Государственный сектор — важный объективно необходимый элемент структуры современного общества. Место государственного сектора непосредственно связано с ролью государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное производство, подчиненное интересам получения прибыли.
Фактором экономического роста, залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства служит государственный сектор. Государственное предпринимательство, государственное потребление, ускоряют накопление капитала, способствуют оздоровлению отраслей, находящихся в кризисном состоянии, укреплению позиций страны на мировых рынках. Государство содержит значительную часть производственной и социальной инфраструктуры, служащей материальной базой устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства.
Масштабы государственного сектора зависят от конкретных экономических и исторических условий, состояния общества и других факторов. В настоящее время государственный сектор широко представлен в странах с рыночной экономикой, и частное производство является там далеко не всеобъемлющим. При этом приватизация и национализация рассматриваются как равнозначные факторы повышения эффективности использования собственности и чередуются в зависимости от складывающихся конкретных условий. В США, Англии, других развитых странах правительства никогда не выпускали из своих рук контроль за государственной собственностью, источниками ее приумножения.
Государственный сектор оказывает воздействие на экономику, прежде всего, по следующим направлениям:
- ростом государственных вложений, способствующих расширению масштабов производства и емкости ролика;
- развитием хозяйственной, в том числе предпринимательской деятельности предприятий, находящихся под государственным контролем.
О доле государственного сектора можно судить по показателю государственных расходов по отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП).
Некоторые страны периодически проводят кампании по разгосударствлению предприятий. Так в Великобритании правительством М. Тэтчер подобные меры осуществлялись. Однако за 10 лет показатель государственных расходов по отношению к ВВП уменьшился лишь на один пункт. В США, наоборот, в период «Нового курса» Ф. Рузвельта государственная собственность увеличилась за счет государственного строительства (введения общественных работ), но многие построенные предприятия впоследствии были проданы частным лицам или законсервированы.
Государственное предпринимательство осуществляется прежде всего в сферах, в которых требуются крупные инвестиции или не допускается по каким-либо мотивам частное предпринимательство. Оно занимает прочные позиции в отраслях связи, транспорта, энергетики, металлургии, о чем свидетельствуют следующие данные.
С экономической точки зрения форма собственности на средства производства теряет свою актуальность по мере того, как право принятия хозяйственных решений отделяется от права собственности. Эффективность использования ресурсов не зависит от формы собственности на предприятие, если им управляет наемный менеджер, которому безразлично, кто его контролирует — государственный орган или наблюдательный совет акционерного общества. Форма собственности не мешает менеджеру лучше управлять, а государство располагает не меньшими возможностями стимулировать его эффективный труд. Считается, что в государственном секторе меньше стимулов снижения издержек, так как частному предприятию угрожает банкротство, а государство спасает финансовой поддержкой свое предприятие. Однако в действительности банкротство корпораций на Западе такое же редкое явление, как и государственных предприятий; а убыточным может оказаться в одинаковой степени как государственное, так и частное предприятие.
Конституцией РФ определен базовый перечень объектов государственной собственности в двух ее формах: федеральная собственность и собственность субъектов РФ (региональная собственность).
В ведении Российской Федерации находятся:
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
• федеральные — транспорт, пути сообщения, связь, информация;
• оборонное производство, производство ядовитых веществ, наркотических средств;
• деятельность в космосе;
• федеральные банки;
• денежная эмиссия.
Природопользование (владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами), общие вопросы образования, науки, культуры, координация вопросов здравоохранения, социальное обеспечение являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его органы утверждают и исполняют бюджет и решают иные вопросы местного значения.
Разграничение государственной собственности на федеральную, субъектов РФ и муниципальную собственность позволяет разделить функции федеральных, региональных и местных органов по управлению природными ресурсами, капиталом, финансовыми средствами. Государственные объекты относятся к тому или иному уровню собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, какова ведомственная подчиненность предприятий.
Федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения владеют государственным имуществом с согласия Мингосимущества РФ. Федеральные органы исполнительной власти могут создать, реорганизовать, ликвидировать подведомственные им учреждения, если реализация такого решения осуществляется в пределах выделенных им бюджетных ассигнований и штатной численности.
Принципы формирования, распоряжения и управления муниципальной собственностью устанавливаются законодательством субъектов РФ. В муниципальную собственность передаются объекты, полученные при разграничении, государственной собственности и созданные или приобретенные за счет бюджета субъекта РФ, внебюджетных и валютных фондов или в результате хозяйственной деятельности предприятий собственности субъекта РФ, а также по иным основаниям.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Мингосимущество РФ имеет право получать от министерств, ведомств, предприятий, организаций необходимую информацию по вопросам, касающимся пользования и распоряжения собственностью РФ. Местные органы власти обязаны предоставлять соответствующему комитету по управлению имуществом всю информацию по объектам федеральной, региональной и муниципальной собственности, расположенным на подведомственной им территории.
На объекты государственной собственности ведется реестр, держателем которого являются Мингосимущество РФ и комитеты по управлению имуществом соответствующего уровня. Все министерства и ведомства, местные органы власти и управления обязаны представлять данные держателям реестра с необходимой периодичностью или по запросам. Организационные и технические решения Мингосимущества РФ по вопросам ведения реестра обязательны для всех предприятий и организаций, представляющих данные для реестра. Пользователями реестра собственности являются органы государственного управления, территориальные фонды имущества, предприятия и организации, отечественные и иностранные инвесторы, участники аукционов и конкурсов.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Государственное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (средства бюджетов и др.), составляет государственную казну Российской федерации или субъекта РФ.
К государственному сектору относят акционерные общества, в которых контрольные пакеты голосующих акций находятся в собственности государства, а также государственные предприятия, государственные учреждения. Соответственно формируется и план развития государственного сектора по названным хозяйствующим субъектам. Показатели плана производственно-финансовой деятельности государственных предприятий и учреждений определяются федеральными законами о госпредприятиях.
В план развития государственного сектора включаются:
• программа приватизации и приобретения имущества в государственную (муниципальную) собственность;
• предельная штатная численность государственных (муниципальных) служащих и военнослужащих (по главным распорядителям бюджетных средств);
• план предоставления услуг бюджетными учреждениями (по основным распорядителям бюджетных средств);
• план получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом;
• программа повышения эффективности использования федеральной собственности.
Органы государственной власти и местного самоуправления могут определять дополнительные показатели и требования к плану развития государственного (муниципального) сектора экономики.
Экономическую структуру государственного сектора образуют предприятия материального производства, управляемые государством непосредственно или через контрольные пакеты акций акционерных обществ. К ним относятся в первую очередь предприятия топливно-энергетического комплекса, основных видов транспорта, связи, оборонного комплекса, по добыче драгоценных металлов и камней, по производству алкогольной продукции.
Сектор государственного управления
Все участники экономических отношений в любой стране группируются по секторам экономики в зависимости от целей деятельности и функций, которые они выполняют в экономике, а также от источников финансирования своей деятельности. В соответствии с руководством по статистике государственных финансов разработанном Международным валютным фондом, экономика любой страны подразделяется на пять основных секторов (в зависимости от выполняемых ключевых функций): сектор нефинансовых корпораций, сектор финансовых корпораций, сектор некоммерческих организаций, сектор домашних хозяйств, сектор государственного управления.
Сектор нефинансовых корпораций состоит из структур, создаваемых с целью производства товаров и нефинансовых услуг для реализации на рынке (небанковских услуг).
Сектор финансовых корпораций состоит из структур, занимающихся предоставлением финансовых услуг на рынке (например, кредитные организации, негосударственные пенсионные фонды, инвестиционные фонды).
Сектор некоммерческих организаций, обслуживающий домашние хозяйства, состоит из всех некоммерческих организаций-резидентов (за исключением контролируемых и в основном финансируемых органами государственного управления), которые предоставляют нерыночные товары или услуги домашним хозяйствам (например, политические партии, религиозные объединения, общественные организации).
Сектор домашних хозяйств состоит из небольших групп физических лиц, которые проживают совместно, полностью или частично объединяют свои доходы и имущество, а также совместно потребляют определенные виды товаров и услуг (включает все население страны).
Сектор государственного управления состоит из структур, выполняющих функции органов государственного управления в качестве своего основного вида деятельности.
Каждый сектор экономики состоит из институциональных единиц.
Институциональная единица - это экономическая структура, которая может от своего имени владеть активами, принимать обязательства и осуществлять экономическую деятельность и операции с другими структурами.
Институциональных единиц в секторе государственного управления столько, сколько есть публичных образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования). На федеральном уровне - одна институциональная единица, на субфедеральном уровне - 88 (по количеству субъектов Российской Федерации) и на местном уровне - более 24 тысяч (по количеству муниципальных образований).
Существенными характеристиками институциональной единицы являются следующие:
- способность владеть товарами или активами от своего имени, обмениваться правами собственности на товары или активы путем проведения операций с другими институциональными единицами;
- право принимать экономические решения, осуществлять экономическую деятельность, нести непосредственную ответственность и отвечать перед законом;
- право принимать обязательства от своего имени, принимать иные обязанности или будущие обязательства, а также заключать контракты;
- необходимость составления полного комплекта бюджетной отчетности, включая баланс активов, обязательств и чистой стоимости активов (или возможность составления при необходимости полного комплекта такой отчетности).
Для целей анализа каждый из секторов может быть разделен на подсекторы, а подсекторы могут группироваться различными способами для образования других секторов.
Четыре из пяти секторов (за исключением сектора государственного управления) относятся к реальному сектору экономики.
Органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления и созданные ими бюджетные учреждения относятся к сектору государственного управления. В российской практике сектор государственного управления иногда называется бюджетным сектором.
Сектор государственного управления делится на следующие подсекторы:
- подсектор центрального правительства (органов государственной власти Российской Федерации);
- подсектор региональных органов управления (органов государственной власти субъектов Российской Федерации);
- подсектор органов местного самоуправления.
Такое деление сектора государственного управления применяют, когда необходимо сгруппировать сведения по различным уровням управления и провести соответствующий экономический анализ.
Особое положение сектора государственного управления в экономике определяется, прежде всего, исключительным правом органов государственной власти и местного самоуправления выступать от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, органы государственной власти и местного самоуправления реализуют соответствующие властные полномочия.
Органы государственной власти и местного самоуправления обладают законным правом принуждения по отношению ко всем участникам экономических отношений. Право принуждения проявляется, в частности, при формировании ресурсов сектора государственного управления за счет изъятия части доходов граждан, предприятий и организаций посредством налогообложения или взимания других обязательных платежей.
Ресурсы сектора государственного управления используются на следующие основные цели:
- обеспечение общества в целом и его граждан товарами и услугами бесплатно или по очень низким ценам;
- перераспределение доходов и национального богатства.
К государственным и муниципальным услугам, предназначенным для потребления обществом в целом и его гражданами, относятся государственное и муниципальное управление, оборона, обеспечение законности и правопорядка, охрана окружающей среды, образование, здравоохранение, обеспечение жильем, услуги в области культуры и отдыха, социальное страхование и обеспечение.
Товары и услуги, предоставляемые обществу в целом и его гражданам, могут быть произведены хозяйствующими субъектами сектора государственного управления или приобретены у других секторов экономики. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления могут субсидировать предприятия и организации, производящие определенные товары и услуги, или предоставлять таким предприятиям налоговые льготы.
Если органы государственной власти и местного самоуправления принимают решения о производстве товаров и услуг внутри сектора государственного управления, то они могут создавать бюджетные учреждения и финансировать их содержание.
Организации государственного сектора
Организации государственного сектора - государственные (муниципальные) учреждения, государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов.
Термин "Организации государственного сектора" определен в пункте 9 статьи 3 Федерального закона N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" следующим образом: Организации государственного сектора - государственные (муниципальные) учреждения, государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов.
Исходя из этого определения, к организациям государственного сектора не относятся, к примеру, государственные и муниципальные унитарные предприятия (ГУПы и МУПы).
Такой подход обусловлен тем, что бухгалтерский учет организаций государственного сектора отличается от учета в иных организациях (в том числе и от ГУПов и МУПов). Такие организации, к примеру, пользуются планом счетов бухгалтерского учета, отличающегося от плана счетов для иных организаций.
Государственное учреждение - учреждение, созданное Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации.
Муниципальное учреждение - учреждение, созданное муниципальным образованием.
