Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя:
- федеральный государственный контроль качества образования;
- федеральный государственный надзор в сфере образования.
Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам предусмотренных законодательством мер.
Под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.
Государственный контроль (надзор) в сфере образования (ст. 93 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации») включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования (далее — органы по контролю и надзору в сфере образования).
Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов.
Под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность (далее — органы и организации), требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.
К отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность, применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ст. 93 ФЗ № 273-ФЗ.
Основаниями для проведения внеплановых проверок организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в рамках федерального государственного надзора в сфере образования наряду с основаниями, предусмотренными Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», являются:
1) выявление аккредитационным органом нарушения требований законодательства об образовании при проведении государственной аккредитации образовательной деятельности;
2) выявление органами по контролю и надзору в сфере образования нарушения требований законодательства об образовании на основе данных мониторинга в системе образования, предусмотренного ст. 97 Федерального закона № 273-ФЗ.
В случае выявления нарушения требований законодательства об образовании соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдает органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев.
В случае неисполнения указанного в части шестой ст. 93 Федерального закона № 273-ФЗ предписания, в т.ч. если представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, отчет не подтверждает исполнение этого предписания в установленный им срок или отчет о его исполнении до истечения срока его исполнения не представлен, орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ, и запрещает прием в данную организацию.
В случае вынесения судом решения о привлечении организации, должностных лиц органа или организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного в части шестой настоящей статьи предписания, орган по контролю и надзору в сфере образования вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения. При выдаче повторно организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписания орган по контролю и надзору в сфере образования также приостанавливает действие лицензии этой организации полностью или частично (в отношении отдельных видов образования, уровней образования, профессий, специальностей, направлений подготовки и (или) подвидов дополнительного образования, адресов мест осуществления образовательной деятельности) на срок исполнения выданного повторно предписания.
До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации. Приостановленное действие лицензии организации, осуществляющей образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила нарушение требований законодательства об образовании, орган по контролю и надзору в сфере образования обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Действие лицензии приостанавливается на период до вступления в законную силу решения суда. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган государственной власти субъекта РФ, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования, не устранил нарушение требований законодательства об образовании, орган по контролю и надзору в сфере образования направляет в вышестоящий орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа государственной власти субъекта РФ, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или руководителя органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования.
В случае выявления нарушения требований ФГОС к результатам освоения основных образовательных программ, орган по контролю и надзору в сфере образования выдает организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписание об устранении выявленного нарушения требований ФГОС. Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать шесть месяцев. В случае неисполнения указанного предписания, в т.ч. если представленный отчет не подтверждает его исполнение в установленный срок или отчет об исполнении указанного предписания до истечения срока его исполнения не представлен, орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ, и запрещает прием в данную организацию.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного предписания, орган по контролю и надзору в сфере образования вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения, а также на срок исполнения выданного повторно предписания приостанавливает действие государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен организацией, осуществляющей образовательную деятельность, об устранении нарушений с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в уведомлении информации об устранении организацией, осуществляющей образовательную деятельность, нарушений требований ФГОС к результатам освоения основных образовательных программ. Действие государственной аккредитации возобновляется, и временный запрет на прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, снимается по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания. В случае, если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания организация ООД, не устранила нарушения требований ФГОС к результатам освоения основных образовательных программ, орган по контролю и надзору в сфере образования лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.
Требования к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, устанавливаются Правительством РФ.
Надзор в сфере образования и науки
Образование как сфера человеческой деятельности, призванная создавать, транслировать и тиражировать определенный тип культуры всегда была в сфере особого внимания любого суверена, желающего эффективного управления государством. Поэтому неудивительно, что образование было включено в перечень приоритетных национальных проектов в современной России.
Одним из важнейших аспектов в рамках данного исследования должно стать, по нашему мнению, осмысление контроля и надзора в сфере образования. До сих пор, к сожалению, в науке не уделено должного внимания этой проблеме. Нет единства в освещении содержания данных терминов. Разные мнения сложились в раскрытии их соотношения.
Вместе с тем, отрадным является тот факт, что органы государственной власти субъектов Федерации обращают внимание на проблемы контроля и надзора в сфере образования. Так Служба по контролю в области образования Красноярского края с момента своего создания активно способствует осмыслению и изучению проблемных вопросов контроля и надзора в области образования. Это проявляется в постоянно проводящихся Службой по контролю в области образования Красноярского края семинарах, тренингах, на которых обсуждаются вопросы контроля и надзора в сфере образования, в том, что Служба выступила государственным заказчиком выполнения двух научно-исследовательских работ в области изучения контроля и надзора, по итогам которых были опубликованы пособия, применяющиеся в практической деятельности органов управления образованием и образовательных учреждений не только в Красноярском крае, но и в других регионах России.
В рамках настоящей статьи мы рассмотрим ряд вопросов, связанных с пониманием контроля и надзора в области образования, его нормативной основы, предмета и принципов.
В литературе сформулированы три основные позиции по вопросу соотношения контроля и надзора:
1) надзор является разновидностью контроля;
2) контроль и надзор — это самостоятельные виды деятельности;
3) «контроль» и «надзор» тождественные понятия.
Федеральный законодатель в новом основополагающем для сферы контроля и надзора Федеральном законе № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — закон № 294-ФЗ) исходит из тождества указанных понятий: «государственный контроль (надзор) — деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» (ст. 2 закона № 294-ФЗ).
Однако в законодательстве об образовании, в частности, в законах «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», такого четкого подхода не прослеживается. Не вносят нужной ясности в данный вопрос подзаконные нормативные акты в области образования.
Вместе с тем оба термина используются в текстах законов и подзаконных актах, носят официальный характер, имеют юридическое значение. Ставить под сомнение их легальность нет оснований. Поэтому, не умаляя иных подходов, используя достижения отечественной юриспруденции, изучив тексты нормативных документов, считаем, что более предпочтительно рассматривать контроль и надзор в сфере образования как связанные, но все же самостоятельные виды управленческой деятельности.
Контроль представляет собой вид управленческой (правоприменительной) деятельности. В соответствии с действующим законодательством на территории региона (субъекта Российской Федерации) его проводит в соответствии с разграничением предметов контроля и надзора Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее — Рособрнадзор) и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление в сфере образования (например, В Красноярском крае — это Служба по контролю в области образования Красноярского края). Главная цель контроля — обеспечить на нравственно-правовой основе наиболее эффективное, результативное, целесообразное функционирование системы образования субъекта РФ, в интересах каждого отдельного его жителя и населения в целом.
Контроль проводится в ходе сбора, анализа, проверки и оценки информации на подконтрольном объекте. Во-первых, контроль должен помочь нормальному осуществлению образовательной деятельности, оказать содействие образовательным учреждениям, всем участникам образовательного процесса полнее использовать свои права, соблюдать и исполнять обязанности, а, в конечном счете, грамотно решать поставленные перед ними образовательные задачи.
Во-вторых, он должен помочь избежать ошибок (случающихся в творческой, инновационной работе), которые могут причинить вред, нанести ущерб, безболезненно исправить их, устранить недостатки. Чем раньше будут выявлены отклонения от заданных параметров, проведены мероприятия по их устранению, тем легче будет достижение позитивных результатов. Для этого контролирующим органом вырабатываются рекомендации, проводится консультирование подконтрольных субъектов.
В-третьих, если в результате контроля выявлены отступления от федеральных государственных образовательных стандартов, установленных лицензией условий, нарушения законодательства об образовании и т.д., то в таких случаях контролирующий орган вправе при осуществлении проверки непосредственно вмешаться в деятельность подконтрольных образовательных учреждений в пределах своей компетенции. Так, в соответствии с пунктом 14 статьи 33 Закона «Об образовании» орган, осуществляющий контроль в области образования, вправе направить обязательное для исполнения предписание, приостановить действие лицензии, аннулировать ее. Кроме того, он проводит анализ тех причин и условий, которые способствуют совершению нарушений, а также осуществляет выработку мер по предотвращению возможности совершения новых нарушений в сфере образования в дальнейшем.
Надзор в сфере образования является формой административного надзора. Он проводится в соответствии с разграничением полномочий федеральных и региональных органов государственной власти Рособрнадзором и органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим управление в области образования только по вопросам, относящимся к его компетенции и только в сфере его деятельности. Надзор, как и контроль, представляет собой вид управленческой (правоприменительной) деятельности.
Главная цель надзора - обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законов, подзаконных нормативных актов в области образования.
Надзорное производство способствует также выявлению случаев неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей, злоупотребления правами, т.е. нарушений законности в деятельности муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений, их руководителей, служащих.
Таким образом, предметом надзорной деятельности является соблюдение и исполнение законодательства (в широком смысле слова) в сфере образования.
Надзор направлен не только и не столько на выявление правонарушений, а и на установление причин нарушений, условий, которые способствуют их совершению. Именно это дает возможность разрабатывать необходимые мероприятия для предотвращения правонарушений в настоящем и будущем, способствует укреплению законности и правопорядка в образовательном пространстве, обеспечению прав граждан на обучение и воспитание.
В порядке надзора уполномоченным органом могут применяться за допущенные нарушения законности в пределах своей компетенции определенные меры принуждения (направлять обязательное для исполнения предписание, приостанавливать действие лицензии, аннулировать ее).
