректировке социальной направленности;
• осуществлению анализа кадровой ситуации, эффективности профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников;
• формированию кадрового резерва, профессиональной подготовке и работе с персоналом, включенным в кадровый резерв;
• осуществлению мониторинга кадровых процессов и их исследований;
• планированию и сопровождению профессиональной и служебной карьеры отдельных работников;
• консультированию служащих по вопросам их правового статуса, служебной эффективности, соблюдению правил внутреннего трудового распорядка.
Все эти приоритеты предполагают существенную перестройку структуры и обновление содержания работы кадровых служб муниципальных администраций, определение системы их взаимодействия с руководством других органов и организаций, подготовку специалистов в области управления персоналом, кадрового менеджмента, отвечающих современным требованиям.
Придание кадровой службе необходимых научно-исследовательских и учебно-методических подразделений позволит обеспечить комплексное управление персоналом, в соответствии с современными требованиями кадровой политики администрации. Только единая кадровая служба может взять на себя весь комплекс задач, связанных с оценкой, подбором, расстановкой, воспитанием и рациональным использованием каждого работника.
Таким образом, реализация реформы кадровой политики в органах муниципального управления влечет за собой расширение функциональных обязанностей работников кадровых служб, повышение их самостоятельности в решении кадровых проблем. Существующие в настоящее время кадровые службы уже не отвечают новым требованиям кадровой политики. Их деятельность ограничивается в основном решением вопросов приема и увольнения служащих, оформления кадровой документации. Отсутствует в администрациях и единая система работы с кадрами, прежде всего, система научно обоснованного изучения способностей и склонностей, профессионального и должного продвижения работников в соответствии с их деловыми и личными качествами.
Развитие муниципальной службы
Началом современного этапа развития муниципальной службы следует считать закрепление Конституцией принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации не использует понятия "муниципальная служба". Одно из первых упоминаний о муниципальной службе в федеральном законодательстве было закреплено в Федеральном законе № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".
Впервые законодательная норма о муниципальной службе появилась в Федеральном законе № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Надежды на то, что субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия муниципальных служащих, не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов по причине объективно существующей конкуренции в борьбе за полномочия и ресурсы.
Статья 60 Федерального закона № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установила, что впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные для государственных служащих. В развитие данного закона был издан Федеральный закон № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", установивший общие принципы организации муниципальной службы и основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации как лиц, обладающих полномочиями по решению вопросов местного значения на основе замещения муниципальной должности.
Первоначально реформирование муниципальной службы происходило в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации № 1336 "О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации”", по результатам реализации которого было принято решение о дальнейшем проведении административной реформы.
Основной этап муниципальной реформы в современной России начался с принятия Федерального закона № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления.
Сравнивая содержание отдельных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления, следует выделить две принципиально различающиеся тенденции его развития. Положительной тенденцией является значительная детализация норм и положений, обеспечивающих реализацию форм непосредственной демократии и участия населения в деятельности местного самоуправления. В свою очередь, негативной тенденцией является существенное отклонение действующих в настоящее время норм и положений федерального законодательства, по крайней мере, от таких базовых принципов местного самоуправления, как принципы компетенционной, организационной и бюджетной самостоятельности местного самоуправления.
В качестве типичных примеров обоснования таких выводов выделим некоторые наиболее значимые отклонения федерального законодательства от базовых принципов местного самоуправления.
Одной из характерных тенденций в законодательстве федерального уровня является, с одной стороны, наличие положений-деклараций, которые полностью соответствуют принципам местного самоуправления, содержащимся в Конституции Российской Федерации и международных документах. С другой стороны, конкретные нормативные предписания в законодательстве иногда полностью противоречат этим принципам, а также нормам-декларациям самого же закона.
После принятия Федерального закона № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" реализация принципа компетенционной самостоятельности была сопряжена с целым рядом отклонений от этого принципа.
Ниже перечислены некоторые из них:
• Не было установлено четкой компетенции муниципальных образований ни по уровням местного самоуправления, ни по ее содержанию.
• Органы местного самоуправления произвольно наделялись дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве.
