Любое управленческое решение всегда содержит в себе определенный объем (“заряд”) директивной информации, адресованной управляемым объектам. Оно представляет собой волеизъявление, т.е. “силовое” влияние субъектов управления. В то же время это отклик, реакция на возникшую управленческую ситуацию. Управление осуществляется в обществе, среди людей и людьми. В результате часто складывается впечатление, что субъект управления всегда свободен в выборе цели, содержания и силы управленческого решения, что все зависит якобы от его желания, знания и воли. В известной мере — да, но только в известной мере, поскольку в реальной жизни действуют ограничения. И среди них в качестве одного из видов — правовые.
Не буду приводить длящиеся не одно столетие дискуссии о совпадении и различении права и закона, иными словами, содержания и формы его выражения. Но не могу не сказать о том, что введенная в Конституцию Российской Федерации категория “правовое государство” имеет принципиальное значение для всей общественной жизнедеятельности и, логично, для решения поставленных в данном разделе вопросов. Дело в том, что при исследовании таких явлений, как права и свободы человека, гражданское общество, плюрализм (множественность) взглядов, идеологий и политических структур, рынок и предпринимательство, частная собственность и др., почему-то забывают о том, что все они существуют в едином обществе и должны определенным образом поддерживать и укреплять его целостность. Смысл государства в его позитивном плане и сводится к тому, чтобы упорядочить, структурировать и согласовать многообразнейшую активность людей. Законодательная деятельность государства, а на ее основе исполнительная и связанная с ними судебная должны представлять собой не некую совокупность спорадических и разрозненных действий, а именно систему, в рамках которой и под влиянием которой люди свободно, рационально и эффективно живут.
К сожалению, как понимание государства в качестве формы общества, так и понимание права в роли объективно необходимого регулятора и ориентира осуществления общественных отношений, видов деятельности и социальных ролей идет в России с большим трудом. Пример правового нигилизма, явленный в начале XX в. и со стороны борющегося пролетариата, и со стороны самодержавной власти, породил такие последствия, которые мы никак не можем преодолеть. Укоренилось мнение, доведенное до абсурда во времена сталинизма, что власть ничем не связана и может все. Причем самое страшное здесь в том, что власть уверовала, будто она сама творит законы (в юридическом смысле), определяемые лишь ее замыслами и волей.
Между тем право (jus) есть общественно-генетический код, который сохраняет, оберегает и воспроизводит публичную (общественно значимую) жизнедеятельность людей. Это не просто набор нормативных установлений, принятых в определенном порядке уполномоченными на то государственными органами, а именно те и такие установления, которые объективно обусловлены и субъективно обоснованы, т.е. идут от жизни, ей соответствуют и ее развивают. Поэтому трудно согласиться с утверждениями, которые отождествляют право и закон (lex) и к праву относят все, что юридически (официально) установлено. Ведь и в тоталитарных обществах, которые авторы данной концепции справедливо отвергают, были свои законы, часто принятые и так называемыми представительными органами государственной власти, и иные юридические явления, институты, была и своеобразная законность, но вряд ли все (или почти все), что делалось в этих обществах, можно обозначить термином “правовое”.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Суть различения права как даже сугубо субъективного явления, заложенного и воссоздаваемого общественной историей людей, и закона в юридическом смысле (нормо установления со стороны государственных органов) имеет принципиальное социальное (бытие) и методологическое (познание) значение.
Право связано с глубинными потребностями и интересами людей в упорядочении собственно общественной и частной жизнедеятельности, с их всеобщей волей. Оно содержит или должно, по крайней мере, содержать в себе моменты прав и свобод личности, сохранения народа, гуманизма, социальной справедливости (правды), исторической устойчивости и надежности общественных процессов. Право есть определенный компонент сознания, поведения, деятельности и отношений людей, выражающий их сопричастность друг другу, солидарность, сотрудничество, принадлежность к единому сообществу.
Закон (в юридическом смысле) представляет собой нормативный документ, принятый определенными государственными органами (а вовсе не государством, которое, как известно, само не выдает никаких нормативных установлений) соответственно в установленной форме и в установленной процедуре. Между правом и законом, конечно, имеется взаимосвязь.
Но если закон создается, то право познается (исследуется, раскрывается). Право, далее, служит “шкалой координат’’ для нормотворческой деятельности, опираясь на которую можно измерять и оценивать уровень и характер нормативных правовых актов. Закон также должен исходить из права, быть производным от него, хотя, вступая в практическое действие, он сам оказывает влияние на правовое сознание и правовые отношения. Тем самым между правом и нормативной деятельностью государственных органов не всегда проявляется прямолинейная связь; здесь могут быть и несовпадения, и противоречия, и даже антагонизмы. Отсюда сложность в законе и нормотворчестве, проблемы законности и многое другое, чем наполнены реальная жизнь и реальная история.
Поэтому, когда я использую понятия “правовое регулирование’’ и соответственно “правовые требования” к управленческим решениям, то под ними подразумеваю не одну только область “нормоделания” (о чем обычно пишут ученые нормативисты), а единство трех аспектов — социального, нормативного и практического.
В самом деле, нельзя же, рассматривая законодательство или иные виды нормативных правовых актов, не задумываться о смысле законов, об их легитимности, т.е. о восприятии и поддержке людьми, об их соответствии общественным потребностям и ожиданиям, об их целенаправленности, ведущей к развитию жизни, и о многом другом, что только и свидетельствует о реальной связи юридической нормы и общественной практики. В противном случае юридический институт становится некой абстракцией, существующей вне действительного исторического процесса. Это порой и выгодно многим “теоретикам” права, поскольку избавляет их от необходимости думать над актуальностью и созидательной силой правовых явлений: анализ нормы делается из самой нормы. Логика соблюдена — и все довольны, а жизнь течет по своему руслу.
Первичность социального аспекта предопределяет требования к нормативному, ибо в такой связи речь идет не только о правильном построении нормы (гипотеза, диспозиция, санкция), а прежде всего о ее содержании, регулирующем потенциале. Обществу, людям ведь нужны юридические нормы, способные что-то изменять в их сознании, поведении и деятельности, как-то влиять на общественные явления, отношения и процессы, каким-то образом решать общественные и частные проблемы. Разве не вызывает удивления российская ситуация последних лет, когда вроде бы идет активная нормотворческая деятельность Федерального Собрания, Президента, Правительства РФ (как и других государственных органов), а в обществе все жалуются на отсутствие необходимых правовых норм и низкое качество тех, которые приняты? С одной стороны, огромный массив нормативных правовых актов, а с другой — этот массив не обеспечивает формирование правового государства и рыночной экономики, не говоря уже о правах и свободах россиян.
Логично, что правовое регулирование включает в себя и практический аспект — реальное действие юридической нормы в жизни. Факт правового регулирования наступает тогда, когда юридическая норма, выраженная в любой правовой форме, востребуется практикой, исполняется или применяется при разрешении каких-либо конкретных управленческих и других житейских ситуаций. К тому же только в реальной практике можно достоверно понять и оценить качество и потенциал юридической нормы. Все словесные упражнения вокруг юридической нормы имеют мало смысла до тех пор, пока мы не увидим влияние нормы на реальные поступки и действия людей.
В правовом регулировании просматривается определенный кругооборот: социальное обоснование юридической нормы; формирование содержания и структуры юридической нормы (на основе соблюдения процедур и технологий нормотворчества); исполнение или применение юридической нормы, ведущее к установлению реальных правовых отношений; анализ и оценка результатов практического действия юридической нормы; поиск причин слабостей или недостатков в правовом регулировании, которые могут скрываться во всех его трех аспектах; ввод в действие новых механизмов, обеспечивающих совершенствование правового регулирования общественной жизнедеятельности людей.