У контроля и надзора в сфере образования есть не только показанные выше различия, но и общие моменты: это нормативно-правовая основа, предмет и принципы.
Нормативно-правовой основы контрольно-надзорной деятельности в сфере образования включает в себя нормативные правовые акты и иные источники права, принятые и действующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в соответствии с которыми и осуществляется указанная деятельность.
Как уже упоминалось, общие положения, касающиеся процедур контроля и надзора, Законе № 294-ФЗ.
Согласно части 2 статьи 2 Закона № 294-ФЗ предметом регулирования данного закона является:
1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
Из толкования частей 3, 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ следует, что указанный закон распространяется на сферу образования в полном объеме. Также анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что специфика организации и проведения проверок при осуществлении лицензионного контроля (в том числе, в сфере образования) в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, может устанавливаться другими федеральными законами.
Положения нового закона должны обязательно учитываться при применении законодательства об образовании и иных НПА в процессе осуществления контроля и надзора в сфере образования. Вместе с тем следует отметить, что большинство норм Закона № 294-ФЗ регулируют саму процедуру осуществления контрольно-надзорной деятельности в аспекте охраны и защиты прав подконтрольных субъектов и не затрагивают вопросы, связанные со спецификой предмета контроля и надзора. Поэтому субсидиарное применение законодательства об образовании и иных НПА в данной сфере при решении вопросов, связанных с осуществлением контроля и надзора, является, по нашему мнению, оправданным.
Контролирующий орган всегда органичен определенным предметом, т. е. теми сферами жизнедеятельности, в которых он обладает компетенцией осуществлять контроль и надзор.
В наиболее общем виде предмет любой контрольно-надзорной деятельности сформулирован в Законе № 294-ФЗ. Данный закон устанавливает зависимость предмета контроля (надзора) от вида проверок (плановые или внеплановые). Так, для сферы образования предметом плановой проверки является соблюдение образовательной организацией в процессе осуществления образовательной деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Более широко в данном законе понимается предмет внеплановых проверок — это соблюдение образовательной организацией в процессе осуществления образовательной деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Предмет контроля и надзора в сфере образования уполномоченного органа субъекта Российской Федерации определяется путем толкования норм статей 28-31 закона об образовании, устанавливающих компетенцию федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования, а также иных правовых норм указанного закона (пункт 5 статьи 15, подпункт 16 пункта 2 статьи 32, пункты 14, 18, 23 статьи 33, статья 38 закона Российской Федерации № 3266-1 «Об образовании» (далее — закона об образовании)).
Можно выделить несколько видов контроля и надзора в сфере образования:
1) контроль качества образования.
Под качеством образования следует понимать соответствие получаемого учащимися образования определенному стандарту (эталону), установленному государством (федеральному государственному образовательному стандарту).
Таким стандартом, своеобразным мерилом качества образования конкретного учреждения образования являются различные показатели:
а) Соответствие образовательных программ обязательным требованиям федеральных государственных образовательных стандартов. Здесь важно учесть новейшие изменения, внесенные Федеральным законом № 309-ФЗ в закон «Об образовании». Теперь в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию. Отметим, что законодательно закреплено положение о том, что именно федеральные государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования.
б) Соответствие уровня подготовки выпускников и обучающихся обязательным требованиям федеральных государственных образовательных стандартов (в существующих образовательных стандартах для обозначения данного уровня используются такие конструкции, как «обучающийся (выпускник) должен знать и понимать», «обучающийся (выпускник) должен уметь», «обучающийся (выпускник) должен использовать»).
В основу разграничения полномочий по контролю за качеством образования между Рособрнадзором и региональными уполномоченными органами положены следующие критерии:
- тип подконтрольного учреждения образования;
- вид подконтрольного учреждения образования;
- место нахождения образовательного учреждения;
- тип реализуемых образовательных программ.
Так согласно п. 23 ст. 28, пп. 1 п. 1 ст. 28.1 закона «Об образовании» региональные уполномоченные органы осуществляют контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением контроля качества:
а) в высших учебных заведениях по всем реализуемым ими образовательным программам;
б) в научных организациях и в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования по программам послевузовского профессионального образования и программам дополнительного профессионального образования;
в) в федеральных образовательных учреждениях среднего профессионального образования, реализующих программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонных производств, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемких производств по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
г) в расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждениях и филиалах российских образовательных учреждений по всем реализуемым ими образовательным программам.
2) Соблюдение и исполнение законодательства Российской Федерации в области образования.
Здесь важно учесть, что круг подконтрольных субъектов по данному предмету контроля несколько отличается от субъектов при контроле качества образования.
Так, к числу контролируемых субъектов относятся:
а) те же образовательные учреждения, что и при осуществлении контроля качества образования;
б) органы местного самоуправления, осуществляющие деятельность в сфере образования.
Следует отметить, что до внесения изменений в закон об образовании Федеральным законом № 309-ФЗ подконтрольными субъектами были муниципальные органы управления образованием, а с внесением указанных изменений формулировка, указывающая на круг подконтрольных субъектов, скорректирована: теперь это органы местного самоуправления, осуществляющие деятельность в сфере образования. Новая формулировка позволяет расширить круг подконтрольных субъектов: в него могут входить не только муниципальный орган управления образованием (например, районное управление образованием), но и иные органы местного самоуправления (например, местная администрация, глава муниципального образования), если их деятельность осуществляется в сфере образования.
3) Исполнение предписаний.
В случае, когда уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в области образования выданы предписания об устранении нарушений в сфере образования, самостоятельным предметом контроля является контроль исполнения предписаний.
Как мы знаем, общее правило вынесения предписаний таково: они могут приниматься только по результатам проверок (выездных и документарных), проведенных лишь в отношении подконтрольных (поднадзорных) компетентному органу субъектов (образовательных учреждений и органов управления образованием), лишь по предмету контроля (надзора) компетентного органа и лишь в случаях, указанных в законе.
В наиболее общем виде эти случаи установлены в статье 17 закона № 294-ФЗ, согласно которой в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Это правило конкретизировано в пункте 3 статьи 37 закона «Об образовании»: В случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) устава образовательного учреждения органы, осуществляющие государственное управление в сфере образования, в пределах своих полномочий выносят предписание об устранении данного нарушения.
В различных статьях закона «Об образовании» установлены следующие случаи издания (принятия) предписаний компетентным органом, осуществляющим контрольно-надзорную деятельность в сфере образования:
1) нарушение образовательным учреждением условий лицензии и (или) законодательства Российской Федерации в области образования, выявленное компетентным органом в ходе проверки соблюдения образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий и (или) исполнения законодательства Российской Федерации в области образования (пункт 14 статьи 33 закона «Об образовании»);
2) несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и самостоятельно устанавливаемым (в силу пункта 2 статьи 7 закона «Об образовании») рядом образовательных учреждений образовательным стандартам и требованиям, а также несоответствие реализуемых образовательных программ их уровню и направленности, которые были выявлены уполномоченным органом в результате:
а) проверки содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности образовательных программ, реализуемых в аккредитованных образовательных учреждениях и их филиалах;
б) анализа решения общего собрания родителей (законных представителей) обучающихся, обращения органа государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное учреждение (возможно лишь в отношении образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы, или образовательного учреждения дополнительного образования детей);
в) анализа решения общего собрания обучающихся, обращения органа государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное учреждение, представления органа службы занятости населения (только в отношении образовательного учреждения, реализующего профессиональные образовательные программы).
В случаях «б» и «в» решение о направлении обязательного для исполнения предписания в образовательное учреждение и его учредителю (учредителям) или об отклонении требований заявителей о направлении такого предписания принимается компетентным органом и сообщается заявителям в месячный срок. Причем отказ компетентного органа от направления такого предписания может быть оспорен в суде в порядке производства из административных и иных публичных правоотношений.
4) Соблюдение и исполнение образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий в тех случаях, когда лицензия получена им в уполномоченном органе субъекта Российской Федерации (лицензионный контроль).
Особенность лицензионного контроля состоит в том, что он связан с соблюдением важнейшего в деятельности любого образовательного учреждения документа — лицензии, - которая дает право на осуществление образовательной деятельности.
Отметим, что в соответствии с Федеральным законом № 56-ФЗ "О внесении изменений в закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" изменены полномочия органов субъектов Российской Федерации в области лицензионного контроля.
Так, если до вступления данного закона в силу только суд мог аннулировать лицензию, то сейчас выстроен иной механизм реагирования на нарушения учреждением лицензионных условий, включающий в себя три стадии:
1. В случае, если было допущено нарушение условий лицензии и (или) законодательства Российской Федерации в области образования, выдавший лицензию орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет в образовательное учреждение или научную организацию обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения и устанавливает срок его устранения.
2. В случае неисполнения указанного предписания выдавший лицензию орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе приостановить действие лицензии полностью или в части ведения образовательной деятельности по отдельным образовательным программам с указанием срока устранения выявленного нарушения.
3. Если в установленный срок указанное нарушение не будет устранено, то лицензия подлежит аннулированию. Решение об аннулировании лицензии принимается выдавшим лицензию органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и может быть оспорено в суде.
В связи с реформированием системы контроля и надзора в сфере образования возникли значительные различия в правовом регулировании предмета контроля и надзора уполномоченного органа в субъекте Российской Федерации в сфере образования до и после вступления в полном объеме в действие Федерального закона № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в редакции Федерального закона № 309-ФЗ).