• Отсутствовало четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
Указанные недостатки законодательного регулирования послужили обоснованием необходимости проведения реформы местного самоуправления. На этом этапе вначале была предпринята попытка разграничения компетенции между уровнями публичной власти. В то же время изначально был введен механизм взаимной передачи полномочий между типами муниципальных образований.
В рамках этого решения был подготовлен Указ Президента Российской Федерации № 261 О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации, согласно которому проведение реформы должно осуществляться в два этапа:
• Этап 1. организация методической помощи муниципальным образованиям в развитии муниципальной службы, создание правовых и организационных основ единой системы управления, разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции, завершение разработки кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности.
• Этап 2. мониторинг общественного мнения об эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, проведение комплекса мероприятий по повышению престижа государственной службы, формирование механизмов обеспечения государственных гарантий для государственных служащих, внедрение современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий, завершение формирования единой системы управления государственной службой.
В рамках проводимой административной реформы муниципального управления предполагалось затронуть следующие его аспекты:
– территориальную организацию: предложена новая классификация муниципальных образований (увеличение числа муниципалитетов, в том числе с учетом изменения границ; переход к двухуровневой системе организации местного самоуправления);
– определение перечня обязательных органов местного самоуправления, а также варианты их организационной структуры с учетом типа муниципального образования;
– распределение компетенций органов местного самоуправления и государственной власти, установление перечней вопросов местного значения в зависимости от типа муниципалитета;
– распределение собственности между государством и органами местного самоуправления, между муниципалитетами различных типов;
– изменение финансового и налогового распределения, в том числе сокращение количества местных налогов, доли государственного финансового выравнивания;
– увеличение ответственности органов местного самоуправления;
– демократизация отношений органов местного самоуправления с населением, в том числе обеспечение прямого волеизъявления населения и его участия в решении вопросов местного значения, открытости и прозрачности деятельности местных органов власти.
Наиболее принципиальные вопросы данной реформы касались перехода к двухуровневой системе местного самоуправления, обеспечения выборности органов местного самоуправления, перераспределения собственности, а также реформирования системы муниципальных финансов.
Учитывая вышеизложенное, можно отметить, что реформирование муниципальной службы в Российской Федерации должно было привести в целом к повышению самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления, увеличению его значения в решении местных вопросов, повышению доступа населения к осуществлению властных полномочий и функций на местах.
Необходимо отметить, что муниципальная служба, по Е. А. Климову, относится к типам профессий "человек – человек". Данный тип профессий характеризуется стремлением к общению с людьми, умением понимать других людей, хорошо разбираться во взаимоотношениях с людьми, речевой культурой, навыками взаимодействия с людьми, наблюдательностью, высоким уровнем самоконтроля. Перечисленные навыки способствуют муниципальным служащим в осуществлении в первую очередь управленческой деятельности.
На основании указанных признаков можно констатировать, что муниципальные служащие образуют в современной России отдельную профессиональную общность, которая существует в органах местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе не все работники местного самоуправления являются муниципальными служащими. К муниципальным служащим не относятся выборные муниципальные должности, такие как глава города или депутаты местного самоуправления, а также лица, исполняющие обязанности но техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, которые не замещают должности муниципальной службы.
При изучении муниципальной службы как вида профессиональной деятельности в современной России мы также можем обнаружить ряд противоречий:
• Сегодняшние требования к уровню профессионализма муниципальных служащих, отраженные в должностных инструкциях, расходятся с реальным состоянием этой профессиональной группы. Несоответствие имеющихся и желаемых знаний, навыков и умений порождает низкое качество услуг, предоставляемых гражданам.
• В рамках конкретных организаций наблюдается наличие профессиональных групп, как формальных (отделов, комитетов), так и неформальных (кружков, сообществ), объединенных общими целями и интересами. Данный факт обусловливает возможность конфликта интересов среди работников муниципальной службы.
• В силу лоббирования своих интересов местными политическими и экономическими группами осуществление профессиональной деятельности служащими муниципальных органов власти может идти вразрез с интересами населения муниципального образования.