Организации государственного сектора – все организации министерств и ведомств, обеспечивающие управление государством и удовлетворение потребностей общества в целом; бесприбыльные организации, полностью или в основном финансируемые и контролируемые правительством.
Организации государственного сектора – государственные (муниципальные) учреждения, государственные академии наук, государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов (п. 9 ст. 3 Закона № 402-ФЗ).
Операции сектора государственного управления
Классификация операций сектора государственного управления (Приложение 4 к Указаниям) является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.
В целях настоящих Указаний в данном разделе определен порядок применения кодов классификации операций сектора государственного управления, используемых при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и осуществлении операций государственными (муниципальными) бюджетными, автономными учреждениями.
Особенности применения кодов классификации операций сектора государственного управления, применяемых в целях бухгалтерского (бюджетного) учета, определяются в нормативных актах Министерства финансов Российской Федерации, регулирующих бухгалтерский (бюджетный) учет.
Классификация операций сектора государственного управления состоит из следующих групп:
Классификация операций сектора государственного управления (КОСГУ) - группировка операций, осуществляемых в секторе государственного управления в зависимости от их экономического содержания, определенная нормативными правовыми документами. Другое название КОСГУ - «классификация операций публично-правовых образований». КОСГУ играет важную роль в системе бюджетного учета и обеспечивает формирование данных, необходимых для составления статистики бюджета.
Основные источник статистических данных о расходах бюджетов бюджетной системы РФ в разрезе КОСГУ - ежемесячная, ежегодная и ежеквартальная бюджетная отчетность, свод и консолидация которой осуществляются Федеральным казначейством. Правила применения КОСГУ участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетов бюджетной системы РФ устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и Указаниями о порядке применения бюджетной классификации, утвержденными приказом Минфина России. Однако Указания определяют порядок применения тех ст. и подстатей КОСГУ, которые используются при составлении и исполнении бюджетов. Порядок применения ст. и подстатей, применяемых в целях бюджетного учета, определяется в нормативных актах Минфина России, регулирующих бюджетный учет, в частности, Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной соответствующим приказом Минфина России.
Планируется, что все группы, ст. и подстатьи расходов, классифицированных в соответствии с КОСГУ, будут описаны в едином документе - Указаниях о порядке применения бюджетной классификации РФ. Группировка операций в КОСГУ осуществляется исходя из того воздействия, которое эти операции оказывают на активы и пассивы сектора государственного управления. При этом подразумевается, что сектор государственного управления представлен органами гос. власти, органами управления гос. внебюджетных фондов, органами управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и созданными ими бюджетными учреждениями.
КОСГУ состоит из групп:
- 100 Доходы (налоговые доходы; доходы от собственности; доходы от оказания платных услуг; суммы принудительного изъятия; безвозмездные поступления от бюджетов, включая поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ, поступления от наднациональных организаций и правительств иностранных государств, поступления от международных финансовых организаций; страховые взносы на обязательное социальное страхование; доходы от операций с активами, включая доходы от переоценки активов, доходы от реализации активов, чрезвычайные доходы от операций с активами; прочие доходы);
- 200 Расходы (оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда, включая заработную плату, прочие выплаты и начисления на выплаты по оплате труда; оплата работ, услуг, включая услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги, арендную плату за пользование имуществом, работы, услуги по содержанию имущества, прочие работы, услуги; обслуживание гос. (муниципального) долга, включая обслуживание внутреннего долга и обслуживание внешнего долга; безвозмездные перечисления организациям, включая безвозмездные перечисления гос. и муниципальным организациям и безвозмездные перечисления организациям, за исключением гос. и муниципальных организаций; безвозмездные перечисления бюджетам, включая перечисления другим бюджетам бюджетной системы РФ, перечисления наднациональным организациям и правительствам иностранных государств и перечисления международным организациям; социальное обеспечение, включая пенсии, пособия и выплаты по пенсионному, социальному и медицинскому страхованию нас, пособия по социальной помощи нас, а также пенсии, пособия, выплачиваемые организациями сектора государственного управления; расходы по операциям с активами, включая амортизацию основные средств и нематериальных активов, расходование материальных запасов, чрезвычайные расходы по операциями с активами; прочие расходы;
- 300 Поступление нефинансовых активов (объединяет подстатьи: увеличение стоимости основных средств, увеличение стоимости нематериальных активов, увеличение стоимости непроизведенных активов, увеличение стоимости материальных запасов);
- 400 Выбытие нефинансовых активов (уменьшение стоимости основных средств, уменьшение стоимости нематериальных активов, уменьшение стоимости непроизведенных активов, уменьшение стоимости материальных запасов);
- 500 Поступление финансовых активов (поступление на счета бюджетов, увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале, увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале, увеличение задолженности по бюджетным кредитам, увеличение стоимости иных финансовых активов, увеличение прочей дебиторской задолженности);
- 600 Выбытие финансовых активов (выбытия со счетов бюджетов, уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале, уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале, уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам, уменьшение стоимости иных финансовых активов, уменьшение прочей дебиторской задолженности);
- 700 Увеличение обязательств (увеличение задолженности по внутреннему гос. (муниципальному) долгу, увеличение задолженности по внешнему государственному долгу, увеличение прочей кредиторской задолженности);
- 800 Уменьшение обязательств (уменьшение задолженности по внутреннему гос. (муниципальному) долгу, уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу, уменьшение прочей кредиторской задолженности). Доходы и расходы в КОСГУ - операции, соответственно, увеличивающие или уменьшающие финансовый результат (разницу) между совокупными активами и обязательствами сектора государственного управления. Остальные операции рассматриваются с точки зрения поступления или выбытия нефинансовых и финансовых активов, увеличения или уменьшения обязательств.
Т.о., в соответствии с принципами КОСГУ к доходам не относятся, напр., средства от продажи основных средств. Если основное средство реализуется по балансовой стоимости, то операция по продаже основные средства не затрагивает величину чистой стоимости активов. Ее результатом является изменение структуры активов и пассивов баланса за счет обмена одного актива (нефинансового актива) на другой актив (финансовый актив). Подобная операция отражается, с одной стороны, как поступление финансовых активов (код 510 «Поступление на счета бюджетов» или 560 «Увеличение прочей дебиторской задолженности» КОСГУ) и, с другой стороны, как выбытие нефинансовых активов (код 410 «Уменьшение стоимости основных средств» КОСГУ).
Аналогичным образом, в соответствии с КОСГУ к расходам не относятся операции, связанные, напр., с приобретением основных средств. Результатом такой операции является изменение структуры баланса активов и пассивов вследствие обмена одного актива (приобретенного нефинансового актива) на другой актив или обязательство (выплаченные денежные средства либо обязательство в виде кредиторской задолженности). Подобная операция отражается, с одной стороны, как поступление нефинансовых активов (код 310 «Увеличение стоимости основных средств» КОСГУ) и, с другой стороны, как выбытие финансовых активов или увеличение обязательств (код 610 «Выбытие со счетов бюджетов» или код 730 «Увеличение прочей кредиторской задолженности» КОСГУ). КОСГУ построена т.о., чтобы обеспечить полное соответствие остатков (запасов) активов и пассивов сектора государственного управления на начальном и конечном отчетного периода с изменениями этих остатков (запасов) в течение отчетного периода, произошедшими в результате операций и некоторых экономических потоков, не являющихся операциями. К последним относятся, напр., доходы от переоценки активов, чрезвычайные доходы от операций с активами и чрезвычайные расходы по операциям с активами.
КОСГУ - инструмент, обеспечивающий интеграцию бюджетной классификации с планом счетов бюджетного учета. Интеграция обеспечивается следующим образом: КОСГУ указывается в последних разрядах (с 24 по 26 разряды) счета бухгалтерского учета. Одновременно коды КОСГУ определяют последние 3 разряда кодов классификации доходов бюджетов, классификации расходов бюджетов и классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. Посредством синтетических и аналитических счетов плана счетов бюджетного учета может обеспечиваться более подробная классификация экономических потоков по сравнению с той, что предусмотрена КОСГУ, напр., для целей управленческого или статистического учета.
Внедрение КОСГУ в бюджетный процесс и ее интеграция с планом счетов бюджетного учета обеспечивает применение единых кодов при ведении учета кассовым методом и методом начислений и позволяет формировать не только бюджетную отчетность, отражающую реальное экономическое содержание проведенных операций и их влияние на состояние активов и пассивов, но и бюджетную отчетность в структуре закона (решения) о бюджете, которая определяется целями проводимой гос. политики и положениями действующего бюджетного законодательства. КОСГУ разработана с учетом рекомендаций международного стандарта по статистике гос. финансов, описанного в Руководстве по СГФ.
Экономические потоки, группировка которых осуществляется посредством КОСГУ, в международном стандарте по СГФ классифицируются не с помощью трех классификаций - классификации доходов СГФ, классификации расходов экономической и классификации потоков и запасов активов и обязательств. Принципы группировки экономических потоков в КОСГУ не всегда совпадают с принципами, предусмотренными классификациями СГФ. Напр., в КОСГУ в составе доходов и расходов присутствуют ст. «Доходы от операций с активами» и «Расходы по операциям с активами», в то время как в международном стандарте по СГФ экономические потоки аналогичного характера не относятся к операциям, а классифицируются, как другие экономические потоки, связанные с изменением соответствующих активов экономических. Различия между КОСГУ и классификациями, предусмотренными в Руководстве по СГФ, объясняются особенностями российского бюджетного законодательства.
Государственный и частный сектор
Помимо участия государства в экономике в качестве регулирующей силы, оно действует и в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта – это так называемый государственный сектор.
Государственный сектор – комплекс хозяйственных субъектов, целиком или частично принадлежащих центральным или местным государственным органам.
Основой государственного сектора является совокупность государственных предприятий, которые независимо от сферы деятельности и национальных особенностей можно сгруппировать в три большие группы:
1) несамостоятельные публично-правовые предприятия (монетные дворы, тюрьмы, государственные и муниципальные колы, детские сады);
2) самостоятельные предприятия, действующие в рамках публичного права (почта, железные дороги, государственные холдинги и корпорации);
3) юридически самостоятельные предприятия, действующие в рамках частного права (в форме акционерных обществ).
Важную роль в современной экономике играет государственное предпринимательство.
Государственное предпринимательство – инициативная деятельность предприятий и других государственных структур, направленная на получение прибыли и осуществляемая непосредственно собственником имущества или управляющим на условиях договора (контракта).
Низкая эффективность функционирования государственных предприятий и большие расходы государства на их содержание часто ведут к осуществлению приватизации.
В нормативных актах и экономической правоприменительной практике в настоящее время соседствуют различные толкования понятия “госсектор экономики”. В соответствии с наиболее полным определением он включает государственные унитарные предприятия (на правах хозяйственного ведения и оперативного управления), госучреждения, хозяйственные общества (открытые акционерные общества) с долей госсобственности, превышающей 50% уставного капитала, а также открытые акционерные общества с государственным участием, в которых государство наделено правом “золотой акции”.
Понятия “госсектор” и “госсобственность” в нашем понимании не совпадают. С одной стороны, госсектор включает в себя не только предприятия, основанные на госсобственности, но и хозяйственные общества, где отношения между участниками регулируются обязательственными правами. Помимо отношений собственности, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения государственными унитарными предприятиями, в госсекторе появляются отношения по поводу участия государства в управлении акционерным капиталом, которые регулируются нормами обязательственного права, а не права собственности. С другой стороны, существуют объекты госсобственности, не относящиеся прямо к госсектору.
Текущее состояние управления госсектором свидетельствует об отсутствии какого-либо специфического механизма управления госпредприятиями.
Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями. В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность.
Частный сектор экономики - часть экономики страны, не находящаяся под контролем государства. Частный сектор образуют домохозяйства и фирмы, принадлежащие частному капиталу. Частный сектор экономики подразделяется на корпоративный, финансовый и индивидуальный секторы экономики.
Можно выделить две группы причин, сдерживающих развитие частного сектора экономики. Первая - это причины кардинального (общеэкономического) характера, заложенные в экономической политике государства, вторая - локального (преимущественно организационного) характера.
Партнерские отношения между частным сектором и государством являются основополагающим элементом функционирования экономики стран. Эти отношения включают в себя широкий спектр видов деятельности и различных действующих лиц, что затрудняет четкое определение понятия партнерства.