Теперь укажем на основные изменения в части предмета контроля и надзора в области образования:
• Во-первых, с момента вступления в силу в полном объеме Федерального закона № 258-ФЗ, т. е. орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по контролю и надзору в сфере образования осуществляет контрольно-надзорную деятельность только в рамках полномочий Российской Федерации в области образования, переданных в соответствии со статьей 28.1 закона Российской Федерации «Об образовании» для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – переданные федеральные полномочия). Средства на осуществление указанных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, носят целевой характер, не могут быть использованы на другие цели, контроль за их расходованием осуществляют уполномоченные федеральные органы (Счетная Палата Российской Федерации, Рособрнадзор, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора).
• Во-вторых, норма подпункта 17 пункта 1 статьи 29 закона об образовании, которая закрепляла самостоятельные полномочия органов субъектов Российской Федерации по осуществлению контроля и надзора в сфере образования утратила силу.
• В-третьих, происходят изменения в круге подконтрольных субъектов и формулировках критериев разграничения предметов контроля.
Контроль и надзор в сфере образования
Довольно часто в образовательных учреждениях проводятся различные проверки с целью контроля (надзора) за соблюдением законодательства. Каков порядок проведения мероприятий по контролю? Какие права имеет образовательное учреждение? Для руководителей образовательных учреждений такие знания необходимы, поскольку непосредственно от них требуется совершение юридически обоснованных действий. Цель настоящей статьи: познакомить руководителей образовательных учреждений с порядком проведения мероприятий по контролю, правами проверяющих и проверяемых, порядком оформления результатов контрольных мероприятий, т.п.
Новое в осуществлении контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ в сфере образования.
В соответствии с п. 8 ст. 2 Федерального закона РФ № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» часть полномочий федеральных органов власти в области образования передана органам государственной власти субъектов РФ, в т. ч.:
• контроль качества образования и подготовки обучающихся и выпускников в соответствии с федеральными компонентами государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам (за исключением полномочий федеральных органов государственной власти по осуществлению контроля качества образования);
• лицензирование и государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением полномочий федеральных органов государственной власти по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений;
• надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, указанных в п. 21 ст. 28 Закона РФ «Об образовании»), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования;
• принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в т. ч. путём направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний.
В структуре управления образования и науки вновь созданы два новых отдела (отдел контроля качества образования и отдел надзора и контроля за соблюдением законодательства в сфере образования), которые осуществляют свою деятельность в соответствии с принципами государственной политики в области образования. Главная цель деятельности этих отделов – формирование на региональном уровне современной модели контрольно-надзорной деятельности в сфере образования.
Вопросы, связанные с проведением мероприятий по контролю, урегулированы Федеральным законом РФ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ). Именно этот нормативный акт регламентирует порядок проведения проверок, права и обязанности органов, осуществляющих проверку, требования к документальному оформлению их результатов, сроки и периодичность проверок и др.
Контроль и надзор – формы деятельности различных государственных, региональных и муниципальных органов по обеспечению законности. В процессе контроля проводятся проверки выполнения образовательным учреждением при осуществлении своей деятельности обязательных требований, установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Контролю подвергается основная деятельность образовательного учреждения (учебная, воспитательная, научная), его хозяйственная (материально-техническая) и финансовая деятельность, а также соблюдение трудового законодательства, законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии и др.
Неблагоприятных последствий мероприятий по контролю можно избежать, если руководитель образовательного учреждения четко понимает цели проверок каждого контролирующего органа, знает свои права и границы полномочий контролирующих органов. Важно помнить, что любое несоответствие проверки закону предоставляет руководителю право отказать в ее проведении. Это право предусмотрено законом.
Законом ФЗ-294 предусмотрено три уровня контроля: федеральный государственный контроль (надзор), региональный государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль.
Определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”.
Так, например, постановлением Правительства РФ № 300 “Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки” определено, что полномочия по надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере образования относятся к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования.
В Законе РФ № 3266-1 «Об образовании» записано, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относятся: “надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования и научными организациями, реализующими образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования, по которым установлены федеральные государственные требования, российскими образовательными учреждениями, расположенными за пределами территории России, образовательными учреждениями высшего профессионального образования, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям и соответствующим органам, осуществляющим государственное управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний” (п. 21 ст. 28).
Предмет, содержание, порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учётом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Ст. 28.1 Закона РФ № 3266-1 «Об образовании» закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению контроля и надзора в сфере образования за деятельностью образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, о которых говорилось выше.
Муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности образовательными учреждениями и организациями требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Прежде всего, при проведении любых мероприятий по контролю для образовательного учреждения должны быть открыты и доступны нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования, выполнение которых проверяется. Следует обратить внимание на то, что проводить мероприятия по контролю могут только уполномоченные должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при этом предмет контроля должен соответствовать компетенции этого органа.
Одним из принципов защиты права образовательного учреждения является принцип периодичности и оперативности проведения мероприятия по контролю, предусматривающий полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока. Очень важным является право образовательного учреждения обжаловать действия должностных лиц органов контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
В случае признания судом жалобы юридического лица обоснованной органы государственного контроля (надзора) обязаны устранить в полном объеме допущенные нарушения. Законом предусмотрена ответственность органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля и их должностных лиц при их проведении за нарушение законодательства РФ.
Важно знать, что должностные лица образовательного учреждения имеют право:
• непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
• знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов контроля (надзора);
• обжаловать действия должностных лиц, осуществляющих проверку, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Любые мероприятия по контролю могут проводиться только на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В таком приказе обязательно должны быть указаны: его номер, дата издания и наименование органа государственного контроля; фамилия, имя, отчество и должность лиц, уполномоченных на проведение мероприятий по контролю; наименование образовательного учреждения, в отношении которого проводится проверка; даты начала и окончания проверки и перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.
Также в приказе должны быть отражены цели, задачи и предмет проводимого контроля, а также правовые основания их проведения, в т. ч. нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке.
Распоряжение либо приказ о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица одновременно со служебным удостоверением. Обращаем внимание, что проверка может проводиться только теми должностными лицами, которые указаны в приказе. Руководитель образовательного учреждения вправе потребовать от проверяющих представления документов, удостоверяющих личность. Отсутствие правильно оформленного приказа на проверку дает право не допускать прибывших лиц к проверке.
Обратите внимание на то, что продолжительность проверки не должна превышать двадцати рабочих дней. В большинстве случаев мероприятия по контролю проводятся в установленные приказом сроки. Однако в исключительных случаях, связанных со значительным объемом работ по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего контроль, руководителем органа государственного контроля (надзора) или его заместителем срок проведения этого мероприятия может быть продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней.
В отношении одного юридического лица каждым органом государственного контроля (надзора) плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Однако п. 9 ст. 9 Закона № 294-ФЗ предусматривает, что в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере образования, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года.
Ежегодный план проведения плановых проверок размещается на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом.
Не позднее чем за три рабочих дня до начала проведения плановой проверки в образовательное учреждение направляется копия распоряжения или приказа об этом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля либо органа муниципального контроля заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом.
Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность образовательного учреждения при выявлении в результате проверки нарушений обязательных требований. Необходимо иметь в виду, что перечень оснований для проведения внеплановых проверок является исчерпывающим.
Так, внеплановые проверки юридического лица проводятся по мотивированному решению руководителя контрольного (надзорного) органа только в случаях:
• получения информации от юридических лиц, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
• возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в т. ч. в отношении других юридических лиц;
• обращения граждан, юридических лиц с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.
Анонимные обращения, т. е. не позволяющие установить обратившееся лицо, не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.
Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки.
При проведении мероприятий по контролю должностные лица органов контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа, от имени которого они действуют.
Также указанные должностные лица не вправе осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц проверяемых образовательных учреждений либо их представителей. Требовать представление документов, информации, если они не являются объектами и не относятся к предмету проверки, проверяющие не должны. Соответственно руководитель образовательного учреждения не обязан представлять такие документы. Важно отметить, что изымать оригиналы документов, относящихся к предмету контроля, проверяющие также не имеют права.
Кроме того, при проведении мероприятий по контролю лица, проводящие проверку, не должны распространять полученную при этом информацию, составляющую охраняемую законом тайну, и превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.
Должностные лица, проводящие проверку, не должны препятствовать представителям юридического лица присутствовать при проведении мероприятия по контролю и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.
Все указанные требования предусмотрены законом и являются обязательными для проверяющих.
По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, проводившими ее, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.
В акте указываются:
• дата, время и место его составления;
• наименование органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
• дата и номер распоряжения (приказа), на основании которого проведена проверка;
• фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю;
• наименование проверяемого образовательного учреждения;
• фамилия, имя, отчество, должность представителей юридического лица, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю;
• дата, время и место проведения мероприятия по контролю;
• сведения о результатах мероприятия по контролю, в т. ч. о выявленных нарушениях, их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;
• сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом представителя образовательного учреждения, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи;
• подпись должностного лица, осуществившего мероприятие по контролю.
К акту прилагаются протоколы (заключения) проведенных исследований и экспертиз, объяснения должностных лиц, осуществляющих проверку, работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.
Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю образовательного учреждения под расписку об ознакомлении. В случае отсутствия руководителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения уполномоченным должностным лицом составляется протокол в порядке, установленном законодательством РФ об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.
Образовательное учреждение обязано вести журнал учета проверок, проводимых различными органами контроля (надзора). В этом журнале должностное лицо органа контроля (надзора) делает запись о проверке, содержащую сведения: о наименовании органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля; дате и времени проведения мероприятия; правовых основаниях, целях, задачах и предмете контроля; выявленных нарушениях, составленных протоколах, административных правонарушениях и выданных предписаниях. Там же указываются фамилия, имя, отчество и должность лица, осуществившего мероприятие по контролю, и ставится его подпись.
Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью образовательного учреждения. Представляется, что ведение такого журнала является для образовательного учреждения определенной гарантией того, что не будут нарушаться периодичность и сроки плановых проверок, проводимых различными контролирующими органами. В случае появления проверяющих с плановой проверкой в нарушение установленных сроков руководитель образовательного учреждения вправе отказать им в проведении проверки, сославшись на соответствующую запись в журнале.
В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны:
1) выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;
2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.
При проведении мероприятий по контролю проверяющие обязаны соблюдать права и законные интересы образовательного учреждения и проводить свои действия в строгом соответствии с распоряжениями органов контроля (надзора). Они также могут посещать объекты (территории и помещения) образовательного учреждения в целях проведения мероприятия по контролю, но только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения (приказа) органов государственного контроля о проведении контроля.
Должностные лица, осуществляющие проверку, безусловно, должны учитывать соответствие мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, их тяжести и потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, следовательно, не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц.
Деятельность по контролю (надзору) требует четкой регламентации как по содержанию, так и по процедурам проведения. По результатам проверок возникает необходимость реализации различных мер воздействия (санкций) в отношении инспектируемых субъектов (например, административные штрафы, направление предписания об устранении нарушения, издание распорядительного документа, обращение к учредителю образовательного учреждения или в орган, осуществляющий лицензирование и государственную аккредитацию, подача иска в суд и т. д.).
В связи с вступлением в силу Федерального закона № 104-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области образования и статью 12 Закона Российской Федерации «Об образовании»» устанавливается административная ответственность за следующие административные правонарушения в области образования:
• нарушение права на образование и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП);
• нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30 КоАП).
Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях (части 1, 2 и 3 ст.28.3 КоАП).
Положения о проведении контроля (надзора), описанные в данной статье, не применимы к отношениям, связанным с проведением других видов контроля (налогового, финансового и т.п.). Порядок проведения указанных проверок регулируется особым образом специальными федеральными законами.
Органы надзора в сфере образования
В России функционирует значительное количество различных органов власти и должностных лиц, осуществляющих контрольные и (или) надзорные полномочия в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Деятельность органов власти и должностных лиц органов контроля и надзора регламентируется как законами, так и подзаконными нормативными правовыми актами.
Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя:
- федеральный государственный контроль качества образования;
- федеральный государственный надзор в сфере образования.
Процедура государственного контроля (надзора) в сфере образования регламентируется:
• Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
• Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»;
• Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
• постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора);
• постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
• постановлением Правительства Российской Федерации о порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю;
• постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении правил формирования и ведения федеральной государственной информационной системы «Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов»;
• постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении требований к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
• постановлением Правительства Российской Федерации о государственной информационной системе государственного надзора в сфере образования;
• постановлением Правительства Российской Федерации об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю;
• постановлением Правительства Российской Федерации о правилах формирования и ведения единого реестра проверок;
• постановлением Правительства Российской Федерации о направлении запроса и получении на безвозмездной основе, в том числе в электронной форме, документов и (или) информации органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля при организации и проведении проверок от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, в рамках межведомственного информационного взаимодействия;
• постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения;
• постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении общих требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов);
• приказом Генпрокуратуры России о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
• приказом Министерства экономического развития Российской Федерации о реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Государственный контроль (надзор) в сфере образования проводится:
• федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования (Рособрнадзор);
• органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования.
Рособрнадзор осуществляет проверки в отношении:
• организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;
• федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
• российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;
• иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации;
• органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, осуществляют проверки в отношении:
• образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение по основным общеобразовательным программам, основным профессиональным программам - образовательным программам среднего профессионального образования, основным образовательным программам профессионального обучения, дополнительным образовательным программам;
• органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
• индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно или с привлечением педагогических работников.
Под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.
Предметом федерального государственного надзора в сфере образования является установление соблюдения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании при проведении проверок организаций с принятием предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.
Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам предусмотренных законодательством мер.
Предметом федерального государственного контроля качества образования является установление соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам при проведении проверок качества образования с принятием предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных несоответствий содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам.
Административный надзор в сфере образования
Субъекты надзора – уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в сфере образования.
Административный надзор - специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора (федеральный горный и промышленный надзор, надзор РФ по ядерной и радиационной безопасности), государственные инспекции (ГАИ-ГИБДД). Они могут применять меры административного принуждения.
Полномочия органов, осуществляющих административный надзор:
1) по предупреждению правонарушений: требовать устранения обнаруженных правонарушений, беспрепятственно посещать поднадзорные объекты, давать разрешения на строительство, производство продуктов питания, досматривать транспортные средства;
2) по пресечению правонарушений: выносить предписания о приостановлении работ, запрете эксплуатации технически неисправных транспортных средств;
3) по привлечению к ответственности виновных лиц: возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные взыскания;
4) по нормотворчеству: самостоятельно или совместно с другими органами разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы, правила.
В РФ могут создаваться и действовать государственные и муниципальные органы управления образованием:
- федеральные (центральные) государственные органы управления образованием;
- федеральные ведомственные органы управления образованием;
- государственные органы управления образованием субъектов РФ;
- муниципальные органы управления образованием.
Министерство образования и науки РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. К ведению Министерства отнесена разработка федеральных государственных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников.
Министерство принимает участие в лицензировании образовательного процесса. В его компетенцию входит выдача лицензий на право ведения образовательной деятельности, а также осуществление государственной аккредитации и аттестации образовательных учреждений. В процессе аттестации устанавливается соответствие качества подготовки выпускников образовательных учреждений требованиям государственных образовательных стандартов. Государственная аккредитация образовательных учреждений проводится Министерством образования на основе заключения об аттестации образовательного учреждения. В результате государственной аккредитации образовательное учреждение наделяется дополнительными правами: правом выдачи документов государственного образца о соответствующем уровне образования, правом на получение бюджетных средств и др.
В компетенции Министерства образования также относится: инспектирование образовательных учреждений и органов управления образованием; создание, реорганизация, ликвидация и осуществление проверки образовательных учреждений, непосредственно подчиненные ему.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) образована в соответствии с Указом Президента Российской Федерации = № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
В соответствии с Указом, Рособрнадзору переданы функции по контролю и надзору упраздненного Министерства образования Российской Федерации и функции по контролю и надзору в сфере науки упраздненного Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации.
Рособрнадзор находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации.
Рособрнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки. Постановление Правительства РФ N 594 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки".
Рособрнадзор действует на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 594; Регламента внутренней организации Рособрнадзора, утвержденного Приказом Рособрнадзора № 1691 в редакции приказа Рособрнадзора № 1370.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки в установленной сфере деятельности осуществляет:
а) контроль и надзор за исполнением законодательства в области образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров;
б) самостоятельно и совместно с органами управления образованием субъектов РФ государственный контроль качества образования в образовательных учреждениях;
в) лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования);
г) рассмотрение вопросов, связанных с подтверждением, признанием и установлением эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях, полученных за рубежом и в Российской Федерации;
д) рассмотрение вопросов присвоения ученых званий профессора по специальности и профессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, а также лишения (восстановления) указанных ученых званий, вопросов присуждения ученых степеней доктора наук и кандидата наук и выдачу соответствующих дипломов установленного образца;
е) создание советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), установление их компетентности.
Федеральное агентство по образованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере образования, воспитания и молодежной политики.
Федеральное агентство по образованию находится в ведении Министерства образования и науки РФ. В установленной сфере деятельности осуществляет:
а) организацию деятельности образовательных учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по оказанию государственных услуг в области образования;
б) организацию повышения квалификации и переподготовки научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования.
Агентство в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, осуществляет полномочия собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Агентству.
Контроль в сфере образования
Роль государственного контроля в сфере образования предопределена тем, что образование является одной из важнейших областей жизни общества и вместе с этим необходимым условием развития самого общества.
Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" содержит нормы, предусматривающие особенности осуществления государственного контроля (надзора) с учетом специфики сферы образования и задач государственной политики в сфере образования.
На подзаконном уровне приняты акты, закрепляющие порядок осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну (постановление Правительства Российской Федерации), а также порядок осуществления государственной функции по контролю (надзору) в сфере образования (административные регламенты).
Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя:
1) федеральный государственный контроль качества образования;
2) федеральный государственный надзор в сфере образования.
Она направлена на установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, этих требований.
При этом следует отметить, что мониторинг уже не рассматривается законодателем как элемент контрольной (надзорной) процедуры. В соответствии с Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" мониторинг выделяется в качестве самостоятельного вида деятельности.
К органам, уполномоченным на осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования, относятся федеральный орган исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.
