Главная » Недвижимость »
Роль государства в управлении использованием и охраной земель
Роль государства в управлении использованием и охраной земель
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. Связаться с автором
Функции управления в области использования и охраны земель
Выше уже рассмотрены вопросы собственности на землю, компетенция органов государственного управления в области использования. При этом, как заметил читатель, роль государства в регулировании земельных отношений приобретает новые черты. Что же нового в этом, если иметь в виду не частные вопросы, а концепцию государственного управления, его правовую природу?
Признаки государственного управления в области охраны и использования земель
Осуществляя функции государственного управления в области рационального использования и охраны земель, государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы, касающиеся организации использования как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных их частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей собственников, арендаторов). При этом государственному управлению в области использования и охраны земель присущи общие признаки.
Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах:
1) управление государства в качестве собственника, хозяина земли как недвижимого имущества, это хозяйственное управление, например, сдача земли в аренду, другие хозяйственные решения;
2) управление государства органа власти, т.е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяйственной деятельности; во втором территорией, т.е. пространственной границей государственной власти.
Когда осуществляется управление в области землепользования со стороны государства в лице его компетентных представительных органов власти или исполнительно-распорядительных органов, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т.п.).
Правовые же решения, исходящие от органов государства (например, органов местной администрации), которые решают чисто хозяйственные вопросы в части земли имущества, принимаются ими не как органами государственной власти, а как хозяйствующими субъектами (например, при заключении договоров аренды земли, выявлении неиспользуемых земель для передачи их в фонд земельной реформы, при оказании помощи хозяйствам и т.п.). Таким образом, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, с другой как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.
В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (от латинского слова повеление, требование, приказ, указание). Во втором метод, не допускающий, как правило, императива, который выражается в согласованиях и учете волеизъявления землепользователя при формировании тех или иных решений органа государственного управления земельными ресурсами. Безусловно, требуются, например, согласования при выборе объектов мелиорации угодий и способов ее проведения, применении химизации, выявлении оптимального варианта изъятия земли для государственных или общественных нужд и т.п. Данный метод осуществления правомочий управления может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности, агротехнической культуры земледелия, организации внутрихозяйственного подряда и т.д. Однако наблюдение государства собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях "хозяйственной свободы" может смениться методом правового императива. Так, в силу права государственной собственности на землю отвод земли для хозяйственных потребностей производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же органы выносят решение об изъятии (продаже) земли, или каких-либо изменениях в праве землепользования. Следовательно, внешне возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основании административно-правового властного акта решения (постановления) государственного органа. Однако в этом случае данный государственный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта, иными словами "управляющего государственным земельным имуществом", а не как "власть". И хотя уполномоченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как земельно-хозяйственные, а не как административные (властные).
В этих действиях проявляется власть собственника над своим имуществом, а не власть государства суверена.
Этот вопрос для практика очень важен, и он заслуживает пояснения. Для административно-правового метода регулирования характерно, безусловно, проявление отношений "власти и подчинения". Как метод властный, административно-правовой метод применяется тогда, когда в земельных отношениях присутствует общегосударственный интерес; он применим даже при межхозяйственном и внутрихозяйственном землеустройстве, но только в той части, в какой органы землеустройства по закону правомочны давать обязательные предписания пользователям (владельцам) земли; то же, например, при разрешении земельных споров, установлении санитарно-защитных зон и т.д.
С особенной силой административно-правовой метод регулирования земельных отношений проявляется в случаях обнаружения нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их предупредить. Здесь проявляется деятельность не только правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитражного суда), органов охраны природы, санитарной службы, но и землеустроительной службы. Вовремя обнаружить правонарушение, а лучше всего предупредить его первейшая задача землеустроителей района, и они выполняют (безусловно, в рамках закона) эту должностную функцию, пользуясь методом административного воздействия.
Но административный метод, будучи закрепленным в законе, распространяется, безусловно, не на все виды земельных отношений, а лишь на те, где он является необходимым и полезным для практики. Если это забывается, то неизбежны нарушения законности, масштабы которых возрастали по мере искажений в понимании методов регулирования земельных отношений.
Новое законодательство расширяет права всех пользователей (владельцев) земли, в т.ч. собственников земли и несобственников, запрещая вмешательство в их хозяйственную деятельность. В отличие от административно-правового метода, здесь применяется метод свободного дозволения, т.е. свободного усмотрения землепользователей и принятия ими собственных решений.
