В настоящее время достаточно широко при организации и осуществлении управленческой деятельности в ОВД используется термин «правовой контроль».
Многие современные авторы утверждают, что смыслового аналога слову «controle» в русском языке нет.
Тем не менее в переводе на русский оно, по их мнению, означает:
1) проверку кого-либо или чего-либо, чтобы удостовериться в соответствии чему-либо;
2) надзор, наблюдение в целях проверки;
3) испытание знаний, свойств для выяснения их пригодности к чему-либо. Суть контроля состоит в осуществлении наблюдения или проверки за каким-либо явлением.
В современной науке под контролем понимается совокупность процессов, отношений в социальной системе (обществе, группе, организации и т.п.), обеспечивающих следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение в поведении различных субъектов ограничений, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании социальной системы (систем). Самое главное в контроле состоит в том, что в любой системе контроль обеспечивает существование обратных связей
Б.А. Аманжолова предлагает понимать контроль дифференцированно и выделяет три направления такого определения:
1) кибернетическое (контроль как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений);
2) управленческое (понимание контроля как функции управления, особой стадии управленческой деятельности, метода и формы данной деятельности);
3) правовое (рассмотрение контроля как регулярной проверки соблюдения действующего законодательства и внутренних регламентов).
При определении контроля, по мнению Е.А. Кочерина, должны приниматься во внимание следующие его аспекты:
1) контроль представляет из себя систематическую и конструктивную деятельность руководителей, органов управления, одну из их основных управленческих функций;
2) контроль является завершающей стадией процесса управления, сердцевиной которой служит механизм обратной связи;
3) контроль - это неотъемлемая составляющая часть процесса принятия и реализации управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения.
Как функция управления контроль предполагает реализацию следующих целей, а именно:
1) направление всякой деятельности на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений;
2) совершенствование деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.
В Законе о полиции прямо указывается на осуществление государственного, общественного, судебного, прокурорского контроля за деятельностью полиции.
Государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Общественный контроль за деятельностью полиции, в соответствии с законом, осуществляют граждане РФ, общественные объединения. Общественная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью полиции в соответствии с Федеральным законом № 2-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
Общественные советы, образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел, при территориальных органах, осуществляют контроль за деятельностью полиции в соответствии с положениями об этих советах.
Судебный контроль и надзор за деятельностью полиции осуществляются в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.
Действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры РФ либо в суд.
Наиболее полное определение контроля в ОВД, включающее его различные аспекты, дано В.Д. Малковым, который подчеркивает, что, будучи одним из эффективных средств улучшения всей организаторской работы, контроль является: методом воспитания кадров; способом обеспечения реального выполнения управленческих решений, наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, правилам, установленным стандартам, изданным приказам и т.д.; формой обратной связи, позволяющей определить, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры.
Как представляется, особенно важен для деятельности полиции и органов ОВД в целом правовой контроль. Авторы характеризуют правовой контроль как способ проверки законности, правильности и целенаправленности деятельности и выявления отклонений. При правовом контроле осуществление проверки фактического положения дел, анализа, оценки состояния и результатов реализации управленческих решений в органах ОВД происходит с точки зрения их соответствия действующему законодательству и ограничивается его рамками. Основной целью правового контроля является проверка в организационной системе осуществления режима законности.
Данное положение отражено в Приказе МВД России, утвердившем Наставление по организации правовой работы в системе МВД России, в котором указано, что «правовой контроль в этой системе осуществляется в целях обеспечения законности принимаемых правовых актов и соблюдения законодательства РФ при осуществлении правоприменительной деятельности».
Принимая любое управленческое решение, субъекты управления ОВД должны строго руководствоваться принципом законности.
Задачами правового контроля, осуществляемого в ОВД, являются:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) создание и поддержание режима законности в органах внутренних дел, включающие оценку законности подготавливаемых правовых актов и заключаемых гражданско-правовых договоров; проверку на предмет законности принятых правовых актов и их приведение в соответствие с законодательством, если такое несоответствие выявлено; проверку на предмет законности принимаемых управленческих решений и деятельности по их реализации; оценку законности совершения соответствующими должностными лицами юридически значимых действий;
2) повышение качества правотворческой деятельности;
3) обеспечение механизма обратных связей;
4) ориентация субъектов и объектов управления на осуществление своей деятельности в соответствии с действующим законодательством;
5) предупреждение неправомерных действий объектов управления;
6) повышение правосознания и правовой культуры субъектов управления.
Субъекты правового контроля, осуществляемого в ОВД, так же многочисленны и разнообразны, как и его объекты. Среди них в первую очередь необходимо назвать подразделения, специализирующиеся на его осуществлении - правовые подразделения. В соответствии с вышеуказанным приказом МВД России № 6 именно на них возложена реализация данной функции, они действуют на всех уровнях системы Министерства, начиная с уровня ОВД по району или иному приравненному к нему муниципальному образованию. Правовое положение данных субъектов в сфере осуществления правового контроля закреплены в правовых актах соответствующего уровня. Так, например, задачи, функции и полномочия Правового департамента МВД России определены в Приказе № 755 «Вопросы Правового департамента МВД России и Центра правовой информации МВД России», на который возложена обязанность по обеспечению законности издаваемых в системе МВД России актов управления.
Субъектами правового контроля также выступают вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих по соответствующим направлениям служебной деятельности. Можно говорить о том, что при осуществлении повседневной деятельности в отношении определения вопроса ее соответствия действующему законодательству каждое подразделение системы МВД России и его сотрудники являются субъектами правового контроля в отношении нижестоящих и подчиненных сотрудников. Так, начальник структурного подразделения выступает субъектом любого вида контроля, в том числе и правового, и несет персональную ответственность за его организацию и осуществление (п. 3 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России). Или, например, начальник отдела дознания ОВД осуществляет правовой контроль за законностью принимаемых подчиненными ему сотрудниками процессуальных решений. В данном случае он непосредственно выступает субъектом правового контроля. Однако в случае принятия им решения о привлечении к дисциплинарной ответственности подчиненного сотрудника он лишь ходатайствует перед начальником ОВД о подписании проекта правового акта о наложении дисциплинарного взыскания. И в том, и другом случаях субъектом правового контроля будет выступать начальник ОВД.