Федеральный государственный контроль качества образования в Федеральном законе "Об образовании Российской Федерации" определяется как деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам мер, предусмотренных указанным Федеральным законом.
Федеральный государственный надзор в сфере образования - деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.
Основаниями для проведения внеплановых проверок организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования наряду с указанными выше основаниями являются:
1) выявление аккредитационным органом нарушения требований законодательства об образовании при проведении государственной аккредитации образовательной деятельности;
2) выявление органами по контролю и надзору в сфере образования нарушения требований законодательства об образовании, в том числе требований федеральных государственных образовательных стандартов, на основе данных мониторинга в системе образования, предусмотренного ст.97 настоящего Федерального закона.
Во-вторых, Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" установлен предельный срок, в течение которого должно быть исполнено предписание об устранении выявленных в ходе государственного контроля (надзора) в сфере образования нарушений. Данный срок не может превышать шести месяцев.
В-третьих, предусматриваются особенности привлечения к ответственности виновных лиц.
В случае неисполнения предписания об устранении выявленного нарушения, в том числе если представленный органом или организацией, допустившими такое нарушение, отчет не подтверждает исполнение этого предписания в установленный им срок или отчет о его исполнении до истечения срока его исполнения не представлен, орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Одновременно с возбуждением дела об административном правонарушении должно быть выдано повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения и вынесено решение о запрете приема обучающихся (полностью или частично) в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, в отношении которой возбуждено дело. Срок исполнения выданного повторно предписания не может превышать три месяца.
До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен органом или организацией об устранении нарушения требований законодательства об образовании с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в нем информации. Приостановленное действие лицензии организации, осуществляющей образовательную деятельность, возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания. В случае если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила нарушение требований законодательства об образовании, орган по контролю и надзору в сфере образования обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Действие лицензии приостанавливается на период до вступления в законную силу решения суда.
В случае вынесения судом решения о привлечении органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, должностных лиц этих органов к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания и в случае неустранения этими органами нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования направляет в вышестоящий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления предложение о рассмотрении вопроса об отстранении от должности руководителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или руководителя органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования.
В случае выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки и устанавливает срок устранения выявленного несоответствия. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. До истечения срока устранения выявленного несоответствия орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен организацией, осуществляющей образовательную деятельность, об устранении выявленного несоответствия с приложением подтверждающих документов. В течение тридцати дней после получения уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в уведомлении информации об устранении организацией, осуществляющей образовательную деятельность, выявленного несоответствия. Действие государственной аккредитации возобновляется по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта, устанавливающего факт устранения выявленного несоответствия. В случае если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила выявленное несоответствие, орган по контролю и надзору в сфере образования лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.
Анализ норм закона РФ №273-ФЗ "Об образовании в РФ" показывает, что принципы государственного контроля в сфере образования, т.е. основные правила, охватывающие контрольные процедуры, применяемые для контроля качества образования и надзора за соблюдением законодательства в сфере образования, легально не закреплены, что по поему мнению, не способствует обеспечению эффективности контроля (надзора) за деятельностью подконтрольных образовательных учреждений, с одной стороны, и соблюдению прав и законных интересов участников контрольных отношений-с другой.
Следует отметить, что в Лимской декларации закреплены такие универсальные принципы контроля как: независимость, объективность, гласность и т.д. Полагаю, что, указанный перечень применительно к государственному контролю в сфере образования должен быть дополнен принципами законности и эффективности. Использование указанных принципов, которые должны быть закреплены законодательно, в повседневной деятельности контрольных органов может способствовать оптимизации воздействия государственного контроля и тем самым обеспечить эффективность образовательной деятельности.
Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" не закрепляет контрольные (надзорные) полномочия за органами местного самоуправления. Выделяется исключительно государственный контроль (надзор) в сфере образования.
При этом в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления могут организовывать и осуществлять муниципальный контроль.
Проведение реформы образования в России сопряжено с большим числом рисков, способных дискредитировать не только основную идею ее проведения, но и всю систему образования в целом. Следовательно, основной потенциал осуществления реформы состоит в необходимости полного отказа от "западного пути", сохранение лучших традиций российского и советского образования, поиск эффективной национальной модели организации системы образования, основанной на уважении к традициям, сохранении преемственности и способствующей наиболее полному раскрытию потенциала свободной личности. Лишь такой подход позволит отечественному образованию стать надежной опорой для государства и общества.
Таким образом, государственный контроль за деятельностью учреждений в области образования - это неотъемлемый структурный элемент и одновременно функция системы государственной регламентации образовательной деятельности и государственного управления в области образования, которая представляет собой с точки зрения системно-деятельностного подхода систематизированную совокупностью действий по наблюдению, проверке протекающих в сфере образования процессов, по выявлению фактического положения дел в системе образования, по сравнению полученных результатов с определенными целями, установленными нормами и стандартами образовательной деятельности, по устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия и государственного управления деятельностью учебных заведений.
Организация контроля в сфере образования
Термину "контроль" в научной литературе даются различные определения в зависимости от тех его признаков, которые используются для раскрытия сущности. Понятие "контроль", используемое в русском языке, имеет французские корни и произошло от французского слова controle, которое применялось для обозначения встречной, вторичной записи в целях проверки.
Рядом ученых под контролем понимается система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в целях устранения отклонений от заданных параметров.
Среди ученых нет единства в определении сущность контроля, контроль рассматривают по-разному: как средство, форму, фактор, функцию, деятельность, элемент, систему, обратную связь и т.д. Каждый из этих подходов, на мой взгляд, имеет право на существование, поскольку отражает отдельный элемент, составляющий содержание емкого понятия "контроль".
Согласно А.М. Тарасову, контроль не является первичной деятельностью, поскольку он касается действий, осуществляемых независимо от контроля, но вместе с тем контроль представляет собой самостоятельный вид деятельности. "Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица".
Таким образом, из этого определения следует вывод о том, что:
• целью контроля является наблюдение;
• контроль включает сбор и передачу данных о результатах контрольных мероприятий в компетентные органы;
• контрольные мероприятия направлены на выявление причин обнаруженных отклонений и определение путей их устранения для эффективного функционирования государственных органов.
В соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль (надзор) понимается как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Контроль - это привычная функция системы управления, которая осуществляется повсеместно.
С точки зрения теории управления, контроль присутствует в любой управляемой системе. Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: контролируемой и контролирующей подсистем. Один из теоретиков менеджмента К.В. Марков, отмечая общность государственного контроля с другими формами контроля, определяет государственный контроль как "форму государственной власти, обеспечивающую проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов".
Из определения можно установить, что автор в значительной степени отождествляет понятия "управление" и "контроль", тем самым государственному контролю переданы и другие функции управления, расширены полномочия государственных контролирующих органов.
Основными задачами государственного контроля в системе органов исполнительной власти является проверка исполнения требований законодательства, решений, принимаемых государственными органами, предупреждение и пресечение нарушений служебной дисциплины, анализ их причин, принятие мер по их устранению, повышение результативности деятельности исполнительных органов власти.
Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:
1) Президентский контроль;
2) Контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) Контроль органов исполнительной власти;
4) Судебный контроль.
Также можно выделить несколько видов контроля и надзора в сфере образования:
1) Контроль качества образования;
2) Реорганизация, ликвидация государственных образовательных организаций;
3) Лицензионный контроль;
4) Государственная аккредитация организаций.
Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Контроль в сфере исполнительной власти осуществляется Президентом РФ как лично, так и через соответствующие структуры.
Наиболее распространенные формы государственного контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам:
- рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу;
- целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообщениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов;
- ревизии финансово-хозяйственной деятельности;
- всестороннее целевое инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.
Контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами. При осуществлении своей деятельности, контролирующие органы наделяются исполнительной властью. Надзор же осуществляют специальные государственные органы. Так, выделяют следующие виды надзора: санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, надзор за безопасностью дорожного движения, пожарный надзор, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзор за соблюдением законодательства о труде и др.
По мнению В.П. Беляева, можно проследить различия в понятиях, если разобраться в их сущности и содержании. "Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленным перед ними задачам, и непосредственно принимают меры по устранению "отклонений" и привлечению виновных к ответственности".
Сущность надзора В.П. Беляев видит в "обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства". Таким образом, можно отметить, что Беляев указывает на то, что надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.
Вопрос о контроле и надзоре является чрезвычайно актуальным. В то же время следует согласиться с тем, что контроль и надзор, бесспорно, необходимы, но должна существовать мера, предел такой деятельности.
Недостаточность контроля может привести к игнорированию интересов государства, к снижению авторитета государственной власти. С другой стороны, чрезмерный контроль со стороны высших органов государственной власти может приводить к потере самостоятельности других органов власти, нарушения прав человека и гражданина, вмешательства в "жизнь" институтов гражданского общества.
Также почти все исследователи констатируют, что государственный контроль и надзор имеют общие черты.
К их числу относят:
• объектом надзора и контроля является законность в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления коммерческих и некоммерческих организаций;
• наблюдение и контроль заключаются в постоянном и систематическом наблюдении за деятельностью поднадзорных и подконтрольных организаций;
• органы контроля и органы надзора применяют в пределах своей компетенции определенные меры принуждения;
• цель надзора и контроля общая - утверждение в обществе и государстве законности и правопорядка.
