Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры:
1. к их устранению и недопущению в будущем;
2. к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.
Правовые средства прокурорского реагирования на нарушения законов (правовые средства прокурорского надзора) предусмотренные законодательством, регулирующим прокурорский надзор, специфические полномочия прокуроров, т.е. права и обязанности, обеспечивающие устранение нарушений законов, а также совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц.
Виды средств прокурорского реагирования (по своему внешнему выражению, порядку применения):
1) общие для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности про-куратуры:
2) специфические, характерные для отдельных отраслей надзора и участков деятельности:
• дача заключений;
• заявление ходатайств прокурором в суде.
Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются:
Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например протестов, вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для других, таких как заключения, даваемые прокурором в суде, — устная и письменная формы.v
Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности.
Акты прокурорского надзора — это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий, посредством которых он обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.
Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить определенные действия.
Акты прокурорского надзора — индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основанных на них требований — неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов.
Выбор средств реагирования зависит от следующих факторов:
• характера нарушений законов, их причин;
• распространенности нарушений;
• вредных последствий, вызванных нарушением законов;
• степени вины правонарушителей.
Обычно применяются такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и из-бираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том наиболее быстро в плане устранения и предупреждения нарушений законов.
В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 ФЗ "О прокуратуре РФ" приносит протест:
• в орган или должностному лицу, которые издали эти акты,
• в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу,
• обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Таким образом, прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитывать, что реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими.
В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довести до сведения других аналогичных и иных органов, а также, когда необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона.
Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействительным.
Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.
Практикой и юридической наукой выработаны обязательные реквизиты протеста:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. наименование органа или должностного лица, которым вносится протест;
2. название «протест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается;
3. краткое изложение содержания незаконного акта;
4. изложение существа нарушений;
5. ссылка на закон, который нарушен;
6. предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с законом и др.;
7. указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокурору;
8. должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест, и его подпись.
В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, в соответствии с требованиями ст. 23 ФЗ прокурору сообщается о дне заседания этого органа. Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и заседаниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих положительные результаты. В этих случаях прокурор имеет возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допущенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недей-ствующим.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение пред-ставительного органа — на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Более оперативной отмене незаконных актов может способствовать принесение прокурором устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные протесты. Устные протесты обычно приносятся в ходе проверки. При этом к материалам проверки необходимо приобщать копию незаконного акта или его отдельного предписания и копию акта, его отменяющего. Незаконные устные акты подлежат опротестованию прокурором в обычном порядке.
Из смысла самого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом незаконного акта, а также конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона (устранить вредные последствия, вызванные изданием акта, прекратить противоправную деятельность, возвратить собственнику принадлежащие ему деньги и иные ценности и т.д.).
Если протест не рассмотрен в течение десяти дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействующим.
К заявлению обычно прилагаются:
• копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону;
• копия протеста, внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт;
• решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости и иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.
Заявления о признании полностью или частично недействующими нормативных правовых актов и недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти ее субъектов и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст. 52 АПК РФ № 95-ФЗ направляются прокурором в арбитражный суд.
Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора о признании правового акта недействующим, может быть оспорено им в кассационном порядке.
Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно в соответствии со ст. 24ФЗ вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.
В описательной части представления обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистами нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются должностные и иные лица, виновные в их совершении или потворствующие этому.
Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц.
Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, должны быть тщательно проверенными. Предложения, включаемые в представления, должны быть конкретными, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений закона и их предупреждению.
В случаях, если нарушения закона совершены впервые и не возникает необходимости привлечения руководителя органа к ответственности и его администрация в состоянии устранить выявленные нарушения, то представление целесообразно внести в адрес руководителя этого органа. Если же на подобные нарушения прокурор уже реагировал или они представляют повышенную общественную опасность, либо необходимо обратить внимание вышестоящего должностного лица на выявленные нарушения в подведомственном органе, то представление следует внести в адрес вышестоящего органа.