Таким образом, правовые требования к управленческим решениям проистекают из сущности правового регулирования и содержат в себе его основные проявления (элементы).
Среди них к таким, которые должны быть предъявлены практически к каждому управленческому решению, следует отнести следующие семь.
Первое — управленческие решения кем бы, когда бы и по какому бы поводу они не принимались, призваны исходить и соответствовать ценностям права. Идти от правды жизни, т е. от ее объективных закономерностей и типичных конструктивных проявлений субъективной деятельности; проводить среди людей в возможных, разумеется, пределах принципы социальной справедливости; утверждать во взаимоотношениях между людьми взаимоуважение, гуманизм, милосердие, бережливое отношение к своей и чужой собственности, почтение к труду; поддерживать и защищать правила социального общежития людей (общественного, коллективного и частного); обеспечивать целостность и работоспособность общественных структур и в целом государства и общества.
Я понимаю, что вышесказанное для многих (а может быть, и большинства) выглядит чем-то утопическим, иллюзорным, “голубой мечтой”. О каких ценностях права допустимо вести речь в условиях беспредела и потери обществом как моральных, так и правовых ориентиров? Мне тоже все это известно, я вовсе не идеалист. Но мы все и всегда стоим перед выбором: согласиться со сложившимся положением “вещей”, отдаться произволу судьбы или пытаться что-то сделать по-иному, изменить ситуацию. Жаль, конечно, что страна, имевшая такие пионерские нормативные правовые акты, как Русская Правда, Судебник 1497 г., Судебник 1550 г. и более поздние, утратила в течение XX в. правовое сознание и правовое поведение. Нигилизм во всех его проявлениях привел к тому, что мы и имеем, в конце концов. Дальше — пропасть. Поэтому надо восстанавливать то, что легко сломалось, ибо без надлежащей правовой системы не состоятся ни демократия, ни правовое государство, ни рынок, ни права и свободы человека, ни вообще что-либо приличное в жизни.
Понимание ценности права стоит выше формального отношения к закону как юридическому акту, поскольку закон можно не знать, обойти, не так применить, а ощущение права включено в бытие, и оно, как это ни странно, присуще каждому человеку. Даже заядлый преступник, когда попадает на скамью подсудимых, начинает взывать к справедливости, снисхождению, милости. Значит, знает, но в обыденной жизни игнорирует. И так на каждом шагу. Может быть, при принятии управленческих решений тоже стоит больше думать о дне завтрашнем?
Второе — управленческие решения любых субъектов управления необходимо принимать на основе законов, в соответствии, как говорится, с их духом и буквой, во имя практического исполнения законов. Несмотря на состояние законодательства и претензий к нему, на возможные в нем пробелы и противоречия, важно стремиться к тому, чтобы необходимые и действующие нормативные правовые акты применялись к соответствующим, адекватным им управленческим ситуациям. Только деятельность в рамках законов создает предпосылки для рационального и эффективного управления. Конечно, можно что-то “выкрутить” обманом, нарушением законов, противоправным путем, но подобное вряд ли может быть системой, воспроизводиться длительное время и постоянно приносить позитивные результаты. Рано или поздно все прояснится как для отдельного субъекта управления, так и для общества (особенно!).
Режим законности имеет очень важное значение в управленческой деятельности (в частности, в подготовке, принятии и исполнении управленческих решений), причем законности в смысле как материальных, так и процессуальных норм. Законность есть “мост” между законодательством и правопорядком, т е. системой стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми и обеспечивающих их потребности, интересы и цели. Три правовых явления — закон, законность и правопорядок — актуальны для всех, если серьезно и ответственно подходить к жизни.
И следует преодолевать широко распространенное мнение, что законность с ее требованиями соблюдения материальных и процессуальных норм законов, мол, часто вступает в противоречие с условиями места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и свершения управленческих действий. Нельзя без конца сталкивать законность и целесообразность и отдавать преимущество последней. Стало модой и неким героизмом чуть ли не на всех уровнях объяснять целесообразностью грубое игнорирование Конституции и законов Российской Федерации. На самом деле, если изучить любую ситуацию поглубже, легко выясняется, что все является следствием корыстных мотивов, некомпетентности, злоупотребления властью и обыкновенным субъективистским произволом. За беззаконие в течение XX в. Россия заплатила страшную, невиданную в мире цену. Что же будем и дальше полагать, что не мы, а кто-то другой и в ином месте должен соблюдать закон и управлять в режиме законности?
Третье — с точки зрения права каждый субъект управления действует в направлении и рамках его юрисдикции, т.е. объема правовых возможностей по отношению к людям, находящимся в самом субъекте управления или в подлежащих его ведению управляемых объектах. В органах государственной власти и органах местного самоуправления их юрисдикция характеризуется посредством понятия “компетенция”. Под последней подразумевают юридическое выражение (оформленное в нормативном акте) совокупности управленческих функций и полномочий органа. Сущность компетенции заключается в том, что она всегда связана с властью, принадлежащей! в демократическом обществе народу. Посредством компетенции орган как бы получает частицу власти, необходимую для реализации его управленческих функций. Поэтому здесь действует административно-правовой метод ее определения.
В гражданско-правовой сфере, в которой, собственно говоря, и осуществляются рыночные отношения, имущественные и финансовые операции, юрисдикция зависит от правоспособности юридического лица. Как сказано в ст. 49 Гражданского кодекса РФ, “юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренные в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности”. Правосубъективность юридического лица и создает рамки его правовых возможностей в области управления.
В области же общественного управления некоммерческая юрисдикция соответствующих организационных структур определяется Федеральным законом Российской Федерации “Об общественных объединениях” (№ 82ФЗ).
Таким образом, законодательством регулируются правовые статусы и юрисдикционные параметры субъектов всех институциированных видов управления. И важно, разумеется, чтобы эти параметры соблюдались и в их пределах принимались управленческие решения. Причем подобное необходимо как для субъектов управления, в юрисдикции которых проявляется власть народа (прежде всего государственная власть), так и для тех, в которых доминирует власть собственности (разных видов) и авторитет общественного объединения. Соблюдение данного требования придает управленческим решениям правовые качества и вводит их в общую систему правового регулирования общественных отношений, сознания, поведения и деятельности людей. Плохо, когда об этом забывают органы государственной власти и органы местного самоуправления, органы субъектов предпринимательства, гражданско-правовой юрисдикции и органы общественных объединений. В результате огромное количество управленческих решений несет в себе не созидательную, а разрушительную силу.
Четвертое в упорядоченном обществе и компетенция, и правоспособность, и уставные возможности соответствующих субъектов управления реализуются управленческими решениями, которые должны быть выражены в адекватной правовой форме. Этим достигается как соответствие управленческих решений юрисдикции субъектов управления, так и обозначение характера и места управленческого решения в их иерархии. Во многих случаях уже сама правовая форма свидетельствует о юридических качествах управленческих решений. Неслучайно есть намерение каждой правовой форме придать только ей присущее название. Так, управленческие решения Президента Российской Федерации принимаются в форме указов (как правило, нормативные акты) и распоряжений (индивидуальные акты) (ст. 99 Конституции РФ); Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции РФ); федеральные органы исполнительной власти издают управленческие решения в форме приказов и инструкций. Соответствующие названия установлены для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, В гражданско-правовых отношениях важнейшее место принадлежит такой форме, как договор (гл. 27 Гражданского кодекса РФ). Приказы, распоряжения, инструкции, поручения, доверенности и другие правовые формы применяются в субъектах управления, связанных с рыночными отношениями экономического или социального характера.