Именно поэтому отдельные авторы предлагают жестко не разграничивать контроль и надзор и считать эти феномены соответственно функцией и подфункцией государственного управления.
Однако доминирующим является подход, согласно которого контроль и надзор различаются. При этом различие проводится по целому ряду признаков.
По мнению М. Нетесовой, имеются следующие различия:
- функция контроля шире, чем функция надзора, так как включает помимо проверки исполнения установленных норм, еще и проверку исполнения текущих управленческих распоряжений;
- при осуществлении контроля возможно прямое оперативное вмешательство в деятельность подконтрольного объекта в отличие от надзора, который этого не предусматривает;
- различие в целях. Цель контроля: выявление соответствия деятельности нормам + оценка рациональности и эффективности деятельности. Цель надзора: выявление нарушений;
- для контроля характерна плановость мероприятий. Контроль производится непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор осуществляется выборочно, но он не должен быть текущим;
- по итогам контрольной проверки возможно осуществление как прямых, так и косвенных мер воздействия на объект, тогда в как случае надзора - только косвенных.
В сфере контрольно-надзорной деятельности отделяют два вида надзора: прокурорский (Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.) и административный (Административный надзор - это способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, который осуществляется специальными органами исполнительной власти относительно организационно неподчиненных объектов).
Отметим еще и тот факт, что сейчас на общественном обсуждении находится проект нового Федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ".
Проект федерального закона разрабатывается Минэкономразвития России и имеет целью повышение эффективности деятельности органов контроля и надзора, снижение давления на бизнес.
В проекте закрепляются, в частности: определения понятий федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного и муниципального контроля (надзора), определение результативности государственного и муниципального контроля (надзора); полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления; порядок оценки результативности и эффективности государственного и муниципального контроля (надзора); организация национальной системы управления рисками при осуществлении государственного, муниципального контроля и надзора; периодичность плановых мероприятий; формы государственного, муниципального контроля и надзора (проверка, рейдовый осмотр, наблюдение, мониторинг и контрольная закупка); мероприятия государственного, муниципального контроля и надзора (осмотр, досмотр, опрос, инвентаризация и др.); перечень ограничений при проведении мероприятий контроля (надзора); порядок организации и проведения проверок, сроки их проведения.
Предлагается признать утратившим силу Федеральный закон № 294-ФЗ и целый ряд других законодательных актов.
Таким образом, главная цель государственного контроля заключается в том, чтобы органы исполнительной власти и их должностные лица соблюдали законодательство, обеспечивали целесообразное и экономное расходование средств, повышали эффективность государственного регулирования, обеспечивали единство решения и исполнения, предупреждали возможные ошибки и недоработки. Для достижения этой цели контроль должен выполнять задачи: обеспечивать контролируемость состояния и поведения объектов контроля в соответствии с установленной правовой нормой; выявлять нарушения и устанавливать фактическое состояние дел, сравнивать результаты с запланированным, оценивать ситуацию и принимать соответствующие корректирующие меры, если это необходимо, а также меры по предупреждению нарушений в будущем.
От термина "контроль" необходимо отличать такой термин, как "надзор", который происходит от глагола "надзирать" ("надозреть"). Таким образом, надзор является более узким понятием, некой разновидностью контроля, где доминируют именно наблюдательные функции. Государственный надзор всегда осуществляется государственными органами и в сравнительно узких областях государственного управления, это и является его отличительной чертой. Надзор - своего рода более узкой формой контроля, но такой контроль является суженным лишь в сфере своего применения. Также характерного стороной надзора можно считать то, что он предоставляет органам, которые его осуществляют, особые властные полномочия, являющиеся несвойственными для других субъектов контроля.
В отличие от контрольных, надзорные органы имеют право предупреждать и пресекать правонарушения, привлекать к ответственности виновных лиц. Для осуществления вышеперечисленного они наделяются особыми административно-властными полномочиями.
Функции по контролю в сфере образования
Основными функциями Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки является - осуществление надзора и контроля за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической деятельности, аттестации научных и научно-педагогических кадров. Федеральная служба осуществляет надзор за качеством образования в образовательных учреждениях и подготовки выпускников образовательных учреждений по завершении каждого уровня образования; за деятельностью советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), а также ученых (научно-технических) советов образовательных учреждений, научных учреждений и организаций по вопросам присвоения ученых званий.
Федеральная служба осуществляет лицензирование и государственную аккредитацию образовательных учреждений и их филиалов, а также научных организаций (в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования). Она также осуществляет проверку деятельности образовательных учреждений и научных организаций.
Порядок осуществления контроля и надзора в сфере образования устанавливают Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования (утв. постановлением Правительства РФ № 116).
Контроль и надзор в сфере образования осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими контроль и надзор в сфере, в пределах компетенции, установленной Законом Российской Федерации "Об образовании" и Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".
Контроль и надзор в сфере образования осуществляются путем:
а) проведения выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций;
б) анализа причин возникновения нарушений законодательства Российской Федерации в области образования, организации и ведения мониторинга исполнения законодательства Российской Федерации в области образования;
в) воздействия на нарушителей законодательства Российской Федерации в области образования.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводят выездные (инспекционные) и камеральные проверки.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет инструктивно-методическое обеспечение проведения проверок.
Выездные (инспекционные) проверки проводятся на основании решения Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации) по месту нахождения и (или) ведения деятельности проверяемой образовательной организации или органа управления образованием.
Камеральные проверки проводятся Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) путем изучения документов и сведений, представленных проверяемыми образовательными организациями, органами управления образованием и другими лицами.
Камеральная проверка назначается руководителем (заместителем руководителя) Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации).
Проверки могут быть плановыми и внеплановыми.
Государственный контроль качества образования осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Контроль в отношении высших учебных заведений проводится с привлечением органа исполнительной власти субъекта, на территории которого расположены такие образовательные учреждения или такая научная организация.
Особенность заключается в том, что устанавливаются формы контрольной деятельности. Государственный контроль, как и прежде, будет осуществляться по результатам государственной (итоговой) аттестации выпускников аккредитованных образовательных учреждений (т.е. в форме государственной аккредитации), а также в форме плановых и внеплановых проверок содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности образовательных программ, реализуемых в аккредитованных образовательных учреждениях или научных организациях и их филиалах (тем самым устанавливается важный элемент - контроль качества образовательной деятельности).
Контроль качества в сфере образования
Государственный контроль - важная составляющая механизма управления системой образования, что нашло закрепление в Федеральном законе N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании).
Закон об образовании (ст. 89) устанавливает, что одним из элементов механизма управления системой образования является государственная регламентация образовательной деятельности, направленная на установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения этих требований организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
В свою очередь, государственная регламентация образовательной деятельности включает в себя (ст. 90 Закона об образовании) лицензирование и государственную аккредитацию образовательной деятельности, а также государственный контроль и надзор в сфере образования.
Таким образом, государственный контроль в сфере образования представляет собой одно из направлений государственной регламентации образовательной деятельности и в этом качестве участвует в управлении системой образования.
Контрольно-надзорная деятельность в сфере образования осуществляется в форме государственного контроля качества образования и государственного надзора в сфере образования.
Под государственным надзором в сфере образования понимается деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства об образовании со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Предмет данной статьи - государственный контроль качества образования - представляет собой деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по образовательным программам, имеющим государственную аккредитацию, предписаниям федеральных государственных образовательных стандартов. Такой контроль осуществляется посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам специальных мер, предусмотренных Законом об образовании, - приостановления действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.
Государственный контроль в сфере образования может осуществляться на федеральном уровне, а также на уровне субъекта Российской Федерации. Распределение компетенций в этой области между Российской Федерацией и ее субъектами установлено в Законе об образовании (ст. ст. 6 и 7).
К полномочиям, осуществляемым на федеральном уровне, отнесен государственный контроль за деятельностью:
• организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;
• федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством РФ;
• российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;
• иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации;
• органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.
Реализация данных полномочий возложена на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, - Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).
Отдельные полномочия Российской Федерации в сфере образования могут быть переданы на региональный уровень - органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
К таким полномочиям относятся:
• полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, которые были указаны выше как организации, контроль за деятельностью которых отнесен законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования);
• полномочия по государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории.
Для реализации переданных на региональный уровень полномочий по государственному контролю в сфере образования в субъектах Российской Федерации могут создаваться специализированные органы государственного управления - управления по контролю и надзору в сфере образования субъектов Российской Федерации, комитеты по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования и т.д.
Для регулирования государственного контроля в сфере образования используются нормы Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". При их применении должны учитываться положения законодательства об образовании, касающиеся государственного контроля и надзора в сфере образования.
В случае возникновения возможных коллизий применяются нормы Закона об образовании, который при регулировании отношений, возникающих в связи с осуществлением государственного контроля и надзора в сфере образования, становится lex specialis, а Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - lex generalis. Приоритет Закона об образовании при разрешении подобного рода коллизий закреплен в ст. 1 (п. 27 ч. 4) Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Особые правила государственного контроля в сфере образования могут быть установлены международными договорами Российской Федерации, а также Федеральными законами "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и "О свободном порте Владивосток".
Важную роль в механизме правового регулирования государственного контроля в сфере образования играют подзаконные акты, которые принимаются Правительством РФ и Минобрнауки России.