Вопрос определения объекта правового контроля, осуществляемого в органах внутренних дел, решается в зависимости от уровня системы, на котором он реализуется и направленности их деятельности. Это, в соответствии с Указом Президента РФ № 233 «О территориальных органах…», уровни: МВД, окружной, межрегиональный, региональный, районный.
Предметом правового контроля служат правотворческая и правоприменительная деятельность ОВД. В системе МВД России можно выделить следующие направления правового контроля:
1) оценка законности принятых ведомственных правовых актов, осуществляемая в целях приведения их в соответствие с законодательством РФ и правовыми актами МВД России, если такое несоответствие выявлено. Данное направление осуществляется правовыми подразделениями и вышестоящими подразделениями органов внутренних дел в отношении нижестоящих;
2) исследование разрабатываемых проектов ведомственных правовых актов системы МВД России с целью установления их соответствия действующему законодательству: Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ, а также правовым актам МВД России. Субъектами, реализующими данное направление правового контроля, являются правовые подразделения органов внутренних дел различного уровня;
3) проверка соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность, направленная на укрепление законности при выполнении подразделениями и их сотрудниками возложенных на них задач. Основными субъектами, осуществляющими это направление, являются вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих по соответствующим направлениям служебной деятельности, а также правовые подразделения в пределах своей компетенции (раздел 4 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России).
Правовому контролю присущи своеобразные формы и методы его осуществления. Основной формой осуществляемого в ОВД правового контроля, определяющей его специфику, является правовая экспертиза. Она включает в себя оценку на предмет законности разработанных в системе МВД России проектов правовых актов и принятых правовых актов системы МВД России (п. 41 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России).
И правовая экспертиза, и оценка законности принятых ведомственных правовых актов осуществляются методом оценочного сравнения. Он представляет собой сопоставление, сличение двух и более предметов (процессов) между собой и выделение одного из них. Обычно сравнение осуществляется по какому-то социально значимому основанию или его эквиваленту. При проведении правовой экспертизы в качестве такового выступают действующие нормы права. Результатом такого сравнения является оценка, которая представляет собой субъективное мнение об объективно существующем предмете или свойстве этого предмета, т.е. о его ценности. При этом ценность имеет объективный, а ее оценка - субъективный характер.
Для правовой экспертизы характерен также метод ведения, предполагающий осуществление жесткого контроля за исполнителями - разработчиками проекта правового акта и постоянное внесение поправок в их деятельность.
Формами выражения мнения (фиксированных оценок) при проведении правовой экспертизы являются:
1) визирование проекта, применяемое при согласии с ним;
2) изложение в письменной форме замечаний при несогласии с проектом в целом или с его отдельными частями и письменное заключение при оценке законности принятого ведомственного правового акта.
Формой правового контроля, осуществляемого в ОВД, также является выявление состояния соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность. Данная форма реализуется в ходе текущей деятельности, инспектирования, контрольных проверок, целевых выездов.
Выявление состояния соблюдения законодательства, регулирующего служебную деятельность, осуществляется главным образом методом слежения, при котором обеспечивается достаточная самостоятельность исполнителей, а внимание руководителя сосредоточивается на законности функционирования всей системы. Указанная форма правового контроля осуществляется также с помощью метода сбора и обработки необходимой информации, источником которой являются письма, заявления и обращения граждан, публикации и сообщения в средствах массовой информации, обращения других органов (должностных лиц), материалы служебных проверок, а также вступившие в законную силу судебные решения (п. 44 Наставления по организации правовой работы в системе МВД России).
Таким образом, для управления полицией большое значение имеет государственный, общественный, судебный, прокурорский контроль за ее деятельностью. Особое значение в управлении ОВД имеет правовой контроль, целью которого является проверка законности функционирования ОВД. Субъектами правового контроля являются не только руководители ОВД и вышестоящие подразделения в отношении нижестоящих, но и специально уполномоченные правовые подразделения. Строгое соблюдение законности в деятельности ОВД, пресечение нарушений дисциплины, проявлений бюрократизма и волокиты обеспечиваются как самим фактом существования правового контроля, оказывающим воздействие на поведение сотрудников, побуждая их придерживаться установленных правил, так и возможностью применения к ним по результатам правового контроля соответствующих санкций.
Надзор за нормативно правовыми актами
Ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" устанавливает, что предмет надзора за исполнением законов включает в себя и проверку соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами:
• федеральными министерствами,
• государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти,
• представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
• органами местного самоуправления,
• органами военного управления,
• органами контроля,
• их должностными лицами,
• субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания,
• органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Деятельность прокурора по проверке законности правовых актов поднадзорных ему органов и лиц и реагированию на выявленные несоответствия таких актов законам не ограничивается только рамками "общенадзорной" отрасли, например:
• в ст. 28 Закона о прокуратуре, определяющей отдельные полномочия прокурора в правозащитной сфере надзора, закреплено право прокурора (его заместителя) приносить протест на акт, нарушающий права человека и гражданина (которые, соответственно, должны быть закреплены в законе),
• ст. 33 допускает возможность принесения протестов на несоответствующие законодательству РФ приказы, распоряжения и постановления администраций органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, причем до рассмотрения протеста действие оспоренного прокурором акта приостанавливается.
На опротестование постановлений органов, осуществляющих ОРД, нацеливает приказ Генпрокурора РФ N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности".
Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами также сопряжена с необходимостью проверки выносимых этими должностными лицами правовых актов и обязанностью приносить протест в случае наличия признаков незаконности таких актов.
Таким образом, надзор за законностью правовых актов фактически является межотраслевой деятельностью, но традиционно с учетом закрепления положений о нем именно в ст. 21 Закона о прокуратуре ассоциируется именно с "общенадзорной" деятельностью, являясь ее самостоятельным направлением (подотраслью).
Поэтому предметом надзора за законностью правовых актов выступает соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными в названной статье органами и лицами.