Партнерские отношения формируются в процессе объединения ресурсов, финансовых средств и знаний частного сектора и государством с целью:
а) снижения затрат;
б) обеспечения повышения качества услуг;
в) совершенствования механизма их предоставления.
Деятельность, в рамках которой складываются партнерские отношения, сравнима с созданием некоего общественного блага, которое частный сектор либо не может, либо не желает создавать самостоятельно.
Одна из возможностей для государства более активно налаживать партнерские отношения с частным сектором - организация специальных органов, занимающихся поддержкой частных компаний. Эти органы занимаются двумя потенциальными партнерами в частном секторе: Агентства содействия инвестициям занимаются иностранными компаниями, осуществляющими прямые инвестиции, а Агентства по поддержке малого бизнеса занимаются мелкими компаниями. Другой путь поддержания хорошего корпоративного управления - через развитие образовательных инструментов, которые могут использоваться деловыми и судебными секторами в понимании комплекса сложных законов и постановлений, регламентирующих эту область.
В России данный механизм до конца еще не сформирован.
Государственный и муниципальный сектор
Государственный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой государство является собственником и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с далей государственной собственности. Государство получает доход от налогообложения и других источников и воздействует на экономику путем расходов на потребление и инвестиции, а также осуществляя контроль с помощью денежно-кредитной и фискальной политики на доходы и расходы других секторов экономики.
Муниципальный сектор экономики представляет собой часть национальной экономики, в которой собственником является муниципальное образование и реализует свои права и обязанности по отношению к предприятиям, организациям и учреждениям с долей муниципальной собственности.
Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, — федеральная собственность и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации, — собственность субъектов РФ. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования выступают в финансовых отношениях на рапных правах с другими участниками этих отношений — физическими и юридическими лицами.
От имени Российской Федерации и ее субъектов могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус.
От имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять финансовые и другие права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.
По специальному поручению при принятии финансовых и других решений от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические и фи-зические лица.
В Российской Федерации имеется семь федеральных округов, 89 субъектов РФ, 12 215 муниципальных образований, из них 625 городов, 1404 района, 516 поселков, 9314 сельских округов, 203 сельских населенных пункта, 153 городских района и округа. Отмечается тенденция сокращения числа муниципальных образований и их укрупнение. В настоящее время муниципальную собственность имеют 11 160 муниципальных образований.
Российская Федерация, се субъект, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Средства соответствующего бюджета и другое государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну и казну субъектов РФ.
Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственности. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и другие лица Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.
Средства местного бюджета и другое муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.
Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность физических и юридических лиц, т.е. приватизировано.
К государственному сектору экономики относятся:
• унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения;
• государственные учреждения;
• федеральные казенные предприятия;
• акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находится в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации;
• дочерние предприятия, головная компания которых имеет государственный пакет голосующих акций, превышающий 50%;
• предприятия, входящие в холдинг, головная компания которого имеет государственный пакет голосующих акций, превышающий 50%.
Доля промышленной продукции государственного сектора в общем объёме продукции составляла около 16%, доля занятых в организациях государственного сектора экономики в общей численности работников, занятых в экономике, — до 22%. Доля государственного сектора в общем объёме инвестиций в основной капитал составляла 21%, в общем объёме внутренних затрат на научные исследования и разработки — 31%, в общем количестве организаций, выполняющих научные исследования и разработки, — 32%, в общей численности работников, выполняющих научные исследования и разработки, — 31%.
Предприятиями государственного сектора экономики топливно-энергетического комплекса (ТЭК) произведено промышленной продукции окало 35% общего объема продукции комплекса. Доля продукции государственного сектора в электроэнергетике со-ставила 81% общего объема продукции отрасли.
В государственном секторе экономики химического комплекса имеется около 90% государственных унитарных предприятий.
В оборонном комплексе из общего числа предприятий и организаций 43% относится к государственному сектору. В основном это государственные унитарные и казенные предприятия.
Удельный вес продукции государственного сектора в общем объёме продукции сельскохозяйственных предприятий составил 10,5%.
В транспортном комплексе удельный вес перевозок предприятиями государственного сектора экономики в общем объеме перевозок составил 65 %.
Доля государственного сектора в общем объёме услуг организаций связи и доля в общем объёме услуг населению была 59 и 77%.
При рассмотрении структуры инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования становится очевидным сокращение доли государственного сектора в общем объёме инвестиций. На долю предприятий государственного сектора экономики приходился 21% общего объема инвестиций в основной капитал.
Анализ структурных преобразований в государственном секторе экономики свидетельствует, что его доля будет уменьшаться за счет дальнейшей приватизации государственной собственности.
Основными направлениями в области повышения эффективности использования государственной собственности и совершенствования структуры государственного сектора экономики является реализация государством функций активного собственника по отно-шению ко всем государственным объектам, оптимизация их количества, а также повышение уровня информированности о характеристиках и параметрах объектов, что необходимо для принятия управленческих решений.
Рассмотрим далее муниципальный сектор экономики. Доля занятых в организациях этого сектора достигла почти 25% общей численности работников, занятых в экономике. Доля муниципального сектора в общем объеме инвестиций в основной капитал составила 4,6%.
Муниципальный сектор представлен в основном предприятиями местного хозяйства, в том числе жилищно-коммунального, и учреждениями социальной сферы. По видам объекты муниципальной собственности распределяются следующим образом: предприятия — в 4917 муниципальных образованиях; учреждения образования — в S792 образованиях; учреждения здравоохранения — в 7916 образованиях; учреждения культуры и спорта — в 7950 образованиях; жилой фонд и нежилые помещения — в S510.
В состав муниципальной собственности входят также средства местного бюджета и внебюджетных фондов. Местный бюджет имеется более чем в 10 000 муниципальных образований.
Статистические данные показывают, что около 1/3 муниципальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т.п.). В основном это бывшие территориальные единицы районного подчинения — сельсоветы, поселки, города районного подчинения.
Экономическую базу муниципального сектора составляют предприятия, находящиеся в муниципальной собственности и необходимые для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения (как правило, это производство с высокой степенью локализации рынка сбыта).
Основными отраслями муниципальной экономики являются жилищно-коммунальное хозяйство, организация общедоступного среднего образования, здравоохранения.
Наиболее серьезным вопросом, требующим решения, является ликвидация нерациональных механизмов формирования объектов муниципальной собственности и неэффективное управление местным хозяйством.
Важнейшие проблемы становления и развития местного самоуправления связаны с формированием его финансово-экономической основы. В настоящее время за счет местных бюджетов финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% — на здравоохранение, 60% — на содержание детских садов, жилья, на коммунальные услуги.
Через органы местного самоуправления обеспечивается защита совместных интересов граждан, проживающих на локальной территории (местных сообществ).
В 339 муниципальных образованиях отсутствуют местные бюджеты, но если учитывать, что в ряде субъектов РФ муниципальные образования имеют только сметы расходов, устанавливаемые им органами государственной власти, то общее число без бюджетных муниципальных образований увеличивается до 3 тыс. В результате этого органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, возможности планирования. В дальнейшем предполагается переход от финансирования по сметам к собственным бюджетам муниципальных образований.
В связи с изменениями в области налогообложения доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась за последние годы в 4—5 раз и составляет 5—6% местного бюджета. Снижаются также поступления от местных неналоговых доходов.
Местные бюджеты формируются на 80% за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Это влияет на самостоятельность органов местного самоуправления, препятствует нормальному экономическому планированию.
Серьезной проблемой современного состояния муниципального сектора является крайне высокая социально-экономическая и финансовая дифференциация субъектов местного самоуправления. Она во многом обусловливается объективными факторами: природно-климатическими условиями, распределением многочисленных ресурсов, полиэтническим разнообразием народов и их культурно-историческим прошлым. Укрепление единства экономического пространства России требует выравнивания муниципальных образований, цель которого — не допустить чрезмерного разрыва между уровнями развития различных регионов, способного негативно влиять на целостность государства.
Основным направлением в области повышения эффективности муниципального сектора экономики является реализация органами местного самоуправления функций активного собственника по отношению ко всем муниципальным объектам, повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов.
В ближайшие годы предполагается:
• завершить передачу отдельных категорий объектов, относящихся к федеральной собственности и государственной собственности субъектов РФ, в муниципальную собственность муниципальным образованиям всех типов;
• передача земель в муниципальную собственность;
• создание условий для рационализации муниципального хозяйства, включая: оптимизацию состава муниципальной собственности за счет отчуждения объектов, не связанных с осуществлением функций местного самоуправления, в том числе муниципальных предприятий и учреждений; оптимизацию структур управления муниципальным хозяйством; внедрение современных методов управления бюджетным процессом, муниципальной собственностью.
Таким образом, государственный и муниципальный секторы, несмотря на тенденцию их сокращения, занимают ключевое место в социально-экономической жизни России.
Классификация сектора государственного управления
Код классификации операций сектора государственного управления состоит из кода группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.
Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и статьями операций сектора государственного управления являются:
1) доходы:
- налоговые доходы;
- доходы от собственности;
- доходы от оказания платных услуг;
- суммы принудительного изъятия;
- безвозмездные поступления от бюджетов;
- взносы на социальные нужды;
- доходы от операций с активами;
- прочие доходы;
2) расходы:
- оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда;
- оплата работ, услуг;
- обслуживание государственного (муниципального) долга;
- безвозмездные перечисления организациям;
- безвозмездные перечисления бюджетам;
- социальное обеспечение;
- расходы по операциям с активами;
- прочие расходы;
3) поступление нефинансовых активов:
- увеличение стоимости основных средств;
- увеличение стоимости нематериальных активов;
- увеличение стоимости непроизведенных активов;
- увеличение стоимости материальных запасов;
4) выбытие нефинансовых активов:
- уменьшение стоимости основных средств;
- уменьшение стоимости нематериальных активов;
- уменьшение стоимости непроизведенных активов;
- уменьшение стоимости материальных запасов;
5) поступление финансовых активов:
- поступление на счета бюджетов;
- увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале;
- увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале;
- увеличение задолженности по бюджетным кредитам;
- увеличение стоимости иных финансовых активов;
- увеличение прочей дебиторской задолженности;
6) выбытие финансовых активов:
- выбытие со счетов бюджетов;
- уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале;
- уменьшение стоимости акций и иных форм участия в капитале;
- уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам;
- уменьшение стоимости иных финансовых активов;
- уменьшение прочей дебиторской задолженности;
7) увеличение обязательств:
- увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу;
- увеличение задолженности по внешнему государственному долгу;
- увеличение прочей кредиторской задолженности;
8) уменьшение обязательств:
- уменьшение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу;
- уменьшение задолженности по внешнему государственному долгу;
- уменьшение прочей кредиторской задолженности.
Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
Порядок применения классификации операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.
Развитие государственного сектора
Опыт развития современных индустриальных стран свидетельствует о том, что рыночная структура экономики включает в себя не только начала свободной конкуренции. В ней имеют место элементы монополии, монополистической конкуренции и олигополии. Составной частью рыночной экономики является также государственный (общественный) сектор.
Роль и значение общественного сектора в экономике индустриально развитых стран различаются как по объему, так и по структуре. Соотношение различных секторов экономики в ходе ее эволюции не остается постоянным. Оно меняется под воздействием широкого круга факторов. Долговременной и устойчивой тенденцией социально-экономического развития является повышение роли и места общественного сектора. Вместе с тем на Западе в ходе неоконсервативных революций, процессов дерегулирования, деэтатизации (разгосударствления) и реприватизации (передачи ранее национализированной собственности в частные руки) доля общественного сектора существенно сократилась. Сокращение общественного сектора, хотя и в силу совершенно иных причин, происходит в постсоциалистических экономиках стран Восточной Европы и СНГ. Как показывает исторический опыт, происходящее некоторое время сокращение общественного сектора доходит до определенного рубежа и затем прекращается. При определенных условиях общественный сектор восстанавливает и укрепляет свои позиции. На новых витках его развития складываются новые механизмы его функционирования, соответствующие институциональные формы и организационные структуры.