Земельный закон дает правомочие всякому пользователю земли (или по терминологии теории права "управомачивает") свободно действовать, тогда как орган государственного управления обязан воздержаться от каких-либо решений, ограничивающих хозяйственную свободу пользователя земли. И если закон допускает административно-правовое вмешательство во внутрихозяйственные дела владельцев земли, то это возможно лишь в строго указанных в законе случаях; при угрозе порчи земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, эрозией почв, заилите других государственных и общественных интересов.
Таким образом, если в одних случаях допускается метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования земли смешанный метод, т.е. в основном свободное дозволение и в ограниченных законом случаях администрирование. Характерным примером сложного содержания метода земельных отношений является предоставление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему применяется метод административного воздействия, который не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.
Таким образом, два названных метода, проявляясь в соответствующих правомочиях органов государства и землепользователей, обоснованно сочетаются, находятся во взаимной связи, дополняя друг друга. Органы государства выступают как бы в двух лицах, хотя два метода осуществления их функций нельзя искусственно разрывать или противопоставлять. Напротив, единство цели служить развитию сельскохозяйственного производства и, в конечном счете, благосостоянию людей обусловливает единство политического, социального и хозяйственного руководства в деятельности по управлению государственным земельным фондом страны.
Внутрихозяйственное управление
Государственное управление в области землепользования нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлением, выражающемся в организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юридическая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного воздействия. Правовые же акты органов государственного управления исходят от государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государственного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйственного управления. Поэтому государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издаваемых актов управления, так и по их правовому содержанию.
Функции управления в области использования и охраны земель.
Данные функции выражены в соответствующих нормах права.
Они сводятся, в основном, к следующим видам (направлениям) деятельности:
- планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов;
- зонирование земель;
- распределение и перераспределение (предоставление, отвод, изъятие, выкуп) земель;
- государственная регистрация прав на землю, землеустройство и внутрихозяйственная организация землепользования;
- планировка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра;
- мониторинг земель;
- охрана земель и контроль за правильным их использованием, а также охрана земельных прав граждан и юридических лиц;
- разрешение земельных споров.
Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна. Практическое значение имеет разграничение их правомочий, ибо в разных функциях управления, в том или ином их сочетании по-разному проявляются методы управления, о которых говорилось выше.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений государственных органов по организации использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.
Задачами землеустройства являются организация рационального использования земель во всех отраслях хозяйства, создание условий поддержания устойчивых ландшафтов и охраны земель. С его помощью создаются оптимальные условия эксплуатации земли, учитываются региональные, отраслевые, индивидуальные (внутрихозяйственные) особенности использования, и таким образом решаются более конкретные задачи организации использования земель.
Обобщая деятельность органов землеустроительной службы, можно выделить ее основные функции: общегосударственные; отраслевые, ведомственные; внутрихозяйственные и межхозяйственные.
На уровне общегосударственных мероприятий с помощью землеустройства проводятся:
- определение основного целевого характера земельных массивов, разработка крупных региональных, комплексных программ охраны и рационального использования земельных фондов;
- разработка прогнозов, республиканских, областных, районных и региональных программ, схем использования земель и схем землеустройства;
- разработка целевых программ мелиорации, рекультивации, борьбы с водной и ветровой эрозией почв и т.п.
Землеустроительные органы при межотраслевом планировании и прогнозировании предлагают научно обоснованные долгосрочные и краткосрочные программы рационального распределения земель. При этом определяется перспективная потребность в земельных ресурсах отраслей хозяйства; выявляются плохо используемые и неиспользуемые земельные ресурсы, разрабатываются мероприятия по оптимизации их использования и охране. Все эти вопросы решаются в генеральных или региональных схемах использования земель (схемах землеустройства). Степень детализации решаемых вопросов зависит от масштаба схемы. Разрабатываются также целевые программы (мелиорации, рекультивации, химизации, борьбы с эрозией почв и др.). Отраслевые и ведомственные задачи землеустройства зависят от характера производства, его особенностей, специализации.
