В соответствии со ст.21 ФЗ «О прокуратуре РФ » предметом надзора являются:
- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами вышеперечисленных органов и организаций.
В предмет непосредственного прокурорского надзора не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты, в частности указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Контроль за исполнением этих нормативных актов осуществляет система контрольных органов Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ.
В соответствии со ст.24 Федерального Закона «О прокуратуре РФ» в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ лишь информирует об этом Президента РФ.
Исходя из ст.115 Конституции РФ - Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
Исходя из изложенного предмет прокурорского надзора являет собой совокупность двух частей:
1. Исполнение действующих законов органами и должностными лицами;
2. Обеспечение соответствия законам правовых актов этих же органов и должностных лиц.
Прокурорский надзор гарантирует обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом общества и государства.
Обеспечение законности, осуществляемое прокуратурой, заключается в надзоре за строгим, неуклонным соблюдением, исполнением норм права участниками общественных отношений.
Приоритеты деятельности прокуратуры направлены, прежде всего на защиту прав и свобод человека и гражданина. Прокурорский надзор играет важную роль в защите прав граждан в различных сферах общественных отношений.
Непосредственная детализация осуществления надзора за соблюдением прав и свобод вышеуказанными органами и должностными лицами осуществляется Приказами Генеральной прокуратуры «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» и др.
Составной частью защиты конституционных прав и законных интересов граждан органами прокуратуры является надзор за исполнением требований уголовно-исполнительного законодательства и ФЗ « О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
Выделяются также некоторые виды надзорной функции прокуратуры в соответствующих сферах правовых отношений, связанных с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, а также за исполнением наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера.
Поскольку оперативно – розыскная деятельность и надзор за законностью её осуществления должны в равной мере обеспечивать не только гарантии соблюдения прав человека, правомерность оперативно-розыскных мероприятий, но и установленный законодательством РФ порядок организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Непосредственная детализация надзора данного вида осуществляется приказом Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" и совместном указании Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ « О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности».
Органы прокуратуры призваны обеспечивать эффективный надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставам и своих функций, связанных с реализацией важнейших конституционных прав и законных интересов граждан и организаций, а также применения ими мер принуждения.
С учетом специфики работы судебных приставов организация надзора за соблюдением законов судебными приставами осуществляется: при обеспечении ими установленного порядка деятельности судов; при исполнении судебных актов; при исполнении законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства.
Детализация данного вида надзора предусматривается в указании Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами».
При осуществлении возложенных по прокурора функций надзора за исполнением законов прокурор вправе:
- предъявив служебное удостоверение беспрепятственно входить на территорию и в помещения вышеуказанных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнением законов в связи с поступившей в органы прокуратурой информацией о фактах нарушения закона;
- вызывать должностных лиц и граждан для объяснения по поводу нарушений закона;
- требовать от руководителей и иных должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, представления специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении – прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
После того как постановление прокурора об административном правонарушении составлено, оформлены иные материалы дела в соответствии со ст. 28.8 КоАП РФ, они направляются судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать данное дело. Постановление прокурора об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, либо административное выдворение, передаются на рассмотрение судье немедленно после его составления.
Соответственно постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом о результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В ч.1 ст. 28.1 КоАП перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности такими поводами являются:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
- сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Прокурор в силу ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. 28.4, 25.11 КоАП вправе возбуждать дело о любом административном правонарушении, предусмотренном федеральным законом или законами субъектов Федерации.
Прокурор также наделен исключительными полномочиями по возбуждению определенных категорий дел, что предусматривается (ч.1 ст. 28.4 КоАП), так например «незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию» - возбуждение таких дел отнесено к исключительной компетенции прокурора.
Прокурор также требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, а также предостерегает о недопустимости нарушения закона - в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор иди его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, названными выше:
• освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
• опротестовывает противоречащие закону правовые акты – прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Согласно действующему Закону о прокуратуре принесённый прокурором протест на противоречащий закону нормативный правовой акт не влечет за собой приостановления действия оспариваемого нормативного акта.
Вместе с тем Законом о прокуратуре предусматривалось, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону правовой акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста.
Правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Прокуроры субъектов РФ имеют право опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты не только своего уровня, но и прокуратур стоящих уровнем ниже. В тех случаях когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых вправе осуществлять вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.
Соответственно в протесте заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону, о приведении акта в соответствие с федеральным Законом.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного органа) субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом. Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов.
Термин протест предполагает публичное требование, заключение, доказывание.
Обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными – заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел.
Вносит представление об устранении нарушений закона - представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесении представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
В ходе осуществления надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и законностью правовых актов наиболее ярко проявляются суть и назначение прокурорского надзора в Российской Федерации, находит прямое проявление деятельность органов прокуратуры по обеспечению верховенства закона, охране прав и свобод личности, общества и государства.
Задачи надзора: выявление нарушений закона; установление причин и условий, способствующих нарушениям закона; принятие мер к устранению нарушений закона; принятие мер по предупреждению нарушений закона; принятие мер к устранению причин и условий, способствующих нарушениям законов; установление лиц, допустивших нарушения законов; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законов.
Предмет надзора включает: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.
Прокурор полномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных актов не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий. Прокурор не вправе принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Выявив нарушения закона, их причины и условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер.
Полномочия прокурора по осуществлению возложенных на него функций по надзору за исполнением законов условно подразделяются на две группы:
а) полномочия по выявлению нарушений закона;
б) полномочия по устранению и предупреждению обнаруженных правонарушений.
Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского реагирования, которыми в соответствии с Законом о прокуратуре считаются протест, представление, постановление и предостережение. Выбор вида реагирования осуществляется по усмотрению прокурора и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей.
Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского реагирования, которыми в соответствии с Законом о прокуратуре считаются протест, представление, постановление и предостережение.
Протест - акт прокурорского реагирования на противоречащий закону правовой акт. Прокурорский протест направляется в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Прокурорский протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления; в случае принесения прокурорского протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Результаты рассмотрения незамедлительно сообщаются прокурору в письменной форме.
Представление - акт прокурорского надзора. В соответствии с ФЗ РФ "О Прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурорам или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
Постановление - акт прокурорского надзора. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. П.п. о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение - акт прокурорского реагирования на возможное нарушение закона. Оформляется подписываемым прокурором или его заместителем специальным документом в целях предупреждения правонарушений или при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. При неисполнении требований, изложенных в П. п., должностное лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к установленной законом ответственности.
Выбор вида реагирования осуществляется по усмотрению прокурора и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей.
Организация надзора за исполнением законов
Непременным условием функционирования любой системы является организация работы как самой системы, так и ее структурных элементов. Организация работы в сфере надзора за исполнением законов включает в себя совокупность действий и мероприятий, проводимых в органах прокуратуры в целях наиболее эффективного осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов.
Эти меры и мероприятия включают в себя подбор, расстановку кадров, регламентирование их деятельности и повышение квалификации, обеспечение их необходимыми средствами, сбор и анализ информации о работе прокуратуры, планирование работы и контроль за ней, а также координацию деятельности правоохранительных органов по выявлению, пресечению и предупреждению нарушений законов.
Важной составной частью этой работы является четкое разграничение компетенции по надзору за исполнением законов между органами прокуратуры разного уровня.
В компетенцию Генеральной прокуратуры РФ входит надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, за соответствием законам издаваемых правовых актов федеральными органами исполнительной власти, военного управления, их должностными лицами, за соблюдением законов общероссийскими общественными объединениями.
Вместе с тем Генеральная прокуратура обеспечивает организацию надзора за исполнением законов нижестоящими прокурорами. Для этого Генеральная прокуратура систематически анализирует состояние законности в стране, прокурорскую и правоприменительную практику. Это позволяет выявлять наиболее актуальные проблемы, связанные с исполнением законов, вносить в инстанции предложения по их разрешению.
Генеральная прокуратура оказывает практическую и методическую помощь нижестоящим прокурорам в организации прокурорского надзора, осуществляет руководство и контроль за их деятельностью, разрабатывает нормативно-правовые основы прокурорского надзора, распространяет положительный опыт.
Прокуроры федеральных округов осуществляют надзор за исполнением законов в пределах соответствующего федерального округа. Объектами их надзора являются федеральные органы исполнительной власти, органы контроля, которые действуют в пределах округа. Прокуратуры федеральных округов рассматривают и разрешают жалобы и обращения граждан, должностных и юридических лиц на решения прокуроров субъектов РФ в округе и федеральных органов исполнительной власти в округе.
Одновременно прокуратуры федеральных округов организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов РФ в округе за соблюдением Конституции, федеральных законов в рамках предоставленной им компетенции.
Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также действующими на территории субъекта территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокуратуры субъектов РФ также осуществляют руководство деятельностью прокуратур районов, городов и иных территориальных прокуратур и контролируют их деятельность по надзору за исполнением законов.
Прокуратура районов, городов, иные приравненные к ним территориальные и специализированные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управлениями и организациями, общественными организациями и объединениями в пределах района, города.
Задачи надзора за исполнением законов
Прокурорский надзор за исполнением законов (иначе - общий надзор) является самостоятельной отраслью прокурорского надзора.
Название «общий надзор» позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодатель-стве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.
Цель прокурорского надзора за исполнением законов:
• общая - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ");
• частная - обеспечение единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управ-ления, контроля, других органов, соответствовали законам, а также точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.
Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи.
Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.
Предмет надзора в отрасли "прокурорский надзор за исполнением законов" в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" и включает в себя:
1. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2. соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.
Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления см. приказ Генеральной прокуратуры РФ N 155.
В указанной статье в качестве субъектов надзора не упоминаются граждане. Однако, требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При на-рушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности.
Закон указывает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Из анализа смыслового содержания ст. 21 ФЗ можно прийти в выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением:
• федеральных законов;
• не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов);
• постановлений, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думой и Советом Федерации;
• двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась (при этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству).
В ФЗ не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство - высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты — указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Прави-тельства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора.
Таким образом, употребляемый в ст. 1,21 ФЗ "О прокуратуре РФ" термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.
Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами:
• основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов;
• обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.
В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные су-дом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.
Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов заключаются:
• в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
• в использовании возможностей прокурорского надзора в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
• в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
• в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответ-ственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
• в доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;
• в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
• в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов.
Осуществление надзора за исполнением закона
Прокурорский надзор сегодня – это осуществляемая прокурорами от имени РФ деятельность по исполнению действующих на ее территории законов. Как особый вид государственного контроля он распространяется на все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам.
Содержание надзора определено в ст. 21–34 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации».
Юридически различают четыре вида прокурорского надзора, которые можно сгруппировать по двум направлениям:
• надзор за исполнением законов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Надзор за исполнением законов имеет три разновидности в зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры.
Предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; он распространяется на всю деятельность этих органов и лиц.
Вне рамок прокурорского надзора находится исполнение законов Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, судебными органами.
Вторая разновидность этого направления – это прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Его предметом является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, осуществления трех названных видов деятельности.
К полномочиям прокурора по надзору в этой сфере относятся: проверка уголовных дел, дача письменных указаний, контроль за законностью решений о возбуждении уголовных дел или применении мер процессуального принуждения, утверждение обвинительного акта и направление уголовного дела в суд, прекращение уголовного дела.
В соответствии с Законом об оперативно-розыскной деятельности эта деятельность осуществляется оперативными подразделениями ОВД, ФСБ, федеральных органов государственной охраны.