Необходимость существования общественного сектора обусловлена тем, что ряд экономических задач рыночная экономика средствами рыночного саморегулирования решить не может. Существуют такие социальные и экономические блага, которые частный сектор либо не производит, либо не может производить с минимальными затратами. Такие блага получили название общественных благ. Потребление данных благ определяет состояние и благополучие общества в целом. Оно осуществляется, как правило, коллективно. К данным благам обычно относят безопасность (нации, общества, личности, экологии), оборону, право, законодательство, здравоохранение, образование, культуру, энергетику, связь, транспорт, коммунальные услуги, социальную стабильность, занятость, экономический рост и т.д. Именно объективные потребности в данных благах, роль последних в социальном и экономическом прогрессе определяют собой долю и структуру общественного сектора в экономике, его границы. Ресурсы, необходимые для нормального функционирования общественного сектора, лимитируются величиной ВВП и готовностью общества делать альтернативный выбор из ограниченного набора различных видов благ в пользу коллективного потребления общественных благ. В реальной действительности обеспечение функционирования общественного сектора берет на себя государство, и с этим связаны его наиболее важные экономические функции. В этом смысле понятия общественного и государственного сектора идентичны.
Доля общественного сектора в экономике не является статичной величиной. Она зависит от ряда факторов и изменяется во времени в зависимости от конкретных экономических, социальных, политических, исторических, географических и природных условий. Так, в условиях экономической разрухи, необходимости восстановления экономики после войн, в фазах системных кризисов роль государства и общественного сектора, как правило, возрастает. По мере стабилизации и восстановления экономики она может стабилизироваться и даже (до определенных пределов) сокращаться. Можно сказать, что существуют краткосрочные колебания доли общественного сектора в экономике и долгосрочные тенденции. Последние заключаются в том, что вследствие обобществления производства, усиления взаимосвязей в экономике, развития инфраструктуры рынка (связь, энергетика, транспорт), увеличения потребностей в таких общественных благах, как образование, культура, здравоохранение, экология, доля общественного сектора хотя и нелинейно, но устойчиво растет.
Существенное влияние на общественный сектор в экономике оказывают масштаб территории, протяженность ее границ, наличие различных природно-климатических зон. Большие по размерам территории государства, как правило, имеют и высокую долю общественного сектора в экономике, поскольку масштабы диктуют необходимость в определенной инфраструктуре, связывающей территории и население в единое государственное и экономическое целое (энергетика, связь, транспорт и другие формы коммуникации, граница). Подрыв основ общественного сектора в экономике, для которой он традиционно имел основополагающее значение, может привести к ослаблению государства, экономическому и политическому обособлению отдельных территорий (экономическому и политическому сепаратизму) росту социальной нестабильности.
Немаловажное значение имеет и учет исторических особенностей становления нации и государства, традиций и ценностей, национального менталитета. Там, где исторически коллективные действия людей обусловливали успешное противостояние природе и внешнему окружению, успех в экономической деятельности, формировали особый тип творчества и культуры, высокая доля общественного сектора отражала и иерархию национальных ценностей, в которых солидарности и коллективизму, социальной справедливости придавалось особое значение.
Состояние общественного сектора и роль государства в переходной экономике характеризуются двумя тесно взаимосвязанными и взаимодействующими тенденциями. Первая тенденция состоит в том, что при переходе от плановой к рыночной экономике на первых этапах реформ общественный сектор сокращается, уменьшается регулирующая роль государства и доля его доходов (расходов) в ВВП. Приватизация государственной собственности существенно расширяет границы частного сектора и рыночных отношений (механизмов). Радикально изменяется соотношение общественных и частных благ.
Однако данный переход происходит в условиях системного кризиса экономики, сопровождаемого сокращением ВВП, падением инвестиционной активности, инфляцией, финансовым кризисом, увеличением безработицы. Возникают такие отрицательные явления, как нестабильность настоящего, неопределенность будущего, отсутствие гарантий прав собственности и др. Разработка и реализация антикризисных стратегий и программ в этих условиях во многом ложатся на Плечи государства, что требует усиления его роли в экономике.
Потребность в таких общественных благах, как определенность, стабильность, занятость, спокойствие, экономический рост, безопасность личности, общества, нации, резко возрастает. Экономика все больше и больше испытывает дефицит ресурсов, способных обеспечить решение назревших проблем. Но эти ресурсы не могут возникнуть из производства, которое находится в глубоком кризисе. Поэтому на первый план выдвигаются либо расходы государства (увеличение общественного сектора), либо внешние заимствования.
Таким образом, складываются две противоположные, хотя и тесно взаимосвязанные тенденции в развитии общественного сектора и государственного регулирования экономики. Одна состоит в неизбежном уменьшении доли общественного сектора в экономике, сформировавшегося в дореформенную эпоху. Другая проявляется в необходимости увеличения государственных расходов, расширении масштабов государственного регулирования (но уже на рыночных основах) в соответствии с возросшей потребностью в вышеперечисленных общественных благах.
Реализация второй тенденции может сталкиваться с трудностями, связанными с тремя основными моментами. Первый — опасения со стороны общества рецидивов элементов старой распределительной системы и всеобщего дефицита товаров (частных благ). Второй — отсутствие механизмов, способных эффективно использовать ресурсы в общественном секторе экономики. Третий — неопределенность в направлении использования дополнительных доходов государства (общественного сектора).
Первая проблема теряет свою актуальность по мере углубления необратимости проводимых реформ. Неопределенность в использовании дополнительных совокупных расходов уменьшается по мере усиления потребности общества в таких общественных благах, как занятость, стабильность, рост. Сложнее обстоит дело с механизмами функционирования общественного сектора.
Государственный сектор — двойственное и противоречивое образование. Он заключает в себе как бы два начала: рыночное — основанное на возмездности, эквивалентности, купле-продаже, отчуждении права собственности, и нерыночное — основанное на неэквивалентности обмена, внерыночных механизмах распределения ресурсов, безвозмездном выделении основных фондов государственным и муниципальным предприятиям, неопределенности права собственности. Такая двойственность природы общественного сектора очень часто порождает неэффективность использования экономических ресурсов в нем и искажения в распределении доходов. Данная двойственность в производстве общественных благ вызывает необходимость действенного законодательного регулирования данного сектора с целью создания условий для эффективного использования экономических ресурсов в производстве общественных благ и рационального распределения возникающих здесь доходов в соответствии с реальными правами, функциями и ответственностью всех субъектов отношений в данном секторе экономики (государственные органы, предприятия, руководство предприятий, трудовые коллективы).
Особое место в системе общественного сектора занимают муниципальные предприятия и местные финансы. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения. Они отвечают за непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований в той мере, в какой это предусмотрено уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В ведении местного самоуправления находятся такие вопросы, как владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью; установление местных налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и фонда нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка и содержание соответствующих органов; планировка и застройка своих территорий; контроль за использованием земель; организация, содержание и развитие местных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; местное дорожное строительство и содержание дорог, организация транспортного обслуживания; поддержание и содействие занятости и др.
Основой деятельности муниципального сектора и финансовой базой реализации перечисленных задач являются местные бюджеты и налоги. Законодательство РФ определяет и регламентирует право местных органов власти устанавливать муниципальные налоги.
Все больше делегирование полномочий по удовлетворению общественных потребностей на уровень местных органов власти должно сопровождаться и передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (налоги). Хотя полномочия муниципальных властей в переходной экономике России возрастают, материально и финансово они не подкреплены. Нагрузка на муниципальные бюджеты возрастает, а ресурсные возможности их не изменяются. Финансовая необеспеченность муниципального сектора заключается в низкой доле его налогов и сборов в общем их объеме. Уровень же налогооблагаемой базы в России достаточно высок. Поэтому установление местными органами дополнительных налогов и сборов оказывается нереальным. Так, например, доля доходной части местных бюджетов в консолидированном бюджете государства упала. При этом огромное количество объектов социальной сферы, переданных органам местной власти, фактически не принимается государством (центральной властью) как расчетная база при формировании местных бюджетов.
Увеличение финансовых возможностей общественного сектора (государственного и муниципального) при ограниченности налогооблагаемой базы и увеличение потребления общественных благ может осуществляться за счет расширения доходов данного сектора от деятельности государственных и муниципальных предприятий. Но при этом деятельность данных предприятий должна обеспечивать эффективное использование ресурсов (фондов), которые им выделяются органами власти (государственной и муниципальной).
Бухгалтерский учет государственного сектора
В январе Минфин России на своем сайте minfin, в разделе "Документы", начал публикацию своих приказов об утверждении стандартов учета и отчетности для организаций государственного сектора. Появление таких стандартов открывает новую страницу в истории бухгалтерского учета в государственных и муниципальных учреждениях современной России.
Минфин России в последний день уходящего года утвердил федеральные стандарты бухгалтерского учета для организаций государственного сектора, в частности это Приказы, которыми были утверждены федеральные стандарты бухгалтерского учета для организаций государственного сектора:
- N 256н "Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности организаций государственного сектора" (далее - Стандарт 256н);
- N 257н "Основные средства" (далее - Стандарт N 257н);
- N 258н "Аренда" (далее - Стандарт N 258н);
- N 259н "Обесценение активов" (далее - Стандарт N 259н);
- N 260н "Представление бухгалтерской (финансовой) отчетности" (далее - Стандарт N 260н).
Все вышеуказанные Приказы в настоящее время находятся на государственной регистрации в Минюсте России.
Утвержденные Стандарты вступают в силу и распространяются, в частности, на государственные (муниципальные) учреждения.
Приступая к изучению утвержденных Стандартов, необходимо четко понимать то, какие организации объединяет госсектор, а также какое место в нем занимают государственные и муниципальные учреждения (далее - ГМУ).
Отметим, что нормативного определения термина "госсектор" нет и для разных целей он трактуется по-разному. Наиболее распространено следующее определение:
Государственный сектор экономики (далее - госсектор) - совокупность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в государственной собственности и управляемых государственными органами или назначаемыми ими лицами. Госсектор включает в себя все экономические ресурсы, которыми владеет государство и все организации, с помощью которых осуществляется государственное регулирование экономики. Это и государственный бюджет, государственные производственные предприятия, государственные организации в сфере управления, здравоохранения, образования, обороны, государственные земли.
Другими словами, ГМУ в госсекторе занимают лишь незначительную часть, которая характеризуется большой сетью и значительным количеством учреждений, но по объему финансовых ресурсов, выделяемых на их функционирование, гораздо меньше по сравнению с другими составными частями госсектора (например, силовые ведомства, судебная власть, государственные корпорации и т.п.).
При этом цель стандартов - установить единые требования к ведению бухгалтерского учета государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, бюджетного учета активов и обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, операций, изменяющих указанные активы и обязательства, формированию информации об объектах бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности ГМУ, бюджетной отчетности (п. 1 Стандарта N 256н).
Напомним, что согласно пункту 3.1 Приказа Минфина России N 157н утвержденная им Инструкция по применению Единого плана счетов (далее - Инструкция N 157н) также распространяется при наличии определенных условий на некоторые госкорпорации, унитарные предприятия, органы исполнительной власти всех уровней и учреждений.
Столь значительное число участников госсектора, которые при этом осуществляют самую разнообразную по своему экономическому смыслу и целям деятельность, но используют один источник средств - средства бюджета, потребовало как раз установления единых правил к ведению учета и отчетности. Такие единые требования к ведению учета и отчетности для различных участников госсектора и сформулированы в стандартах. При этом ГМУ должны ориентироваться на эти стандарты только в той части, которая непосредственно регулирует их деятельность.
Утвержденные Минфином России федеральные стандарты, согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", являются одним из основных документов, регулирующих бухгалтерский учет.
Напомним, что помимо федеральных стандартов к документам, регулирующим бухгалтерский учет, относятся:
- отраслевые стандарты;
- рекомендации в области бухгалтерского учета;
- стандарты экономического субъекта.
Вслед за федеральными должны быть утверждены отраслевые стандарты, а также рекомендации по их применению. Очевидно, что, пока Минфин России не утвердит все федеральные стандарты, не будут разработаны и отраслевые, а затем - рекомендации в области бухучета. Следовательно, несмотря на то, что федеральные стандарты вступят в силу, правильное их применение не может быть обеспечено без утвержденных отраслевых стандартов и соответствующих рекомендаций.
Примечание. Предполагается, что из действующих Инструкций по бухгалтерскому учету и отчетности будут исключены те положения, которые найдут отражение в федеральных стандартах.
Другими словами, бухгалтерам ГМУ пока остается лишь следить за нормотворчеством Минфина России и ждать.