В связи с социальной значимостью труда муниципальных служащих и важностью выполняемых ими функций возрастают требования к эффективности, качеству и востребованности их труда. От работника требуется наличие не только исключительно глубоких знаний в области управления, права, экономики, психологии, социологии и других наук и дисциплин, но и высокоразвитых профессиональных норм и ценностей. В современной России контроль профессиональной деятельности муниципальных служащих осуществляется прежде всего в отношении их профессионализма и компетентности.
Конкурс на муниципальную службу
При замещении отдельных должностей муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. В кадроведческой практике под ним обычно принято понимать процедуру отбора и оценки претендентов на вакантные должности в соответствии с решением соответствующей конкурсной комиссии.
Конкурс как способ замещения должности муниципальной службы представляет собой определенную новеллу для федерального законодательства о муниципальной службе. Право муниципального служащего на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности закреплено в и. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ. Цель конкурса и общий порядок его проведения предусмотрен отдельной ст. 17 этого Закона, которая так и называется "Конкурс на замещение должности муниципальной службы".
Конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы является выбором из числа претендентов на занятие этой должности наиболее достойного.
В ходе данного конкурса осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.
Вакантной принято считать незамещенную должность муниципальной службы, если она предусмотрена штатным расписанием соответствующего органа местного самоуправления. Следует заметить, что при составлении и утверждении штатного расписания любой орган местного самоуправления должен использовать наименования должностей муниципальной службы в соответствии с их реестром, утвержденным законом субъекта РФ.
Главная цель проведения конкурсного отбора на муниципальной службе заключается в создании условий реализации гражданами права на равный доступ к муниципальной службе. При этом следует обратить внимание на то, что факт нахождения гражданина на муниципальной службе не устанавливает привилегий для муниципального служащего по отношению к другим участникам конкурсного отбора. При проведении оценки кандидатам на замещение вакантной должности муниципальной службы должно гарантироваться равенство прав граждан в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.
В конкурсном отборе на муниципальной службе могут принимать участие не только граждане, впервые поступающие на нес, но и муниципальные служащие, уже замещающие соответствующие должности муниципальной службы. Муниципальный служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя руководителя муниципального органа. Кадровая служба данного органа, в котором муниципальный служащий замещает должность муниципальной службы, обеспечивает ему получение документов, необходимых для участия в конкурсе. Муниципальные служащие принимают участие в конкурсном отборе в добровольном порядке.
Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности муниципальной службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством Российской Федерации, законами субъектов РФ, актами органов местного самоуправления о муниципальной службе.
Конкурс проводится конкурсной комиссией в порядке, установленном нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ о муниципальной службе. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок се формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования.
При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности муниципальной службы и других положений должностного регламента по этой должности. Кроме того, конкурсная комиссия учитывает иные положения, установленные законодательством Российской Федерации, законами субъектов РФ, актами органов местного самоуправления о муниципальной службе.
Представитель нанимателя (работодатель) заключает трудовой договор и назначает на должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности муниципальной службы.
Система муниципальной службы
В РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных КРФ, ФЗ, а в случаях, установленных ФЗ - законами РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Муниципальная служба-профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора.
Нанимателем для муниципального служащего является МО, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).
Основными принципами муниципальной службы являются (ст. 4):
1. Верховенство КРФ;
2) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы;
4) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
5) стабильность муниципальной службы;
6) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) единство основных требований к муниципальной службе;
9) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
10) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийность муниципальной службы.
Система муниципальной службы:
- порядок поступления и прохождения;
- обязанности;
- права;
- ограничения.
Должность муниципальной службы - должность в ОМСУ, аппарате избирательной комиссии МО, которые образуются в соответствии с уставом МО, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий ОМСУ, избирательной комиссии МО или лица, замещающего муниципальную должность (ст. 6).
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ.
Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности муниципальной службы (Глава МО (в НСО МЭР Городецкий), председатель совета депутатов, высшие органы власти=выборные лица);
2) главные должности муниципальной службы (замы, начальники отделов и управлений);
3) ведущие должности муниципальной службы (специалисты);
4) старшие должности муниципальной службы (специалисты);
5) младшие должности муниципальной службы (специалисты).
Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.
Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом МО в соответствии с ФЗ и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Группы муниципальной службы
Классификация должностей муниципальной службы, установленная ст. 8 Федерального закона № 25-ФЗ, предусматривает их разделение на следующие группы:
• 1) высшие должности муниципальной службы;
• 2) главные должности муниципальной службы;
• 3) ведущие должности муниципальной службы;
• 4) старшие должности муниципальной службы;
• 5) младшие должности муниципальной службы.
В городе Москве согласно ст. 6 Закона "О муниципальной службе в городе Москве" предусмотрены старшие должности муниципальной службы в аппарате представительного органа:
• 1) главный специалист;
• 2) ведущий специалист.
Установлены должности муниципальной службы в администрации:
• 1) высшие должности муниципальной службы – глава администрации, руководитель аппарата Совета депутатов муниципального округа;
• 2) главные должности муниципальной службы – заместитель главы администрации;
• 3) ведущие должности муниципальной службы:
• а) начальник отдела;
• б) заместитель начальника отдела;
• в) заведующий сектором;
• г) советник;
• д) консультант;
• 4) старшие должности муниципальной службы:
• а) главный специалист;
• б) ведущий специалист;
• 5) младшие должности муниципальной службы:
• а) специалист I категории;
• 6) специалист II категории;
• в) специалист.
Должности муниципальной службы в других органах местного самоуправления, муниципальных органах, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования:
• 1) главные должности муниципальной службы – руководитель;
• 2) ведущие должности муниципальной службы:
• а) заместитель руководителя;
• б) советник;
• в) консультант;
• 3) старшие должности муниципальной службы:
• а) главный специалист;
• б) ведущий специалист;
• 4) младшие должности муниципальной службы:
• а) специалист I категории;
• б) специалист II категории;
• в) специалист.
Допускается двойное наименование должностей муниципальной службы в следующих случаях:
1) при возложении на руководителя структурного подразделения органа местного самоуправления, муниципального органа функций главного бухгалтера;
2) при возложении на соответствующего специалиста органа местного самоуправления, муниципального органа функций бухгалтера;
3) при возложении на соответствующего специалиста органа местного самоуправления, муниципального органа функций юрисконсульта.
В данном случае указанные наименования должностей муниципальной службы начинаются с наименований "главный бухгалтер", "бухгалтер", "юрисконсульт". При этом статус и денежное содержание лиц, замещающих указанные должности, определяются по второму наименованию должности муниципальной службы.
Допускается уточнение наименований должностей муниципальной службы путем присоединения к ним наименований, указывающих на их специализацию.
Соотношение должностей муниципальной службы и должностей гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям гражданской службы субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ.
В городе Москве законодательно установлено, что с учетом квалификационных требований должности муниципальной службы соотносятся с должностями гражданской службы в следующем порядке:
1) высшие и главные должности муниципальной службы – главные должности государственной гражданской службы;
2) ведущие должности муниципальной службы – ведущие должности государственной гражданской службы;
3) старшие должности муниципальной службы – старшие должности государственной гражданской службы;
4) младшие должности муниципальной службы – младшие должности государственной гражданской службы.
Нормативные акты муниципальной службы
Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Однако это, конечно, не может обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.
Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации образуют:
– Конституция РФ;
– Федеральный закон № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
– Федеральный закон № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации";
– Федеральный закон № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих);
– другие федеральные законы, регулирующие отдельные вопросы муниципальной службы;
– иные нормативные правовые акты Российской Федерации, касающиеся муниципальной службы;
– конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
– уставы муниципальных образований;
– решения, принятые на сходах граждан;
– иные муниципальные правовые акты.
Российское законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Правда, она прямо не регулирует вопросы, связанные с организацией муниципальной службы, да и сам термин "муниципальная служба" в Конституции РФ не употребляется. Вместе с тем Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Именно это предопределяет организационное отделение муниципальной службы от государственной службы. Кроме того, в п. "н" ст. 72 Конституции РФ предусматривается, что установление общих принципов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно этому конституционному положению законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется на федеральном уровня и уровне субъектов РФ. В то же время ст. 130 Конституции РФ предусматривает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
На федеральном уровне устанавливаются основы муниципальной службы в Российской Федерации. Здесь же определяется круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ и муниципальными образованиями.