Организация работы по надзору в рассматриваемой сфере строится с учетом требований организационно-распорядительных актов Генпрокурора РФ, среди которых в первую очередь следует выделить:
1. Приказ Генпрокуратуры России N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", в котором к основным направлениям надзорной деятельности прямо относится надзор за законностью правовых актов;
2. Приказ Генпрокуратуры России N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления".
Особенностью рассматриваемой сферы надзора является то, что Закон о прокуратуре не обусловливает проведение прокурором проверки законности правовых актов наличием поступившей в орган прокуратуры информации.
Это нашло подтверждение в п. 3 приказа N 195, согласно которому прокурорам предписано "надзор за законностью правовых актов... осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности", в том числе используя для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, периодические проверки.
В соответствии с п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ N 155 прокурорам надлежит организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие акты. Результаты изучения необходимо отражать в заключении о соответствии акта Конституции РФ и федеральному законодательству, которое утверждается прокурором соответствующего уровня.
Кроме того, прокурорам предписано:
1. использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ;
2. обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, СМИ.
Основные задачи надзора за законностью правовых актов:
1. оценка их законности;
2. реагирование прокурора на незаконные правовые акты.
Критериями оценки законности, как правило, выступают:
• соответствие правового акта Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде субъектов РФ соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;
• соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);
• соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);
• соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;
• издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма "делегирования полномочий";
• соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;
• опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;
• соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;
• соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);
• соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).
Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.
Установив, что проверенный правовой акт не отвечает критериям законности, прокурор с учетом конкретных обстоятельств (уровень органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, наличие или отсутствие признака нормативности и др.) принимает решение о форме реагирования. Следует отметить, что согласно ст. 22 и ст. 23 ФЗ принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативным формам реагирования прокурора, т.е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер.
При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться:
1. со статусом такого акта (нормативный или ненормативный);
2. с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ, арбитражному суду или суду общей юрисдикции;
3. с подсудностью дела конкретному суду.
Согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений.
Согласно п. 2.6 приказа Генпрокурора РФ N 155 прокурорам предписано при выявлении причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В силу п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ N 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.
Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генпрокурор РФ вправе информировать об этом главу государства.
Правовое регулирование надзора
Прокурорский надзор как отрасль права представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих деятельность органов прокуратуры по установлению и укреплению законности и правопорядка в Российском государстве.
В ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержится положение, в соответствии с которым правовую основу организации и деятельности органов прокуратуры составляют Конституция Российской Федерации, данный Федеральный закон, другие федеральные законы и международные договоры Российской Федерации.
Международные договоры Российской Федерации содержат достаточно большое количество норм, регламентирующих вопросы организации и деятельности органов прокуратуры.
К подобного рода нормативным актам необходимо отнести:
• Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам;
• Договор между Российской Федерацией и Республикой Колумбией «О взаимной правовой помощи по уголовным делам»;
• Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам»;
• Договор между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой «О правовой помощи по гражданским и уголовным делам» и другие международные договоры.
Конституция Российской Федерации определяет принципы организационного построения и деятельности прокуратуры. Так в ст. 129 Конституции РФ сказано, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
В этой же статье Конституции РФ определен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, а также нижестоящих прокуроров. В соответствии с ч. 2 ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Это конституционное положение позволяет на самом высоком уровне закрепить идею независимости прокурорского надзора от иных ветвей государственной власти, обеспечить ее самостоятельное функционирование.
Федеративное устройство Российской Федерации обусловило то, что в ч. 3 ст. 129 Конституции РФ закреплено положение, согласно которому прокуроры субъектов РФ назначаются на должность только после согласования с органами власти субъекта РФ. Данное положение нивелируется положениями ч. 4 ст. 129 Конституции РФ где указано, что все остальные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ.
Конституция РФ указывает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. В Российской Федерации действует Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» состоит из VII разделов, которые включают в себя 73 статьи. В этом Законе определены цели и задачи деятельности органов прокуратуры, ее основные функции, принципы организации и деятельности, система и структура органов прокуратуры полномочия Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров, порядок назначения и освобождения их от должности.
Закон определяет предмет прокурорского надзора относительно каждого из основных направлений (отраслей) прокурорского надзора, определяет полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. В нем также содержатся нормы, определяющие порядок прохождения службы в органах прокуратуры, се кадровый состав, меры правовой и социальной зашиты сотрудников.
Федеральные законы. Прокурорский надзор охватывает широкую сферу правоотношений, поэтому деятельность прокурора на отдельных направлениях регулируется нормами, содержащимися в иных федеральных законах.
Так, ч. 1 ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержит правило, согласно которому полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
Например, в соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об ОРД» по требованию прокурора, осуществляющего надзор за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, руководители этих структур обязаны представить им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Неисполнение законных требовании прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.
Полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования, а также по надзору за исполнением законом органами дознания и предварительного следствия определены в ст. 37 УПК РФ.
Нормы, регламентирующие деятельность прокурора в административном судопроизводстве, содержатся в Кодексе об административных правонарушениях РФ. Например, ст. 25.11 КоАП содержит указания на полномочия прокурора.
Так, прокурор в пределах своих полномочий вправе:
1. возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
2. участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
3. приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.
Указания о прокурорском надзоре в тех или иных сферах общественной жизни содержатся также в следующих федеральных законах:
• «О федеральных органах правительственной связи и информации» (ст. 22 и др.);
• «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (п. 5 ст. 38);
• «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 51).
Нормы о прокурорском надзоре содержат и иные федеральные законы, регулирующие деятельность поднадзорных прокуратуре органов и должностных лиц.
Указами Президента Российской Федерации регламентируются вопросы, связанные с деятельностью органов прокуратуры.
К ним, в частности, можно отнести:
• указ Президента РФ № 90 «Об обшей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации», которым утверждается общая штатная численность органов прокуратуры в количестве 45 865 единиц;
• указ Президента РФ № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», которым утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов;
• указ Президента РФ № 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации», устанавливающий порядок присвоения классных чинов сотрудникам органов прокуратуры;
• указ Президента РФ № 2291 «О пенсионном обеспечении работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации и их семей» и др.