Сразу отметим, что в утвержденных Минфином России стандартах не содержится ни правил бухгалтерского учета, ни требований к конкретным формам отчетности, ни проводок и числовых или еще каких-либо примеров. Некоторые стандарты предполагают несколько новые учетные инструменты для решения бухгалтерских задач, но все эти инструменты уже давно применяются в коммерческом секторе экономики. Подробнее о таких новшествах мы расскажем в отдельных статьях в следующих номерах нашего журнала.
Стандарты в основном содержат множество терминов и определений, с которыми всем бухгалтерам государственных и муниципальных учреждений обязательно нужно ознакомиться. Так, например, в Стандарте N 257н "Основные средства" применяется термин "недвижимость, занимаемая субъектом учета", требующий дополнительных разъяснений и уточнений. В том же пункте 6 этого Стандарта сказано, что такая недвижимость - это основные средства, являющиеся объектами недвижимого имущества, находящиеся во владении и (или) пользовании субъекта учета, в том числе в рамках отношений по аренде, предусматривающей переход существенных операционных рисков и выгод к пользователю (арендатору), предназначенные для использования при выполнении возложенных на субъект учета государственных (муниципальных) полномочий (функций), осуществления деятельности по выполнению работ, оказанию услуг либо для управленческих нужд субъекта учета.
Буквальное прочтение определения термина "недвижимость, занимаемая субъектом учета" наводит на мысль, что авторами Стандарта N 257н предполагается наличие в учреждениях недвижимости, не занимаемой субъектом учета, то есть учреждением. Но тут возникает вопрос: является ли недвижимость, находящаяся в эксплуатации, аналогом недвижимости, занимаемой субъектом учета? И наоборот, недвижимость, выведенная из эксплуатации, - аналогом недвижимости, которое не занято субъектом учета?
Надо отметить, что используемые в стандартах словосочетания и фразы довольно сложны для восприятия. При этом используемые профессионалами в настоящее время определения гораздо короче и точнее отражают экономический смысл различных сторон хозяйственной деятельности.
Не секрет, что многие учреждения здравоохранения размещаются в зданиях, относимых к историческим памятникам. Поэтому для таких учреждений будет весьма актуальным еще один термин - "активы культурного наследия", вводимый Стандартом N 257н. Согласно пункту 6 этого Стандарта к таким активам относятся материальные ценности, возникшие в результате исторических событий и обладающие ценностью с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
При этом активы культурного наследия включают в себя объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведения живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объекты науки и техники и иные предметы материальной культуры, обладающие культурной, исторической, экологической (связанной с окружающей средой) ценностью.
Примечательно, что в Стандарте N 257н не указан критерий, согласно которому некий актив может считаться культурным наследием. Очевидно, что простому бухгалтеру самостоятельно, без специальных знаний невозможно будет отнести тот или иной объект недвижимости к активам культурного наследия. Поэтому, скорее всего, в рамках учетной политики в учреждении придется создавать еще одну специализированную комиссию либо приглашать соответствующих специалистов, чтобы они могли дать квалифицированное заключение.
Отметим, что стандарты придали несколько иной смысл и давно привычным бухгалтерским словам и выражениям.
Так, в пункте 16 Стандарта N 256н "Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности организаций государственного сектора" указано, что ведение бухгалтерского учета объектов бухгалтерского учета осуществляется в денежном измерении (стоимостном выражении) с использованием:
- метода начисления;
- принципа равномерности;
- метода двойной записи.
В соответствии со Стандартом N 256н согласно методу начисления результаты операций признаются в бухгалтерском учете по факту их совершения независимо от того, когда получены или выплачены при расчетах, связанных с осуществлением указанных операций, денежные средства (или их эквиваленты), что практически слово в слово воспроизводит определение, данное этому методу в пункте 3 Инструкции N 157н.
Согласно Стандарту N 256н принцип равномерности означает признание доходов и расходов и допущение временной определенности фактов хозяйственной жизни. В Инструкции N 157н нет каких-либо аналогов такому принципу.
Однако о необходимости равномерного отнесения доходов и расходов на финансовый результат деятельности учреждения говорится в ряде ее пунктов, в частности:
В пункте 3 Инструкции N 157н сказано, что при ведении бухгалтерского учета учреждениям, финансовым органам, органам, осуществляющим кассовое обслуживание, необходимо учитывать, что, в частности, бухгалтерский учет активов, обязательств, источников финансирования их деятельности, операций, их изменяющих (фактов хозяйственной жизни), финансовых результатов осуществляется методом двойной записи на взаимосвязанных счетах бухгалтерского учета, включенных в рабочий план счетов субъекта учета.
Таким образом, в данном случае бухгалтерам не придется переучиваться и привыкать к чему-то новому - основы бухгалтерского учета остаются незыблемыми.
Стандарт N 260н "Представление бухгалтерской (финансовой) отчетности" хотя распространяется, в частности, и на ГМУ, однако согласно пункту 3 его положения не применяются:
а) при составлении и представлении субъектами отчетности бухгалтерской (финансовой) отчетности специального назначения, в том числе управленческой, а также налоговой и составляемой для государственного статистического наблюдения;
б) при составлении и представлении бухгалтерской (финансовой) отчетности общего назначения субъектами отчетности, осуществляющими бюджетные полномочия по ведению бюджетного учета и составлению, представлению бюджетной отчетности, за исключением казенных учреждений, если иное не предусмотрено применяемыми нормативными правовыми актами, регулирующими бухгалтерский учет и отчетность.
Отметим, что Стандарт N 260н в пункте 15 также предлагает свое понимание "допущения непрерывности". Так, соблюдение допущения непрерывности деятельности предполагает, что субъект отчетности в будущем будет продолжать функционировать, выполняя свои обязательства, за исключением случаев, когда у его учредителя имеется намерение или необходимость ликвидировать субъект учета или прекратить его деятельность в трехлетний период после даты утверждения бухгалтерской (финансовой) отчетности, составленной в соответствии с порядком, установленным документами системы нормативного регулирования бухгалтерского учета и отчетности в государственном секторе.
Таким образом, обозримое будущее, которое упоминалось в Стандарте N 256н, ограничивается всего тремя годами в Стандарте N 260н. Но три года - срок немалый для настоящего времени.
Вступает в силу Стандарт N 258н "Аренда", который существенно меняет подход и принципы отражения в учете организациями госсектора арендованного имущества, безвозмездно полученного в пользование имущества, а также имущества, сданного в аренду или безвозмездное пользование. Изменится учет как у арендаторов, так и у арендодателей.
Соглашение об аренде - договор (соглашение), в соответствии с которым субъектом учета осуществляются арендные отношения в течение срока, согласованного передающей имущество стороной (правообладателем, арендодателем) и принимающей стороной (пользователем, арендатором).
В соответствии с пунктом 4 Стандарта N 258н он не применяется при отражении в бухгалтерском учете объектов бухгалтерского учета, возникающих в рамках:
а) договоров (соглашений) аренды, заключенных в целях разведки или использования полезных ископаемых, нефти, природного газа и аналогичных невозобновляемых ресурсов;
б) лицензионных соглашений, предметом которых являются объекты нематериальных активов;
в) соглашений об аренде биологических активов.
Также данный нормативный документ не относится к аренде государственного (муниципального) имущества, закрепленного на праве оперативного управления за субъектами учета с целью выполнения ими возложенных на них полномочий (функций) (п. 7 Стандарта N 258н).
Особого внимания заслуживают Приказы Минфина России:
- N 250н "Об утверждении общих требований к стандартам осуществления внутреннего государственного финансового контроля" (далее - Стандарт N 250н);
- N 251н "Об утверждении стандарта осуществления внутреннего государственного финансового контроля "Принципы осуществления Федеральным казначейством внутреннего государственного финансового контроля" (далее - Стандарт N 251н).
Согласно пункту 1 Стандарта N 250н требования к стандартам осуществления внутреннего государственного финансового контроля разработаны с целью обеспечения единого подхода к их структуре при разработке и утверждении стандартов осуществления внутреннего государственного финансового контроля, а также их актуализации.
Применение стандартов органами внутреннего государственного финансового контроля призвано обеспечить соблюдение общих принципов:
В Стандарте N 251н содержатся более конкретные положения, раскрывающие суть финансового контроля. Одно из наиболее важных - это введенное понятие ущерба.
Согласно Стандарту N 251н ущерб - это дополнительные расходы федерального бюджета, федеральных бюджетных учреждений, федеральных автономных учреждений, которые осуществлены или необходимо осуществить в результате допущенного объектом контроля нарушения условий документа, являющегося правовым основанием возникновения и осуществления расходов, предоставления средств из бюджета, размещения средств бюджета, государственного контракта, и (или) расходы бюджета, которые необходимо осуществить для восстановления (приобретения) утраченного (поврежденного) государственного имущества, и (или) доходы федерального бюджета, не полученные ввиду совершения (допущения) объектом контроля нарушения. Отметим, что в Инструкции N 157н и других Инструкциях по учету термин "ущерб" не конкретизирован.
Остается надеяться, что Минфин России в течение этого года даст необходимые пояснения и уточнения о порядке применения федеральных стандартов.
Регулирование государственного сектора
В условиях нарастания действия рыночных механизмов в переходной экономике, усиления фактора спроса и предложения в регулировании деятельности предприятия все его виды циклов становятся более идентичными сложившейся в мире системе деловых циклов.
Для регулирования развития государственного сектора экономики в современных условиях требуется изучение циклов в их совокупности, начиная с краткосрочных циклов, характеризующих деятельность одного или нескольких предприятий, выявления механизма инвестиционных и воспроизводственных циклов на разных уровнях отраслевого и территориального управления и кончая изучением общенациональных долгосрочных циклов, связанных с проблемами приоритетных направлений научно-технического прогресса и структурной перестройки экономики на систему рыночных отношений.
При этом следует учитывать кардинальные изменения в структуре воспроизводства, связанные с социально-политической ориентацией и конверсией на рыночные методы работы государственного и коммерческого секторов, увеличением производства товаров народного потребления всеми отраслями экономики России. Для этих прогнозов рекомендуется использовать многомерную модель воспроизводства, позволяющую увязать детализированную схему подразделений с воспроизводством ресурсов и воспроизводственными циклами.
В современном прогнозировании необходимо дать последовательное объяснение изменений траектории и темпов экономического роста под воздействием различных по своей природе циклических колебаний, провести сущностный анализ того, как ведут себя основные параметры экономической динамики в условиях, когда ее факторы, находящиеся в тесном взаимодействии, флуктуируют с определенной периодичностью и регулярностью.
Прогнозирование явлений экономической цикличности в их взаимосвязи должно сопровождаться изучением конкретных форм проявления всех видов циклов применительно к условиям современной переходной экономики. Это позволит воспользоваться определенными преимуществами прогнозирования с учетом взаимодействия циклов и регулируемых государством процессов государственного и коммерческого секторов экономики.
Государственный сектор – часть экономики, полностью контролируемая государственными органами, и находящаяся в собственности государства.
Государственный сектор и государственная собственность – разные понятия и различна их роль в системе регулирования.
Важнейшая роль государственного сектора – аккумуляция и перераспределение значительных денежных средств на социальные и экономические цели согласно концепции определенной модели экономики.
План государственного сектора – документ, отражающий развитие всей совокупности государственных предприятий и организаций. Он является составной частью комплексного плана развития национальной экономики.
Государство владеет большим объемом собственности: унитарными предприятиями и учреждениями, акциями различных компаний (в том числе с контрольным пакетом акций), недвижимостью в России и за рубежом. Собственность должна эффективно использоваться, служить источником поступления средств в бюджет для решения социальных и экономических задач.
Учет в государственном секторе
В настоящее время бухгалтерский учет в секторе государственного управления находится в стадии активного реформирования. В статье рассматриваются вопросы реформирования бухгалтерского учета и в целом бюджетной системы РФ.
В настоящее время бухгалтерский учет в секторе государственного управления находится в стадии активного реформирования. Данная реформа, прежде всего, была начата с реформирования бюджетного процесса в РФ.
Целью реформирования было создание условий и предпосылок для максимального эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть реформы заключалась в смещении акцентов управления бюджетными процессами от управления бюджетными ресурсами (расходами) на управление результатами расходов путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса.
Концепцией реформирования бюджетного процесса были определены следующие задачи:
1. Изменение модели бюджетирования.
2. Внедрение методики оценки достижения конкретных результатов.
3. Переход на многолетнее бюджетное планирование.