Полномочия прокурора при осуществлении надзора за этой деятельностью включают: требование предоставления ему оперативно-служебных документов, прекращение незаконных и необоснованных оперативно-розыскных мероприятий. Прокурор вносит представления, опротестовывает акты, требует проведения проверки вышестоящими органами законности, возбуждает уголовные дела в случае обнаружения преступных нарушений закона.
В отдельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, и назначаемых судом мер принудительного характера администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предметом данной отрасли являются: законность нахождения лиц в учреждениях УИС и мер принудительного характера, назначаемых судом; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.
Предмет надзора за исполнением законов
Правовую основу прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина составляют: положения Конституции РФ (ст. 2, 18, гл. 2); Закон о прокуратуре (ст. 26-28); приказ Генеральной прокуратуры РФ №30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; указание Генеральной прокуратуры РФ № 76-7 и МВД РФ №3 «О неотложных мерах по устранению нарушений законодательства о праве граждан на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства»; соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» и др.
Надзор за исполнением законов (общий надзор) является ведущей отраслью прокурорского надзора, с помощью которого осуществляется широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач по обеспечению верховенства Конституции РФ и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.
Предмет надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает:
1. Соблюдение Конституции РФ;
2. Исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органам и государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
3. Соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами и должностными лицами.
В отличие от других отраслей прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, охватывающей подавляющее большинство законов. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.
Объектами надзора, исходя из ст. 21 Закона о прокуратуре, является:
- федеральные министерства;
- федеральные службы (например, Федеральная служба безопасности и др.);
- иные федеральные органы исполнительной власти (например, Управление делами Президентами РФ и др.);
- представительные (законодательные) органы власти субъектов РФ (например, областная дума и др.);
- исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (например, администрация области и др.);
- органы местного самоуправления (например, муниципалитеты и др.);
- органы военного управления (например, Министерство обороны и др.);
- органы контроля (например, КРУ в системе Минфина и др.);
- должностные лица;
- органы управления (например, совет учредителей и др.) и руководители коммерческих и некоммерческих организации.
В ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона; единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генпрокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ.
Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:
- в обязательном вмешательстве прокурора в связи с наступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
- в наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
- в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в этих органах и поручения проведения проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;
- в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, имея в виду, что перед законом все равны;
- в доведении до населения через радио, телевидение, печать информации о работе органов прокуратуры;
- в выявлении пробелов действующего законодательства путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
- в повышении правовой культуры должностных лиц. В особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов.
Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов закреплены в ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, а именно:
1. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне.
2. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. К документам, имеющим гриф «секретно» и «совершенно секретно», прокурор допускается при наличии у него соответствующего допуска.
3. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы и др.
4. Требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Это полномочие реализуется путем направления прокурором в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста (например, экономиста, инженера, врача и т.п.).
5. Требовать от руководителей органов проведения проверок в связи с поступившими в органы прокуратуры материалами и обращениями. Это полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщения о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования о проведении проверки обычно дается не более 10 суток со дня его наступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля.
6. Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Это требование реализуется в основном путем направления письменного требования и реже – путем вынесения мотивированного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных подразделениях органа (цехах, участках, отделах и др.). Прокуроры могут требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных расследований в связи, например, с произошедшими авариями, несчастными случаями с людьми и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз. Требование о проведении экспертиз реализуется путем вынесения соответствующих постановлений.
7. Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру для истребования объяснений по поводу нарушения закона.
8. Проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что касается проверок законности актов изданных органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре, то они в соответствии с приказом Генпрокурора РФ могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверки законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, тогда, когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим и иным органам.
Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранения выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Название полномочия закреплены в ст. 22–25 Закона о прокуратуре. К этим полномочиям относятся права прокуроров.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вправе:
- опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействительными;
- вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств;
- возбуждать производство об административном правонарушении;
- возбуждать уголовное дело;
- требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной);
- освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
- предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения ими закона.
Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен:
- принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона;
- обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.
В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение таких требований, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на прокуратуру функции, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.
Важнейшими элементами организации работы по надзору за исполнением законов являются сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы. Под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления.
Источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей предприятий, организаций, предпринимателей, фермеров и других юридических лиц, законные интересы которых были нарушены; сообщения правоохранительных органов и органов контроля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах. Сведения о нарушении законов содержатся также в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, представлениях, вносимых следователями по уголовным делам.
Разнообразной информацией обладают налоговые инспекции, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, центры санитарно-эпидемиологического надзора и другие государственные органы специальной компетенции, осуществляющие функции государственного контроля за соблюдением законодательства.
Многочисленными сведениями о нарушении соответствующих законов обладают органы МВД РФ, ФСБ России. Обширной и разносторонней информацией о состоянии законности и правопорядка в регионах располагают органы представительной и исполнительной власти и органы местного самоуправления.
Сводные данные о нарушениях законодательства, регулирующего отношения в определенных сферах общественной жизни, могут быть получены прокурором в региональных органах Федеральной службы государственной статистики.
Полученная прокурором информация о нарушениях законов подлежит тщательному анализу, который позволяет видеть реальное состояние исполнения законов, определить те законы, которые нарушаются чаще, органы и должностных лиц, допускающих эти нарушения. Анализ позволяет прокурору наметить органы, где проверки исполнения законов подлежит провести в первую очередь. Анализ позволяет определить также те проверки, проведение которых следует поручить другим органам, помогает более целенаправленно осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов.
Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры тесно взаимодействуют с другими подразделениями прокуратуры, с прокурорскими работниками, за которыми закреплены другие направления (отрасли) надзора, а также со следователями. Это взаимодействие проявляется во взаимном обмене разносторонней информацией, в согласованности действий, исключающей дублирование, проведении совместных надзорных и иных действий и мероприятий.
Прокурорские проверки исполнения законов являются основным правовым средством выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих.
Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, например, в социальной, банковской и других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, к примеру, налоговая инспекция – в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными.
Прокуроры проводят также повторные, или контрольные, проверки. Основной целью проведения контрольной проверки является определение качества, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником.
Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов. Основная цель проведения таких проверок – определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора.
Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить.
Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров, включающая в себя в первую очередь тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность проверяемого органа, ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику его деятельности, ознакомление с материалом ранее проведенных в этом органе проверок и т.п.
Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой.
Основное внимание при этом уделяется анализу причин выявления нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные и иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.
По результатам проверки прокурором – руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы, и фиксируются выявленные нарушения законов.
Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых в соответствии с Законом о прокуратуре являются протесты, представления и постановления и предостережения.
В соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствии с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа – на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
Если протест не рассмотрен в течение 10 дней или на ближайшей сессии представительного органа, либо необоснованно отклонен, прокурор обращается с заявлением в соответствующий суд общей компетенции или в арбитражный суд о признании правового акта недействительным.
Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора, может быть обжаловано прокурором в кассационном порядке, за исключением специально предусмотренных законом случаев. Так, согласно ст. 17 Закона «О выборах глав администраций», решение суда по делу о признании недействительным решения избирательной комиссии является окончательным.
Вынесение представлений об устранении нарушений закона. Оно в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представление должно быть рассмотрено органом, которому оно адресовано, с принятием конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.
На основе анализа практики исполнения законов прокуроры вносят обобщенные представления в органы представительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. В этих представлениях прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях, а также может ставиться вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.
Внесение прокурором постановлений. В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушение законов к административной ответственности прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение – поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности.
В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов признаков преступления, предусмотренного УК РФ, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела.
При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного в административном порядке.
Прокуроры вправе предъявлять иски в суды и арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений.
Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона.
Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В связи с этим законодатель определяет:
- во-первых, правом объявления предостережения обладают только прокурор или его заместитель прокуратур всех звеньев;
- во-вторых, предостережение объявляется только должностным лицам;
- в-третьих, оно объявляется лишь при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях;
- в-четвертых, предостережение объявляется только в письменной форме;
- в-пятых, предостережение применяется в целях предупреждения правонарушений.
Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему должностному лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние или совершающему его, требования о прекращении противоправных действий, или отказе от их совершения и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).
Предостережение является самостоятельным правовым средством реагирования прокурора на нарушения закона, применяемого при осуществлении надзора за исполнением законов и оформляется на стандартном бланке. Оно должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытающихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения.
На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за реализацией (исполнением), внесенных ими актов прокурорского надзора.
Надзор за исполнением законов дознания
Статья 29 Закона о прокуратуре определяет предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание.
Правовую основу прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания составляют Конституция РФ, Закон о прокуратуре, УПК. При осуществлении надзора прокурорам также следует руководствоваться приказами Генпрокурора РФ № 137, № 277 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия", № 189, № 84, № 276 "Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства", № 284 "О порядке предоставления специальных донесений и иной обязательной информации", совместным приказом Генпрокурора РФ и Министра внутренних дел РФ № 80/725 "Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях", указанием Генпрокурора РФ № 433/49 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении подследственности уголовных дел", решением коллегии Генпрокуратуры РФ "О состоянии прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия".
Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания разных ведомств осуществляется в едином правовом режиме. Его формы не меняются в зависимости от ведомственной принадлежности органа дознания.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор проверяет исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Порядок приема, регистрации и разрешения сообщения о преступлениях регламентирован УПК, совместным приказом Генпрокурора РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России № 39/1070/1021/253/780/353/399 "О едином учете преступлений" (далее – Приказ о едином учете преступлений), а также ведомственными нормативными актами органов дознания (например, Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утв. приказом МВД России № 140).
Стадия возбуждения уголовного дела начинается с принятия сообщения о преступлении, к которым закон относит заявление о преступлении, явку с повинной и рапорт об обнаружении преступления (п. 43 ст. 5 УПК). Прием (получение) сообщения о преступлении – это деятельность по получению в установленном порядке соответствующим должностным лицом органа дознания исходящей от граждан, организаций или должностных лиц информации о совершенном или готовящемся преступлении.
Регистрация сообщения о преступлении заключается во внесении уполномоченным должностным лицом в книгу учета сообщений о происшествиях кратких сведений о принятом сообщении о преступлении, а также о его фиксации в данной книге с присвоением соответствующего регистрационного номера. УПК не устанавливает срок, в течение которого должно быть зарегистрировано поступившее сообщение о преступлении. Однако подзаконные нормативные акты, в частности Приказ о едином учете преступлений, предусматривают, что должностное лицо, правомочное (уполномоченное) принимать сообщения о преступлениях, обязано принять меры к незамедлительной регистрации принятого сообщения в книге регистрации сообщений (п. 16). Передача незарегистрированного сообщения о происшествии исполнителю для проведения проверки запрещается. Согласно приказам Генпрокурора РФ № 137 и № 277 указанная проверка должна проводиться систематически, не реже одного раза в месяц, а при наличии сведений о нарушениях закона – безотлагательно. Приказ Генпрокурора РФ № 80/725 содержит положение о том, что уполномоченным прокурорам надлежит не реже двух раз в неделю проверять состояние регистрации и учета заявлений и сообщений о преступлениях (п. 4.5).