К задачам в области сельскохозяйственного производства относятся:
- образование и совершенствование всех землевладений и землепользовании, в особенности, колхозов, кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств;
- организация хозяйств, владеющих землей на условиях права собственности, а также аренды;
- рациональная организация территории колхозов и других сельскохозяйственных предприятий с целью наиболее эффективного ведения сельскохозяйственного производства в новых условиях;
- разработка мероприятий, обеспечивающих охрану и улучшение земель, повышение плодородия почв, оздоровление экологической обстановки, вовлечение в сельскохозяйственное производство новых земель, систематическое повышение урожайности сельскохозяйственных культур и продуктивности животноводства;
- разработка мероприятий, обеспечивающих устойчивые и оптимальные межхозяйственные экономические связи.
Задачами землеустройства в области промышленности и других видов несельскохозяйственного производства являются:
- изыскание таких земель для потребностей промышленности, строительства и других нужд, которые в минимальной степени затрагивали бы интересы сельскохозяйственного производства;
- отвод земель и образование новых землепользовании;
- разработка мероприятий по охране и рациональному использованию земель с соблюдением экологических требований.
Межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство
По содержанию землеустройство подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное.
Эти два способа землеустройства при всех их различиях нельзя противопоставлять. При проведении внутрихозяйственного землеустройства могут проводится межхозяйственные землеустроительные действия и, наоборот, межхозяйственное землеустройство требует проведения внутрихозяйственных преобразований в землепользовании (землевладении). Такие ситуации складываются, например, при реорганизации колхозов и других хозяйств, организации крестьянских (фермерских) хозяйств, упорядочении земельных отношений между соседними землепользователями (землевладельцами, арендаторами).
Межхозяйственное землеустройство позволяет определить целевое назначение земель, осуществлять межотраслевое и внутриотраслевое распределение (перераспределение) земельного фонда в целях земельной реформы. С помощью межхозяйственного землеустройства образуются новые и изменяются существующие землевладения и землепользования, разрабатываются мероприятия, обеспечивающие оптимальные межхозяйственные экономические связи. Решаются определенные как общегосударственные, так и отраслевые, региональные, а также конкретные внутрихозяйственные задачи.
Предоставление земель в собственность, аренду и пожизненное наследуемое владение, образование крестьянских (фермерских) хозяйств все эти мероприятия требуют проведения межхозяйственного землеустройства. Меняется не только содержание, но и методы межхозяйственного землеустройства. Из командно-административного оно становится во многом и мероприятием свободно-договорного характера, отражающим потребности и волеизъявление землепользователей, землевладельцев и будущих собственников.
Внутрихозяйственное землеустройство проводится в рамках конкретных сельскохозяйственных предприятий, в т.ч. крестьянских хозяйств, арендаторов. Оно заключается в рациональном размещении производственных единиц и хозяйственных центров, внутренних дорог, организации угодий и севооборотов, устройстве территорий садов, виноградников, ягодников, кормовых угодий и т.д.
Землеустройство осуществляется государственными землеустроительными организациями, главным образом, за счет средств государственного бюджета. Разработка по инициативе собственников, арендаторов, землевладельцев и землепользователей землеустроительных проектов, связанных с устройством территории, коренным улучшением и охраной земельных участков от селей, оползней, подтопления, засоления производится за их счет. Причем это делается как государственными, так и другими (коммерческими) землеустроительными организациями, если они имеют лицензию на проведение землеустройства.
Содержание землеустройства.
Землеустройство включает следующие основные действия:
1) разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;
2) установление на местности границ административно-территориальных образований;
3) составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользовании с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовку документов, удостоверяющих право владения и пользования землей;
4) разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;
5) разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель;
6) обоснование размещения и установление границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;
7) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;
8) проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ.
Генеральные схемы использования и охраны земельных ресурсов, а также схемы землеустройства в границах субъектов РФ и отдельных районов необходимы для разработки долгосрочных прогнозных или среднесрочных предплановых документов, обеспечивающих научное обоснование рациональной эксплуатации и охраны земельных ресурсов регионов. В дальнейшем эти схемы служат основой для составления проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, различных предпроектных и проектных инженерных разработок. Установление на местности границ административно-территориальных образований выделено в особый вид землеустроительных действий в связи со спецификой указанных работ.
Образование новых, реорганизация и упорядочение существующих землевладений и землепользовании требуют решений по предоставлению и изъятию земель, выделению арендуемых участков, отводу угодий для крестьянских хозяйств. Кроме того, в ходе этих землеустроительных действий устраняются недостатки землевладений и землепользовании (чересполосица, дальноземье, вкрапливание, вклинивание, неудобство обслуживания отдельных участков).