Для решения поставленных задач реформирование осуществляется по следующим направлениям:
• реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
• выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
• совершенствование среднесрочного финансового планирования;
• совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
• упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Реформа бюджетной сферы и сопровождающая ее реформа бухгалтерского учета нацелены на приведении принципов и требований бухгалтерского учета и отчетности в бюджетной сфере в соответствие с условиями деятельности субъектов этой сферы в рыночной экономике, а также с принципами и требованиями бухгалтерского учета и отчетности в других сферах экономики. Таковыми принципами, прежде всего, являются прозрачность, подотчетность и открытость государственных финансов обществу.
Начиная с проекта федерального бюджета введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации.
Подготовлено более углубленное аналитическое распределение по подпрограммам (федеральным целевым программам) и основным мероприятиям (ведомственным целевым программам), позволяющее трансформировать «функциональную» структуру расходов федерального бюджета в «программную».
Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», обеспечивающий законодательную основу для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ.
Кроме того, законопроектом предусматривается установление и распространение единого нового формата классификации видов расходов (применяемого на федеральном уровне и во многих субъектах Российской Федерации) на все уровни бюджетной системы Российской Федерации, что, в совокупности с другими нормами, создает условия для «укрупнения» формата бюджетов и расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации.
В развитие положений законопроекта разработан проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации Российской Федерации программной составляющей (на уровне целевых статей).
В целях обеспечения формирования проекта федерального закона «О федеральном бюджете» приказом Минфина России № 31н утверждены Указания о порядке применения классификации расходов бюджетов для составления проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, начиная с бюджетов.
При методической поддержке Минфина России продолжилось внедрение программной структуры бюджетов на региональном уровне.
Приказом Минфина России № 31н утверждены Указания о порядке применения классификации расходов бюджетов для составления проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, начиная с бюджетов.
Указаниями установлен принципиально новый подход к формированию целевых статей классификации расходов федерального бюджета, предусматривающий, с одной стороны, интеграцию в структуру кода целевой статьи «программной» составляющей (государственных программ Российской Федерации, их подпрограмм, а также непрограммных направлений расходов федеральных государственных органов). Это позволит, с одной стороны, обеспечить контроль за реализацией государственных программ Российской Федерации в процессе исполнения федерального бюджета, с другой стороны — укрепление целевых статей расходов, позволяющей повысить эффективность управления расходами главных распорядителей средств федерального бюджета.
Кроме того, Минфином России будет обеспечена реализация поправок в Бюджетный кодекс, предусматривающих:
• внедрение единого нового формата классификации видов расходов (применяемого на федеральном уровне) на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;
• закрепление полномочий по установлению кодов целевых статей федерального бюджета за Минфином России (в настоящее время утверждаются в рамках закона о соответствующем бюджете и (или) сводной бюджетной росписи). Это, в частности, позволит утверждать Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации до начала формирования проектов бюджетов на соответствующий финансовый год и плановый период.
Минфином России совместно с Федеральным казначейством будет осуществлено проектирование и разработка технологического ядра системы «Электронный бюджет», автоматизирующего функции по обеспечению интеграции, ведению реестров и формуляров, юридической значимости документов и информационной безопасности, а также восьми подсистем системы «Электронный бюджет», три из которых (подсистемы информационно-аналитического обеспечения, управления кадровыми ресурсами и закупками) будут переданы в опытную эксплуатацию.
В целях стандартизации бизнес — процессов в сфере управления государственными и муниципальными финансами, унификации первичных учетных документов — формуляров на основе сформированной методики планируется завершить проектирование бизнес-процессов всех функциональных подсистем системы «Электронный бюджет», осуществить анализ информационных систем и инфраструктуры, разработанных в рамках «Электронного правительства» для определения параметров информационного взаимодействия технологической платформы системы «Электронный бюджет» с Единой системой идентификации и аутентификации, системой межведомственного электронного взаимодействия.
В системе «Электронный бюджет» начинается апробация цикла формирования, консолидации и сбора бюджетной и бухгалтерской отчетности организаций государственного сектора, с постепенным переходом на ее автоматическое формирование при внедрении соответствующих функциональных подсистем. Внедрение технологии централизованного сбора и свода годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации будет реализовано поэтапно, начиная с пилотных федеральных органов исполнительной власти и ряда субъектов Российской Федерации.
В рамках реализации Федерального закона о бухгалтерском учете предусматривается поэтапное утверждение федеральных стандартов организации и ведения бухгалтерского учета сектором государственного управления, разработанных на основе международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора.
Планируется принятие прошедших публичное обсуждение проектов федеральных стандартов организации и ведения бухгалтерского учета сектором государственного управления («Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности в секторе государственного управления», «Бухгалтерский учет и отчетность», «Основные средства», «Аренда», «Обесценение»).
В целях обеспечения методологической разработки проектов федеральных стандартов организации и ведения бухгалтерского учета сектором государственного управления с привлечением профессионального сообщества, в том числе методических рекомендаций по внедрению утвержденных федеральных стандартов организации и ведения бухгалтерского учета сектором государственного управления предполагается создание при Минфине России Методического совета по стандартам бухгалтерского учета в секторе государственного управления.
В рамках реализации Федерального закона о бухгалтерском учете предусмотрено издание федеральных стандартов организации и ведения бухгалтерского учета сектором государственного управления, разработанных на основе международных стандартов финансовой отчетности общественного сектора.
В связи с чем Минфином России в рамках реализации проекта «Содействие повышению эффективности бюджетных расходов и обеспечению долгосрочной устойчивости бюджетной системы» предусматривается разработка следующего этапа проектов федеральных стандартов организации и ведения бухгалтерского учета сектором государственного управления — «Вознаграждение работникам», «Материальные запасы», «Учетная политика, изменения учетных оценок и ошибки», «Отчеты о движении денежных средств», «Доходы государственных (муниципальных) учреждений», «Консолидированная финансовая отчетность», «Представление бюджетной информации в финансовой отчетности».
Согласно положениям законодательства Минфином России совместно с Методическим советом по стандартам бухгалтерского учета в секторе государственного управления будет организовано публичное обсуждение проектов указанных федеральных стандартов профессиональным сообществом с созданием и ведением рубрики на официальном сайте Минфина России.
Продолжается реализация реформы системы оказания государственных (муниципальных) услуг и выполнения государственных (муниципальных) функций.
Результатом первого этапа реформы стало изменение правового статуса государственных учреждений, внедрение государственных заданий и субсидий на их обеспечение, создание условий для расширения финансово-хозяйственной самостоятельности и повышения ответственности государственных учреждений за результаты своей деятельности. Такие радикальные изменения, включающие, прежде всего, создание трех типов учреждений с разной степенью правовой и финансовой ответственности, не осуществимы без адекватной информационной среды, которую обеспечивает бухгалтерский учет. На сегодняшний день ведение бухгалтерского учета строится в соответствие со спецификой каждого типа учреждений: все государственные и муниципальные учреждения ведут бухгалтерский учет с применением единого плана счетов, но с учетом особенностей своей деятельности.
В то же время использование новых механизмов деятельности государственных учреждений в значительной степени остается формальным.
Необходимо наполнить новые механизмы реальным содержанием, обеспечив их комплексное применение для повышения качества и доступности социально значимых услуг, взаимосвязь государственных программ Российской Федерации и государственных заданий в целях создания условий для повышения эффективности деятельности учреждений по обеспечению потребностей граждан и общества в государственных услугах.
Таким образом, сегодня в России происходит трансформация национальной бюджетной системы и в частности бюджетного учета, главной задачей которой является обеспечение прозрачности учета и отчетности в целях повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления бюджетным процессом в целом. Для выполнения данной задачи необходима гармонизация учетных правил и процедур в отношении всех экономических субъектов. Основным инструментом реформирования бухгалтерского учета и отчетности в государственном секторе управления остаются Международные стандарты финансовой отчетности для общественного сектора.
Расходы государственного сектора
В целом расходы государственного сектора могут быть подразделены на затраты на товары и услуги, трансфертные платежи и уплату процентов. Необходимо рассмотреть влияние каждого из этих компонентов в отдельности на совокупные расходы.
Расходы государственного сектора на товары и услуги, производимые в текущий период времени, сами по себе являются одним из компонентов совокупных внутренних расходов и таким образом вносят непосредственный вклад во внутреннюю абсорбцию. Если госсектор закупает товары отечественного производства, не реализуемые на внешнем рынке, такие закупки служат дополнением к совокупному спросу на отечественные товары. Однако импорт государственного сектора и закупка им товаров, которые могли бы быть проданы за рубежом по мировым ценам, не оказывают прямого воздействия на реальный совокупный спрос на товары отечественного производства. Расходы госсектора на подобные конкурентоспособные товары приводит к ухудшению торгового баланса страны и при этом не оказывают непосредственного влияния на реальный совокупный спрос или на такие макроэкономические переменные, как реальный объем производства и темпы внутренней инфляции.
Косвенное воздействие закупок госсектора широко дискутируется. Эти дискуссии получили название "дебатов по вопросу о вытеснении". Существует немало каналов, через которые увеличение расходов госсектора косвенно оказывает влияние на расходы в частном секторе. Дискуссия ведется вокруг того, насколько увеличение государственных затрат снижает или увеличивает расходы частного сектора, приводя к общему росту расходов, отличному от того, который первоначально имел место в государственном секторе. В эффекте "вытеснения" (или, наоборот, "втискивания") можно выделить несколько уровней.
Уровень первый: госсектор покупает "общественные" товары и услуги, заменяющие или дополняющие закупки сектора, что влияет на суммарные частные расходы.
Уровень второй, в той степени, в какой увеличение государственных расходов влечет за собой соответствующую задолженность по налоговым платежам для частного сектора либо в настоящее время путем финансирования налогов, либо в будущем, когда возникает необходимость погашения государственного долга, текущий или будущий частный располагаемый доход (т. е. доход после уплаты налогов) сократится, что вызовет и некоторое сокращение частных расходов.
Уровень третий: если рост государственных затрат в результате приводит к чистому увеличению совокупного спроса при первоначальном уровне цен и процентных ставок, внутренняя экономическая деятельность может возрасти, но это способно привести к сокращению частных расходов. Так, например, если внутренняя процентная ставка прыгает вверх, чтобы сразу же поддержать равновесие портфеля ценных бумаг при увеличенном спросе на деньги, компоненты совокупного спроса, особо чувствительные к изменениям процентных ставок, будут иметь тенденцию к снижению. Напротив, если дисбаланс портфеля будет иметь тенденцию к сохранению, то чрезмерный спрос на деньги может побудить домохозяйства сократить текущие расходы, чтобы накопить наличность.
Даже при отсутствии этого последнего эффекта финансирование дополнительных расходов государственного сектора может увеличить стоимость или снизить доступность финансирования для частного сектора - в зависимости от финансово-экономической структуры и характера соответствующей кредитно-денежной политики. Наконец, если номинальная заработная плата гибкая или если увеличение государственных расходов ожидалось заранее, когда заключались действующие ныне контракты с номинальными ставками зарплаты, уровень внутренних цен может подняться достаточно высоко, чтобы снизить частные расходы на сумму, эквивалентную общественным затратам, не вызвав никаких чистых изменений в реальном совокупном спросе. Ясно, что значение каждого из этих факторов будет определяться особенностями тех или иных институциональных характеристик и структурными параметрами той или иной конкретной страны.
Трансфертные платежи из госсектора в частный внутри страны не являются покупкой производимых в данный момент товаров и услуг и поэтому прямо не сказываются на внутренней абсорбции.
Однако они затрагивают частный располагаемый доход и в силу этого косвенно влияют на частные расходы. Сумма частных расходов, стимулируемых трансфертами определенного размера, скорее всего зависит от регулярности трансфертов (эпизодические трансферты будут, вероятно, в основном откладываться в виде сбережений), особенностей конкретного получателя в частном секторе, что отражается на предельной склонности к потреблению за счет текущих доходов (здесь могут также играть роль такие демографические факторы, как возраст людей и размер домохозяйств) и характера финансовой системы (который скажется на степени нехватки ликвидности у получателей трансфертов).
Наконец, так же, как и трансфертные выплаты, уплата процентов госсектором частному не сказывается непосредственно на внутренней абсорбции и совокупном спросе и речь идет лишь о косвенном влиянии, которое они оказывают на решение относительно частных расходов. Увеличение уплаты процентов госсектором по внешней задолженности при его неизменных затратах на товары и услуги "нефакторного" характера также не окажет непосредственного влияния на совокупный спрос на отечественные товары и услуги.