Важную роль в организации и деятельности прокуратуры играют нормативные правовые акты, исходящие от Генерального прокурора РФ. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предоставляет Генеральному прокурору РФ право издавать обязательные для исполнения всеми сотрудниками прокуратуры приказы, распоряжения, указания и инструкции.
Основанные на положениях Конституции РФ федеральных законов, данные акты регулируют широкий круг вопросов: об организации деятельности системы прокуратуры, о разграничении компетенции между различными ее составляющими; о порядке реализации мер материальною и социальною обеспечения прокурорских работников; об особенностях реализации полномочий прокурора во всех направлениях прокурорской деятельности; определяют приоритетные направления прокурорского надзора в зависимости от состояния законности в конкретных сферах правовых отношений.
Например:
• приказ Генерального прокурора РФ № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;
• приказ Генерального прокурора РФ № 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве»;
• приказ Генеральной прокуратуры РФ N9 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»;
• приказ Генерального прокурора РФ № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»;
• приказ Генеральной прокуратуры РФ № 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»;
• приказ Генерального прокурора РФ № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»;
• приказ Генеральной прокуратуры РФ № 107 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемыми (обвиняемыми) досудебных соглашений о сотрудничестве по уголовным делам»;
• приказ Генеральной прокуратуры РФ № 15 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора»;
• приказ Генеральной прокуратуры РФ № 33 »Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»;
• приказ Генеральной прокуратуры РФ № 119 «Об организации взаимодействия прокуроров транспортных прокуратур и прокуроров субъектов Российской Федерации в судебных стадиях уголовного судопроизводства» и т.п.
Указанные нормативные правовые акты занимают особое место в деятельности органов прокуратуры, поскольку принимаются в развитие текущей оперативной обстановки, складывающейся в сфере деятельности прокуратуры по реализации своих полномочий, а также по управлению всей системой органов прокуратуры.
Административно-правовой надзор
Административный надзор – это особый вид деятельности спец уполномоченных государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, в отношении организационно не подчиненных органов, организаций, должностных лиц и граждан, по поводу исполнения ими общеобязательных правил, норм, стандартов и т. д. с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления порядка и привлечения к административной ответственности. Один из способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления.
Виды административного надзора по объектам:
1) в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности, за соблюдением ими определенных правил (поведение в общественных местах);
2) в отношении определенного круга граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам (соблюдение правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия);
3) персонифицированный административный надзор, осуществляется органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Особенности административного надзора по сравнению с контролем:
а) отсутствие организационной подчиненности субъектов и объектов административного надзора;
б) проверка только законности действий конкретного объекта, но не их целесообразности;
в) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объектов;
г) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случае обнаружения правонарушений или возникновения угрозы безопасности; эти меры строго ограничены.
Федеральные органы исполнительной власти: основная их деятельность – административный надзор: горный надзор, по ядерной и радиационной безопасности, ветеринарные, рыбные, пожарные, регистры и т. д.
Существует указ Президента РФ «О государственных надзорных органах». Компетенция конкретных надзоров определена соответствующими нормативно-правовыми актами. Многие надзорные органы имеют право разрабатывать и утверждать правила в своей области деятельности.
Стадии административного надзора:
– предварительный: анализ информации об объекте, разработка и доведение до объекта правил его функционирования;
– текущий: систематическое наблюдение, проверки;
– заключительный: выявление тенденций, разработка предложений.
Надзор за законностью правовых актов
Надзор за законностью правовых актов согласно ст. 21 Закона о прокуратуре выступает одним из основных направлений надзора за исполнением законов, что обусловлено законодательно закрепленной формулировкой предмета этой отрасли.
Организация работы по надзору в рассматриваемой сфере строится с учетом требований организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ, среди которых в первую очередь следует выделить Приказ № 195, в котором к основным направлениям надзорной деятельности прямо относится надзор за законностью правовых актов, и приказ Генерального прокурора РФ № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" (далее — Приказ № 155).
Особенностью рассматриваемой сферы надзора является то, что Закон о прокуратуре не обусловливает проведение прокурором проверки законности правовых актов в связи с наличием поступившей в орган прокуратуры информации. Это нашло подтверждение в п. 3 Приказа № 195, согласно которому прокурорам предписано: "Надзор за законностью правовых актов... осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности", в том числе используя для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также периодические проверки.
В соответствии с п. 2.2 Приказа № 155 прокурорам надлежит организовать изучение нормативных правовых актов (далее — НПА) органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие НПА. Результаты изучения необходимо отражать в реестрах строгой отчетности, которые должны вестись в каждой прокуратуре соответствующего уровня. Пункт 2.3 Приказа № 155 обязывает совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством НПА субъектов РФ и муниципальных образований. При этом в течение месяца с момента изменения федерального законодательства необходимо проводить сверки действующих НПА в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии (отсутствии) противоречащих федеральному законодательству НПА.
Кроме того, прокурорам предписано:
а) использовать на регулярной основе данные федерального регистра НПА субъектов РФ;
б) обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах РФ, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации.
Акцентирование в приведенных организационно-распорядительных документах внимания на НПА не должно оставлять вне сферы надзора вопрос о законности ненормативных правовых актов. Проверки таких документов проводятся преимущественно в случае поступления в органы прокуратуры информации об издании подобных актов, содержательная сторона которых вызывает у заявителей или иных лиц определенные сомнения. Вместе с тем в отдельных актуальных сферах общественных отношений, например при предоставлении земельных участков в собственность и на иных правах, прокурорам желательно обеспечить системный и своевременный характер поступления в прокуратуру для изучения правовых актов тех же органов местного самоуправления.
Закон о прокуратуре, называя в ст. 21 правовые акты, соответствие законам которых составляет предмет рассматриваемого направления надзорной деятельности, не раскрывает их типологию, которая традиционно разделяет их на нормативные и ненормативные правовые акты. Объединяющим обе группы правовых актов признаком является то, что они представляют собой закрепленное в установленной документальной форме волеизъявление уполномоченного на то органа или должностного лица и с точки зрения логики правовой акт не может быть незаконным, поскольку то, что принято (издано) с нарушением правовых норм (закона), в принципе не может являться правовым. Вместе с тем пока правовой акт не отменен уполномоченным на то органом (должностным лицом), в том числе и в силу исполнения соответствующего решения суда, признавшего такой акт недействующим или недействительным, он является правовым.