Часть 1 ст. 144 УПК устанавливает, что при проверке сообщения о преступлении дознаватель, орган дознания вправе требовать производства документальных проверок, ревизий, исследования документов, предметов, трупов и привлекать к участию в этих проверках, ревизиях, исследованиях специалистов, давать органу дознания обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-розыскного мероприятия. В случаях, не терпящих отлагательства, до возбуждения уголовного дела могут быть произведены осмотр места происшествия, осмотр трупа и освидетельствование (ч. 2 ст. 176, ч. 4 ст. 178 и ч. 1 ст. 179 УПК). В соответствии с ч. 2 ст. 144 УПК, проверяя по поручению прокурора сообщение о преступлении, распространенное в СМИ, орган дознания вправе истребовать из редакции, от главного редактора документы и материалы, подтверждающие это сообщение, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию (за исключением случаев, когда это лицо поставило условие о сохранении в тайне источника информации). Кроме того, при проверке сообщений о преступлениях правомерно получение от граждан и должностных лиц объяснений, необходимых сведений, справок, документов и копий с них (п. 4 ч. I ст. 13 Федерального закона "О полиции").
Проверка сообщения о преступлении должна быть проведена в течение трех суток со дня поступления указанного сообщения (ч. 1 ст. 144 УПК). Начальник органа дознания вправе по мотивированному ходатайству дознавателя продлить этот срок до 10 суток. При необходимости документальных проверок, ревизий, исследования документов, предметов, трупов прокурор по ходатайству дознавателя вправе продлить этот срок до 30 суток с указанием на конкретные фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления (ч. 3 ст. 144 УПК). Дальнейшее продление сроков в стадии возбуждения уголовного дела не предусмотрено, их несоблюдение означает нарушение закона, что влечет привлечение виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
Согласно ст. 145 УПК по результатам рассмотрения сообщения о преступлении орган дознания, дознаватель принимает одно из следующих решений, облекаемых в форму постановления:
1) о возбуждении уголовного дела;
2) об отказе в возбуждении уголовного дела;
3) о передаче сообщения по подследственности.
Пункт 1.2 приказа Генпрокурора РФ № 277 предписывает тщательно и всесторонне проверять соблюдение установленного межведомственными и ведомственными нормативными правовыми актами единого порядка приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, а также законность и обоснованность принимаемых по ним решений. Особое внимание необходимо обращать на вопросы соблюдения компетенции уполномоченных должностных лиц; обязательного порядка проверки опубликованных в СМИ сообщений о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно; сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверок, порядка продления сроков; достоверности документов и результатов проверки сообщений. При этом следует проверять, не применялись ли к заявителю, изменившему свое первичное обращение или объяснение, незаконные методы воздействия; правильно ли применены нормы материального и процессуального права; уведомлен ли заявитель о результатах рассмотрения его сообщения; разъяснено ли ему право обжаловать принятое решение и порядок обжалования.
Проверку целесообразно начинать с материалов, находящихся в производстве, с целью устранения возможной волокиты, обеспечения принятия законного, обоснованного решения, при необходимости давать письменные указания (прокурором, его заместителем) или предложения (помощником прокурора) о проведении проверочных мероприятий.
Руководствуясь ст. 22 Закона о прокуратуре, прокурор вправе вызывать должностных лиц органов дознания, а также граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Постановление о возбуждении уголовного дела орган дознания, дознаватель выносят при наличии повода и основания, предусмотренных ст. 140 УПК. Копия постановления о возбуждении уголовного дела органом дознания, дознавателем в соответствии с ч. 4 ст. 146 Кодекса должна незамедлительно направляться прокурору. В тех случаях, когда прокурор, исходя из текста копии постановления о возбуждении уголовного дела, не может сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, следует незамедлительно истребовать материалы, обосновывающие принятое решение (п. 6 приказа Генпрокурора РФ № 137). Как нарушение прав участников уголовного судопроизводства следует рассматривать случаи принятия решений о возбуждении уголовного дела по факту при наличии в материалах проверки данных, указывающих на конкретное лицо, и дающих основание подозревать это лицо в совершении преступления.
Признав принятое решение о возбуждении уголовного дела незаконным либо необоснованным, прокурор в срок не позднее 24 часов с момента поступления материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменяет такое постановление своим мотивированным постановлением, копия которого направляется должностному лицу органа дознания, принявшему решение о возбуждении уголовного дела.
Срок дополнительной проверки по материалу, по которому прокурор отменил постановление о возбуждении уголовного дела, в УПК не регламентирован. В приказе Генпрокурора РФ № 137 указано, что при отмене постановления о возбуждении уголовного дела и возвращении его в орган дознания прокурор устанавливает конкретный срок проведения дополнительной проверки с учетом объема производства необходимых проверочных действий (п. 5). Представляется, что срок дополнительной проверки должен быть установлен в пределах сроков, предусмотренных для проверки сообщения о преступлении ч. 1 и 3 ст. 144 УПК.
Вынесение незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела – наиболее распространенный способ укрытия преступлений от учета, на что неоднократно обращала внимание Генпрокуратура РФ. Осуществляя надзор за законностью принятия решений об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурору следует помнить, что перечень оснований отказа в возбуждении уголовного дела четко определен в ст. 24 УПК и не подлежит расширительному толкованию, а отказ в возбуждении уголовного дела по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 Кодекса (отсутствие в деянии состава преступления), допускается только в отношении конкретного лица.
Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела направляется заявителю и прокурору в течение 24 часов с момента его вынесения (ч. 4 ст. 148 УПК). Неисполнение данного требования закона должно влечь принятие мер прокурорского реагирования, что отмечено в приказе Генпрокурора РФ № 277 (п. 1.5).
УПК не устанавливает срок, в течение которого прокурор должен проверить законность принятого органом дознания решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Однако приказ Генпрокурора РФ и МВД России № 80/725 предписывает прокурорам проводить проверку законности постановлений и материалов об отказе в возбуждении уголовного дела в течение пяти суток с момента поступления соответствующего постановления и материалов в прокуратуру (п. 4.3). При проверке принятого решения в случае возникновения сомнений в его законности и обоснованности необходимо незамедлительно истребовать обосновывающие его материалы. При наличии в материалах проверки противоречий прокурор вправе получить объяснения от заявителя, в том числе и о причинах изменения им своих первоначальных объяснений (приказы РФ № 137 и № 80/725).
Признав постановление об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения, который не должен превышать сроки, указанные в ст. 144 УПК. Указание прокурора о возбуждении уголовного дела, данное дознавателю одновременно с отменой постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, носит обязательный характер и подлежит безусловному исполнению.
При проверке законности принятого решения следует также обращать внимание на исполнение требований закона о необходимости опубликования в СМИ сведений об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки сообщения о преступлении, распространенного СМИ (ч. 3 ст. 148 УПК), а также о необходимости рассмотрения вопроса об уголовной ответственности за заведомо ложный донос в отношении лица, заявившего или распространившего ложное сообщение о преступлении (ч. 2 ст. 148 УПК).
Решение о передаче сообщения по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК, а по уголовным делам частного обвинения в соответствии с ч. 2 ст. 20 УПК – по подсудности, является промежуточным решением в стадии возбуждения уголовного дела. При оценке законности решения о передаче сообщения о преступлении по подследственности (по подсудности) прокурору следует учитывать, что в случае его принятия дознаватель, орган дознания обязаны обеспечить сохранение следов преступления (ч. 3 ст. 145), а при угрозе утраты следов преступления, сокрытия лица, его совершившего, и других неотложных обстоятельств, орган дознания обязан возбудить уголовное дело, произвести неотложные следственные действия и направить уголовное дело прокурору для передачи по подследственности (п. 3 ст. 149, ст. 157 УПК).
Заявление о преступлении, уголовное преследование за совершение которого осуществляется в порядке частного обвинения, подлежит передаче в суд в соответствии со ст. 318 УПК. Однако при этом орган дознания должен проверить, не находится ли пострадавшее лицо в зависимом, беспомощном или ином состоянии, в силу чего оно не может самостоятельно защищать свои права и законные интересы. К таковым относятся и случаи совершения преступления лицом, данные о котором не известны (ч. 4 ст. 20, ч. 4 ст. 147 УПК). При установлении таких обстоятельств орган дознания с согласия прокурора возбуждает уголовное дело по любым преступлениям, указанным в ч. 2 и Зет. 20 УПК.
В случае установления фактов невыполнения данных прокурором указаний при проверке им порядка приема, регистрации и принятии решения по сообщениям о преступлениях по каждому такому факту следует принимать меры прокурорского реагирования, к которым относятся: требование об устранении нарушений федерального законодательства (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК), дача дознавателю письменных указаний (п. 4 ч. 2 ст. 37), отмена незаконных или необоснованных постановлений дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37), внесение представлений об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона о прокуратуре), направление предостережений о недопустимости нарушений закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).
В пределах предоставленных прокурору полномочий необходимо сосредоточить внимание на устранении причин и условий, способствующих сокрытию органом дознания преступлений от регистрации и учета, принятию незаконных решений по сообщениям о преступлениях. По выявленным нарушениям закона нужно добиваться привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности.
Надзор за исполнением законов органами государственной власти
Предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Актами прокурорского реагирования на нарушение закона являются протест, представление, предостережение и постановление (ст.23-25 закона РФ «О прокуратуре РФ»).
Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган, или путём обращения с заявлением в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению в 10-дневный срок. О результатах рассмотрения в письменной форме уведомляется прокурор.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения и принять меры, исключающие их повторение. Срок рассмотрения представления – один месяц. О результатах должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Предостережение объявляется прокурором в письменном виде должностному лицу в целях предупреждения правонарушения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении выносится прокурором, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, и рассматривается уполномоченным на то органом (должностным лицом) в установленном законом порядке.
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие имеют целью соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Надзор за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключённых под стражу ставит целью решение двух задач:
- законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключённых под стражу, осуждённых и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания.
Особо следует остановиться на надзоре прокуратуры за обеспечением прав и свобод человека.
При осуществлении возложенных на него функций прокурор:
• Рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
• Разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
• Принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причинённого ущерба;
• Использует иные полномочия, предусмотренные при осуществлении общего надзора.
Иные направления деятельности прокуратуры, к которым относятся участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел; расследование преступлений и координация деятельности по борьбе с преступностью.
Надзор за исполнением законов органами следствия
Под прокурорским надзором за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия понимается урегулированная нормами права деятельность уполномоченных прокуроров в досудебных стадиях уголовного процесса, направленная на обеспечение законности при осуществлении уголовного преследования.
Согласно ст. 29 ФЗ "О прокуратуре РФ" предметом надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия является соблюдение:
1. прав и свобод человека и гражданина;
2. установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
3. установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования;
4. законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Предварительное расследование существенно затрагивает права и интересы участников уголовного судопроизводства, поскольку оно связанно с ограничением конституционных прав и свобод граждан. В процессе расследования могут применяться меры процессуального принуждения (задержание подозреваемого, заключение под стражу, привод, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество и т.д.).
Указанные обстоятельства предопределяют сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам: прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы закона, регулирующие процессуальную деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, не нарушались, а при обнаружении нарушений - немедленно принимались меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений законов.
Рассматривая сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам следует также отметить, что прокурор не может произвольно вмешиваться в предварительное расследование.
При осуществлении досудебного производства по уголовным делам необходимо соблюдать основания и процедуры ограничения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством.
Например, ограничение права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ч. 1 ст. 13 УПК РФ).
УПК РФ установлены дополнительные ограничения по осуществлению досудебного про-изводства в отношении отдельных категорий лиц. Так, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, судья федерального суда, мировой судья, прокурор, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудитор Счетной палаты РФ, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, задержанные по подозрению в совершении преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления, должны быть освобождены немедленно после установления их личности.
Является одним из элементов предмета прокурорского надзора. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 в ходе досудебного производства по уголовным делам прокурор уполномочен проверять исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Статья 145 УПК РФ предусматривает принятие решений по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.