В последние годы возникли споры по поводу того, не имеет ли та часть уплаты процентов, которая соответствует темпам инфляции, влияния на совокупный спрос, аналогичного тому, которое оказывает часть, соответствующая реальному проценту. Можно полагать, что инфляционный компонент уплаты процентов эквивалентен амортизации (погашению) государственного долга. Такая амортизация обычно не считается государственными расходами, поскольку полагают, что при нормальных обстоятельствах граждане реинвестируют в этот долг на прежних условиях, так что совокупный спрос не меняется. И все же сомнительно, особенно при высоких темпах инфляции, что инфляционный компонент уплаты процента абсолютно нейтрален по отношению к совокупному спросу из-за изменения условий и "денежное" (наличия денежных свойств) государственного долга, которые могут произойти в такого рода ситуации, особенно если приобретение иностранных активов является реальной альтернативой сохранению государственного долга.
Сектор государственных услуг
Термин "государственные (муниципальные) услуги" впервые появился в российском праве в Бюджетном кодексе РФ. Согласно ст. 6 кодекса, это услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. Данное определение сформулировано, прежде всего, для обеспечения бюджетного регулирования.
Наряду с этим, в Бюджетном кодексе упоминается термин "бюджетные услуги" в ст. 137, согласно которой "определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов городских и сельских поселений (за исключением городских округов), перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя". Несмотря на отсутствие законодательного определения, термин "бюджетные услуги" стал широко использоваться в научной литературе и практике для обозначения социальных услуг, финансируемых полностью или частично за счет бюджетных средств.
Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу.
В Федеральном законе № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлено, что в должностной регламент государственного гражданского служащего включается перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа. Невозможность в соответствии с установленным законодательством статусом государственного гражданского служащего непосредственно принимать участие в оказании населению социальных услуг позволяет сделать вывод об использовании законодателем нового подхода к содержанию термина "государственная услуга", отличного от изложенных выше.
Стоит отметить, что понятие государственной услуги также не имеет однозначного аналога в мировой практике. Данный термин является одним из вариантов перевода термина "public services". При этом в зависимости от контекста слово " public " может быть переведено на русский язык как "государственный и муниципальный", "общественный" или "публичный". Большинство теоретических исследований по рассматриваемому вопросу фокусируется именно на интерпретации понятия "публичная услуга", основывая на нем социально-экономические подходы к функциям власти, направленным на удовлетворение общественных интересов.
Публичная услуга – это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.
Юридически значимая классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:
- по субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;
- по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу, и субъекта, потребляющего благо в результате получения услуги;
- по сферам общественных отношений: услуги социальные, экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие общественную безопасность;
- по направленности публичной услуги на обеспечение субъективных прав, законных интересов или обязанностей: услуги, направленные на реализацию субъективных прав, услуги, направленные на реализацию законных интересов, услуги, направленные на исполнение обязанностей;
- по критерию необходимости для потребителя можно выделить основные и дополнительные услуги. Основная услуга прямо направлена на удовлетворение конкретной потребности. Дополнительная услуга «сопровождает» основную услугу и, как правило, отдельно от основной не применяется, так как в ее обособленном предоставлении нет смысла.
В самом общем виде содержание услуг можно представить состоящим из четырех элементов:
1) Существование услуги немыслимо без того, чтобы субъект правоотношения - гражданин либо юридическое лицо - не стремился к удовлетворению его права или законного интереса либо исполнению обязанностей.
2) Данное стремление к удовлетворению права или законного интереса, либо исполнению обязанностей, т.е. в определенном смысле способ реализации потребности, должно соответствовать существующим нормативным предписаниям, нормам права.
3) Сама потребность, интерес, удовлетворить который стремится субъект, не должна быть противоправной по своей сути, противоречащей общегосударственной.
4) Лицо, обладающее правом или законным интересом, может потребовать от других лиц его удовлетворения, выполнения предписанных им действий и обратиться в компетентные органы за защитой; то же самое относится и к исполнению обязанностей. Это означает, что оказание услуги - самостоятельный объект правовой охраны и защиты.
Структурой категории «услуга» выступает внутренняя связь элементов, их организация, тот или иной способ соединения, существующий в этой организации.
В российском законодательстве обычно используется термин «государственная услуга», а не «публичная услуга», что объясняется целями конкретного нормативно-правового акта. Это свидетельствует: во-первых, о неразработанности в настоящее время в Российской Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государственных услуг в массиве публичных услуг и весомом их характере в правовом пространстве современного государства, и, в-третьих, о необходимости более глубокого внимания ученых к государственным услугам как правовой категории.
Государственная услуга - это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.
На западе активно используется концепция "сервисного государства" - существование власти оправдано лишь в той мере, в какой она предоставляет людям блага, которые рынок предоставить не в состоянии. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что оказание услуг населению является основной целью существования государства обеспечивает приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей смысл и содержание деятельности государственных органов.
Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования также как и федеральные органы власти должны проводить работу по формированию и ведению соответствующих перечней предоставляемых (исполняемых) государственных и муниципальных услуг (функций). Для содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработаны примерные перечни предоставляемых (исполняемых) услуг (функций), которые содержат 116 региональных и 65 муниципальных услуг и могут уточняться и детализироваться.
Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственными услугами. Государственные услуги – это специфичная деятельность государственного органа. Государственные и социальные услуги - это пересекающиеся понятия, когда объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Некоторые социальные услуги являются государственными, и некоторые государственные услуги являются социальными.
Принципы правового регулирования публичных услуг:
- законности и приоритета прав и свобод человека;
- принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;
- принцип обеспечения качества публичных услуг;
- принцип единства правовых и организационных основ предоставления публичных услуг;
- принцип подконтрольности оказания публичных услуг;
- принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.
Приведем две концепции, определяющие государственные и публичные услуги. В рамках первой концепции выделяют категорию "публичные услуги", прямое толкование которой позволяет сделать очевидный вывод о том, что главным признаком публичных услуг является высокая социальная значимость, заинтересованность общества в их оказании. При этом субъект оказания таких услуг для потребителя зачастую не столь важен; этот вопрос возникает, как правило, в случае неэффективного предоставления таких услуг.
Блага, потребляемые в ходе оказания публичных услуг, часто называют "общественными благами", подчеркивая, что они предоставляются в таких сферах, где блага характеризуются двумя главными свойствами: неконкурентностью и неисключаемостью. Согласно этому подходу издержки и стимулы производства разных видов благ распределяются таким образом, что некоторые из них могут предоставляться только государством, а некоторые наиболее эффективно будут производиться в частном секторе. Традиционно к таким благам относятся: оборона, обеспечение безопасности дорожного движения и т.д.
Вторая концепция базируется на термине "государственные услуги", который появился в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ № ПР-1496, а затем использовался в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации", утвержденной Указом Президента РФ № 1336, где отмечалась необходимость достижения качественного уровня исполнения государственными служащими должностных обязанностей и оказываемых гражданам и организациям государственных услуг.
Развитие данной концепции связано, в первую очередь, с проводимой в России административной реформой. В качестве генеральной цели второго этапа реформы выступало повышение качества и доступности государственных услуг, что предопределяло постановку соответствующих задач: выявление и инвентаризацию государственных услуг, их отмежевание от других видов услуг и от государственных функций, не являющихся услугами, для последующей разработки и внедрения административных регламентов и стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти.
Распространенным является представление о том, что государство предоставляет услуги, являющиеся общественными благами. К числу таких благ относится, например, деятельность государства по обеспечению национальной безопасности, защите прав собственности и т. д. С другой стороны, используется и более узкое понимание государственной услуги как определенного юридического результата.
В научной литературе дан перечень видов государственных услуг в зависимости от полученного результата:
1) получение разрешительных или регистрационных документов;
2) получение пенсий, пособий и т.п.;
3) получение справок и согласований;
4) получение информации в виде выписок.
Государственный социальный сектор
Самостоятельным видом социального обслуживания граждан является содержание детей в детских учреждениях. Указом Президента РФ утверждены президентские Программы по улучшению положения детей в Российской Федерации. В этих программах предусматриваются специальные меры по улучшению положения детей, находящихся в особо трудных условиях, к которым относятся прежде всего дети-сироты и бездомные дети, дети-инвалиды, дети-беженцы. В целях обеспечения полноценной реабилитации законодательством определены в качестве первоочередных задач защита прав и интересов детей, оказавшихся в особо трудных обстоятельствах; ослабление негативных последствий сиротства; оказание незамедлительной помощи детям в экстремальных ситуациях. Предусмотрены также меры по развитию сети социальных приютов для детей, попавших в трудные жизненные ситуации, разукрупнение государственных учреждений для детей-сирот и создание в них условий проживания, приближенных к семейным.
Постановлением Правительства РФ утверждено «Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в котором предусмотрены следующие виды образовательных учреждений для детей:
• детский дом;
• детский дом-школа;
• школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
• санаторный детский дом для детей-сирот, нуждающихся в длительном лечении;
• специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии;
• специальная (коррекционная) школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии.
В соответствии с «Типовым положением» в образовательные учреждения принимаются: дети-сироты; дети, отобранные у родителей по решению суда; дети, родители которых лишены родительских прав, осуждены, признаны недееспособными, находятся на длитель-ном лечении, а также местонахождение родителей которых не установлено. Временно, на срок не более одного года, могут приниматься дети одиноких матерей (отцов), дети безработных, беженцев, вынужденных переселенцев и дети из семей, пострадавших от стихийных бедствий и не имеющих постоянного места жительства. Администрация учреждения имеет право в исключительных случаях разрешить временно (до одного года) бесплатно проживать и питаться в учреждении своим выпускникам до их трудоустройства или дальнейшего обучения. Характерно, что кроме бесплатного содержания, обеспечения, социального обслуживания такие учреждения обеспечивают детям возможность посещать любые учреждения для дополнительного образования — музыкальные, художественные и спортивные школы, клубы, секции, кружки, студии и т. д.
Для осуществления профилактической работы по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних, оказания помощи по ликвидации трудной жизненной ситуации в семье, предоставления несовершеннолетним временного проживания до определения наиболее оптимальных форм его жизнеустройства создаются специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитацион-ные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, и др.). Примерное положение о таком учреждении утверждено постановлением Правительства РФ № 49.
В специальные учреждения принимаются несовершеннолетние лица: оставшиеся без попечения родителей; нуждающиеся в социальной реабилитации и экстренной медико-социальной помощи; испытывающие трудности в общении с родителями, сверстниками, пе-дагогами и другими лицами; подвергшиеся физическому или психологическому насилию; отказавшиеся жить в семье или учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Специальные учреждения оказывают следующие услуги:
• предоставляют временное проживание несовершеннолетним, оказавшимся в трудной жизненной ситуации и нуждающимся в помощи государства;
• оказывают первую доврачебную помощь и проводят санитарную обработку;
• оказывают комплексную медико-социальную помощь и содействие органам опеки и попечительства в устройстве несовершеннолетних в интернатное учреждение, семью и т. д.;
• выявляют и анализируют причины, обусловившие социальную дезадаптацию несовершеннолетних;
• разрабатывают и реализуют программы социальной реабилитации несовершеннолетних, включающие комплекс мероприятий, направленных на вывод их из трудной жизненной ситуации.
В необходимых случаях несовершеннолетние обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, другими предметами вещевого довольствия и медикаментами. Срок пребывания несовершеннолетних, формы и порядок работы с ними определяются самим учреждением.
Государство оказывает всемерную поддержку приемным семьям как одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Статус и материальное попечение таких семей закреплены в Положении «О приемной семье», утвержденном постановлением Правительства РФ № 829.
На воспитание в приемную семью передаются дети, оставшиеся без попечения родителей: сироты; дети, родители которых неизвестны; родители которых лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны в судебном порядке недееспособными, безвестно отсутствующими, осуждены; родители которых по состоянию здоровья не могут лично осуществлять их содержание и воспитание, а также дети, оставшиеся без попечения родителей, находящихся в воспитательных, лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях социальной защиты населения или других аналогичных учреждениях.
Ребенок (дети), переданный в приемную семью, сохраняет право на причитающиеся ему алименты, пенсию (по случаю потери кормильца, инвалидности) и другие социальные выплаты и компенсации, которые перечисляются в соответствии с законодательством Российской Федерации на счета, открываемые на имя ребенка (детей) в банковском учреждении.