В ст. 42 Федерального закона № 131 -ФЗ, которая носит название "Муниципальная служба", устанавливается, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Федеральный закон № 25-ФЗ регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.
Структура Федерального закона № 25-ФЗ включает в себя 10 глав:
– гл. 1 "Общие положения" (ст. 1–5: "Предмет регулирования настоящего Федерального закона"; "Муниципальная служба"; "Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации; "Основные принципы муниципальной службы"; "Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации");
– гл. 2 "Должности муниципальной службы" (ст. 6–9.1: "Должности муниципальной службы"; "Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации"; "Классификация должностей муниципальной службы"; "Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы"; "Классные чины муниципальных служащих");
– гл. 3 "Правовое положение (статус) муниципального служащего" (ст. 10–15): "Муниципальный служащий"; "Основные права муниципального служащего"; "Основные обязанности муниципального служащего"; "Ограничения, связанные с муниципальной службой"; "Запреты, связанные с муниципальной службой"; "Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе"; "Представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера");
– гл. 4 "Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения" (ст. 16–19: "Поступление на муниципальную службу"; "Конкурс на замещение должности муниципальной службы"; "Аттестация муниципальных служащих"; "Основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим");
– гл. 5 "Рабочее (служебное) время и время отдыха" (ст. 20 и 21: "Рабочее (служебное) время", "Отпуск муниципального служащего");
– гл. 6 "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Стаж муниципальной службы" (ст. 22–25: "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего"; "Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему"; "Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи"; "Стаж муниципальной службы");
– гл. 7 "Поощрение муниципального служащего. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего" (ст. 26–27.1: "Поощрение муниципального служащего"; "Дисциплинарная ответственность муниципального служащего"; "Взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции");
– гл. 8 "Кадровая работа в муниципальном образовании" (ст. 28–33: "Кадровая работа в муниципальном образовании"; "Персональные данные муниципального служащего"; "Порядок ведения личного дела муниципального служащего"; "Реестр муниципальных служащих в муниципальном образовании"; "Приоритетные направления формирования кадрового состава муниципальной службы"; "Кадровый резерв на муниципальной службе");
– гл. 9 "Финансирование и программы развития муниципальной службы" (ст. 34 и 35: "Финансирование муниципальной службы"; "Программы развития муниципальной службы");
– гл. 10 "Заключительные положения" (ст. 36–38: "Признание утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации"; "Применение законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона"; "Вступление в силу настоящего Федерального закона").
Надо заметить, что Федеральным законом № 25-ФЗ не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Это обусловлено тем, что депутаты и /другие указанные лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими.
Федеральный закон № 25-ФЗ вступил в силу. До этого момента действовал, как отмечалось выше, Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
В ст. 37 Федерального закона № 25-ФЗ установлен порядок применения законов и иных нормативных правовых актов о муниципальной службе в связи с вступлением его в силу. Предусмотрено, что впредь до приведения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о муниципальной службе в соответствие с Федеральным законом № 25-ФЗ федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ о муниципальной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат данному Федеральному закону.
На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ.
В ТК РФ регулируются, в частности, такие вопросы, как:
– понятие трудового договора;
– оплата труда и другие выплаты;
– отдых, в том числе продолжительность рабочего (служебного) времени, предоставление выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
– порядок объединения, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты прав, социально-экономических и профессиональных интересов служащих;
– рассмотрение индивидуальных трудовых споров;
– основания для расторжения трудового договора;
– гарантии па муниципальной службе, включая пенсионное обеспечение;
– порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий;
– вопросы кадровой работы, в том числе порядок работы с персональными данными муниципального служащего и др.