В течение месяца со дня внесения представление должно быть рассмотрено органом (должностным лицом), которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по уст-ранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении пред-ставления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может выступить на этом заседании в обоснование внесенного представления.
На основе анализа практики исполнения законов и в особенности допускаемых нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные пред-ставления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. В этих представлениях обычно прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях. В них может ставиться также вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.
В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и решение об этом не было принято соответствующим контролирующим органом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и в отношении граждан и юридических лиц, если они являются субъектами выявленного прокурором в ходе проверки правонарушения.
Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение — поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности. Тем самым прокурор привлекает внимание соответствующего органа или должностного лица к допущенному нарушению закона, степени общественной опасности нарушения и к необходимости привлечения к административной ответственности виновного в целях пресечения и предупреждения в будущем противоправных действий.
Постановление содержит следующие реквизиты:
• наименование «постановление», дату и место его вынесения;
• должность и фамилию прокурора;
• описание обстоятельств нарушения со ссылкой на закон, который нарушен;
• указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон;
• предложение прокурора о наложении административного взыскания со ссылкой на ст. 28.4 КоАП РФ;
• наименование органа, куда направляется постановление для принятия решения по существу;
• ссылка на необходимость уведомления прокурора о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении;
• должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись.
Постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных правонарушений.
В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов признаков преступления, предусмотренного УК РФ, прокурор выносит поста-новление о возбуждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, установленным УПК РФ.
При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного в административном порядке.
Военные прокуроры в случаях выявления военнослужащих, незаконно содержащихся на гауптвахтах, которые были арестованы в дисциплинарном порядке, принимают незамедлительные меры к их освобождению, вынося мотивированное постановление об освобождении из-под стражи военнослужащего, незаконно содержащегося на гауптвахте.
В этих целях прокуроры нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновными действиями которых причинен ущерб государственным, и муниципальным предприятиям.
Прокуроры требуют также в устной или письменной формах, в том числе и путем постановки соответствующего вопроса в представлениях, чтобы государственные органы, и в первую очередь органы контроля, предъявляли иски в суды и арбитражные суды, включая и регрессные иски о взыскании материального ущерба, причиненного нарушениями законов. Установив, что руководители государственных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.
Прокуроры вправе предъявить иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального права и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма и содержание этих документов должны соответствовать требованиям, предусмотренным гражданско-процессу-альным и арбитражно-процессуальным кодексами.
Согласно ст. 25.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Таким образом, законодатель совершенно определенно высказался в том, что:
1. правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев;
2. предостережение объявляется только должностным лицам;
3. предостережение объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;
4. предостережение объявляется только в письменной форме;
5. предостережение применяется в целях предупреждения правонарушений.
Положения ст. 251 Закона о прокуратуре не подлежат расширительному толкованию.
Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).
Готовящиеся противоправные деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении совершить противозаконные действия, могущие ущемить права и свободы граждан, коллектива предприятия и т.д. или в подготовительных действиях, например в даче распоряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта, противоречащего законам, вступление в действие которого приведет к негативным последствиям. Речь может также идти и о бездействии соответствующего должностного лица, обязанного принимать меры по недопущению наступления тех или иных вредных последствий или его халатном отношении к исполнению возложенных на него служебных обязанностей, что также чревато причинением вреда публичному и личному (частному) интересу.
Основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.
Предостережение является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов. Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся совершить единоличные противоправные действия (бездействие), не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но причинившие либо способные причинить вред гражданам, либо государственным или общественным интересам.
Применяя предостережение и тем самым непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обязательно разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необ-ходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправные действия не будут прекращены. Поэтому предостереже-ние правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний. Продолжение противоправной деятельности либо совершение нового правонарушения после применения к должностному лицу предостережения должно влечь за собой более строгие меры прокурорского реагирования. Совершение лицом административного проступка или преступления после применения к нему предостережения следует рассматривать как обстоятельства отягчающие наказание.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