Сообщения о преступлениях могут быть выражены в различных формах:
• устные и письменные заявления;
• явки с повинной, сделанные как в устном, так и в письменном виде;
• сообщениях о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.
Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внимание на порядок приема и регистрации сообщений.
Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования как в форме дознания, так и предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, обвиняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных посягательств.
Соблюдение предписанных законом процедур расследования способствует обеспечению достижения истины, объективности оценки полученной информации, соблюдению конституционного принципа презумпции невиновности.
Порядок предварительного расследования преступлений подробно регламентирован уголовно-процессуальным законом.
При осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на следующие конституционные нормы:
• решения и действия органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46);
• каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48);
• обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49);
• при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50);
• никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст. 51);
• права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52).
В уголовно-процессуальном законодательстве реализуются конституционные нормы путем регламентации не только общих требований, относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосновенность личности; неприкосновенность жилища; охрана личной жизни и тайны переписки и т.д.), но и путем установления четкого порядка производства каждого следственного действия.
При этом прокурору следует обращать внимание на следующие обстоятельства:
1. компетенцию лица, осуществляющего процессуальные действия (например, согласно ч. 2 ст. 41 УПК РФ не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия; в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ орган дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, может выполнить лишь неотложные следственные действия);
2. соответствие следственного и иного процессуального действия тому наименованию, который предусмотрен УПК РФ (осмотр, проверка показаний на месте, обыск, выемка и т.д.);
3. наличие оснований для проведения следственного и иного процессуального действия (например, основанием производства обыска является наличие достаточных оснований полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уго-ловного дела);
4. наличие условий для проведения следственного и иного процессуального действия (например, контроль телефонных и иных переговоров подозреваемого, обвиняемого и других лиц допускается лишь при производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях);
5. соблюдение правил собирания доказательств (например, производство следственного действия в ночное время не допустимо, за исключением случаев, не терпящих отлага-тельства; в ходе следственного действия или непосредственно после его окончания должен быть составлен протокол следственного действия и т.д.).
Особого внимания прокурора заслуживают решения, влияющие на движение уголовного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованности решений:
1. о возбуждении уголовного дела,
2. об отказе в возбуждении дела,
3. о передаче сообщения по подследственности.
К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предварительного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором, относятся следующие (в основном, ограничивающие права и свободы человека и гражданина):
• о задержании подозреваемого;
• об избрании в отношении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения;
• о привлечении в качестве обвиняемого;
• о приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля;
• о временном отстранении обвиняемого от должности;
• о розыске обвиняемого;
• о производстве выемки;
• о производстве обыска;
• о наложении ареста на имущество;
• о назначении экспертизы;
• о приобщении к уголовному делу вещественных доказательств; о продлении срока следствия, содержания под стражей; о выделении уголовных дел и другие.
Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принимаемые на завершающем этапе предварительного расследования, как о приостановлении предварительного расследования, о прекращении уголовного преследования и уголовного дела.
Надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве, включает исполнение требований закона при принятии всех следственных и иных процессуальных ре-шений, независимо о того, принимает ли следователь, орган дознания или дознаватель такие решения самостоятельно либо требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора.
Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве в общем случае решает две задачи:
1. служит средством обеспечения верховенства Конституции и защиты прав и свобод граждан;
2. осуществляет надзор за соблюдением закона, позволяет эффективно проводить уголовное преследование (так как в случае нарушения предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством правил проведения следственных действий полученные сведения не будут иметь доказательственного значения).
Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назначения уголовного судопроизводства.
К ним относятся:
1. принятие мер, направленных на исполнение органами дознания и органами предварительного следствия требований закона по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений;
2. принятие мер к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничении ее прав и свобод;
3. контроль исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях;
4. контроль соблюдения установленного законом порядка возбуждения уголовных дел;
5. контроль соблюдения предусмотренных законом мер по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления;
6. контроль соответствия требованиям закона решений, принимаемых в процессе досудебного производства по уголовным делам;
7. контроль соблюдения условий и порядка проведения следственных и иных процессуальных действий, а в предусмотренных законом случаях — оснований для их проведения;
8. контроль соблюдения прав потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и других участников уголовного судопроизводства.
Надзор за исполнением законов судебными приставами
Надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами возложенных на них функций в соответствии с ч. 4 ст. 19 Закона о судебных приставах осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.
Данное положение обусловлено обязанностью прокуроров согласно гл. 3 Федерального закона № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) надзирать за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. При этом полномочия прокуроров при выполнении надзорных функций за деятельностью приставов-дознавателей определяются также уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
Кроме того, в своей деятельности по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами прокуроры руководствуются ведомственными нормативными актами, в том числе и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. К числу таких указаний, касающихся деятельности судебных приставов, следует отнести указания Генерального прокуратура Российской Федерации РФ № 19/38 «О мерах по обеспечению прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций с целью предотвращения обращения взыскания на имущество мобилизационного назначения» и № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами».
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами, определен прежде всего п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, каковым является: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение федерального законодательства всеми структурами службы судебных приставов, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых должностными лицами служб судебных приставов.
Таким образом, предметом прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами является:
• надзор за исполнением законов судебными приставами;
• надзор за соблюдением прав и свобод физических и юридических лиц судебными приставами;
• надзор за законностью решений, принимаемых судебными приставами.
Основными задачами прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре являются:
• обеспечение верховенства закона, единства и законности в деятельности судебных приставов, защита прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства;
• своевременное, полное выявление, устранение и пресечение нарушений действующего законодательства в деятельности судебных приставов, привлечения лиц, виновных в нарушении законов, к определенному виду ответственности;
• соблюдение законности судебными приставами при принятии ими определенных действующим законодательством мер по обеспечению установленного порядка деятельности судов и осуществлении властных полномочий в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов, а также защита прав и интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в сферу исполнительного производства.
Вместе с тем, учитывая специфику деятельности служб судебных приставов как органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, являющихся органами дознания, следует исходить из содержания ст. 29 Закона о прокуратуре.
С учетом этого в предмет прокурорского надзора за деятельностью судебных приставов следует также включить:
• соблюдение судебными приставами при выполнении возложенных на них функций прав и свобод человека и гражданина;
• исполнение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
• выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законности принимаемых ими решений.
Следует помнить, что Генеральный прокурор Российской Федерации и другие прокуроры обеспечивают надзор за деятельностью судебных приставов с точки зрения соблюдения ими наиболее важных конституционных прав и законных интересов граждан и организаций.
Исходя из этого, осуществление прокурорского надзора осуществляется по следующим направлениям:
• точное исполнение законов о судебных приставах и об исполнительном производстве, которыми регламентируются все сферы деятельности судебных приставов, в том числе вопросы возбуждения исполнительного производства и совершения исполнительных действий;
• законность действий судебного пристава при осуществлении функций как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов.
Выполнение указанных задач осуществляется посредством рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных судебными приставами при выполнении ими возложенных на них обязанностей преступлений.
Вместе с тем задачей прокурорского надзора одновременно является и обеспечение защиты судебного пристава от необоснованных обвинений и посягательств как должностного лица, осуществляющего функции государственного служащего.
Устранение выявленных нарушений законов, допущенных судебными приставами, происходит посредством внесения прокурором соответствующего представления непосредственно в различные службы судебных приставов, а при необходимости и в суд. В случае нарушения законов судебным приставом районного звена прокурор вносит представление на имя старшего судебного пристава, возглавляющего районное подразделение судебных приставов. Если же нарушение допущено старшим судебным приставом, то представление вносится прежде всего главному судебному приставу субъекта Федерации. В своих представлениях прокурор излагает сущностное содержание допущенного нарушения и излагает требования об устранении выявленных правонарушений.
Важной формой предупреждения совершения судебными приставами нарушений законов является предостережение прокурора о недопустимости такого рода нарушений.
Действующее законодательство устанавливает исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора в сфере деятельности органов службы судебных приставов. К ним относятся:
• главный судебный пристав Российской Федерации и его заместители;
• главный военный судебный пристав и его заместители;
• главный судебный пристав субъекта Российской Федерации и его заместители;
• старший судебный пристав;
• старший военный судебный пристав;
• старшие судебные приставы Конституционного Суда Российской Федерации. Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В соответствии с действующим законодательством в зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на:
• судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов;
• судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов (далее — судебный пристав-исполнитель).
Вместе с тем, принимая во внимание, что ФССП России выполняет функции органа дознания, в ее штате есть еще и дознаватели.
В соответствии с действующим законодательством, в том числе и ст. 22 Закона о прокуратуре, осуществляя надзор за исполнением законов судебными приставами, прокурор вправе:
• лично проводить проверки исполнения законов судебными приставами различных подразделений ФСПП России;
• поручать вышестоящим службам судебных приставов проводить проверки исполнения законов судебными приставами различных подразделений ФСПП России;
• проверять законность применения физической силы, огнестрельного оружия и специальных средств судебными приставами, обеспечивающими установленный порядок деятельности судов;
• знакомиться с любым исполнительным производством;
• иметь доступ к документации и материалам по исполнительному производству;
• проверять исполнение законов в связи с поступившей в прокуратуру информацией о имеющих место фактах их нарушения;
• требовать от руководителей и других должностных лиц ФСПП России представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;
• требовать выделения специалистов для решения возникших вопросов;
• требовать проведения проверок, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных ФССП России организаций по поступившим в прокуратуру заявлениям и обращениям;
• вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, допущенных судебными приставами;
• опротестовывать противоречащие закону правоприменительные акты судебных приставов, в частности выносимые ими постановления;
• обращаться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.
Прокурор должен знать о месте и времени рассмотрения внесенного им протеста и участвовать в его разрешении. Прокурору субъекта РФ или его заместителю представляются материалы и дела, требующие принятия судебного решения на производство следственных действий; продления сроков проверки или расследования; утверждения обвинительных актов либо постановлений о прекращении уголовных дел, возбужденных дознавателями ФССП России.
В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор при выявлении фактов нарушения законодательства вправе и обязан принимать меры прокурорского реагирования. Целью таких мер являются пресечение нарушений закона, наказание виновных и профилактика подобных нарушений в дальнейшем.
Средствами обеспечения надлежащего исполнения закона судебными приставами в ходе исполнительного производства со стороны прокурора являются:
• принесение представления об устранении нарушения закона, допущенного в ходе исполнительного производства;
• принесение протеста на противоречащий Закону об исполнительном производстве процессуальный документ судебного пристава-исполнителя;
• вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении;
• вынесение предостережения о недопустимости нарушения судебным приставом-исполнителем закона.
На практике чаще всего прокуроры вносят представления об устранении нарушений закона, чем внесение протеста. Надо отметить, что принесение протеста в суд в порядке ст. 441 ГПК РФ и ст. 23 Закона о прокуратуре вызывает определенные трудности при осуществлении прокурорами этого права.
В Законе об исполнительном производстве указанная мера прокурорского реагирования не предусмотрена. В соответствии с требованиями ст. 441 ГПК РФ оспорить постановление должностных лиц службы судебных приставов могут взыскатель, должник или лица, интересы которых затронуты. Прокурор здесь не упоминается. При этом внесение протеста в порядке ст. 441 ГПК РФ будет вступать в противоречие со ст. 121 Закона об исполнительном производстве, согласно которой обжалование действий судебного пристава-исполнителя возможно лишь сторонами исполнительного производства.