В ряде федеральных законов есть отдельные нормы, касающиеся муниципальной службы. Прежде всего они содержатся в федеральных законах, регулирующих вопросы государственной службы. Это – федеральные законы: № 58-ФЗ; № 79-ФЗ; № 342-Ф3 "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; № 53-Ф3 "О воинской обязанности и военной службе"; № 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества". Среди других федеральных законов можно выделить Федеральный закон № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", предусматривающий основные принципы противодействия коррупции и основы ее предупреждения на государственной и муниципальной службе, обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
Правовые нормы, касающиеся вопросов муниципальной службы, содержатся и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации, к которым относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты иных федеральных органов государственной власти. В частности, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ регулируются отдельные вопросы муниципальной службы в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и на приграничных территориях.
Правовое регулирование вопросов муниципальной службы субъектами РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами № 58-ФЗ и № 79-ФЗ, другими федеральными законами.
Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, содержат нормы, регулирующие муниципальную службу, которые носят отсылочный характер. Точнее говоря, они в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ предусматривают, что регулирование вопросов организации муниципальной службы регулируется соответствующим законом субъекта РФ.
Среди законов субъектов РФ следует выделить действующие в них базовые законы о муниципальной службе. В 51 субъекте РФ они носят название "О муниципальной службе" (республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Карелия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чеченская и Чувашская республики, Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Пермский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Архангельская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Кировская, Костромская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Тамбовская, Томская, Тюменская, Ульяновская и Ярославская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа, город Москва).
В других субъектах РФ встречаются следующие наименования:
– "О некоторых вопросах муниципальной службы" (Республика Коми, Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская и Саратовская области, Еврейская автономная область);
– "О некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы" (Республика Калмыкия, Новгородская область);
– "О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы" (Кемеровская область);
– "О правовом регулировании вопросов муниципальной службы" (Липецкая область);
– "О правовом регулировании муниципальной службы" (Калининградская и Ленинградская области);
– "О реализации полномочий в области муниципальной службы" (Республика Марий Эл);
– "О регулировании муниципальной службы" (Челябинская область);
– "О регулировании некоторых вопросов муниципальной службы" (Вологодская область);
– "О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы" (город Санкт-Петербург, Тверская область);
– "О регулировании отдельных отношений в сфере муниципальной службы" (Тульская область);
– "О регулировании отдельных положений муниципальной службы" (Курганская область);
– "О регулировании отношений в сфере муниципальной службы" (Республика Мордовия);
– "Об организации муниципальной службы" (Псковская область);
– "Об особенностях муниципальной службы" (Свердловская область);
– "Об особенностях организации муниципальной службы" (Белгородская область);
– "Об особенностях правового регулирования муниципальной службы" (Красноярский край);
– "Об отдельных вопросах муниципальной службы" (Республика Ингушетия, Ставропольский край, Иркутская, Сахалинская и Смоленская области, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра);
– "Об отдельных вопросах правового регулирования муниципальной службы" (Астраханская область).
В Омской области на настоящий момент нет базового закона о муниципальной службе, но действуют законы "О Реестре должностей муниципальной службы", "Об определении типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы", "О стаже муниципальной службы".
В Чукотском автономном округе действует специальный Кодекс о муниципальной службе.
Кроме базовых законов в субъектах РФ принимаются специальные законы, посвященные отдельный вопросам муниципальной службы.
В частности, к ним относятся соответствующие региональные законы:
– о Реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ;
– о соотношении должностей муниципальной службы в субъекте РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ;
– о порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальных служащих в субъекте РФ;
– о денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ;
– об исчислении стажа государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы в субъекте РФ;
– о пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности или должности муниципальной службы в органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований субъекта РФ;
– о порядке назначения и выплаты пенсии на муниципальной службе в субъекте РФ;
– о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о представлении лицами, замещающими должности муниципальной службы и муниципальные должности, сведений о расходах;
– о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в субъекте РФ, и муниципальными служащими в субъекте РФ, и соблюдения муниципальными служащими в субъекте РФ требований к служебному поведению;
– о типовых квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в субъекте РФ;
– об утверждении Типового положения о порядке проведения аттестации муниципальных служащих в субъекте РФ;
– о некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в субъекте РФ.