Особое место занимают многочисленные акты индивидуального применения (характера), к числу которых можно отнести, например, постановления по делу об административном правонарушении, приказы внутриорганизационного характера и др.
Критериями оценки законности правовых актов, как правило, выступают:
• соответствие правового акта Конституции РФ (здесь имеется в виду возможность Генерального прокурора РФ в установленных случаях обращаться в КС РФ, а прокурора субъекта РФ — опротестовывать не соответствующие Конституции РФ региональные нормативные правовые акты), конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде регионов соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;
• соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);
• соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);
• соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;
• издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма делегирования полномочий;
• соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;
• опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;
• соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;
• соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);
• соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).
Определив, что проверенный правовой акт не отвечает критериям законности, прокурор с учетом конкретных обстоятельств (уровень органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, наличие или отсутствие признака нормативности и др.) принимает решение о форме реагирования.
Следует отметить, что согласно п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре принесение протеста и обращение с заявлением об оспаривании правового акта в суд относятся к альтернативным формам реагирования прокурора, т.е. законодатель не предусматривает соблюдения последовательности в применении таких мер.
При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться:
а) со статусом такого акта (нормативный или ненормативный);
б) с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ, арбитражному суду или суду общей юрисдикции;
в) с подсудностью дела конкретному суду.
Согласно ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти России и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Порядок рассмотрения Судом по интеллектуальным спорам дел об оспаривании НПА регулируется гл. 23 АПК РФ. При этом ч. 2 ст. 192 АПК РФ устанавливает, что прокурор вправе обратиться в Суд по интеллектуальным спорам с заявлением о признании НПА недействующим, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц. Процессуальное законодательство не ограничивает прокурора возможностью оспаривания только тех НПА поднадзорных ему органов и должностных лиц, которые противоречат исключительно законам. Отдельно законодателем оговаривается отсутствие необходимости в обязательной досудебной попытке решить вопрос об отмене НПА.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании НПА органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений. При этом следует отметить, что, в отличие от положений АПК РФ, речь не идет о несоответствии оспариваемого акта НПА любому документу, имеющему большую юридическую силу. Законодатель прямо говорит о противоречии закону, что в принципе корреспондирует положениям ст. 21 Закона о прокуратуре. Вторым важным обстоятельством является то, что в силу Постановления КС РФ № 13-11 рассматривать дела об оспаривании конституций (уставов) субъектов РФ суды общей юрисдикции не вправе.
Необходимо сказать и о ряде специфических форм реагирования. Так, согласно п. 2.1 Приказа № 155 при отклонении замечаний прокуроров па проекты законов субъектов РФ и НПА представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, необходимо направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонения законов, муниципальных НПА, принятых соответствующими представительными органами. В п. 2.5 Приказа № 155 установлено, что в случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта РФ, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им НПА, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому НПА, имеющему большую юридическую силу, прокурорам необходимо инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и 19 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 73 и 74 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предварительно во всех указанных случаях прокурором должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления.
В силу п. 2.2 Приказа № 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения НПА в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 этого приказа предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.
Согласно п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генеральный прокурор РФ вправе информировать об этом главу государства. С учетом данной нормы п. 20 Приказа № 195 обязывает прокуроров представлять материалы по этому поводу Генеральному прокурору РФ.
Правовые акты прокурорского надзора
Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры:
1. к их устранению и недопущению в будущем;
2. к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.
Правовые средства прокурорского реагирования на нарушения законов (правовые средства прокурорского надзора) предусмотренные законодательством, регулирующим прокурорский надзор, специфические полномочия прокуроров, т.е. права и обязанности, обеспечивающие устранение нарушений законов, а также совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц.
Виды средств прокурорского реагирования (по своему внешнему выражению, порядку применения):
1) общие для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности про-куратуры:
2) специфические, характерные для отдельных отраслей надзора и участков деятельности:
• дача заключений;
• заявление ходатайств прокурором в суде.
Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются:
Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например протестов, вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для других, таких как заключения, даваемые прокурором в суде, — устная и письменная формы.v
Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности.
Акты прокурорского надзора — это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий, посредством которых он обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.
Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить определенные действия.
Акты прокурорского надзора — индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основанных на них требований — неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов.
Выбор средств реагирования зависит от следующих факторов:
• характера нарушений законов, их причин;
• распространенности нарушений;
• вредных последствий, вызванных нарушением законов;
• степени вины правонарушителей.
Обычно применяются такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и из-бираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том наиболее быстро в плане устранения и предупреждения нарушений законов.
В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 ФЗ "О прокуратуре РФ" приносит протест:
• в орган или должностному лицу, которые издали эти акты,
• в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу,
• обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Таким образом, прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитывать, что реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают, что протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими.
В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довести до сведения других аналогичных и иных органов, а также, когда необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона.
Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействительным.
Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.
Практикой и юридической наукой выработаны обязательные реквизиты протеста:
1. наименование органа или должностного лица, которым вносится протест;
2. название «протест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается;
3. краткое изложение содержания незаконного акта;
4. изложение существа нарушений;
5. ссылка на закон, который нарушен;
6. предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с законом и др.;
7. указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокурору;
8. должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест, и его подпись.
В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, в соответствии с требованиями ст. 23 ФЗ прокурору сообщается о дне заседания этого органа. Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и заседаниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих положительные результаты. В этих случаях прокурор имеет возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допущенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недей-ствующим.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение пред-ставительного органа — на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Более оперативной отмене незаконных актов может способствовать принесение прокурором устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные протесты. Устные протесты обычно приносятся в ходе проверки. При этом к материалам проверки необходимо приобщать копию незаконного акта или его отдельного предписания и копию акта, его отменяющего. Незаконные устные акты подлежат опротестованию прокурором в обычном порядке.
Из смысла самого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом незаконного акта, а также конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона (устранить вредные последствия, вызванные изданием акта, прекратить противоправную деятельность, возвратить собственнику принадлежащие ему деньги и иные ценности и т.д.).