Правительство РФ в развитие предписаний законодательных актов, регулирующих отношения государственного контроля и надзора в сфере образования, приняло ряд постановлений:
• Постановление Правительства РФ N 944 "Об утверждении Перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью";
• Постановление Правительства РФ N 627 "Об утверждении требований к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну";
• Постановление Правительства РФ N 1311 "О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю" и др.
Правовые акты, регулирующие отдельные аспекты государственного контроля в сфере образования, принимают также:
• Минобрнауки России (например, Приказ Минобрнауки России N 421 "Об утверждении Порядка привлечения уполномоченными органами государственного контроля (надзора) в сфере образования экспертов и (или) экспертных организаций к проведению мероприятий по государственному контролю (надзору) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, находящихся в ведении Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации");
• Рособрнадзор (например, Приказ Рособрнадзора N 1934 "Об утверждении Перечня видов экспертиз, для проведения которых требуется привлечение экспертов").
Особого упоминания заслуживают приказы Минобрнауки России, которыми утверждаются Административные регламенты Рособрнадзора по исполнению функций государственного контроля и надзора:
• Приказ Минобрнауки России N 822 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования";
• Приказ Минобрнауки России N 1230 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования".
На практике могут использоваться также нормы-рекомендации. Так, Рособрнадзор подготовил Методические рекомендации по организации и проведению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области образования, федерального государственного контроля качества образования в образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.
Основной формой осуществления государственного контроля в сфере образования являются проверки, которые представляют собой совокупность проводимых уполномоченным органом государственного контроля (надзора) в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность, контрольных мероприятий по оценке соответствия их действий (бездействия), а также предоставляемых услуг требованиям, установленным актами законодательства об образовании.
При определении проверки как формы государственного контроля в сфере образования определяющим является не место, где проводится такая проверка (проверка организации, осуществляющей образовательную деятельность), а предмет проверки - соблюдение каких общеобязательных правил контролируют проверяющие органы. Поэтому проводимые в образовательной организации проверки, например, по соблюдению законодательства о налогах и сборах (налоговые проверки) или проверки образовательной организации по соблюдению требований пожарной безопасности не относятся к проверкам в рамках государственного контроля в сфере образования.
Проверки организаций, осуществляющих образовательную деятельность, могут быть как плановыми, т.е. проводимыми в соответствии с утвержденным ежегодным планом контрольно-надзорной деятельности, так и внеплановыми, которые проводятся внезапно, по мере появления необходимости в таких проверках.
Основания для проведения внеплановых проверок могут быть общими, установленными для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и специальными - применимыми только к организациям, осуществляющим образовательную деятельность.
Перечень общих оснований внеплановых проверок содержится в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ч. 2 ст. 10): причинение вреда жизни и здоровью граждан, безопасности государства, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений, требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям и т.д.
Специальные основания внеплановых проверок для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, установлены в Законе об образовании (ч. 5 ст. 93):
• выявление аккредитационным органом нарушения требований законодательства об образовании при проведении государственной аккредитации образовательной деятельности;
• выявление органами по контролю и надзору в сфере образования нарушения требований законодательства об образовании на основе данных мониторинга в системе образования.
Плановые и внеплановые проверки, в свою очередь, осуществляются в форме документарной или выездной проверки.
Документарные проверки проводятся по месту нахождения уполномоченного органа (Рособрнадзора, государственного органа субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия) путем изучения документов и сведений, которые имеются в уполномоченном органе и представляются проверяемыми органами управления образованием, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и другими лицами, а также путем анализа информации, размещенной на официальных сайтах органов управления образованием и организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Если достоверность сведений, которые содержатся в этих документах, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение организацией обязательных требований, в организацию готовится мотивированный запрос с требованием о представлении иных (дополнительных) документов. Проверяемая организация обязана направить запрашиваемые документы в течение 10 рабочих дней со дня получения запроса.
При выявлении ошибок и противоречий в представленных документах либо в случае установления несоответствия сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, которыми располагает орган государственного контроля, информация об этом направляется проверяемому лицу с требованием представить в течение 10 рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме.
Выездные проверки проводятся по месту нахождения и (или) ведения деятельности проверяемых органов управления и организаций, осуществляющих образовательную деятельность. При осуществлении полномочий по государственному надзору за соблюдением законодательства РФ в области образования при проведении единого государственного экзамена Рособрнадзор может проводить выездные проверки в местах расположения пунктов проведения единого государственного экзамена и региональных центров обработки информации.
Выездная проверка организуется в случае, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в документах проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя), либо оценить соответствие деятельности проверяемого лица обязательным требованиям без проведения соответствующего мероприятия по контролю.
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель проверяемого лица обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов на территорию, в используемые проверяемым лицом здания, помещения, к используемым оборудованию, транспортным средствам и т.д.
Осуществляя государственный контроль качества образования, должностные лица уполномоченного органа (Рособрнадзора, государственного органа субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования) вправе:
• посещать организацию, осуществляющую образовательную деятельность, осматривать ее территорию, здания, сооружения, оборудование (данное правомочие реализуется при предъявлении копии распорядительного акта о проведении проверки и служебного удостоверения);
• запрашивать документы и иные сведения по вопросам, подлежащим проверке;
• проводить наблюдение за ходом образовательного процесса;
• беседовать с обучающимися, их родителями (законными представителями), работниками организации по вопросам, связанным с предметом проверки;
• анализировать информацию, размещенную на официальном сайте организации, осуществляющей образовательную деятельность. Беседы с несовершеннолетними обучающимися проводятся в присутствии их родителей (законных представителей).
Государственный контроль качества образования осуществляется бесплатно, взимание платы за проведение контрольных мероприятий не допускается.
Выездная проверка в рамках государственного контроля качества образования может проводиться только в присутствии уполномоченного представителя проверяемой организации. Осуществляющие государственный контроль должностные лица не должны препятствовать уполномоченному представителю организации присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.
В свою очередь, уполномоченный представитель организации обязан:
• предоставить должностным лицам, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки;
• обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов на территорию организации, в ее здания, сооружения, а также к оборудованию, используемому при осуществлении образовательной деятельности.
Должностные лица, проводящие выездную проверку, обязаны ознакомить уполномоченного представителя организации с ее результатами. Уполномоченный представитель указывает в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц, осуществляющих проверку. Он вправе представить свои возражения в письменной форме в отношении акта проверки в течение 15 дней с даты получения акта проверки в случае несогласия с фактами, выводами и предложениями, изложенными в акте проверки.
Срок осуществления государственного контроля качества образования при проведении как документарной, так и выездной проверки не может превышать 20 рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и длительных исследований, специальных экспертиз и расследований, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен не более чем на 20 рабочих дней.
Срок проведения документарной и выездной проверки в отношении организации, которая осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу. При этом общий срок проведения проверки такой организации не может превышать 60 рабочих дней.
В отношении одной и той же организации, осуществляющей образовательную деятельность, плановая проверка может быть проведена не чаще чем один раз в три года. Плановая проверка в отношении организации, реализующей основные общеобразовательные программы (начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования), может быть проведена не чаще чем один раз в два года.
О начале проверки организация, осуществляющая образовательную деятельность, должна быть заблаговременно уведомлена. О проведении плановой проверки она уведомляется в течение трех рабочих дней до начала ее проведения, а внеплановой проверки - не менее чем за 24 часа до начала ее проведения.
Предметом документарной проверки являются сведения, связанные с исполнением требований федеральных государственных образовательных стандартов, содержащиеся в документах, а также на официальном сайте организации, осуществляющей образовательную деятельность.
В ходе документарной проверки проводятся анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих содержание и качество подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, включая анализ результатов текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, итоговой аттестации выпускников организации.
Предмет выездной проверки составляют содержащиеся в документах организации сведения, которые связаны с исполнением обязательных требований федеральных государственных образовательных стандартов и используются при осуществлении организацией образовательной деятельности.
Выездная проверка начинается с предъявления должностным лицом служебного удостоверения, после чего уполномоченный представитель проверяемой организации знакомится с распорядительным актом о проведении выездной проверки, в котором определены:
• полномочия проводящих проверку должностных лиц;
• цели, задачи и основания проведения выездной проверки;
• виды и объем контрольных мероприятий;
• состав экспертов, привлекаемых к выездной проверке;
• сроки и условия проведения проверки.
В ходе выездной проверки анализируются документы и материалы, характеризующие деятельность организации в части содержания и качества подготовки обучающихся, в том числе:
• анализ результатов текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, государственной итоговой аттестации выпускников организации;
• анализ качества подготовки обучающихся.
По результатам проверки сразу же после ее завершения уполномоченным должностным лицом составляется акт проверки в двух экземплярах.
В акте проверки указываются:
• дата, время и место составления акта проверки;
• наименование органа, осуществляющего проверку;
• дата и номер распорядительного акта о проведении проверки;
• должностные лица, уполномоченные на проведение проверки, и привлеченные к проведению проверки эксперты;
• наименование организации, в отношении которой проведена проверка, и информация об уполномоченном представителе организации;
• дата, время, продолжительность и место проведения проверки;
• сведения о результатах проверки, которые включают:
а) информацию о выявленном соответствии либо несоответствии содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам;
б) информацию о лицах, допустивших указанное несоответствие.