В общем множеством нормативных документов, начиная с Конституции Российской Федерации, фиксируется, в каких правовых формах субъекты управления могут законно (т.е. с позитивными правовыми последствиями) осуществлять установленную для них юрисдикцию. Правда, не всегда и не везде это четко просматривается, особенно применительно к субъектам предпринимательства (в области менеджмента), но все же картина в целом представляется достаточно ясной. На базе уже имеющихся классификаций правовых форм следует стремиться к тому, чтобы каждый субъект управления имел свои (соответственно его природе) правовые формы управленческих решений и строго их придерживался.
Пятое — как отмечалось (гл. VI) и будет рассмотрено в последующем, управленческие решения всегда принимаются в определенном порядке, с использованием известных технологий, что и позволяет достигать их актуальности, достоверности и необходимой управляющей силы. В данном случае речь идет о соблюдении правовых процедур, которые связаны с юридическими качествами управленческих решений и влияют на них.
В правовом статусе многих субъектов управления предусмотрены организационно-правовые формы реализации их юрисдикции (особенно в виде компетенции), игнорирование или плохое использование которых делает их управленческие решения оспоримыми или ничтожными. Ряд сугубо правовых процедур прописан в регламентах некоторых субъектов управления (например, коллективное обсуждение, голосование, правовая экспертиза, заключения юридических служб, согласование с определенными соотносимыми структурами (как в субъекте, так и за его пределами), визирование заинтересованными лицами и др.). Все это сделано вполне обоснованно, так как не только само управленческое решение должно быть правовым (законным), но и путь движения (подготовки и принятия) к нему тоже должен характеризоваться правовыми параметрами. Ведь только таким образом можно обеспечивать выявление потребностей и интересов, выбор оптимального варианта, сочетание различных целевых, волевых и ценностных установок, превращать управленческие решения в реальную модель действий.
Шестое — управленческое решение тогда приобретает законный вид и все свои установленные качества, когда оно получает установленные юридические реквизиты. Суть таких реквизитов освещена в учебных материалах по документационному обеспечению различных видов управления. Кроме того, практически в каждом субъекте управления имеются инструкции по делопроизводству, в которых указываются образцы документов и порядок их оформления.
В обобщенном виде можно сказать, что к самым необходимым юридическим реквизитам управленческих решений относятся следующие:
- исполнение текста документа на бланке, в котором указываются наименование, природа и принадлежность субъекта управления;
- оформление виз и подписей должностных лиц, ответственных за подготовку и принятие соответствующего решения;
- указание даты и номера, фиксирующих время издания и порядковость управленческого решения;
- скрепление управленческого решения печатью субъекта управления и запись его в книгу исходящих документов.
Казалось бы, все понятно и просто, но на практике довольно часто приходится встречаться с управленческими решениями, которые оформлены небрежно: то в них нет всех необходимых (по регламенту) подписей, то не проставлены дата и номер, то забыта печать, то еще что-нибудь. Все это вроде бы мелочь, управленцы обычно знают друг друга и прощают оплошности, а вот когда дело доходит до споров, проверок и особенно судебных разбирательств, то подобные упущения превращаются в проблему. Управленческие решения надо оформлять так, как положено. Это — выигрыш и для субъекта управления, и для управляемых объектов.
Седьмое — управленческие решения в завершение всего должны приобретать публичный характер, становиться доступными (известными) исполнителям, другим людям и другим субъектам управления, заинтересованным коллективам, а то и всему обществу. Есть термин “обнародование”, который, конечно, не касается всех управленческих решений, но смысл которого очевиден для всех субъектов управления: управленческие решения в массе своей, за исключением сугубо секретных, придаются известности, гласности, доводятся до сведения всех, кого они касаются. Неслучайно Конституцией РФ 1993 г. введено правило: “Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения” (ст. 15.3). Многие нормативные правовые акты по этой причине (обеспечение законности, прав и свобод человека) подлежат регистрации в органах юстиции и лишь затем публикации. Короче, придание управленческому решению свойств публичности есть юридическое требование, которое подлежит обязательному соблюдению.
Вместе с тем следует отметить, что наряду с названными нормативно закрепленными юридическими требованиями к управленческим решениям существуют и другие, скажем, факультативные, рекомендательные, которые тоже желательно знать и в соответствии с ними действовать. Это скорее социолого-интеллектуально-правовые требования, ориентирующие управленческую мысль на получение рациональных и эффективных решений.
Любое управленческое решение должно отличаться своевременностью отклика на решаемую им проблему. Ведь управленческая ситуация, выступающая импульсом для управленческой реакции (решения, действия), практически всегда динамична, изменчива, и чем больше время от ее анализа, фиксации до принятия, а главным образом и исполнения управленческого решения, тем меньшим по влиянию окажется последнее. Для того чтобы управляемые объекты (явления, отношения, процессы) не выходили из состояния предопределенности, устойчивости, должного функционирования, необходимо на них своевременно оказывать актуальные управляющие воздействия. Именно тогда, когда это нужно им, а не тогда, когда до этого “созреют” субъекты управления.
Понятно также, что содержание управленческого решения должно соответствовать решаемой проблеме — изученной и оцененной управленческой ситуации. Не секрет, что очень многие управленческие решения нарушают это требование. Читаешь порой: вроде название на определенную конкретную тему, приведены факты, указаны действующие лица, что-то сказано в постановляющей части, но, зная реальную управленческую ситуацию, отчетливо ощущаешь, что всем этим ничего не решается; простая отписка или демонстрация управленческой “активности”.
Напомню еще раз о таком важном требовании, как системность (логичность, последовательность и взаимосвязанность) управленческих решений. В принципе, очевидно, никогда нельзя одним-двумя управленческими решениями обеспечить надлежащее функционирование управляемых объектов — сложную воспроизводственную деятельность определенного (структурированного) количества людей, а с ними и ресурсов. Управляемые явления, отношения, процессы приходится постоянно “подпитывать” управляющими воздействиями. В этом и состоит предназначение, объективная роль субъектов управления, которые у нас нередко то “дремлют”, пребывают в собственном благополучии, то вдруг развивают безрассудно бурную деятельность, “такую” активность, что даже трудно понять, а что же они хотят.
Системность управленческих решений — это многогранное понятие, которое включает в себя как “линейную” (временную и содержательную) согласованность принимаемых управленческих решений, так и “органический” охват соответствующими управленческими решениями различных сторон, элементов и механизмов управляемых объектов. В виду имеется способность сознания охватывать многообразие поведения и деятельности людей и придавать ему искомую упорядоченность. Важно, чтобы любой управляемый объект проявлял все богатство своих возможностей и развивался полнокровно, во всех реально присущих ему направлениях.
Порядок принятия решений
Управляющий потенциал и исполнительские перспективы управленческих решений во многом определяются также тем, каков установлен порядок их принятия в соответствующих субъектах управления и как он реально соблюдается. Данный порядок в своем глубинном содержании связан с волеизъявлением субъектов управления, главным образом их руководящего звена.