Исходя из изложенного, следует признать целесообразным (да и практика идет именно но этому пути), что прокурорам целесообразно направлять в суд протесты на действия судебных приставов в следующих случаях:
• при незаконном окончании исполнительного производства;
• при незаконном наложении ареста на имущество должника;
• при незаконном взыскании исполнительного сбора;
• при незаконном наложении штрафа в порядке ст. 87 Закона об исполнительном производстве;
• при необходимости восстановления утраченного исполнительного производства.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления главному судебному приставу РФ или главному судебному приставу субъекта РФ. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
Прокурор вправе внести представление главному судебному приставу РФ или главному судебному приставу субъекта РФ об устранении выявленных нарушений закона. В течение месяца со дня внесения представления указанному должностному лицу должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах рассмотрения представления и принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Согласно письмам Генпрокуратуры от 2 марта 2007 г. № 72/1-42д и № 72/1-295 представления об устранении нарушений закона в деятельности судебных приставов могут вноситься только главному судебному приставу субъекта РФ, поскольку только он вправе налагать дисциплинарные взыскания на судебных приставов за допущенные нарушения.
Прокурор имеет право возбудить административное производство в отношении судебного пристава и иного должностного лица, которое допустило нарушение закона. В этом случае прокурор выносит мотивированное постановление.
Достаточно эффективной мерой прокурорского реагирования является предостережение о недопустимости нарушения закона. Оно выносится в письменной форме прокурором в целях предупреждения правонарушений, если у прокурора имеются сведения о еще не совершенных, но готовящихся правонарушениях.
При обнаружении в действиях судебных приставов и (или) их руководителей признаков уголовно наказуемых деяний прокурор в соответствии с представленными ему полномочиями вправе направить соответствующие материалы в другие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и его расследования. Одновременно с этим прокурор осуществляет надзор за законностью возбуждения уголовного дела или отказа в возбуждении уголовного дела, а также за предварительным расследованием.
Указанные меры реагирования прокурора на ненадлежащее исполнение законов судебными приставами, как правило, применяются по результатам проведенных проверок соблюдения законов судебными приставами. Нарушения могут быть выявлены в ходе плановых прокурорских проверок и при проведении проверок по заявлениям (жалобам) взыскателей, должников или иных участников исполнительного производства по конкретным исполнительным производствам. Действующее процессуальное законодательство относит прокурора к лицам, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ и ст. 40 АПК РФ), что связано с его юридической заинтересованностью в исходе дела. Вместе с тем эта заинтересованность носит иной характер, нежели заинтересованность сторон, третьих лиц, заявителей и жалобщиков по делам неискового производства, которые материально заинтересованы в исходе дела.
Прокурор является самостоятельным участником как гражданского, так и арбитражного процесса — его участие не зависит от волеизъявления других лиц, участвующих в деле. Вопрос об участии прокурора в конкретном гражданском деле в судах общей юрисдикции принимается им самим, исходя из актуальности, сложности, общественного и социального значения дела, состояния законности в регионе, руководствуясь требованиями ст. 45 ГПК РФ.
Вместе с тем, как уже отмечалось, Закон об исполнительном производстве не содержит нормы, предоставляющей прокурору право на оспаривание в судебном порядке или обжалование в порядке подчиненности постановлений судебного пристава-исполнителя и других должностных лиц ФССП России, их действий (бездействия) по исполнению исполнительного документа. Такое право предоставлено только сторонам исполнительного производства и иным лицам, чьи права и интересы нарушены такими действиями (бездействием).
Тем не менее прокурор может оспорить постановление судебного пристава-исполнителя, его действия (бездействие) путем обращения в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ в случаях, когда речь идет, например, о защите прав и интересов несовершеннолетних. Однако в этом случае ему придется обосновывать невозможность обращения в суд родителей, иных законных представителей несовершеннолетних или самих несовершеннолетних.
Организация работы по надзору прокурора за исполнением законов судебными приставами распределена между структурными подразделениями прокуратуры, осуществляющими:
• надзор за исполнением законов и законностью правовых актов — в части соблюдения закона при осуществлении судебными приставами возложенных на них должностных обязанностей как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов;
• надзор за исполнением законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства;
• надзор за соответствием федеральным законом нормативных актов, издаваемых главным судебным приставом Российской Федерации;
• надзор за законностью постановлений по гражданским делам — в части соответствия их законам;
• обеспечение участия прокурора в арбитражном процесс — в части рассмотрения обращений лиц, участвующих в деле, о проверке законности и обоснованности судебных актов арбитражных судов, вынесенных по заявлениям на действия судебных приставов-исполнителей по исполнению исполнительных документов, выданных арбитражными судами, или на отказ в совершении указанных действий (после соблюдения заявителем установленного законодательством порядка апелляционного и кассационного обжалования);
• рассмотрение заявлений и сообщений о совершенных или подготавливаемых судебными приставами при осуществлении возложенных на них полномочий преступлениях.
С учетом указанных направлений в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, а также и в прокуратурах субъектов Федерации осуществление прокурорского надзора в сфере деятельности судебных приставов возлагается:
• на Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства — в части соблюдения законов при осуществлении судебными приставами своих функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, по исполнению судебных актов и актов других органов и должностных лиц, а также правоприменительных функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
• на Главное управление по надзору за следствием — в части соблюдения законов в ходе предварительного следствия по уголовным делам, возбужденным в отношении судебных приставов;
• на управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью — в части соблюдения приставами уголовно-процессуального законодательства в ходе дознания по уголовным делам;
• на управление по надзору за расследованием особо важных дел — в части соблюдения уголовно-процессуального законодательства центральным аппаратом ФССП России.
В целях повышения результативности и эффективности прокурорских проверок, проводимых прокурором при осуществлении им надзора за исполнением законов в деятельности судебных приставов, он должен:
• изучить законодательство, регулирующее деятельность службы судебных приставов;
• проанализировать соответствующие статистические данные;
• обратить внимание на устранение ранее выявленных недостатков в деятельности службы судебных приставов.
В процессе проверки прокурор должен выяснить:
• было ли сделано должнику предложение о добровольном исполнении решения суда;
• соблюдается ли срок, предоставленный законом для добровольного исполнения (пять суток);
• правомерно ли наложены на должника взыскания за неисполнение решения суда;
• выполняются ли судебными приставами-исполнителями требования по розыску должника, его имущества;
• соблюден ли порядок обращения взыскания на имущество должника;
• имеют ли место нарушения в части наложения ареста или обращения взыскания на вновь поступившие на счет должника денежные средства;
• соблюдаются ли требования о наложении ареста на имущество должника и о его реализации;
• соблюдаются ли требования об исполнении исполнительных документов по спорам неимущественного характера;
• допускаются ли нарушения в части привлечения виновных граждан и должностных лиц к ответственности за невыполнение их законных требований;
• каковы результаты рассмотрения заявлений и жалоб граждан, должностных лиц, организаций на действия судебных приставов, обжалования действий судебного пристава-исполнителя.
Проверка исполнения требований законов о возбуждении исполнительного производства проводится прокурором по специальному плану.
В начале проверки тщательно исследуется достоверность поступивших сведений о нарушениях закона, допущенных судебными приставами. При проведении проверки прокурор также истребует и изучает следующие материалы:
• журналы входящей и исходящей корреспонденции;
• журнал учета исполнительного производства;
• собственно исполнительные производства;
• журнал учета материалов по взысканию сумм временных пособий на несовершеннолетних детей, выплаченных в период розыска их родителей;
• журнал учета штрафов, налагаемых приставами-исполнителями в стадии исполнения судебных актов;
• книгу учета депозитивных сумм подразделения судебных приставов:
• книгу о выплате премиального вознаграждения судебным приставам-исполнителям;
• журнал регистрации жалоб и заявлений;
• собственно жалобы и заявления и переписку по ним;
• отчетно-статистические документы.
При осуществлении указанных организационных мероприятий прокурор устанавливает:
• налажен ли в службе судебных приставов учет документов, в том числе и исполнительных;
• соблюдается ли трехдневный срок вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства и нет ли фактов уклонения судебных приставов от возбуждения исполнительного производства;
• своевременно ли направляются копии постановлений о возбуждения исполнительного производства взыскателю, должнику, а также в суд или иной орган, выдавший исполнительный документ;
• все ли предусмотренные законом меры принимаются судебными приставами в целях обеспечения исполнения исполнительного документа, включая опись имущества должника, наложения ареста на его имущество;
• принимаются ли меры к розыску скрывшихся должников и их имущества;
• соблюдается ли двухмесячный срок совершения исполнительных действий;
• соответствует ли закону принимаемые судебными приставами решения, не ущемляют ли они права физических и юридических лиц, в частности не превышены ли полномочия при наложении ареста на имущество, реализации арестованного имущества, применении штрафных санкций;
• на законном ли основании приостанавливаются исполнительные производства и откладываются исполнительные действия;
• регистрируются ли поступающие в службу жалобы и заявления, своевременно ли они рассматриваются и разрешаются, соответствует ли закону принимаемые по ним решения.
Данные положения позволяют сформулировать и наиболее типичные ошибки и нарушения закона в деятельности судебных приставов, выявляемые прокурорами в процессе проведения прокурорских проверок.