В субъектах РФ имеет место подзаконное регулирование муниципальной службы. Подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ издаются в соответствии с законами, регулирующими муниципальную службу, и во исполнение их, конкретизируют соответствующие законодательные предписания по отдельным ее вопросам.
Следует учитывать, что принятие нормативных правовых актов, касающихся вопросов муниципальной службы, в Российской Федерации не ограничивается только федеральным и региональным уровнями. На современном этапе активно развивается нормотворчество органов местного самоуправления в области муниципальной службы. Идет процесс формирования и совершенствования ее правовых основ на муниципальном уровне.
Уставами муниципальных образований, впрочем, как и другими муниципальными правовыми актами, регулируются вопросы муниципальной службы в той мере, в которой решение данных вопросов отнесено к ведению органов местного самоуправления.
Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе Федерального закона № 25-ФЗ, законодательства субъекта РФ о муниципальной службе и муниципальных правовых актов.
Необходимо учитывать, что муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного уровня. Есть и международные правовые акты, среди которых выделяется Европейская хартия местного самоуправления (Страсбургу). Относительно муниципальной службы в и. 2. ст. 6 данной Хартии предусмотрено следующее положение: "Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе".
Прохождение муниципальной службы
Конституция РФ в ст. 32 закрепила право участия в управлении государственными делами и равный доступ российских граждан к государственной службе. Эти положения развиваются ФЗ «Об основах муниципальной службы Российской Федерации». В Законе закреплено, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее прохождении не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральными законами.
Действующее законодательство устанавливает условия необходимые для поступления на муниципальную службу, из которых основными являются: гражданство РФ, владение государственным языком, возраст от 18 до 60 лет, профессиональное образование.
Законодательство о муниципальной службе предусматривает случаи, когда российские граждане не могут быть приняты на государственную службу:
- признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
- лишение судом права занимать муниципальную и государственную должности;
- наличие подтвержденных соответствующим медицинским учреждением заболеваний, препятствующих исполнению должностных обязанностей;
- отказ от прохождения процедур оформления допуска к сведениям составляющим государственную или иную охраняемую государством тайну;
- близкое родство или свойство с муниципальными служащими при непосредственной подчиненности или подконтрольности между ними.
При поступлении на муниципальную службу гражданин представляет:
- личное заявление;
- документ, удостоверяющий личность;
- трудовую книжку;
- документ о профессиональном образовании;
- справку о своем имущественном положении;
- медицинское заключение о состоянии здоровья;
- другие документы, если это предусмотрено действующим законодательством.
Законом об основах муниципальной службы установлено, что гражданин поступает на муниципальную службу на условиях трудового договора (контракта), заключаемого на неопределенный срок или на определенный срок, но не более пяти лет (обычно 1, 3, 5 лет). Поступление на муниципальную службу оформляется приказом по органу местного самоуправления о назначении. Назначение на должность представляет собой юридический акт компетентного органа или должностного лица, определяющий момент официального вступления в должность. Путем назначения замещается подавляющее количество муниципальных должностей, в ряде случаев проводится конкурс (в форме конкурса документов).
Конкурс - это форма замещения должности, предполагающая отбор лучшего претендента путем предварительной оценки его профессиональных, деловых и нравственных качеств. Достоинства претендента оцениваются конкурсной комиссией на основании документов об образовании, предшествующей трудовой деятельности, рекомендаций с прежнего места работы и результатов тестирования.
В некоторых случаях при нахождении на должности может назначаться испытание (испытательный срок), который не может превышать трех, а в отдельных случаях шести месяцев с момента назначения на должность. В испытательный срок засчитывается только фактическое время исполнения обязанностей, в него не входит время отсутствия на службе по болезни и т.п.
Муниципальная служба прекращается при увольнении по инициативе служащего, в том числе с выходом на пенсию.
По инициативе руководителя органа местного самоуправления увольнение служащего возможно в случаях:
- Достижения предельного возраста;
- прекращение российского гражданства;
- несоблюдение обязанностей и ограничений по муниципальной службе;
- разглашение сведений составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