Опыт показывает, что можно иметь актуальные смыслы управленческих решений, наполнить их должной информацией, сделать удачный выбор из множества вариантов, соблюсти все юридические требования; но, для того чтобы решение состоялось, к этому нужно присовокупить сильный волевой импульс (волю власти, по выражению Ф. Ницше), достаточный для того, чтобы управленческое решение было воспринято адресатами и последние подчинились его управляющим воздействиям. Явное или скрытое несогласие даже между участниками принятия управленческого решения (в рамках субъекта управления), их неопределенное, непонятное и инертное волеизъявление по поводу намеченных управляющих воздействий и другие моменты уже в самом начале создают предпосылки для отторжения управленческого решения или безразличного и безответственного отношения к нему.
В каждой общественной, предпринимательской, государственной и иной структуре, в которой действуют субъекты (органы) управления и взаимосвязанные с ними управляемые объекты, устанавливаются и поддерживаются сложные волевые отношения между всеми людьми, входящими в их состав. Подмечено, что “образы и понятия, единые для всех членов, являются тем виртуальным скрепляющим “материалом”, на котором держатся коллективные субъекты. У людей такие технологии формируют групповые типы ментальности, идеологии, формы общественного сознания, новые типы образов и смыслов”. Добавим, что все это действительно имеет место, если подкреплено и скреплено волей, реальной настроенностью людей на взаимопонимание, активные действия и сотрудничество.
Между тем у нас не только в управлении, но и в других сферах жизни недооценивается и не воспитывается воля. Создано мнение, что вроде бы человеческое мышление, поступки и действия совершаются сами по себе, без волевого напряжения и волевых усилий. Может быть, и из-за этого в российской действительности много обломовщины и маниловщины, всяких радужных и “перспективных” замыслов, идей, программ, планов и всего иного, что реально не исполняется. А в управлении все еще доминирует стереотип “я сказал”, “начальству виднее”, как будто от того, что самый “грозный” и высокий “начальник” что-то сказал, действительно это происходит. За примерами не надо далеко ходить: вспомните, что за последние 20 лет было сказано (решено) нашими (даже высшими) руководителями и что на самом деле получилось.
В управлении имеет, конечно, большое значение единоличная воля того управленца, который возглавляет соответствующий субъект управления. Но по своим возможностям она не идет ни в какое сравнение с совокупной, согласованной, солидарной, общей волей всего персонала субъекта управления. Именно эта общая воля своей скоординированной силой обеспечивает реализацию принимаемых управленческих решений. Значит, каждый раз надо принимать не только рациональное и эффективное управленческое решение, но и наполнять его волевым потенциалом, который способен производить коллектив субъекта управления. В этом смысл порядка принятия управленческих решений.
В свете процессуально-правовых требований порядок принятия управленческих решений должен прописываться в правовом статусе субъектов управления, в разделе, посвященном формам их деятельности. Можно различать официальный, нормативно установленный порядок принятия управленческих решений и обычный, выработанный практикой, традицией или согласованный самим руководящим звеном.
Как в государственном управлении и местном самоуправлении, так и в менеджменте и общественном управлении используют в основном два способа принятия управленческих решений (разрешения подведомственных вопросов): единоличный и коллективный. Посредством них выражается и закрепляется воля соответствующих субъектов управления.
При единоличном способе принятия управленческих решений независимо от того, кто, как и каким образом готовил проект управленческого решения, какие оно проходило стадии управленческого процесса, где и кем обсуждалось и т.д., только руководитель (первое лицо) своей волей придает ему завершенный и юридически значимый вид. Многими управленцами признается, что это один из наиболее рациональных способов принятия управленческих решений.
В пользу такого вывода свидетельствует следующее:
- благодаря единоличному порядку принятия управленческих решений повышается оперативность управления (сокращается время на так называемые согласования);
- данный порядок способствует персонификации ответственности за качество и эффективность управленческих решений;
- посредством этого порядка в субъекте управления четко иерархизируется воля всего его персонала, и последний выступает перед управляемыми объектами как сплоченное целое (если такого положения удается добиться).
Вместе с тем при единоличном способе принятия управленческих решений проявляются и весьма серьезные негативные последствия. Руководитель постепенно (а если у него еще и неплохо получается) самоутверждается в своем “величии” и непогрешимости. Только его мнения, представления и желания начинают господствовать в коллективе соответствующего субъекта управления и среди всех подчиненных, в том числе и в управляемых объектах. Персонал субъекта управления при подобной ситуации становится озабоченным скорее не состоянием и процессами управления управляемыми объектами, а тем, как бы предвосхитить (предугадать) суждения руководителя и угодить ему своими идеями и наработками. Персонал субъекта управления теряет самостоятельность мышления, анализа и оценки происходящих событий и полностью полагается на знания, опыт и волю руководителя: он лишь обслуживает его решения. В результате в субъекте управления складываются специфические интеллектуальные и социально-психологические взаимоотношения — сверху диктат руководителя, подавление любого инакомыслия, снизу — подхалимство, инертность, безразличие, а то и устройство собственных “дел”.
Трудно сказать однозначно, что перевешивает в единичном способе принятия управленческих решений. Многое здесь зависит, как и в других случаях, от условий и факторов, в которых применяется рассматриваемый способ, и особенно от взаимосвязей между субъектами управления. Последние являются наиболее определяющими.
Прежде всего, на возможности данного способа оказывает влияние личность руководителя: его общекультурное развитие, профессиональная подготовка, нравственные ориентации и ценности, черты характера. Но вся проблема здесь в том, что власть глубоко изменяет людей. Стоит самого милого человека сделать начальником, как через несколько лет его и не узнаешь. Большое значение имеет правовой статус персонала субъекта управления, его устойчивость, защищенность, обеспеченность гарантиями. Если руководитель может легко и в любое время уволить сотрудника, то трудно надеяться, что этот сотрудник будет когда-либо и по какому-либо вопросу иметь свое мнение. Жаль, что необходимые для этого механизмы все же слабо представлены в законодательстве о государственной и муниципальной службе и о трудовом найме.
Но особо контролирующие и сдерживающие моменты должны содержаться, как уже отмечалось, во внешних взаимосвязях субъектов управления. Сюда относится многое из того, о чем уже писалось и еще будет написано в книге, что, в общем, характеризует урегулированность управленческой деятельности.
Напомню кратко:
- публичность, открытость, гласность управленческих решений, чтобы знать, как действуют те или иные субъекты управления и их руководители;
- реальный контроль за правомерностью и законностью управленческих решений со стороны управомоченных государственных органов и органов местного самоуправления;
- постоянный общественный анализ деятельности всех субъектов управления через референдумы и голосования, средства массовой информации, социологические исследования, обращения граждан, статистические материалы и другие общественные институты.
Во многих субъектах управления, причем в разных видах управления, используется коллегиальный способ принятия управленческих решений, для чего в них создаются специальные группы людей — коллегия, совет, собрание, президиум, бюро и т.п., управомоченные на реализацию закрепленной за данным субъектом управления компетенции или правоспособности. По сложившейся практике такой способ действует в правительствах (как Российской Федерации, так и ее субъектов), в ряде органов федеральной и субъектной исполнительной власти, главным образом комитетского типа, в деятельности учредителей, акционеров, советов директоров, руководящих органов общественных объединений и в других структурах. Кстати, порой не всегда можно объяснить, почему в близких, а то и идентичных органах существует разный способ принятия управленческих решений.