Как свидетельствует анализ итогов прокурорских проверок деятельности судебных приставов, а равно подразделений ФСПП России, а также прокурорская и судебная практика, к типичным, наиболее часто встречающимся и повторяющимся нарушениям законов в деятельности судебных приставов, выявленных прокурорами, следует отнести:
• нарушение сроков возбуждения исполнительных производств:
• нарушение сроков направления сторонам исполнительных производств копий постановлений;
• нарушение сроков окончания исполнительных производств;
• возбуждение исполнительною производства на основании копии исполнительного листа (документа);
• нарушение ч. 1 ст. 34 Закона об исполнительном производстве об объединении исполнительных производств в сводное производство;
• наличие в материалах исполнительных производств процессуальных документов, не утвержденных начальником отдела — старшим судебным приставом (постановление о взыскании исполнительского сбора, постановление о распределении денежных средств, постановление о принудительном приводе и т.д.);
• использование факсимиле подписи начальника отдела — старшего судебного пристава для подписания и утверждения процессуальных документов;
• отсутствие исходящих номеров на документах, направленных в адрес должностных лиц и органов, выдавших исполнительные документы, сторон исполнительного производства и третьих лиц (постановлениях и запросах);
• нарушение порядка уничтожения исполнительных производств по истечении сроков хранения (акты о выделении к уничтожению документов, не подлежащих хранению, составляются с нарушением установленного порядка; перечень исполнительных производств указывается в приложении к акту; страницы акта и перечня не нумеруются);
• отсутствие зональных книг учета исполнительных производств;
• несоответствие зональных книг учета исполнительных производств установленному образцу и ведение их с нарушением установленного порядка;
• отсутствие в зональных книгах учета исполнительных производств сведений об остатках исполнительных производств, перенесенных на начало года (вместо этого приобщаются акты инвентаризаций остатков исполнительных производств);
• необоснованное вынесение постановлений о временном ограничении выезда граждан из Российской Федерации;
• непринятие мер, направленных на проверку имущественного положения должника (нет запросов в регистрирующие органы, кредитные организации, не выходили по месту жительства и нахождения должника, не объявлен розыск имущества и т.д.);
• отсутствие обращения к бухгалтерии работодателя должника судебным приставом-исполнителем при вынесении постановления о наложении взыскания на доходы должника;
• отсутствие должного взаимодействия подразделений розыска с правоохранительными и иными органами исполнительной власти;
• заведение дел о розыске имущества и должников без достаточных на то оснований (без заявления взыскателя, без проведения судебным приставом-исполнителем каких-либо мер по установлению имущественного положения должника либо при наличии в материалах исполнительных производств сведений о погашении задолженности);
• нарушение сроков ведения розыскных дел и несвоевременное продление этих сроков;
• наложение ареста на имущество должника, на которое не может быть обращено взыскание;
• наложение ареста на имущество, явно не принадлежащее должнику;
• окончательная оценка арестованного имущества с нарушением установленного порядка (без привлечения оценщика);
• нарушение сроков передачи арестованного имущества на реализацию;
• нарушение порядка ведения книг учета арестованного имущества (информация по аресту и реализации имущества должников вносится не в полном объеме, допускается исправление записей с использованием корректирующей жидкости и т.п.);
• несвоевременная проверка книг учета арестованного имущества (ежемесячно начальниками отделов — старшими судебными приставами и ежеквартально начальником отдела организации работы по оценке и реализации имущества должников и руководителем управления);
• привлечение виновных к административной ответственности в нарушение сроков давности (ст. 4.5 КоАП РФ);
• незаконное возбуждение административного производства при отсутствии достаточных оснований полагать о наличии административного правонарушения;
• нарушение порядка составления протокола об административном правонарушении, предусмотренного ст. 28.2 КоАП РФ (не разъяснены права и обязанности участникам административного производства и т.п.);
• несоставление протокола осмотра места административного правонарушения в порядке ст. 28.1.1 КоАП РФ при наличии такой необходимости либо составление его с грубым нарушением требований указанной статьи (отсутствие понятых и т.п.);
• отсутствие постановлений о расчете задолженности по исполнительным производствам о взыскании алиментов;
• наличие непрекращенных исполнительных производств о взыскании алиментов в отношении умерших должников;
• наложение взыскания на денежные пособия, выплачиваемые должникам на содержание детей;
• нарушение сроков рассмотрения заявлений и жалоб граждан, предусмотренных ст. 126 и 127 Закона об исполнительном производстве и Федеральным законом № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;
• несвоевременное перечисление денежных средств, поступивших на депозитный счет подразделения судебных приставов в счет оплаты долга взыскателям (при наличии в материалах исполнительного производства данных о банковских реквизитах взыскателей);
• нарушение очередности удовлетворения требований взыскателей по исполнительным документам;
• преждевременное взыскание исполнительского сбора, в том числе без направления должнику постановления о взыскании исполнительского сбора;
• нарушение ч. 4 ст. 112 Закона об исполнительном производстве: не взыскивается исполнительский сбор по исполнительным производствам о взыскании алиментов, оконченных на основании п. 1 и 8 ч. 1 ст. 47 данного Закона;
• составление фиктивных актов о невозможности взыскания задолженности (в связи с отсутствием имущества и т.п.);
• несвоевременное направление материалов дознавателям для решения вопроса о возбуждении уголовного дела при наличии признаков состава преступления.
Разумеется, это наиболее типичные нарушения, выявленные прокурорами в ходе осуществления прокурорского надзора за соблюдением надлежащего исполнения законов в деятельности судебных приставов. Перечень таких нарушений может быть продолжен и дополнен.
Надзор за исполнением законов администрациями
Целью уголовно-исполнительной политики государства является исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами.
Исправление осужденных – это основная функция федерального законодательства об исполнении уголовных наказаний. Она определена также требованиями международных стандартов обращения с осужденными и ее осуществление является непосредственной задачей учреждений и органов, исполняющих наказания.
Задачи уголовно-исполнительного законодательства РФ заключаются в регулировании порядка и условий исполнения и отбывания наказаний, определении средств исправления осужденных, охране их прав, свобод и законных интересов, оказании осужденным помощи в социальной адаптации.
В последние годы в системе органов, осуществляющих исполнение наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом, произошли существенные изменения. Согласно принятым законодательным документам учреждения уголовно-исполнительной системы были переданы в ведение Министерства юстиции РФ.
В целом уголовно-исполнительное законодательство РФ приведено в соответствие с международными требованиями, ориентированными на уважение и соблюдение прав и свобод личности, исключение обращений, унижающих человеческое достоинство, соответствующее медико-санитарное обслуживание.
Несмотря на произошедшие в уголовно-исполнительной системе преобразования, и по сей день существует множество негативных проявлений в учреждениях пенитенциарной системы РФ. В связи с этим на органы прокуратуры ложится важная задача, нацеленная на своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности и режима содержания, прав и законных интересов лиц, находящихся в местах лишения свободы. Прокурорский надзор является в данном случае одной из важнейших правовых гарантий.
Среди общих задач прокурорского надзора в рассматриваемой отрасли следует выделить борьбу с преступностью и охрану общества от преступных посягательств. К специальным задачам следует отнести не только надзор за исполнением срока наказания, но и наблюдение за тем, чтобы приговор был реализован в точном соответствии с назначенным наказанием, требованиями законов. Не следует допускать незаконного разрешения вопросов, возникающих в процессе исправительной практики, в ущерб закону и основным принципам и нормам международного законодательства. Необходимо бороться с преступными проявлениями в исправительных учреждениях, предупреждать преступления и иные правонарушения, выявлять причины и условия, способствующие совершению преступлений, обеспечивать охрану прав и законных интересов осужденных.
Предметом надзора за законностью исполнения наказания и иных мер принуждения, назначаемых судом, являются:
1. законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
2. соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
3. законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы;
4. законность приказов, распоряжений администрации, а также их действий и решений.
Осуществляя надзорную деятельность, прокуроры не должны вмешиваться в организационно-распорядительную и хозяйственную деятельность администрации поднадзорных объектов, к которым относятся исправительные колонии общего, строгого или особого режима, тюрьмы, следственные изоляторы, изоляторы временного содержания, арестные дома, воспитательные колонии, колонии-поселения, лечебные исправительные учреждения, дисциплинарные воинские части, гауптвахты для осужденных военнослужащих; уголовно-исполнительные инспекции, исправительные центры (ст. 16 УИК).
При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и иные назначенные судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений прокурор вправе:
• посещать в любое время эти органы и учреждения;
• опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;
• знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, и оперативными материалами;
• требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона о прокуратуре, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрации учреждения приостанавливается;
• отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.
Прокурор или его заместитель обязан немедленно освобождать своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо подвергнутого в нарушение закона задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Проверка прокурора может быть разделена в соответствии с объемом на два вида: общую и целевую. Последняя затрагивает отдельные вопросы организации и деятельности исправительных учреждений. Проверки могут быть плановыми, внеплановыми, внезапными, ночными и т. д. Вопрос о том объеме, в рамках которого должна пройти прокурорская проверка, решается исключительно прокурором с учетом общего состояния законности в конкретном исправительном учреждении.
Информацию о состоянии законности на поднадзорном объекте прокурор получает из жалоб, заявлений и иных обращений осужденных, анализа материалов практики прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний с обязательным учетом при этом данных расследования уголовных дел о преступлениях в исправительных и воспитательных колониях.
На основании изученного аналитического материала прокурор определяет круг вопросов, подлежащих проверке и выяснению.
По прибытии в исправительное учреждение прокурор истребует у администрации документы, характеризующие состояние режима содержания осужденных, обобщенные материалы об имеющихся в исправительных учреждениях нарушениях режима содержания и принятых мерах дисциплинарного воздействия в отношении нарушителей, документацию о соблюдении трудовых условий и санитарно-гигиенических норм, нарушениях правил техники безопасности, наличии производственных травм.
Режим содержания осужденных в исправительных учреждениях – это такой установленный законом и соответствующими ему нормативными правовыми актами порядок отбывания наказания в виде лишения свободы, который обеспечивает охрану и изоляцию осужденных, реализацию их прав и законных интересов, личную безопасность, а также различные условия содержания в зависимости от вида исправительного учреждения, назначенного судом.
Прокурор знакомится также с материалами медицинской службы, касающимися физического состояния осужденных, наличия заболеваний, смертности, проверяет санитарно-гигиенический комплекс (бани, прачечные, столовые и т. д.).
Проверка личных дел осужденных должна быть направлена на выяснение вопросов законности и обоснованности их содержания; назначения его режима; применения мер взыскания. Все назначенные администрацией исправительного учреждения взыскания должны быть мотивированы.
После этого прокурор приступает к проверке штрафных и следственных изоляторов. Здесь он проверяет законность и обоснованность водворения осужденных в изолятор, а также правильность оформления документов, послуживших основанием для данного действия. В личных делах лиц, помещенных в штрафные изоляторы, должны содержаться постановление администрации о водворении, акт совершенного проступка, объяснение осужденного, заключение врача о возможности содержания осужденного в штрафном изоляторе.
Осуществляя обход жилых зон и помещений, прокурор опрашивает осужденных об имеющихся жалобах, условиях содержания, труда. Осужденным заранее должно быть объявлено о личном приеме прокурором. Последний проверяет законность и обоснованность приказов и распоряжений администрации исправительного учреждения.
Важным средством предотвращения нарушений закона является своевременное рассмотрение и разрешение жалоб осужденных администрацией исправительного учреждения. В этом отношении прокурор должен также выяснить, имеют ли осужденные возможность подавать жалобы, надлежащим ли образом администрация реагирует на них и т. д.
Среди правовых средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения правил содержания осужденных необходимо выделить следующие:
а) постановления прокурора, отменяющие незаконные распоряжения администрации исправительного учреждения;
б) представления об устранении нарушений законности, а также причин и условий, способствующих нарушению закона;
в) приостановление и опротестование незаконных приказов и распоряжений администрации;
г) привлечение к уголовной и дисциплинарной ответственности виновных лиц.
В соответствии с Федеральным законом № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры согласно Закону о прокуратуре.
Администрация мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых обязана выполнять постановления соответствующего прокурора, касающиеся установленного законом порядка содержания указанных лиц.
Федеральным законодательством определены следующие места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых: следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, следственные изоляторы органов Федеральной службы безопасности РФ, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых соответственно органов Министерства внутренних дел РФ и Пограничных войск РФ.
Местами содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых могут являться также учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, исполняющие уголовное наказание в виде лишения свободы и гауптвахты.
Основаниями для помещения подозреваемого или обвиняемого в следственный изолятор или изолятор временного содержания являются:
• судебное решение (приговор, определение, постановление суда) об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, вынесенное в порядке, установленном УПК, либо надлежаще оформленная из него выписка. В тех случаях, когда в следственный изолятор представляется выписка из приговора (определения, постановления) суда об избрании в качестве меры пресечения заключение под стражу, в ней должны быть указаны полные установочные данные лица, в отношении которого применяется эта мера пресечения. Выписка заверяется подписью должностного лица и скрепляется гербовой печатью;
• протокол о задержании подозреваемого в совершении преступления, составленный по основаниям, указанным в ст. 91 УПК, и по правилам ст. 92 УПК.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями следственных изоляторов и изоляторов временного содержания составляет установленный законом режим, обеспечивающий соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых, исполнение ими своих обязанностей, их изоляцию.
Режим содержания подозреваемых и обвиняемых имеет определенную специфику перед режимом содержания осужденных лиц в исправительных учреждениях. Дело в том, что в следственные изоляторы и изоляторы временного содержания помещаются лица, в отношении которых судом еще не вынесено никакого решения. В силу принципа презумпции невиновности каждый считается там правым, пока обратное не доказано в определенном уголовно-процессуальным законом порядке и не установлено вступившем в законную силу приговором суда. В исправительных же учреждениях находятся лица, признанные виновными в совершении преступлений, и в отношении них обвинительный приговор суда уже имеет законную силу.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 59 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» надзор за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу возложен на прокуроров субъектов РФ.