При устранении выявленного несоответствия в период проведения проверки в акт вносится соответствующая запись об устранении выявленного несоответствия в присутствии должностного лица, уполномоченного на проведение проверки.
В акте проверки делается пометка об ознакомлении или отказе в ознакомлении с ним уполномоченного представителя организации.
К акту проверки прилагаются экспертные заключения, объяснения работников организации, иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
Если в ходе проверки должностным лицом, уполномоченным на проведение проверки, не выявлено несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам, то по результатам проверки уполномоченный специалист в срок, не превышающий пяти рабочих дней после завершения проверки, готовит проект уведомления о невыявлении несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам при проведении проверки.
Если же проведенная проверка выявила несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам, то на рассмотрение коллегиального органа Рособрнадзора передается вопрос о приостановлении действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. Соответствующий вопрос ставится в повестку дня оперативно - не позднее трех рабочих дней со дня выявления такого несоответствия.
Решение коллегиального органа Рособрнадзора по вопросу приостановления действия государственной аккредитации оформляется протоколом и носит для Рособрнадзора рекомендательный характер.
На основе содержащегося в протоколе решения Рособрнадзор принимает распорядительный акт о приостановлении действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. В этом акте устанавливается срок устранения выявленного при проверке несоответствия, который не может превышать шести месяцев.
В течение трех рабочих дней со дня издания распорядительного акта Рособрнадзора о приостановлении действия государственной аккредитации соответствующие сведения вносятся в реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам.
Информация о мерах, принятых по результатам проведения проверки, вносится также в государственную информационную систему надзора в сфере образования и в единый реестр проверок.
Копия распорядительного акта Рособрнадзора о приостановлении действия государственной аккредитации в течение пяти рабочих дней после его издания направляется в проверяемую организацию, ее учредителю (учредителям), государственному или муниципальному органу управления в сфере образования, а также в органы прокуратуры.
Организационно-правовые основы государственного контроля качества образования служат важной институциональной и юридической гарантией реализации субъективного права на образование и содействуют модернизации системы образования, повышению качества образовательных услуг.
Лицензионный контроль в сфере образования
Нормы Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» требуют от образовательных организаций:
• обеспечивать реализацию образовательных программ в полном объеме,
• создавать безопасные условия обучения и воспитания обучающихся,
• соблюдать права и свободы обучающихся, родителей и работников образовательной организации.
Для того чтобы следовать установленным нормам законодательства руководителю учебного заведения необходимо обладать высоким уровнем правовой культуры. Предупреждением и профилактикой возможных нарушений на практике занимаются Отделы (департаменты) надзора и контроля за соблюдением законодательства в области образования при Комитетах образования субъектов РФ. Эти надзорные органы при проверке деятельности образовательной организации выявляют нарушения и выдают предписания, составляют протоколы об административных правонарушениях и начисляют ощутимые штрафы на должностных лиц — руководителей организации и на саму проверяемую организацию. Получив предписание о нарушении законодательства, образовательная организация должна подготовить приказ с изложением принимаемых мер по устранению отмеченных недостатков, выслать его в Отдел надзора и впоследствии предоставить отчет об устранении обнаруженных нарушений. Намного сложнее дело обстоит с устранением таких недостатков, которые проверяющие относят к административным правонарушениям и, как следствие, за такие провинности начисляют штрафы на должностных и юридических лиц.
Рассмотрим наиболее типичные нарушения, на которые Отделы надзора и контроля ссылаются в своих протоколах как на административные правонарушения:
1. Осуществление образовательной деятельности при отсутствии государственной лицензии квалифицируют по части 1 статьи 19.20 Кодекса РФ об административных правонарушениях (в дальнейшем – КоАП РФ) - деятельность, не связанная с извлечением прибыли влечет предупреждение или наложение штрафа на должностных лиц – от 30 до 50 тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц – от 170 до 250 тысяч рублей или административное приостановление деятельности организации на срок до 90 суток.
2. В случаях невыполнения требований по режиму деятельности обучающихся (СанПиН 2.4.4.1251-03) или занятий с ПЭВМ детей школьного возраста (СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03) данное нарушение квалифицируют по части 2 статьи 5.57 КоАП РФ (нарушение или незаконное ограничение прав и свобод обучающихся либо нарушение установленного порядка реализации указанных свобод) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей.
3. Проведение образовательной деятельности при отсутствии разработанных и утвержденных образовательных программ признается административным правонарушением по части 3 статьи 19.20 КоАП РФ (осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 100 до 150 тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
4. Реализация не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 40 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей.
5. Ведение образовательной деятельности представительствами образовательных организаций — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 50 тысяч рублей; на юридических лиц – от 100 до 200 тысяч рублей.
6. При отсутствии необходимого материально-технического обеспечения образовательной деятельности в части подпункта «б» пункта 6 Постановления Правительства РФ № 966 «О лицензировании образовательной деятельности» и(или) оборудование помещений с нарушением государственных и местных норм и требований квалифицируется по части 3 статьи 19.20 КоАП РФ (осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 100 до 150 тысяч рублей или приостановление деятельности на срок до 90 суток.
7. Прием на работу в образовательную организацию лиц, не имеющих среднего профессиональное или высшего образования и не отвечающих квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках и (или) профессиональных стандартах, является признаком административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 19.20 КоАП РФ (нарушение лицензионных требований и условий) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 100 до 150 тысяч рублей или приостановление деятельности на срок до 90 суток.
8. Прием на работу педагогических работников без справок об отсутствии ограничений при поступлении на работу в образовательное заведение считается административным правонарушением, предусмотренным частью 2 статьи 5.57 КоАП РФ (нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся либо нарушение установленного порядка реализации указанных свобод (в части нарушения права на охрану жизни и здоровья) — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей.
9. Нарушение порядка размещения на официальном сайте в сети Интернет и обновления информации об образовательной организации, в том числе ее содержание и форма предоставления, являются признаком административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 5.57 КоАП РФ (нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей.
10. Отсутствие правил приема на обучение по дополнительным образовательным программам с оплатой стоимости обучения физическими и(или) юридическими лицами является признаком административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.30 КоАП РФ (нарушение установленного законодательством Российской Федерации в области образования порядка приема в образовательную организацию) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 10до 30 тысяч рублей; на юридических лиц от 50до 100 тысяч рублей.
11. Отсутствие договора об оказании платных образовательных услуг за счет средств физических и(или) юридических лиц или его несоответствие установленным требованиям квалифицируется по части 1 статьи 19.30 КоАП РФ (нарушение правил оказания платных образовательных услуг) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 50 тысяч рублей; на юридических лиц – от 100 до 200 тысяч рублей.
12. Отсутствие условий для ознакомления участников образовательных отношений со своими правами и обязанностями, соблюдения прав и обязанностей участников образовательных отношений квалифицируются по части 2 статьи 5.57 КоАП РФ (нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся либо нарушение установленного порядка реализации указанных свобод) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей.
13. Отсутствие комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения является признаком административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 5.57 КоАП РФ (нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся либо нарушение установленного порядка реализации указанных свобод) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей.
14. Отсутствие необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации является признаком административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 5.57 КоАП РФ (нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся либо нарушение установленного порядка реализации указанных свобод) — влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 30 тысяч рублей; на юридических лиц – от 50 до 100 тысяч рублей.
Выводы, которые напрашиваются после знакомства с этим грустным прейскурантом штрафов:
1. Государство в лице органов лицензионного контроля очень строго относится к соблюдению образовательного законодательства. Это может быть и правильно, но уж очень дорого!
2. Желающим создать свою собственную образовательную организацию стоит заранее серьезно задуматься о целесообразности вложения сил и средств в это начинание. Разумнее начинать самостоятельно оказывать образовательные услуги путем сотрудничества с уже давно существующей организацией, которая знает все тонкости лицензирования и уже неоднократно успешно проходила сквозь сито лицензионного контроля. И только по мере накопления практического опыта организационной работы, после формирования портфеля привлекательных и финансово выгодных образовательных программ следует начинать свое дело.
3. Для тех отчаянных, которые по каким-то причинам не боятся лицензионного контроля или имеют достаточно финансовых средств для уплаты возможных двух-трех административных штрафов (где-то порядка 300-500 тыс. рублей) и не опасаются потерять своих обучающихся на 90 дней (время приостановки деятельности организации), дополнительно приводим описание некоторых (не всех!) технологических карт контроля (ТК).
Такие карты сейчас реально используются Органами надзора при лицензионной проверке организаций дополнительного образования в одном из субъектов Российской Федерации:
• ТК-1. Реализация дополнительных общеразвивающих программ в организации дополнительного образования.
• ТК-2. Анализ и экспертиза соответствия используемых в образовательном процессе объектов и средств обеспечения образовательного процесса.
• ТК-3. Соблюдение законодательства при аттестации педагогических работников в целях подтверждения соответствия занимаемой должности.
• ТК-4. Соблюдение законодательства при реализации прав участников образовательных отношений на участие в управлении организацией.
• ТК-5. Осуществление организацией функционирования внутренней системы оценки качества образования.
Есть пять человек разных национальностей, которые проживают в 5 домах. Каждый дом имеет свой цвет, отличный от цвета других домов. Каждый из этих людей курит и предпочитает определенный сорт сигарет. У каждого из этих людей есть по одному домашнему животному. Каждый из этих людей пьет свой любимый вид напитка.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