Если протест не рассмотрен в течение десяти дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействующим.
К заявлению обычно прилагаются:
• копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону;
• копия протеста, внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт;
• решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости и иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.
Заявления о признании полностью или частично недействующими нормативных правовых актов и недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти ее субъектов и органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст. 52 АПК РФ № 95-ФЗ направляются прокурором в арбитражный суд.
Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора о признании правового акта недействующим, может быть оспорено им в кассационном порядке.
Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно в соответствии со ст. 24ФЗ вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.
В описательной части представления обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистами нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются должностные и иные лица, виновные в их совершении или потворствующие этому.
Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц.
Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, должны быть тщательно проверенными. Предложения, включаемые в представления, должны быть конкретными, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений закона и их предупреждению.
В случаях, если нарушения закона совершены впервые и не возникает необходимости привлечения руководителя органа к ответственности и его администрация в состоянии устранить выявленные нарушения, то представление целесообразно внести в адрес руководителя этого органа. Если же на подобные нарушения прокурор уже реагировал или они представляют повышенную общественную опасность, либо необходимо обратить внимание вышестоящего должностного лица на выявленные нарушения в подведомственном органе, то представление следует внести в адрес вышестоящего органа.
В течение месяца со дня внесения представление должно быть рассмотрено органом (должностным лицом), которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по уст-ранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении пред-ставления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может выступить на этом заседании в обоснование внесенного представления.
На основе анализа практики исполнения законов и в особенности допускаемых нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные пред-ставления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. В этих представлениях обычно прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях. В них может ставиться также вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.
В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и решение об этом не было принято соответствующим контролирующим органом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и в отношении граждан и юридических лиц, если они являются субъектами выявленного прокурором в ходе проверки правонарушения.
Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение — поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности. Тем самым прокурор привлекает внимание соответствующего органа или должностного лица к допущенному нарушению закона, степени общественной опасности нарушения и к необходимости привлечения к административной ответственности виновного в целях пресечения и предупреждения в будущем противоправных действий.
Постановление содержит следующие реквизиты:
• наименование «постановление», дату и место его вынесения;
• должность и фамилию прокурора;
• описание обстоятельств нарушения со ссылкой на закон, который нарушен;
• указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон;
• предложение прокурора о наложении административного взыскания со ссылкой на ст. 28.4 КоАП РФ;
• наименование органа, куда направляется постановление для принятия решения по существу;
• ссылка на необходимость уведомления прокурора о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении;
• должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись.
Постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов административных правонарушений.
В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов признаков преступления, предусмотренного УК РФ, прокурор выносит поста-новление о возбуждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, установленным УПК РФ.
При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного в административном порядке.
Военные прокуроры в случаях выявления военнослужащих, незаконно содержащихся на гауптвахтах, которые были арестованы в дисциплинарном порядке, принимают незамедлительные меры к их освобождению, вынося мотивированное постановление об освобождении из-под стражи военнослужащего, незаконно содержащегося на гауптвахте.
В этих целях прокуроры нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновными действиями которых причинен ущерб государственным, и муниципальным предприятиям.
Прокуроры требуют также в устной или письменной формах, в том числе и путем постановки соответствующего вопроса в представлениях, чтобы государственные органы, и в первую очередь органы контроля, предъявляли иски в суды и арбитражные суды, включая и регрессные иски о взыскании материального ущерба, причиненного нарушениями законов. Установив, что руководители государственных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.
Прокуроры вправе предъявить иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального права и доказательства, подтверждающие заявленные требования. Форма и содержание этих документов должны соответствовать требованиям, предусмотренным гражданско-процессу-альным и арбитражно-процессуальным кодексами.
Согласно ст. 25.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Таким образом, законодатель совершенно определенно высказался в том, что:
1. правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев;
2. предостережение объявляется только должностным лицам;
3. предостережение объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;
4. предостережение объявляется только в письменной форме;
5. предостережение применяется в целях предупреждения правонарушений.
Положения ст. 251 Закона о прокуратуре не подлежат расширительному толкованию.
Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).
Готовящиеся противоправные деяния могут выражаться в публично высказанном должностным лицом намерении совершить противозаконные действия, могущие ущемить права и свободы граждан, коллектива предприятия и т.д. или в подготовительных действиях, например в даче распоряжения подчиненным работникам о подготовке проекта правового акта, противоречащего законам, вступление в действие которого приведет к негативным последствиям. Речь может также идти и о бездействии соответствующего должностного лица, обязанного принимать меры по недопущению наступления тех или иных вредных последствий или его халатном отношении к исполнению возложенных на него служебных обязанностей, что также чревато причинением вреда публичному и личному (частному) интересу.
Основная цель применения предостережения о недопустимости нарушения закона как раз и состоит в пресечении (прекращении) и предупреждении противоправного антиобщественного поведения, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, а дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.
Предостережение является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов. Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся совершить единоличные противоправные действия (бездействие), не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но причинившие либо способные причинить вред гражданам, либо государственным или общественным интересам.
Применяя предостережение и тем самым непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обязательно разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необ-ходимость недопущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправные действия не будут прекращены. Поэтому предостереже-ние правомерно рассматривать и как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний. Продолжение противоправной деятельности либо совершение нового правонарушения после применения к должностному лицу предостережения должно влечь за собой более строгие меры прокурорского реагирования. Совершение лицом административного проступка или преступления после применения к нему предостережения следует рассматривать как обстоятельства отягчающие наказание.
Правовые средства надзора
Правовые средства – это закрепленные в законодательстве правовые акты и действия прокурора, с помощью которых реализуются его полномочия.
Классификация правовых средств:
- по характер:
- обязывающие;
- приостанавливающие;
- распорядительные.
- по цели средства направленные на:
- выявление нарушений законов, иных нормативных актов, причин, их порождающих, условий, им способствующих;
- устранение нарушений законов, иных нормативных актов и обстоятельств, им способствующих;
- привлечение к ответственности нарушителей законов, иных нормативных актов;
- предупреждение нарушений законов, иных нормативных актов.