Осуществляя проверку, прокурор должен контролировать надлежащую организацию администрацией приема, регистрации и размещения лиц, поступающих в следственные изоляторы и изоляторы временного содержания.
При поступлении подозреваемого и обвиняемого дежурный должен проверить наличие документов, являющихся основанием для помещения подозреваемых и обвиняемых в следственные изоляторы и изоляторы временного содержания.
Если в следственный изолятор поступает женщина с ребенком в возрасте до трех лет, прокурор должен проверить наличие свидетельства о рождении ребенка или другие документы, подтверждающие его принадлежность. При отсутствии таких документов должно иметься письменное указание лица, производящего дознание, следователя, прокурора или суда, в производстве которых находится уголовное дело, о помещении женщины с ребенком в следственный изолятор.
Все документы, являющиеся основанием для приема в следственный изолятор, должны быть заверены подписями соответствующих должностных лиц и скреплены гербовыми печатями.
Прокурор проверяет, насколько правильно и полно организовано первичное медицинское освидетельствование поступающих лиц. Задержанные и арестованные в день их поступления должны пройти первичное медицинское освидетельствование дежурным врачом (фельдшером) и санитарную обработку. Результаты медицинского освидетельствования обязательно вносятся в медицинскую амбулаторную карту.
При наличии телесных повреждений врачом составляется соответствующий акт, который подписывается дежурным помощником, медицинским работником и начальником караула, доставившим арестованных.
В случае обнаружения прокурором этого акта или соответствующей записи в амбулаторной карте необходимо выяснить, была ли проведена оперативным отделом проверка обстоятельств получения телесных повреждений. При обнаружении признаков состава преступления материалы этой проверки должны быть направлены территориальному прокурору для принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела.
Прокурор должен проверить, насколько правильно и в соответствии с законом администрацией следственного изолятора и изолятора временного содержания обеспечивается изоляция обвиняемых и подозреваемых и ведется соответствующая работа по предотвращению совершения правонарушений в местах содержания под стражей.
В приказе № 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах» Генеральный прокурор РФ обязывает надзирающих прокуроров при проверках состояния законности в следственных изоляторах особое внимание обращать на факты унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к осужденным и заключенным со стороны работников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, необоснованного водворения в штрафные помещения, обеспечение гуманных условий содержания, соответствующих минимальным стандартным правилам обращения с заключенными.
Надзирающие прокуроры должны реагировать на факты неисполнения администрацией исправительных учреждений и следственных изоляторов предписаний прокуратуры, организовать жесткий контроль за фактическим устранением выявленных нарушений законности.
Уполномоченные прокуроры обязаны усилить надзор за соблюдением законов о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан администрацией исправительных учреждений, следственных изоляторов, а также органами внутренних дел, в подчинении у которых находятся эти учреждения. Работу с поступающими жалобами надзирающие прокуроры должны рассматривать как важнейшую составляющую деятельности по укреплению законности при исполнении уголовных наказаний, защите прав осужденных и заключенных. Добиваться по каждому обоснованному обращению принятия исчерпывающих мер. Жалобы о наиболее серьезных нарушениях проверять с выездом на место.
Важным условием соблюдения режима законности, а также получения прокурором информации о ее нарушении со стороны администрации мест содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений является правильная организация работы с письмами и заявлениями, жалобами граждан.
Представители администрации должны ежедневно обходить камеры и принимать от подозреваемых и обвиняемых предложения, заявления и жалобы как в письменном, так и в устном виде. Предложения, заявления и жалобы, принятые в устной форме, записываются в журнал и докладываются лицу, ответственному за их разрешение. Предложения, заявления и жалобы, изложенные письменно и адресованные администрации следственного изолятора, регистрируются в журнале, а затем о них докладывается начальнику, который принимает меры по их разрешению. При отсутствии такой возможности подозреваемому или обвиняемому даются соответствующие разъяснения.
Предложения, заявления и жалобы, адресованные в прокуратуру, суды или иные органы государственной власти, которые имеют право контроля за СИЗО, цензуре не подлежат и не позднее следующего за днем их подачи рабочего дня направляются адресату в запечатанном виде. Жалобы, адресованные Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, просмотру не подлежат и направляются ему в течение 24 часов.
Предложения, заявления и жалобы, адресованные в другие органы государственной власти, общественные организации (объединения), а также защитнику, должны быть рассмотрены администрацией следственного изолятора и направлены по принадлежности не позднее трех дней с момента их подачи.
Кроме того, администрацией мест содержания подозреваемых и обвиняемых организуется ежедневный их личный прием начальником следственного изолятора или уполномоченными им лицами в течение рабочего времени. График личного приема подозреваемых и обвиняемых должен быть доведен до их сведения.
Запись подозреваемых и обвиняемых на личный прием осуществляется ежедневно во время обхода камер сотрудниками следственного изолятора. Заявления о приеме подаются письменно на имя начальника или делаются устно и регистрируются в порядке очередности их подачи в журнале личного приема с указанием должностного лица, к которому подозреваемый или обвиняемый хотел бы попасть на прием. Последний ведется в порядке очередности подачи заявлений и их порядкового номера в журнале личного приема. После окончания приема в журнале фиксируются его результаты, а на заявлении о личном приеме делается об этом отметка. Оно подшивается в личное дело подозреваемого или обвиняемого.
В ходе осуществления прокурорской проверки надзирающий прокурор также должен обращать внимание на правильность и законность организации администрацией труда подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
Труд подозреваемых и обвиняемых организуется только на территории следственного изолятора: в камерах, на производственных площадях, в мастерских и на ремонтно-строительных участках. При этом обеспечивается выполнение установленных требований изоляции и правил раздельного размещения подозреваемых и обвиняемых, а также норм гражданского и трудового законодательства, правил техники безопасности при производстве работ, норм санитарии и гигиены.
Подозреваемые и обвиняемые не допускаются к работе в специальных отделах следственных изоляторов, фотолабораториях, радиотрансляционных узлах, а также к работе, связанной с ремонтом и эксплуатацией инженерно-технических средств охраны, сигнализации и связи, всех видов транспортных средств и множительной технике.
Генеральный прокурор РФ обязывает всех нижестоящих прокуроров ежедневно проверять законность содержания подозреваемых, обвиняемых в изоляторах временного содержания и на гауптвахтах. Остро реагировать на нарушения порядка задержания, несоответствия данных, содержащихся в протоколе задержания, фактическим обстоятельствам происшедшего. Безотлагательно принимать меры к освобождению незаконно задержанных лиц, в том числе содержащихся свыше 48 часов без избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, а также содержащихся под стражей без продления сроков.
Надзор за исполнением законов правоохранительными органами
Данное направление надзорной деятельности органов прокуратуры является наиболее сложным так как распространяется на значительный круг поднадзорных субъектов и включает в себя надзор за исполнение практически всех отраслей законодательства.
Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов следующими поднадзорными субъектами:
• Федеральными министерствами государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти;
• Представительными (законодательными) и исполнительными органами законодательной власти субъектов РФ;
• Органами местного самоуправления;
• Органами военного управления;
• Органами контроля;
• Должностными органами всех вышеперечисленных органов;
• Субъектами осуществления общественного контроля за обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
Основание для прокурорской проверки является информация о фактах нарушения законности, требующая принятия мер прокурором, которая может содержаться в жалобах и иных обращениях поступивших в прокуратуру.
В материалах средств массовой информации, в актах контролирующих органах и других источниках.
По предъявлению служебного удостоверения проверяющий прокурор может беспрепятственно проходить на территорию и помещения поднадзорных субъектов, а так же ознакомиться с любыми документами и материалами, которые необходимы прокурору, для проверки информации, о фактах нарушения законности (доступ к документам содержащим государственную тайну возможен только в случае если у прокурора проводящего проверку есть оформленный допуск на работу со сведения составляющими государственную тайну).
Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру для дачи объяснений в прокуратуру для дачи объяснений по фактам нарушения закона.
Потребовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных субъектов выполнения следующих действий, направить в прокуратуру необходимые документы и материалы для этого прокурор направляет письменный запрос в котором указывает какие именно документы и за какой период ему необходимы. Б. Выделить специалистов для разъяснения вопросов возникших у прокурора, требования о выделении специалиста направляется на имя того должностного лица которому этот специалист непосредственно подчинен. В. Потребовать провести проверку или ревизию деятельности подконтрольных или подведомственных учреждениях.
Выявив в ходе проверки нарушения законности прокурор обязан принять соответствующие меры реагирования, направленные на устранение выявленных нарушений. В отношении незаконных правовых актов прокурор по своему усмотрении может принести протест от отмене или изменении незаконного правового акта в орган или должностному лицу которые его издали, либо вышестоящему органу или должностному лицу, или направить в суд заявление о признании недействительным незаконного правового акта.
Прокурор может вынести представлении о нарушении а так же причин и условий способствующих правонарушению направив это представление в соответствующий орган или должностному лицу полномочному устранить эти нарушения.
Вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и т его компетентному органу или должностному лицу, либо потребовать привлечение виновных лиц к иной юридической ответственности и т.д.
Объекты надзора за исполнением законов
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре включает:
1) соблюдение Конституции РФ;
2) исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации;
3) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Соблюдение Конституции РФ предполагает, что нормы Конституции РФ должны соблюдаться всеми поднадзорными органами, их должностными лицами и организациями, а прокурор осуществляет надзор за точным соблюдением ее требований. Конституция РФ определяет основные права, законные интересы и свободы физических и юридических лиц и имеет прямое действие, что определяет исключительную важность данного предмета надзора.
Определяя предмет надзора, Закон о прокуратуре (ст. 21) называет только соблюдение Конституции РФ. Однако на территории субъекта Российской Федерации действуют конституции и уставы субъектов Российской Федерации, имеющие высшую юридическую силу, распространяемую на территорию субъекта Российской Федерации.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении № 13-П, Генеральный прокурор Российской Федерации вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Эти обстоятельства обусловливают возможность включения в предмет надзора за исполнением законов и соблюдение конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Обеспечивая надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований.
Конституции РФ и федеральным законам, прокурорам предписано, прежде всего, исходить из установленного распределения полномочий между Российской Федерации, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления (п. 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195).
Исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, предполагает, что предметом надзора является исполнение всех законов независимо от их правового уровня. На территории Российской Федерации действуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации.
Согласно Конституции РФ (ст. 15) составной частью ее правовой системы являются акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, которые также относятся к нормативным актам, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. В их числе Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН, Международный пакт о гражданских и политических правах, одобрен Генеральной Ассамблеей ООН, ратифицирован СССР, Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим).
Содержание понятия «исполнение закона» включает в себя как активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний (собственно исполнение, использование, применение), так и следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми (соблюдение законов).
Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, — одна из форм исполнения законов. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие правоотношения (приказы, решения, распоряжения, указания, инструкции и др.). Соответствие правовых актов законам означает, что они должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и не противоречить им.
К органам, их должностным лицам, организациям и учреждениям, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура относятся:
1) федеральные министерства (Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития и др.);
2) государственные комитеты;
3) федеральные службы (Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная налоговая служба и др.);
4) иные федеральные органы исполнительной власти (Управление делами Президента Российской Федерации — федеральное агентство);
5) представительные (законодательные) органы власти субъектов Российской Федерации (думы, законодательные собрания и др.);
6) исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (администрация, правительство и др.);
7) органы местного самоуправления (муниципалитеты, управы);
8) органы военного управления (Министерство обороны и его структурные подразделения и др.);
9) органы контроля;
10) их должностные лица;
11) субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (общественные наблюдательные комиссии);
12) органы управления (совет директоров, правление, совет учредителей и др.) и руководители (лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции) коммерческих и некоммерческих организаций.