Отвод земельного участка представляет собой землеустроительное действие, направленное на реализацию распорядительных актов компетентных государственных органов (решений, постановлений, распоряжений) об установлении (отвод) или прекращении (изъятие) права собственности, землевладения, землепользования путем перенесения и закрепления границ участка в натуре. Отвод земель представляет собой обособление данного участка от всех других, в результате чего определяются конкретные границы объектов права собственности, землевладения, землепользования или аренды. Землеустроительный процесс.
Под землеустроительным процессом понимается общий порядок выполнения отдельных землеустроительных действий.
Он состоит из следующих взаимосвязанных и последовательных стадий:
- возбуждение ходатайства о проведении землеустроительного действия;
- подготовительные работы к составлению проекта землеустройства;
- составление проекта землеустройства;
- рассмотрение проекта проектной документации;
- утверждение проекта;
- перенесение проекта в натуру (на местность);
- оформление и выдача землеустроительных материалов и документов;
- осуществление авторского надзора за выполнением проекта землеустройства собственниками земли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами.
Возбуждение ходатайства о проведении землеустроительных действий производится путем подачи заявок заинтересованными в них юридическими лицами. Инициатива на проведение землеустроительного действия может исходить также и от государственных исполнительных органов местной администрации или от органов землеустроительной службы.
Подготовительные работы как стадия землеустроительного процесса представляют собой изучение условий и подготовку соответствующей информации и материалов для составления проекта.
Они включают в себя следующие операции:
- изучение состояния землеустроительного объекта;
- сбор, оценка, обработка и подготовка необходимой информации об объекте;
- подготовка графических и других материалов на интересующий объект;
- проведение полевых обследований и изысканий в той мере, в которой это оказывается необходимым для обеспечения проектирования;
- разработка и согласование задания на проектирование.
Завершающим юридическим документом этой стадии является акт проведения обследовательских, изыскательских, подготовительных и иных работ.
Составление землеустроительного проекта по своему содержанию и значению является основой стадией землеустроительного процесса.
Проект землеустройства, состоящий из графической части (проектный план) и текстовой части, является главным юридическим документом этой стадии.
В проекте разрабатываются и экономически обосновываются основные направления наиболее рационального и эффективного использования земель с учетом особенностей землеустроительного объекта.
Землеустроительные проекты составляются при участии заинтересованных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и после утверждения компетентными государственными органами переносятся в натуру (на местность) с обозначением границ земельных участков и полей севооборотов межевыми знаками установленного образца. Установленная в порядке землеустройства организация территории является обязательной для собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
Если при разработке внутрихозяйственного или межхозяйственного проекта землеустройства или при его утверждении у затронутых этим проектом пользователей (владельцев, собственников, арендаторов) возникают существенные возражения, они рассматриваются в порядке общей процедуры земельного спора.
Стадия утверждения проекта завершается принятием государственными органами решения (постановления) об утверждении проекта, которое является правовым основанием для выполнения последующих стадий землеустроительного процесса и, в частности, перенесения проекта в натуру (на местность).
Утвержденный проект землеустройства переносится в натуру с закреплением границ на местности межевыми знаками установленного образца. Перенесение проекта в натуру производится при участии представителей заинтересованных собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, которым перенесенные и закрепленные на местности границы показываются и сдаются в натуре. Выполненная работа оформляется актом установленного образца с приложением рабочего чертежа перенесенных границ.
На основании утвержденных и перенесенных в натуру проектов землеустройства собственникам, землепользователям и землевладельцам выдаются государственные акты на право собственности, право пользования или право владения землей или вносятся изменения в ранее выданные акты. Выдается также проектная документация и другие материалы.
Авторский надзор за выполнением проекта землеустройства осуществляют собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы. Основной целью его является оказание помощи собственникам земли, колхозам и совхозам и другим землепользователям, землевладельцам и арендаторам в осуществлении проектов землеустройства, а также при необходимости внесении изменений в составленные проекты. Авторский надзор заключается в периодической проверке сохранности перенесенных в натуру элементов проекта, полноты и точности исполнения проекта. В настоящее время строго установленной единообразной методики проведения авторского надзора не существует. Она имеет региональный характер по содержанию и нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. 