- по форме:
- действия;
- акты.
Правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленных прокурору Законом о прокуратуре полномочий.
По своему содержанию их можно классифицировать на средства:
- выявления правонарушений;
- устранения и предупреждения правонарушений;
- обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного правонарушением; v
- предупреждения нарушений законности.
К числу важнейших средств выявления правонарушений относятся:
- истребование для проверки их соответствия закону актов, издаваемых органами власти и гос. управления, предприятиями, организациями, субъектами хозяйствования, должностными лицами и др.;
- требование от руководителей указанных органов и должностных лиц необходимых документов, материалов, статистических и иных данных и сведений;
- требование от органов управления проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных структур и подчиненных им должностных лиц в связи с имеющимися данными о нарушениях закона с целью выявления нарушений законодательства.
Важнейшим правовым средством выявления нарушений закона являются прокурорские проверки. Они проводятся на основании имеющихся сведений о нарушении законности, требующих непосредственного прокурорского вмешательства.
На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Правовое регулирование государственного надзора
Контроль - одно из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Поскольку государственный контроль осуществляется государственными органами, его следует рассматривать как одну из форм реализации государственной власти.
Государственный контроль в сфере предпринимательской деятельности представляет собой систему проверки и наблюдения за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями требований нормативных актов при осуществлении предпринимательской деятельности.
Разновидностью контроля является надзор, который подразделяется на общий надзор прокуратуры за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе в сфере хозяйственной деятельности, и административный надзор.
Согласно науке административного права, отличие контроля от надзора сводится к следующим наиболее характерным чертам:
а) органы надзора (в том числе прокурорского) выполняют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
б) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;
в) органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.
Виды контроля различаются в зависимости от оснований его классификации. Так, объем проверяемой деятельности позволяет выделить общий контроль и специальный контроль. К специальному может быть отнесен, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.
В зависимости от стадии контроля и цели проверки выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль имеет своей целью предупреждение и профилактику соблюдения параметров предпринимательской деятельности. Текущий контроль преследует цель оценки реально осуществляемой предпринимательской деятельности. Последующий контроль предполагает проверку исполнения тех или иных решений государственных органов в сфере предпринимательской деятельности и соответствующих результатов.
В зависимости от того, кем осуществляется контроль и характера полномочий контролирующих органов, выделяются:
• контроль Президента РФ;
• контроль органов законодательной (представительной) власти;
• контроль органов исполнительной власти;
• контроль органов судебной власти.
Все виды контроля, так или иначе, влияют на предпринимательскую деятельность.
Например, на нее оказывает влияние деятельность Счетной палаты РФ, задачами которой являются, в частности:
• организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
• определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов (хотя напрямую она не связана с контролем за предпринимательской деятельностью, однако оказывает существенное влияние на деятельность предпринимателей).
Значение налогового контроля для предпринимательской деятельности огромно. Однако он не является контролем за собственно предпринимательской деятельностью. Основная его задача заключается в проверке выполнения предпринимателем требований законодательства по выплате налогов и иных налоговых платежей.
С точки зрения предмета предпринимательского права наибольший интерес представляет непосредственный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности.
К непосредственному контролю за предпринимательской деятельностью следует отнести, например, контроль лицензирующим органом соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Лицензирующие органы в пределах компетенции вправе:
• проверять деятельность лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям;
• запрашивать и получать от лицензиата объяснения и справки по вопросам, возникающим при проверках;
• составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
• выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;
• выносить предупреждение лицензиату;
• осуществлять иные предусмотренные законодательством РФ полномочия.
Одним из характерных примеров непосредственного контроля за предпринимательской деятельностью является валютный контроль. Его цель - обеспечение соблюдения валютного законодательства при валютных операциях.
Основные направления валютного контроля:
а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;
б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем рынке РФ;
в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;
г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.
Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется органами валютного контроля и их агентами.
Органы и агенты валютного контроля в пределах своей компетенции:
а) контролируют проводимые в Российской Федерации резидентами и нерезидентами валютные операции, соответствие этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также соблюдение ими актов органов валютного контроля;
б) проверяют валютные операции резидентов и нерезидентов в Российской Федерации.
Органы валютного контроля определяют порядок и формы учета, отчетности и документации по валютным операциям резидентов и нерезидентов.
Важнейшим этапом в развитии законодательства о государственном контроле (надзоре) явилось принятие Федерального закона № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», который регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.
Предмет действия названного Закона ограничен понятием государственного контроля (надзора), определение которого содержится в Законе и суть которого состоит в проведении проверки выполнения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
К числу обязательных относятся, например, требования, установленные государственными стандартами, обеспечивающие безопасность продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества людей, техническую и информационную совместимость, взаимозаменяемость продукции, единство методов их контроля и маркировки; обязательные требования к безопасности товаров (работ, услуг) устанавливаются также санитарными и ветеринарными правилами и нормами и др.
Положения рассматриваемого Закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, таможенного, иммиграционного, лицензионного и некоторых других видов специального контроля (п. 1 ст. 3 Закона).
Исходя из анализа норм Федерального закона можно назвать следующие органы федеральной исполнительной власти, которые должны руководствоваться указанным Законом при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к товарам (работам, услугам): Госстандарт России, Госстрой России, Минздрав России, Минэкономразвития России, Минсельхоз России и некоторые другие.
К бесспорным достоинствам Закона следует отнести установление четких и детальных требований к организации и проведению мероприятий по контролю. К их числу относятся, в частности, требования о том, что продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц, а также то, что в отношении одного юридического лица, в том числе предпринимательской организации, или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.
К числу дополнительных гарантий прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля следует отнести ряд ограничений, устанавливаемых Законом, при проведении соответствующих мероприятий, в соответствии с которыми должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе:
• проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;
• осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
• требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
• требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
• распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;
• превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.
Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по контролю имеют право:
• непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
• получать информацию, предоставление которой предусмотрено рассматриваемым Законом и иными нормативными правовыми актами;
• знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора);
• обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.