Перечень поднадзорных органов и организаций является исчерпывающим. Граждане в настоящее время не входят в их число. Однако требование соблюдения Конституции РФ и исполнения законов предъявляется также и к гражданам, поэтому в случае совершения ими правонарушений или во взаимосвязи с деятельностью поднадзорных органов и организаций они могут входить в поле надзорной деятельности прокуратуры.
Пределы прокурорского надзора определяют границы его осуществления и обеспечивают единство надзорной деятельности.
Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре прокурор полномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных правовых актов не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий.
В литературе высказывается мнение о необходимости расширения круга нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура, за счет включения подзаконных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Нормативные указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации зачастую выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы, поэтому они не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, а прокуроры не должны вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и организаций.
Прокурор не вправе принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Выявив нарушения закона, их причины и условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит принятие соответствующих мер. Однако лица, незаконно подвергнутые административному задержанию на основании решений несудебных органов, освобождаются по постановлению прокурора (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре).
Основными направлениями в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов считаются надзор за законностью правовых актов, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждения преступных проявлений; надзор за исполнением законодательства о налогах и сборах; надзор за исполнением законодательства о противодействии терроризму; надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности; надзор в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции.
Перечень основных направлений в рассматриваемой надзорной деятельности прокуратуры не является исчерпывающим, об этом свидетельствует то обстоятельство, что развитие и деятельность государства связаны с появлением новых проблем, требующих внимания прокуратуры, не только в указанных, но и в других сферах.
Надзор за исполнением полицией законов
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона N 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» (далее ФЗ N 2202–1).
Статьей 52 Федерального закона № 3-ФЗ «О полиции», определено, что «надзор за исполнением полицией законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законодательством».
Прокурорский надзор определяется совокупностью связанных между собой положений носящий общетеоретический, правовой, методический характер, который раскрывается, прежде всего, в определении предмета, целей и задач прокурорского надзора, а также его функциональности и содержательности деятельности прокуратуры по обеспечению законности, правопорядка (безопасности).
По сути, прокуратура — это орган государства, который стоит на защите прав и свобод человека и гражданина (законных интересов страны).
Поэтому с точки зрения как научного, так и практического подхода, задачи прокурорского надзора должны рассматриваться путем условного разделения их на три вида: общие, специальные и частные.
Специальные задачи, объем и содержание которых определяются направлениями прокурорского надзора, являются одновременно и общими задачами, так как они вносят конкретику в их решения (своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых субъектами, недопущение безнаказанности). Частные задачи более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные и различаются в зависимости от направления прокурорского надзора от вида применяемого средства, от конкретных условий, в которых осуществляется прокурорский надзор. Примером этому может служить своевременное получение информации о конкретном нарушении закона, истребования материалов для проверки, опротестование незаконных приговоров и решений суда и прочее. При этом целями решения частных задач служит результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, в частности ее важнейшая функция — прокурорский надзор.
Законодательными органами вопросы, связанные с деятельностью полиции были существенно пересмотрены. Прежде всего, эти вопросы, связанны с регулированием миграционной политики; отбывания административного ареста; осуществлением контроля за иностранными гражданами; оборота оружия; обеспечения экономической безопасности; пресечения коррупции; в области лицензионно-разрешительных работ; дорожной безопасности и выдачи (обучения) водительских удостоверений и другие.
С учетом, сложившихся изменений, органы прокуратуры также должны пересмотреть свои надзорно-контрольные функции по вышеуказанным направлениям. А причиной отдельного выделения вопросов осуществления прокурорского надзора над полицией, является то, что полиция Российского государства, в отличие от иных федеральных органов исполнительной власти, является основным субъектом обеспечения исполнения политики государства в сфере правопорядка и безопасности.
Поэтому прокурорский надзор за деятельностью полиции, являясь особым видом полномочий прокурора, в целях обеспечения верховенства законов, должен обеспечивать и контролировать соблюдение Конституции Российской Федерации и иных законов всеми сотрудниками органов внутренних дел МВД Российской Федерации.
Немаловажный аспект при осуществлении прокурорского надзора заключается в том, что органы прокуратуры «не подменяют иные государственные органы», иными словами, органы прокуратуры, осуществляя прокурорский надзор, не должны дублировать выполнение функций, которыми наделены органы полиции.
Осуществление прокурорского надзора выражается в применении актов прокурорского реагирования, вынесенных по результатам проведенных проверок на основании поступивших обращений, заявлений и жалоб граждан, юридических лиц на противоправные действия полиции.
В статье 53 Закона № 3-ФЗ закреплено, что «действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд».
Таким образом, обжалование незаконных действий сотрудников полиции, является наиболее важным способом защиты своих прав и свобод граждан и иных субъектов и восстановления нарушенных интересов.
С другой стороны, это также является эффективным средством укрепления законности в деятельности полиции, борьбы с волокитой, должностными злоупотреблениями, бюрократизмом и прочее.
Предметом обжалования могут являться любые действия или бездействие сотрудников полиции, в результате которых нарушаются права и свободы субъектов; создаются препятствия для их осуществления, в случае если в отношении данного субъекта незаконно возложена какая-либо обязанность либо незаконно привлечен к ответственности.
Порядок приема и рассмотрения обращений граждан осуществляется в соответствии с положениями Приказа Генеральной прокуратуры России N 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».
В целях реализации своих основных полномочий по осуществлению прокурорского надзора, прокурор вправе беспрепятственно находится на территории и в помещения в органах полиции, истребовать материалы и документы, касающихся вопросов прокурорской проверки, требование объяснений от должностных лиц полиции и граждан по факту нарушения законности.
В случае установления фактов нарушения законности, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении с привлечение к ответственности лиц, нарушивших закон, либо к иной установленной законом ответственности, выносит мотивированное постановление об освобождении лиц, которые были подвергнуты незаконному к административному задержанию несудебных органов; выносит протест на правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.
Протест прокурора или его заместителя приносится на правовой акт, который противоречит закону в орган или должностному лицу, издавшие этот акт. Срок рассмотрения протеста осуществляется в течение 10 дней с момента его поступления. В случае, если обстоятельствами требуется немедленное устранение нарушения, прокурор вправе сократить срок рассмотрения протеста.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, который уполномочен устранить допущенные нарушения. Срок устранения допущенных нарушений устанавливается в течение месяца. Уполномоченные органы обязаны в течение месяца со дня внесения представления предпринять меры по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.
Вынесение прокурором мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в срок, установленный законом.
Предостережение о недопустимости нарушения закона, выносится прокурором в целях предупреждения правонарушений со стороны должностных лиц полиции, а также, при получении сведений о готовящихся противоправных деяниях.
Одной из составляющих функции прокуратуры является прокурорский надзор в уголовно применительной практике.
Статьей 37 УПК РФ определены основные полномочия прокурора в ходе осуществления уголовного преследования.
Из анализа данной статьи следует, что в полномочия прокуратуры входит осуществление контроля при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. В случае выявления фактов нарушений уголовного законодательства по материалам, находящихся в производстве прокуратуры, при наличии повода и оснований возбуждения уголовного дела, выносит постановление и направляет материалы в следственные органы или органы дознания.
На протяжении всего периода расследования, прокурор в пределах своих полномочий, дает письменные указания по устранению нарушений законодательства, которые были допущены в ходе дознания или предварительного следствия.
На прокурора возложена обязанность, связанная с вопросами избрания, отмены или изменения меры пресечения, а также иных процессуальных действий, проверяет законность и обоснованность решений должностных лиц об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела; рассматривает вопросы, в пределах полномочий по заключению соглашений о сотрудничестве, в порядке предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством; отменяет постановления нижестоящего прокурора, органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя; в случае необходимости отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования; в случае разрешения вопроса по подведомственности, на основании мотивированного решения, производит изъятие уголовного дела у органа дознания и передает его следователю; утверждает постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу; возвращает уголовное дело дознавателю, следователю для производства дополнительного расследования и прочее. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение или отказывается от осуществления уголовного преследования.
Из анализа, приведенных правовых актов мы видим, что прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законом осуществляемые прокурорами, наделены законодательством комплексом универсальных полномочий, которые предоставляют широкие возможности для предотвращения, выявления и пресечения нарушений законов должностными лицами органах полиции.
Надзор за исполнением законов судами
Прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных, центральных, а также деятельность органов исполнительной власти, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории Российской Федерации.
Участие прокурора в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя (ч.2 ст.35 закона «О прокуратуре РФ»). При этом он не утрачивает главного своего свойства - органа надзора за законностью, поскольку уголовное преследование, осуществляемое прокуратурой, не что иное, как одна из форм надзорной деятельности: преследуются в уголовном порядке именно лица, совершившие уголовно-наказуемые нарушения закона.
Прокурор, убедившись, что данные судебного разбирательства не подтверждают предъявленного подсудимому обвинения, обязан отказаться от него и изложить суду мотивы отказа. Являясь органом надзора за законностью и государственным обвинителем, прокурор обвиняет лишь тогда, когда усматривает, что нарушения закона установлены и подтверждены данными судебного разбирательства.
Закон не обязывает прокурора поддерживать государственное обвинение по каждому уголовному делу. Прокурор участвует в суде, когда сам считает это необходимым, либо в соответствии с решением суда (ст. 37 п.4 УПК), а также по делам о применении принудительных мер медицинского характера к лицам, совершившим общественно опасные деяния (ст. 441 УПК), и делам, рассматриваемым судом присяжных (ст. 335 УПК).
Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел обусловлено необходимостью охраны прав и законных интересов граждан, общества и государства, когда последние в силу различных причин не осуществляют ее сами либо делают это недостаточно эффективно. Прокурор обязан вступить в процесс и дать заключение в делах по жалобам на неправильности в списках избирателей (ст.234 ГПК); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст.255 ГПК); о признании лица недееспособным или ограниченно дееспособным (ст.261 ГПК); о лишении родительских прав (ст. 69 Семейного кодекса РФ N 223-ФЗс изменениями и дополнениями); а также, когда дело возбуждено по его заявлению.
Не менее актуальным является участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами. Здесь прокурор участвует в рассмотрении судебных дел и в последующих контрольных стадиях процесса: апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях, а также в связи с возобновлением дел по вновь открывшимся обстоятельствам.
По вступлении решения, приговора, определения или постановления суда в силу прокурор, независимо от участия его в судебном разбирательстве, вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел. Усмотрев, что они являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору (ст.36 закона «О прокуратуре РФ»).
Опротестование прокурором судебного решения влечет обязательный пересмотр дела и нередко приводит к исправлению допущенных ранее ошибок при разрешении дела, восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, государственных, общественных и прочих учреждений и организаций. Поэтому опротестование прокурором незаконного и необоснованного судебного акта не только право, но и обязанность прокурора: в этом наглядно проявляется присущее ему свойство органа надзора за законностью.
Касаясь вопроса о процессуальном положении прокурора в контрольных стадиях процесса: опротестование незаконных и необоснованных судебных решений, участии в рассмотрении дел этими стадиями, следует иметь в виду, что оно может быть определено лишь с учетом главной задачи, стоящей перед органами прокуратуры – осуществление надзора за законностью.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