В качестве позитива такой способ обеспечивает:
- вовлечение руководящего звена, а за ним и всего персонала субъекта управления в процесс принятия управленческого решения; тем самым интегрируются информация, знания и интеллект многих людей, что способствует оптимизации управленческих решений;
- выработку общего мнения, представления, взгляда, замысла, цели, согласования разных точек зрения, подходов, поиска компромисса и консенсуса;
- формирование по поводу принятого решения общей воли, что его усиливает и повышает возможности исполнения;
- ускорение исполнения принятого управленческого решения, поскольку руководящее звено (а порой и персонал) сразу же узнает и разделяет замысел соответствующего решения готово тут же приступить к его практической реализации.
Негатив, на который часто ссылаются, сводится к следующему:
- снижается оперативность принятия управленческих решений, ибо согласовывание разных позиций и выработка общей модели требуют значительного времени;
- теряется нередко логика и решительность набора закладываемых в управленческое решение управляющих воздействий по той причине, что во имя согласия приходится ограничиваться “срединной” линией, сбалансированностью, совмещением противоречивых подходов;
- “растворяется” ответственность, которая становится коллегиальной, нечетко выраженной; возникает “лазейка” для ухода от ответственности, перекладывания ее на других, оправдывания своей пассивности ссылкой на давление коллективного мнения, подчинения своей воли требованию большинства.
Следовательно, проблема состоит не в выборе способов принятия управленческих решений, а в таком их использовании, когда реально достигались бы минимум две цели: оптимальность содержания управленческих решений; обеспеченность управленческих решений общей волей руководящего звена и в целом персонала субъектов управления.
Только подобное сочетание создает предпосылки для исполняемости управленческих решений. И организационная практика, и законодательство в области управления идут, в общем, по пути разумного сочетания единоличного и коллегиального порядка принятия управленческих решений. Часто это закрепляется в организационно-правовых формах деятельности различных субъектов управления.
Данные формы достаточно проработаны в конституционном (государственном) и административном праве, но требуют серьезных усилий в гражданско-правовой среде (в частности, применительно к субъектам управления в предпринимательской, коммерческой, финансовой и другой деятельности). К примеру, органы юридических лиц, хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов и т.д. (см. гл. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации). Здесь много нового для России, которая не знала в своей истории развитых рыночных отношений. Неслучайно, что среди субъектов управления, связанных с рынком, собственностью, финансами, очень много злоупотреблений, причем не всегда и умышленных.
Реалии жизни во всех своих проявлениях требуют установления в каждом субъекте управления четкого и юридически закрепленного порядка принятия управленческих решений. Всегда должно быть ясно и понятно каждому: в каком порядке решается конкретный вопрос в том или ином субъекте управления; какие вопросы решаются в коллегиальном порядке и что это за порядок, а какие единолично руководителем и можно ли единолично решать вопросы его заместителям. Ведь порядок принятия управленческих решений напрямую связан с легитимностью полномочий тех лиц, которые возглавляют соответствующий субъект управления.
Здесь между тем много неопределенности и вообще малопонятных явлений. Скажем, губернатор избирается населением субъекта Российской Федерации, т.е. он один получает полномочия от избирателей на управление в рамках своего правового статуса, который, как правило, прописан в Уставе области (края). Но он почему-то тут же назначает себе заместителей и поручает им вести те дела, которые юридически закреплены лишь за ним. Получается передоверие управленческих функций и полномочий, которое опять ничем не определено. И вот эти заместители порой единолично принимают управленческие решения, не имея для этого никаких легитимных оснований. Они — не государственные служащие со своим статусом в соответствии с законодательством о государственной службе и не должностные лица, избранные населением, а политические назначенцы (но не помощники) с собственными полномочиями. Такая практика нарушает чистоту и определенность порядка принятия управленческих решений.
Следует привлечь внимание и к такому моменту, как ползучесть подведомственности решения управленческих вопросов. То они могут быть решены в форме закона с соблюдением установленной процедуры, то посредством Указа Президента РФ (в том числе и главы субъекта Федерации), то постановления Правительства РФ. Все зависит от “усмотрения”, ситуации, а не установленного порядка принятия решений. Не всегда такой порядок заведен и в регламентах соответственных субъектов управления, причем во всех видах управления. Формирование правового государства и правового общества предполагает, что в этом вопросе должны быть устранены все неопределенности.
Как уже отмечалось, наряду с официально фиксируемым порядком принятия управленческих решений существует и обычный, который складывается в том или ином субъекте управления, исходя из традиций, опыта, подготовленности персонала, личных качеств руководителя, социально-психологической обстановки и других оснований.
Это хорошо известная так называемая “мозговая атака” (из-за авторов ее активного применения академиков Л. Ландау И С. Королева). Заранее доводится до сотрудников поставленная проблема, каждый, исходя из своей части проблемы и ее в целом, разрабатывает и обосновывает свои варианты решения проблемы. Используются аналогии, имеющийся опыт, теоретические знания и уже сделанные проекты, прогнозные оценки и др. Затем собираются все вместе и начинается проработка наиболее оптимального (по всем показателям) решения. Понятно, что в такой “атаке”, которая порой длится несколько часов, могут участвовать лишь специалисты высокого класса, искренне заинтересованные в лучшем решении проблемы. Очень многое здесь зависит от качеств и авторитета руководителя “мозговой атаки”, интеллект которого должен быть способен интегрировать разные точки зрения и выводить их на актуальный синергетический эффект.
Важно подчеркнуть, что в момент “мозговой атаки” все участники равноправны, ни чье мнение не претендует на исключительность, каждая мысль уважается и ценится, все сориентированы на конечный результат, который и объединяет их. Итоговое решение получается и коллективным, поскольку все вносят в него свой вклад, и единоличным, ибо руководитель до тех пор ведет “мозговую атаку”, пока не добивается решения проблемы, которая на него возложена и за которую он несет ответственность.
Факты применения “мозговой атаки” однозначно подтверждают большие возможности такого порядка принятия управленческих решений.
Значительный практический интерес представляет, далее, японская система принятия решений “рингисэй”, которая используется в большинстве японских компаний. Процитирую ее описание, которое дает обо всем довольно отчетливое представление: «Классическая процедура “рингисэй” предусматривает многократное согласование подготавливаемого решения на нескольких уровнях управления, начиная с рядовых сотрудников (одному из них поручается составление предварительного проекта решения) и кончая высшими руководителями, утверждающими решение, прошедшее все стадии согласования». Такое согласование включает консультации на уровне рядовых сотрудников различных, особенно смежных, отделов (их проводит работник, отвечающий за подготовку предварительного проекта решения), на уровне руководителей отделов и иных подразделений (осуществляются в форме циркуляции проекта решения по всем отделам, имеющим отношение к данному вопросу), а затем более высокими руководителями — заместителями и начальниками управлений и департаментов. В итоге к концу циркуляции документ-проект оказывается завизированным личными печатями десятков начальников различных рангов. При возникновении несогласия в ходе подготовки решения на том или ином уровне собираются консультативные совещания руководителей соответствующего уровня, в ходе которых продолжается выработка согласованной позиции”.
По поводу такого порядка принятия решений, как и вообще по поводу японской системы управления, высказываются различные суждения. Одним она кажется излишне усложненной, затяжной, инертной, приспособленной исключительно лишь для японской самобытности, другие находят ее оригинальной и рациональной. Многое, очевидно, определяется тем, что подразумевается под управлением — если только принятие управленческих решений, то одна точка зрения, а если и их исполнение, что самое существенное в управлении, то, конечно, другая.