Правовые основы прокурорского надзора
Прокурорский надзор как отрасль права представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих деятельность прокурора по обеспечению верховенства Конституции, соблюдению и исполнению законов, защите прав и свобод граждан, законных интересов личности, общества и государства. Предметом правого регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнения законов всеми субъектами права, а также деятельность органов прокуратуры по обеспечению режима законности в Российской Федерации. Методом правового регулирования служит предусмотренная законом совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных приемов, способов и средств осуществления прокурором своих полномочий.
В ст. 3 Закона о прокуратуре содержится положение, в соответствии с которым правовую основу организации и деятельности органов прокуратуры составляют Конституция, данный Закон, другие федеральные законы и международные договоры РФ. Конституция определяет принципы организационного построения и непосредственной деятельности самой прокуратуры. Так, в ст. 129 Конституции сказано, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В этой же статье Конституции определен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, а также нижестоящих прокуроров. Данным конституционным положением закреплена независимость прокурорского надзора от иных ветвей государственной власти и обеспечено ее самостоятельное функционирование.
Кроме того, оно способствует построению вертикали управления в системе органов прокуратуры таким образом, что надзор за соблюдением законности осуществляется на всех уровнях власти независимо от местнических сепаратистских тенденций. Однако специфика федеративного устройства российского государства и сложившиеся к моменту принятия Конституции социально-политические условия обусловили тот факт, что в ч. 3 ст. 129 Конституции закреплено положение, согласно которому прокуроры субъектов РФ назначаются на должность только после согласования с органами власти субъекта РФ. Однако органы власти субъектов РФ не имеют права принимать никаких правовых актов и решений относительно организации и деятельности прокуратуры, так как в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции законодательство и управление прокуратурой относится исключительно к ведению Российской Федерации.
Таким образом, в Конституции определены принципиальные вопросы организационного построения системы органов прокуратуры и далее в ней указано, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Им является Закон о прокуратуре. Закон о прокуратуре состоит из семи разделов, которые включают в себя 54 статьи. В этом Законе определены цели и задачи деятельности органов прокуратуры, ее основные функции, принципы организации и работы, система и структура органов прокуратуры, полномочия Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров, порядок назначения и освобождения их от должности. Закон определяет предмет прокурорского надзора относительно каждого из его основных направлений (отраслей), полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. В нем также содержатся нормы, устанавливающие порядок прохождения службы в органах прокуратуры, ее кадровый состав, меры правовой и социальной защиты сотрудников. Деятельность прокурора по отдельным направлениям регламентируется нормами, содержащимися в иных федеральных законах. Полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования, а также по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия определены в ст. 37 УПК.
Международные договоры РФ содержат достаточно большое количество норм, регламентирующих организацию и деятельность органов прокуратуры. К подобного рода нормативным актам необходимо, например, отнести Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Регламентируют вопросы деятельности органов прокуратуры и соответствующие указы Президента РФ. К ним, в частности, можно отнести Указы Президента РФ № 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации». Важную роль в организации и деятельности прокуратуры играют нормативные правовые акты, исходящие от Генерального прокурора РФ. Закон о прокуратуре предоставляет Генеральному прокурору РФ право издавать обязательные для исполнения всеми сотрудниками прокуратуры приказы, распоряжения, указания и инструкции, определяющие и разъясняющие вопросы организации деятельности органов прокуратуры, а также реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.
Нормативные правовые акты, издаваемые Генеральным прокурором РФ, должны соответствовать следующим требованиям:
• во-первых, приниматься уполномоченным на это должностным лицом прокуратуры (Генеральным прокурором РФ или его заместителями);
• во-вторых, не противоречить Конституции и федеральному законодательству;
• в-третьих, быть обязательными для исполнения всеми прокурорами и следователями прокуратуры.
Обязательное значение эти нормативные правовые акты имеют и для иных должностных лиц органов, поднадзорных прокуратуре.
Правовые основы контроля и надзора
Государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений хозяйствующими субъектами обязательных требований посредством организации проведения проверок юр лиц и индивидуальных предпринимателей, принятие мер по пресечению или устранению последствий выявленных нарушений, а так же деятельность их по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юр лицами и ИП.
Мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и в случае необходимости экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
Закон не актуален к действиям государственных органов при проведении некоторых видов мероприятий по контролю. Например, оперативно-розыскная деятельность, дознание, предварительно расследование, прокурорский надзор, налоговый контроль, банковский надзор и т.п.). Они регулируются другими НПА. Другими ФЗ могут устанавливаться особенности в части, касающейся вида, предмета, оснований и сроков проведения проверок (таможенный контроль, антимонопольный контроль и т.п.).
Характеристики контрольно-надзорной деятельности:
1. Субъекты:
- органы государственного контроля – федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ;
- органы муниципального контроля.
2. Виды:
- государственный контроль (надзор) – федеральный и региональный;
- муниципальный контроль.
3. Объект – деятельность, действия (бездействия), производимые товары, выполняемые работы, предоставленные услуги юр. лицами или ИП.
4. Предмет – соответствие объекта контрольно-надзорной деятельности обязательным требованиям.
5. Содержание – она осуществляется посредством организации и проведения проверок, которые состоят из ряда мероприятий по контролю.
Полномочия органов исполнительной власти:
- проводить обследование объекта;
- истребовать документы;
- назначать экспертизу;
- проводить расследование;
- выдавать предписание об устранении выявленных нарушений;
- принимать решение о временном запрете деятельности хозяйствующего субъекта;
- выносить постановления.
Проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям.
Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя соответствующего контролирующего органа. Проводится только лицами, указанными в приказе.
Срок не должен превышать 20 рабочих дней (для выездной может быть продлен на 20). Для малых и микро предприятий – не превышать 50 и 15 часов (для выездной может быть продлен на 15). Проверки не должны осуществляться в отсутствии представителя хозяйствующего субъекта.
Акт проведения проверки создается после ее завершения. Меры по итогам проверки: должностное лицо обязано выдать предписание по устранению выявленных нарушений и принять меры по контролю. Если допущено грубое нарушение к организации, ее результаты подлежат отмене (например, нарушение срока уведомления).
Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:
1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов;
4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований;
6) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
7) недопустимость взимания с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;
8) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;
10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