За ребенком (детьми) сохраняется также право собственности на жилое помещение или право пользования жилым помещением; при отсутствии жилого помещения он имеет право на предоставление ему жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством.
Органы опеки и попечительства по месту нахождения имущества (в том числе жилого помещения) ребенка (детей) обеспечивают контроль за его использованием и сохранностью.
Ребенок (дети) в приемной семье имеет право на поддержание личных контактов с кровными родителями, родственниками, если это не противоречит интересам ребенка (детей), его нормальному развитию, воспитанию. Контакты родителей с ребенком (детьми) допускаются с согласия приемных родителей. В спорных случаях порядок общения между ребенком (детьми), его родителями, родственниками и приемными родителями определяется органами опеки и попечительства.
На содержание каждого приемного ребенка (детей) приемной семье выплачиваются ежемесячно денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви и мягкого инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг и пре-доставляются льготы, установленные законодательством Российской Федерации для воспитанников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
На ребенка (детей), передаваемого на воспитание в приемную семью на один год и более, выделяются средства на приобретение мебели.
Органы местного самоуправления, исходя из установленных норм материального обеспечения, выделяют на приемного ребенка (детей) денежные средства по фактически сложившимся ценам в данном регионе, а также производят оплату отопления, освещения, текущего ремонта жилья, приобретения мебели и услуг бытового обслуживания.
Размер денежных средств, необходимых для содержания приемного ребенка (детей), пересчитывается ежеквартально с учетом изменения цен на товары и услуги.
При передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью на срок до достижения им совершеннолетия приемным родителям выплачиваются денежные средства до достижения ребенком (детьми) возраста 18 лет.
Размер оплаты труда приемных родителей и льготы, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества взятых на воспитание детей, устанавливаются законами Российской Федерации.
Приемные родители ведут в письменной форме учет по приходу и расходу денежных средств, выделяемых на содержание ребенка (детей). Сведения об израсходованных средствах представляются ежегодно в орган опеки и попечительства. Сэкономленные в тече-ние года средства изъятию не подлежат.
Для приобретения продуктов питания приемная семья прикрепляется органом местного самоуправления непосредственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения.
Приемная семья пользуется преимущественным правом на получение путевок для детей, в том числе бесплатных, в санатории, оздоровительные лагеря, а также дома отдыха, санатории для совместного отдыха и лечения приемных родителей с детьми.
Вопросы материального и жилищного обеспечения, не обусловленные Положением, рассматриваются и решаются органами местного самоуправления.
Существенные льготы предусмотрены законодательством для детей из многодетных семей. Указом Президента РФ «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» установле-ны льготы по оплате коммунальных услуг, право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте для учащихся общеобразовательных школ из многодетных семей. На весь период обучения детей в общеобразовательной школе они получают бесплатное питание, обеспечиваются школьной формой (или одеждой, ее заменяющей), а также спортивной формой и др.
Производство в государственном секторе
Подобная сравнительная характеристика мною взята за основу с целью попытаться определить таким путём (путём сравнения) ответить на главный вопрос представленный в теме о возможностях государственного сектора.
В самом общем виде общественные блага - это блага, потребление которых доступно одновременно многим людям. Примеров общественных благ множество. Ими являются и мост через реку, и уличное освещение, и маяк в море, и оборона, и общественная безопасность.
Все перечисленные выше блага обладают двумя важнейшими свойствами: неисключаемости, несоперничества в потреблении.
Сбой рынка в производстве общественных благ происходит в результате:
• отсутствия платежеспособного спроса на общественное благо;
• а также нерациональности коллективного выбора (проблема безбилетника).
В случае с общественными благами рынок не принимает эффективного решения. Возникает необходимость государственного вмешательства с целью корректировки рыночного сбоя. В целом необходимость этого вмешательства объясняется с позиций экономической эффективности. Государство тем или иным способом обеспечивает производство оптимального объема общественных благ.
Вместе с тем в некоторых случаях производство общественных благ обеспечивается негосударственным сектором. Это происходит тогда:
• во-первых, когда предпосылка о поведении потребителя как «безбилетника» не срабатывает;
• во-вторых, когда речь идет о клубных благах;
• в-третьих, когда имеются дополняющие частные блага.
В отличие от смешанных общественных благ обеспечение чистыми общественными благами осуществляется только в рамках государственного сектора. Примерами чистых общественных благ являются национальная оборона, поддержка общественного порядка и законности. При этом правительство сталкивается с той же проблемой, что и частная компания, производящая частные блага, а именно с проблемой финансирования производства общественного блага. Если для покрытия своих расходов частная фирма назначает цену за благо, то правительство для покрытия расходов вводит налог.
Таким образом, важнейшими проблемами в рамках государственного обеспечения общественных благ являются:
• финансирование производства общественных благ;
• определение оптимального объема производства;
• выявление общественных предпочтений;
• решение проблемы безбилетника.
Выявление предпочтений - это предоставление информации поставщику общественных благ о том, как оценивается потребителем польза от потребления этих благ.
Налог Кларка предназначен для того, чтобы было выгодно предоставлять достоверную информацию при выявлении предпочтений. При этом каждый индивидуум ставится в такое положение, когда его влияние на принятие решения обособляется и становится решающим. Процедура организации такого налога является практически сложной, поэтому возможность введения подобного налога представляет лишь теоретический интерес.
Таким образом, получается, что несмотря на мощный государственный сектор сбои в возможностях государственного сектора случаются. Но несмотря на это многие эксперты по мнению Кузнецова отмечают, что за последнее время резко увеличилось государственное присутствие в экономике. Правда, никто не может привести конкретных цифр государственного участия. Но большинство экспертов склоняются к тому, что если несколько лет назад экономисты говорили, что доля госсектора в ВВП составляет 34%, то сегодня если просуммировать объемы производства всех госкомпаний и ФГУПов, эта цифра составит не менее 50% ВВП. Также эксперты считают, что в ближайшее время присутствие государства в экономике будет только увеличиваться.
Таким образом, налицо по существу огромный государственный холдинг. Попробуем определить его потенциал. При этом мы не претендуем на полную оценку этого потенциала, а попытаемся оценить основные направления концентрации ресурсов.
Общие параметры государственного сектора:
• объем реализованной продукции 10 самых больших государственных корпораций составляет более 20% российского ВВП;
• в десятке наиболее крупных по объемам реализации российских компаний шесть принадлежат государству;
• «Газпром», формирующий около 8% бюджета страны, по уровню капитализации вошел в тройку мировых лидеров;
• доля госсектора в экономике страны оценивается, как уже отмечено выше, на уровне не менее 50% ВВП.
В настоящее время происходит формирование новых государственных корпораций с использованием как ядра (по аналогии с «Газпромом») «Рособоронэкспорта». Казалось бы, монопольная структура, призванная контролировать и оказывать услуги в области экспорта вооружения, не должна выполнять роль собственника, однако в последнее время именно эта организация становится центром суперкорпорации, занимающей монопольное положение.
Даже беглый анализ потенциала государственного сектора экономики побуждает задаться вопросом: зачем государству, имеющему в своем распоряжении огромное количество рычагов управления экономикой на макро- и микроуровнях (лицензирование, тарифы, налоги, пошлины и т.д.), такой объем непосредственно управляемой собственности? Представители государства предпочитают не отвечать на этот вопрос, оставляя экспертам необъятное поле для догадок и трактовок. Эксперты перебирают говорят о создании системы, похожей на южнокорейские корпорации-чеболи.
И разные мотивы создания мощного государственного холдинга. Л. Шевцова и А. Дынкин лларионов использует термин «венесуэлизация», поскольку Венесуэла в свое время тоже национализировала нефтяную промышленность и довела свой госсектор до 60%. Кто-то объясняет это попыткой создать экономическую вертикаль власти.
Но ответа на главный вопрос: зачем создается в России эта система и как она повлияет на развитие экономики пока нет. Но можно попробовать на него ответить.
Очевидно, что данная система позволяет выполнять три основные функции.
Контрольную функцию. Достаточно посмотреть на структуру экспорта российских товаров, чтобы понять, что без согласия и контроля государства никакой экспорт из страны невозможен.
Доступ к газо-, нефте- и массопроводам жестко контролируется государственными компаниями. Экспорт вооружения регулируется и осуществляется только через РОЭ. Поставка ядерного топлива, электроэнергии, организация космических запусков находятся под контролем государства. Даже в случае отсутствия прямого контроля, через РЖД под любым предлогом можно ограничить перевозку за рубеж любого товара. Принятие постановления правительства РФ о порядке инвестирования иностранного капитала в стратегические отрасли и развитие событий вокруг «Сахалина-2» дали понять инвесторам, что без участия и контроля государства вход в любые сверхприбыльные проекты невозможен. Также через государственные СМИ можно заблокировать распространение любой нежелательной информации, а издание печатной продукции тиражом 5-6 тыс. экземпляров не может оказать влияние на население в значимом для страны масштабе.
Имея все эти рычаги и с учетом обычного набора регулирующих инструментов, государство способно в значительной мере контролировать все экономические процессы в стране, причем в случае необходимости при возникновении каких-либо провалов либо в случае обвинений в отходе от либеральных экономических ценностей в качестве виновных будут выставлены отдельные якобы независимые от государства компании и холдинги.
Функция перераспределения финансовых потоков. В любой корпорации всегда имеется возможность за счет внутренних цен сконцентрировать прибыль в той или иной дочке холдинга. Государство в этом не является исключением. Тарифное регулирование в стране способно сделать прибыльным или убыточным любой бизнес, причем на законных основаниях. Производство цветных металлов и в первую очередь алюминия в России конкурентноспособно до тех пор, пока тарифы на электроэнергию значительно ниже мирового уровня, прибыльность производства минеральных удобрений регулируется стоимостью газа, прибыль черной металлургии и лесного комплекса из-за наших расстояний зависит в значительной степени от тарифов РЖД.
В свое время, когда один из авторов этой статьи работал в Минмонтажспецстрое СССР, он, анализируя работу главков, пришел к выводу об искусственно созданной рентабельности Главмонтажавтоматики.
Рентабельность работ, выполняемых главком, превышала 50%, причем 93% прибыли изымалось государством. Были подготовлены предложения об исключении из объемов строймонтажа стоимости оборудования и материалов и изменении распределения прибыли между главком и государством. Ответ был ошеломляющий: «Не думайте, что в Госплане СССР сидят дураки. Чем собирать прибыль с тысячи заказчиков, лучше пускай это сделает главк, а мы потом соберем прибыль с него». Логика была железобетонная. Сегодня понимаешь незыблемость данного подхода: зачем гоняться за каждым налогооблагаемым предприятием и физическим лицом, проще собрать деньги через тарифы и стоимость услуг, используя свое монопольное положение.
Можно сделать вывод, что внутренний рынок России не сможет обеспечить необходимое развитие высокотехнологичных отраслей из-за незначительной емкости. Для выхода же на внешние рынки необходимы новый менеджмент и создание крупных фирм как основы для формирования иерархических структур при разработке новых продуктов.
Экспорт наиболее развитых стран все больше сдвигается от мирового экспорта промышленной продукции к экспорту технологий образцов продукции и управленческих решений на мировой рынок. Промышленное производство все больше сдвигается в страны Юго-Восточной Азии и в первую очередь в Китай и Индию. Совершенно ясно, что только курс на расширение «торговли знаниями» может обеспечить необходимую реструктуризацию экономики России и освобождение от нефтяной зависимости.
Богачева Г.Н., выделил проблемы современной российской экономики следующим образом:
• отсутствие необходимой инфраструктуры для доведения научных разработок до реальных коммерческих разработок и образцов;
• недостаточное количество венчурных фондов и внешнеторговых фирм для обеспечения финансирования разработок и их вывода на мировой рынок (в Израиле имеется более 3 тыс. фирм и 180 венчурных фондов);
• практически полное отрицание интеллектуальной собственности и невозможность защиты авторских прав;
• неудовлетворительное количество и качество научных кадров (в большинстве институтов РАН средний возраст научных работников превышает 60 лет);
• слабый менеджмент в секторе научно-промышленных разработок.
Именно эти точки являются самыми болевыми, и простым увеличением бюджетных расходов на науку эти проблемы решить нельзя.
В советские времена у телефонисток на коммутаторе висел лозунг, из которого следовало, что они все ратуют за свободные сексуальные отношения. Что это был за лозунг?
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