Лучше всего, как мне кажется, на эту тему высказался американский исследователь японского опыта У. Оучи: «Американские управляющие любят упрекать японцев в том, что они медлительны в решениях проблем. Они часто говорят: “Если вы едете в Японию и намерены заключить или приостановить какую-то сделку, например, о продаже в течение двух дней, рассчитывайте на две недели и то, если вам повезет. Для принятия решения японцам требуется вечность”. Это действительно так, но японские предприниматели, у которых есть опыт деловых отношений с Соединенными Штатами, говорят: “Американцы подписывают контракт или принимают решение без промедлений. Но попробуйте заставить их выполнить его — на это им требуется вечность».
На практике используется и такой порядок принятия управленческих решений, как письменный опрос заинтересованных и ответственных лиц. В какой-то мере он напоминает японскую систему “рингисэй”, но как бы перевернутую наоборот. Суть его заключается в том, что руководитель, остановившись на избранном им варианте управленческого решения, направляет его (до своей подписи) по установленному им списку своим заместителям, руководителям подчиненных подразделений и служб для того, чтобы они выразили по отношению к нему свое мнение. Технически обычно делается это так: к решению прилагаются список лиц и вопросы к ним (к примеру, согласен (да), не согласен (нет), собственные предложения, дополнения, идеи).
Данный порядок принятия управленческих решений имеет ряд достоинств:
- осуществляется коллективный поиск оптимального варианта управленческого решения, но в условиях, когда каждый сам (наедине с собой) должен высказаться по его поводу; нет так называемого общего мнения и четче просматривается свободная воля того, кто определяет свое отношение к решению;
- заранее известна позиция руководителя, что позволяет ему путем опроса выявить понимание и реальное исполнение каждым ставящим подпись своих должностных обязанностей: если все легко отвечают “да” (согласен), значит, они не хотят думать и помогать руководителю, перекладывают на него ответственность за содержание и последствия исполнения управленческого решения;
- благодаря тому, что, ставя свою подпись, должностное лицо уже знает смысл предполагаемого управленческого решения, он тут же обдумывает возможности и способы его надлежащего исполнения; соответствующие структуры становятся подготовленными к восприятию ожидаемого управленческого решения.
Конечно, такой порядок принятия управленческого решения должен использоваться не всегда (к месту и не к месту), а в определенных управленческих ситуациях, когда необходимо заинтересовать идеей многих людей, а в итоге объединить их под единым управляющим началом.
В порядке принятия управленческих решений независимо от того, единоличный он или коллективный, важное место отводится визированию соответствующих проектов специально уполномоченными на ведение определенных дел должностными лицами (либо руководителями таких подразделений). В виду имеется, прежде всего, ведение финансов (бухгалтерия), кадровых и юридических вопросов. Там, где речь идет о распоряжении финансовыми и материально-техническими ресурсами, перемещении работников и, следовательно, соблюдении законодательства об их правах и свободах, о юридической корректности предполагаемых управляющих воздействий, всегда необходимо мнение тех, кто эти вопросы ведет. Неслучайно в соответствии с законодательством и сложившейся практикой данные службы по отношению к руководителю имеют особый статус — более самостоятельны и персонально ответственны. Кстати, те службы (должностные лица), которые впоследствии оформляют управленческое решение в качестве документа, также обязаны следить за тем, чтобы оно имело все необходимые визы.
Столь же актуально и визирование проекта управленческого решения для тех, кто его готовил в первичном (исходном) варианте, как и все “движение” проекта с поправками, дополнениями и изменениями должно визироваться их авторами. Тогда не будет в управлении фраз о том, что кто-то кого-то подставил, подвел, не то посоветовал, не все просчитал, продумал и пр. В управленческом решении как документе не только за каждым предложением, но и словом всегда стоит лицо, которое его представило и за его, естественно, отвечает. Это самые элементарные предпосылки рациональности и эффективности управления.
Порядок принятия управленческих решений воплощает в себе набор юридических и организационных процедур, операций, действий, которые желательно тщательно продумывать и регламентировать в каждом субъекте управления. Ведь это та технология управленческой деятельности, посредством которой все внутренние усилия персонала субъекта управления приобретают внешнее, публичное и официальное выражение. А именно последнее содержит в себе управляющие воздействия и позволяет обществу, людям “судить” о том, что же и как делает субъект управления, каким образом он управляет подведомственными ему управляемыми объектами.
Это тот случай, когда формальное (операционное) превращается в сущностное, а соблюдение технологии дает искомое содержание. Актуален такой порядок принятия управленческих решений, который обеспечивал бы вовлечение всего персонала субъекта управления в реализацию его компетенции или правоспособности, при котором каждый, даже тот, кто только печатает тексты, их номерует или подшивает для архивных дел, понимал бы важность своих функций и нес ответственность за их качественное выполнение. В порядке принятия управленческих решений, как в матрице, должны быть предусмотрены поступки и действия каждого участника соответствующей структуры управленческой деятельности.
Иерархия управленческих решений
Эта тема для многих, кто занят управленческой практикой, кажется предельно простой. Иерархия (соподчиненность) управленческих решений определяется иерархией субъектов управления (органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, должностных лиц). Каждый нижестоящий субъект управления должен принимать свои управленческие решения во исполнение и с учетом содержания управленческих решений, изданных вышестоящим субъектом управления.
Но не все, что на первый взгляд кажется простым, оказывается таковым при более глубоком анализе. Во-первых, редко можно встретить субъект управления, соподчиненность которого ограничивалась бы одной “вертикальной” линией (одним источником команд и ограничений). Чаще “вертикальная” линейная соподчиненность (сама состоящая из нескольких ступеней) дополняется значительным числом, так называемых функциональных линий соподчинения. Во-вторых, любое управленческое решение обычно принимается, реализуется и прекращает свое действие в пределах и рамках системы управленческих решений, которая только в совокупности создает нормативный режим функционирования управляемых объектов. Значит, надо ориентироваться в этой системе, знать ее требования и содержание и логично вписывать в нее соответствующее управленческое решение. В-третьих, любое управленческое решение, кем бы и когда бы оно не принималось, должно исходить из действующей нормативно-правовой системы, которая и сама имеет иерархический характер, соответствовать ей и обеспечивать на практике ее осуществление. Следовательно, в виду надо иметь не только юридические требования к управленческим решениям (см. гл. VII), но и направленность последних на реальное исполнение Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов.
На практике получается: чтобы управленческое решение было законным, рациональным и действенным, его необходимо надлежащим образом “встроить” в существующую систему управленческих решений и отвести в ней объективно принадлежащее ему место. К сожалению, в научной литературе, даже по административному праву (где, как говорится, и сам Бог велел), данный процесс не представлен так, как того требуют веяния жизни. Создано два иллюзорных момента: по отношению к управляемым объектам — вроде бы они находятся под воздействиями только одного, “своего” субъекта управления; по отношению к субъектам управления будто бы в рамках своих правовых возможностей каждый из них свободен и может принимать любые управленческие решения.
На самом деле ситуация здесь совсем другая, и если ее не знать, а уж тем более игнорировать, то последствия для управления будут довольно отрицательными. Графически (и мысленно) такую ситуацию можно выразить в виде набора сужающихся кругов, в центре которого находится субъект управления, непосредственно управляющий воспроизводственной деятельностью людей (производством, обслуживанием, наукой, культурой, здравоохранением и т.д.). Именно этот субъект управления, принимая и реализуя свои управленческие отношения, призван руководствоваться теми управленческими решениями и нормативными правовыми актами, которые “создают” для него и вокруг него директивную и ограничительную управленческую информацию. Не надо, видимо, доказывать, что каждый “приближающийся” круг дифференцирует и конкретизирует управленческие решения, принятые в более “отдаленном”.
Главным и определяющим для субъектов всех видов управления и принимаемых ими управленческих решений выступает самый “внешний” — первый — круг, который формирует в любой стране Конституция. Последняя учреждает соответствующий общественный и государственный строй, систему основополагающих ценностей и в их рамках открывает свободу деятельности субъектов управления. Конституция Российской Федерации есть правовой документ прямого действия (ст. 15.1), поэтому необходимо, чтобы все управленческие решения и правовые акты других сужающихся, “внутренних” кругов исходили из ее идей, принципов и положений, а также способствовали их практической реализации.
Отсюда актуальность согласованности конституционного регулирования в России, которая имеет федеративное устройство, и каждый субъект Федерации принимает у себя правовой акт такого же учредительного характера (Конституцию либо Устав). Скажем так: конституционный круг правового регулирования должен быть в своих основных параметрах (конституционный строй, права и свободы человека) единообразен, ибо только тогда он может предопределять другие круги.
Не буду описывать, какое положение с этим в Российской Федерации. Оно известно практически каждому, кто пытается юридически решать какие-либо вопросы своей жизни. Во многих республиках содержание их конституционных норм не во всем совпадает с Конституцией РФ, хотя в последнее время здесь проведена значительная согласовательная работа. Немало “своеобразных” правовых норм можно обнаружить в уставах краев, областей, автономных образований и городов федерального значения.
Еще непригляднее обстоят дела с реализацией потенциала Конституции России. Порой складывается впечатление, что даже те, кто ее создавал и за нее ратовал, давно забыли ее содержание и обращаются к ней лишь тогда, когда для них возникает необходимость сохранения собственной власти. Возможность реализации Конституции Российской Федерации для общества, граждан мало кого из управляющих интересует.
Отсюда и проблемы конституционности других кругов нормативных правовых актов и управленческих решений. В последних не всегда видимо желание следовать Конституции РФ и обеспечивать ее практическое действие.
Второй круг, исключительно важный для всех субъектов управления, создает законодательство. Здесь в Российской Федерации гоже непростая ситуация. Во-первых, постоянно идет обновление федерального законодательства, которое к тому же имеет много пробелов, поскольку до сих пор не приняты даже те законы, которые прямо предусмотрены Конституцией РФ. Во-вторых, большое число общественных отношений регулируется законами субъектов Федерации, которые не всегда корреспондируют с федеральными законами, а также с законами, принимаемыми в других субъектах Федерации. В-третьих, пролонгировано предыдущее (советское) законодательство, которое по многим аспектам не совпадает концептуально с реально существующими общественно-политическими и экономическими условиями. В результате в данном круге проявляется значительное число противоречий, неувязок, пробелов, что позволяет субъектам управления подходить избирательно к использованию законов при принятии своих управленческих решений.
И трудно, если стоять на позиции интересов субъектов управления, обвинять их в том, что при решении того или иного вопроса они руководствуются именно той нормой закона (федерального или субъектного), которая, по их мнению, лучше всего подходит для данного случая. Отвечать за существующую неразбериху в законодательной основе управленческой деятельности должны прежде всего органы законодательной (представительной) власти, которая для того и содержится обществом. Конечно, надо требовать с субъектов управления соблюдения законодательства (о чем уже писалось), но и само законодательство должно быть на соответствующем уровне. Тогда можно наладить и необходимые контрольные механизмы.
К третьему кругу принадлежат так называемые правительственные акты, связанные главным образом с оперативным решением управленческих проблем. Сюда можно отнести (с естественной оговоркой на специфику статуса) акты Президента Российской Федерации (указы и распоряжения), акты Правительства Российской Федерации (постановления и распоряжения), нормативные акты (по сфере деятельности) федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств), а на уровне субъектов Федерации — акты руководителей субъектов Федерации и органов их исполнительной власти (акты президентов республик, губернаторов, глав правительств и администраций).
“Правительственные” акты имеют сложное содержание: они должны соответствовать Конституции и законодательству, развивать, дифференцировать и обеспечивать осуществление их норм; в то же время они сами непосредственно решают многие управленческие вопросы являются конкретными управленческими решениями; одновременно значительная их часть выступает нормативными правовыми актами, служащими правовой основой управленческой деятельности других субъектов управления.
Для всех видов управления массив “правительственных” актов имеет принципиальное значение. Именно посредством него в обществе создается нормативное управленческое поле, в рамках которого приходится действовать каждому субъекту управления, тем более что эти акты устанавливают очень многие модели, образцы, шаблоны управленческого поведения, служат “шкалой координат”, в пределах которой субъекты управления осуществляют свою деятельность. Вполне логично можно полагать, что состояние, качество массива “правительственных” актов практически во всем определяют целенаправленность, интенсивность и эффективность управленческих процессов. Субъекты управления призваны и знать “правительственные” акты, и принимать свои управленческие решения на основе и в соответствии с ними.
В данном круге очень важно учитывать характер соответствующих “правительственных” актов. Такие акты различаются по нескольким их свойствам:
- по содержанию правовых норм среди актов выделяют нормативные и индивидуальные; конечно, большинство субъектов управления интересуют именно нормативные правовые акты, которые предметно регулируют множество вопросов социально экономической и культурной деятельности, а также непосредственной реализации статуса гражданина;
- по действию актов в пространстве в Российской Федерации отчетливо видны правительственные акты федерального значения, охватывающие своим влиянием всю территорию России, и правительственные акты субъектов Российской Федерации, локально регулирующие определенные общественные отношения (ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ);
- по характеру компетенции органов, которые их издали; специфика актов определяется тем, что их издают органы общей компетенции, органы функциональной компетенции и органы межотраслевой компетенции; субъектам управления, которые пользуются такими актами, надо знать правовой статус органов, которые их издали, поскольку именно соответствие статусу органа делает эти акты нормативно значимыми для применения в управленческой практике;
- по ответственности за исполнение актов они подразделяются на обще-юрисдикционные, т.е. обеспечиваемые общими юридическими требованиями к реализации правовых актов, и акты с административной ответственностью, которая специально оговорена в Кодексе РФ об административных правонарушениях;
- по предмету решаемых вопросов это могут быть акты политического, экономического, социального и духовно-культурного содержания.
Учитывая огромную роль “правительственных” актов для упорядочения всей управленческой деятельности в стране, к ним предъявляются высокие требования в смысле их актуальности, целесообразности и системности. Но и здесь вследствие многих причин (отсутствие четкой государственной политики, частая смена составов правительств, бесконечные колебания в методах проведения реформ и т.д.) все еще сохраняется неблагополучная ситуация. Даже специалисты по конкретным проблемам не могут разобраться в том, какая же совокупность правовых актов регулирует (каким образом) юридические способы их решения.
Говорить же о комплексном подходе к управлению экономическими, социальными и духовными процессами просто не приходится. Многое ограничивается пока лишь санацией “болевых точек” — снятием предельных напряжений и латанием дыр. “Правительственный” уровень никак не может подняться на уровень стратегического управления, когда ставились бы крупные цели общественного развития и предпринимались реальные шаги по их достижению. Другими словами, когда страна (люди) наглядно видела бы, что правительство действительно управляет.
В 90-е годы в связи со становлением местного самоуправления все большее значение для многих субъектов управления (которые всегда расположены на какой-то территории, в большинстве принадлежащей муниципальным образованиям) приобретают правовые акты (нормативного свойства) и управленческие решения органов местного самоуправления. Последние российским законодательством наделены значительными полномочиями как по ведению собственных (местных) дел, так и по реализации на соответствующей территории отдельных функций государственной власти. Вне зависимости от того, кто и как оценивает природу местного самоуправления и его соотношение с государственным управлением, органы местного самоуправления принимают много актов, которые касаются (в различной, конечно, мере) субъектов управления, расположенных на их территории. Это четвертый (еще более суженный) круг управленческих решений, в рамках которых вынуждено действовать, скорее всего, почти большинство, скажем так, низовых (непосредственных) субъектов управления, которые уже прямо выходят на управляемые объекты. Считаться с такими актами надо, ибо конфликты с органами местного самоуправления приносят субъектам управления мало пользы.
В целом названные четыре круга актов, имеющих управленческое значение, создают нормативно-управленческое пространство, на основе и в рамках которого субъекты управления принимают, реализуют и оценивают свои управленческие решения. Это пространство, конечно, прежде всего, состоит из правовых (юридических) норм, диктующих общественное (публичное) поведение субъектов управления. Как уже отмечалось, предназначение правового государства и выражается в том, что оно формирует систему актуальных и обоснованных юридических норм, соблюдение и использование которых обеспечивает развитие общества и практическое осуществление прав и свобод человека. В то же время в таком управленческом пространстве действуют и другие, очень важные для субъектов управления ориентиры: цели, технические нормы, стандарты, рациональные технологии, организационные формы, ограничения, стимулы, допустимые средства и т.д. Состояние данного пространства задает направленность, характер и результативность функционирования управляемых объектов — системы производства материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни. И когда в стране наблюдается развал производственных связей, деградация промышленных мощностей, негативная демографическая ситуация, низкий уровень благополучия массы людей и пр., то винить в этом можно и надо только те государственные структуры и их руководящие звенья, которые должны были, но не создали необходимое для общества нормативно-управленческое пространство. В мире не существует иной силы, способной направить, организовать и регулировать деятельность людей, кроме силы власти, разумеется, не власти коррупции, воровства и стяжательства, а власти, обеспокоенной судьбой народа и страны, их современным и историческим существованием.
Поэтому анализ и оценка нормативного управленческого пространства должны проводиться не с точки зрения того, много или мало актов, редко они издаются или часто, наверху они принимаются или внизу, а по критерию их реального и конструктивного влияния на положение дел в обществе, сознание, поведение и деятельность людей.
Вместе с тем наряду с “круговым” нормативно-управленческим пространством, придающим иерархическое строение управленческим решениям, субъекты управления находятся в местной иерархии линейно-вертикальных управленческих решений.
В последние годы в связи с переходом к демократии, рыночным отношениям, частной собственности и другим новациям, взятым главным образом из западной практики, были посеяны наивные представления о том, что все рыночные механизмы построены на полной свободе и в них каждый поступает сообразно своим интересам, выгоде и правам. Увы, действительность быстро опровергла (и вполне справедливо) все эти детские иллюзии. Ведь частная собственность(!) потому и собственность, а капитал потому и капитал, что законом их существования и выживания (а не банкротства) является расширение, включающее в себя поглощение других, кооперацию, объединение, интеграцию, все большее обобществление (но не через государство, как при социализме) путем создания крупных финансовых и промышленных компаний. Только такие компании реально способны, с одной стороны, осваивать научно-технические и технологические достижения (причем во всех аспектах, в том числе и управленческом), а с другой — быть конкурентоспособными, завоевывать и удерживать за собой рынки сбыта (значит, потребления) своей продукции (опять же любой, вплоть до духовной).
Сказанное, конечно, не отрицает значения малого и среднего предпринимательства, поскольку я всегда считал и об этом постоянно пишу, что многообразие есть форма и источник развития, но здесь специально привлекаю внимание к тому управленческому положению, которое складывается в крупных экономических, социальных и духовных структурах. В малых и средних структурах обычно субъект управления единоличен, в крайнем случае, имеет небольшой аппарат для обслуживания собственных управленческих нужд. Тут редко можно встретиться с проблемой иерархии внутренних управленческих решений. А вот крупные структуры (холдинги, финансово-промышленные группы, корпорации, компании, ассоциации, фонды, банки, акционерные общества (концерны, тресты, если вспомнить историю), транснациональные объединения и т.д.) имеют сложное, многоуровневое организационное построение, и в них проблема иерархии управленческих решений занимает очень важное, в чем-то даже определяющее место.
Финансовая, промышленная, торговая, транспортная компания (употреблю обобщающее понятие), в каком бы она не была размере (с оборотом хоть 1 млрд., долл.) и как бы сложно не была организована (имеет хоть по всему земному шару дочерние структуры и филиалы), всегда должна функционировать как единый “часовой механизм”, в котором все подчинено достижению согласованных общих целей.
Да, отпочкованные предприятия, организации, учреждения, подразделения, звенья и т.п. могут в рамках компании быть формально самостоятельными (с соответствующей юридической фиксацией и материально-финансовым обеспечением), но они обязаны действовать в рамках намеченной стратегии и концептуальных решений, принятых руководящими звеньями компании (собраниями акционеров и советами директоров). Понятно, что жесткость линии управленческого поведения еще более усиливается, если компания полностью принадлежит какому либо одному собственнику.
В компании (иной сложноорганизованной предпринимательской, коммерческой структуре) ее руководящее звено (“мозг и воля”) принимает основополагающие управленческие решения, которые подлежат исполнению всеми ее нижестоящими структурами. Каждый нижестоящий уровень должен принимать свои управленческие решения в разрезе и направлении практической реализации управленческих решений вышестоящего уровня.
Но здесь есть один нюанс, который отличает менеджмент от государственного, муниципального и общественного управления. Если в названных видах управления иерархия имеет главным образом юридический характер, связана с соблюдением в управленческих решениях правовых норм и процедур (не выходить за пределы правового поля), то в менеджменте сюда также добавляется целесообразность и экономическая эффективность. В бизнесе, предпринимательстве на первом месте всегда прибыль, доход, выгода, из-за чего все нижестоящие структуры (одна под другой) не могут просто формально соблюдать требования управленческих решений вышестоящих структур; они должны выполнять их таким образом, чтобы намеченный результат был непременно достигнут и был именно того объема и качества, который необходим.
Неслучайно в этой сфере, как показывает опыт всех индустриальных демократий, вертикальное соподчинение намного жестче и ответственнее, чем в так называемом “административном” управлении, где больше проявляется момент государственной власти, а не власти собственности (капитала). И удивляться нечему: любой ресурсо-затратный процесс (производства, распределения, потребления) должен быть спроектирован и реально осуществлен только в условиях четкой организованности, детальной урегулированное, высокой дисциплины и строгой ответственности. Иначе ресурсы (любые — человеческие, интеллектуальные, природные, энергетические и т.д.) выбрасываются “на ветер”. Они вводятся в воспроизводство (на “входе” их много), но конечный результат (на “выходе” в потреблении) дают незначительный.
В общем можно сказать, что иерархия управленческих решений имеет многогранный смысл: и юридический (законность), и социально-экономический (системность управления), и психологический (формирование персонала управления), и информационный (стимулирование и ответственность в управлении). Все это надо учитывать и каждое решение принимать с учетом множества условий и факторов его рациональности и эффективности.
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. 
