Государственный контроль - важная составляющая механизма управления системой образования, что нашло закрепление в Федеральном законе N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании).
Закон об образовании (ст. 89) устанавливает, что одним из элементов механизма управления системой образования является государственная регламентация образовательной деятельности, направленная на установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения этих требований организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
В свою очередь, государственная регламентация образовательной деятельности включает в себя (ст. 90 Закона об образовании) лицензирование и государственную аккредитацию образовательной деятельности, а также государственный контроль и надзор в сфере образования.
Таким образом, государственный контроль в сфере образования представляет собой одно из направлений государственной регламентации образовательной деятельности и в этом качестве участвует в управлении системой образования.
Контрольно-надзорная деятельность в сфере образования осуществляется в форме государственного контроля качества образования и государственного надзора в сфере образования.
Под государственным надзором в сфере образования понимается деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства об образовании со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Предмет данной статьи - государственный контроль качества образования - представляет собой деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по образовательным программам, имеющим государственную аккредитацию, предписаниям федеральных государственных образовательных стандартов. Такой контроль осуществляется посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам специальных мер, предусмотренных Законом об образовании, - приостановления действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.
Государственный контроль в сфере образования может осуществляться на федеральном уровне, а также на уровне субъекта Российской Федерации. Распределение компетенций в этой области между Российской Федерацией и ее субъектами установлено в Законе об образовании (ст. ст. 6 и 7).
К полномочиям, осуществляемым на федеральном уровне, отнесен государственный контроль за деятельностью:
• организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;
• федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством РФ;
• российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;
• иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации;
• органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.
Реализация данных полномочий возложена на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, - Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).
Отдельные полномочия Российской Федерации в сфере образования могут быть переданы на региональный уровень - органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
• полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, которые были указаны выше как организации, контроль за деятельностью которых отнесен законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования);
• полномочия по государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории.
Для реализации переданных на региональный уровень полномочий по государственному контролю в сфере образования в субъектах Российской Федерации могут создаваться специализированные органы государственного управления - управления по контролю и надзору в сфере образования субъектов Российской Федерации, комитеты по контролю, надзору и лицензированию в сфере образования и т.д.
Для регулирования государственного контроля в сфере образования используются нормы Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". При их применении должны учитываться положения законодательства об образовании, касающиеся государственного контроля и надзора в сфере образования.
В случае возникновения возможных коллизий применяются нормы Закона об образовании, который при регулировании отношений, возникающих в связи с осуществлением государственного контроля и надзора в сфере образования, становится lex specialis, а Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - lex generalis. Приоритет Закона об образовании при разрешении подобного рода коллизий закреплен в ст. 1 (п. 27 ч. 4) Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Особые правила государственного контроля в сфере образования могут быть установлены международными договорами Российской Федерации, а также Федеральными законами "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и "О свободном порте Владивосток".
Важную роль в механизме правового регулирования государственного контроля в сфере образования играют подзаконные акты, которые принимаются Правительством РФ и Минобрнауки России.
Правительство РФ в развитие предписаний законодательных актов, регулирующих отношения государственного контроля и надзора в сфере образования, приняло ряд постановлений:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• Постановление Правительства РФ N 944 "Об утверждении Перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью";
• Постановление Правительства РФ N 627 "Об утверждении требований к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну";
• Постановление Правительства РФ N 1311 "О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю" и др.
Правовые акты, регулирующие отдельные аспекты государственного контроля в сфере образования, принимают также:
• Минобрнауки России (например, Приказ Минобрнауки России N 421 "Об утверждении Порядка привлечения уполномоченными органами государственного контроля (надзора) в сфере образования экспертов и (или) экспертных организаций к проведению мероприятий по государственному контролю (надзору) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, находящихся в ведении Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации");
• Рособрнадзор (например, Приказ Рособрнадзора N 1934 "Об утверждении Перечня видов экспертиз, для проведения которых требуется привлечение экспертов").
Особого упоминания заслуживают приказы Минобрнауки России, которыми утверждаются Административные регламенты Рособрнадзора по исполнению функций государственного контроля и надзора:
• Приказ Минобрнауки России N 822 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования";
• Приказ Минобрнауки России N 1230 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования".
На практике могут использоваться также нормы-рекомендации. Так, Рособрнадзор подготовил Методические рекомендации по организации и проведению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области образования, федерального государственного контроля качества образования в образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.
Основной формой осуществления государственного контроля в сфере образования являются проверки, которые представляют собой совокупность проводимых уполномоченным органом государственного контроля (надзора) в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность, контрольных мероприятий по оценке соответствия их действий (бездействия), а также предоставляемых услуг требованиям, установленным актами законодательства об образовании.
При определении проверки как формы государственного контроля в сфере образования определяющим является не место, где проводится такая проверка (проверка организации, осуществляющей образовательную деятельность), а предмет проверки - соблюдение каких общеобязательных правил контролируют проверяющие органы. Поэтому проводимые в образовательной организации проверки, например, по соблюдению законодательства о налогах и сборах (налоговые проверки) или проверки образовательной организации по соблюдению требований пожарной безопасности не относятся к проверкам в рамках государственного контроля в сфере образования.
Проверки организаций, осуществляющих образовательную деятельность, могут быть как плановыми, т.е. проводимыми в соответствии с утвержденным ежегодным планом контрольно-надзорной деятельности, так и внеплановыми, которые проводятся внезапно, по мере появления необходимости в таких проверках.
Основания для проведения внеплановых проверок могут быть общими, установленными для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и специальными - применимыми только к организациям, осуществляющим образовательную деятельность.
Перечень общих оснований внеплановых проверок содержится в Федеральном законе "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ч. 2 ст. 10): причинение вреда жизни и здоровью граждан, безопасности государства, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений, требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям и т.д.
Специальные основания внеплановых проверок для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, установлены в Законе об образовании (ч. 5 ст. 93):
• выявление аккредитационным органом нарушения требований законодательства об образовании при проведении государственной аккредитации образовательной деятельности;
• выявление органами по контролю и надзору в сфере образования нарушения требований законодательства об образовании на основе данных мониторинга в системе образования.
Плановые и внеплановые проверки, в свою очередь, осуществляются в форме документарной или выездной проверки.
Документарные проверки проводятся по месту нахождения уполномоченного органа (Рособрнадзора, государственного органа субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия) путем изучения документов и сведений, которые имеются в уполномоченном органе и представляются проверяемыми органами управления образованием, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и другими лицами, а также путем анализа информации, размещенной на официальных сайтах органов управления образованием и организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Если достоверность сведений, которые содержатся в этих документах, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение организацией обязательных требований, в организацию готовится мотивированный запрос с требованием о представлении иных (дополнительных) документов. Проверяемая организация обязана направить запрашиваемые документы в течение 10 рабочих дней со дня получения запроса.
При выявлении ошибок и противоречий в представленных документах либо в случае установления несоответствия сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, которыми располагает орган государственного контроля, информация об этом направляется проверяемому лицу с требованием представить в течение 10 рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме.
Выездные проверки проводятся по месту нахождения и (или) ведения деятельности проверяемых органов управления и организаций, осуществляющих образовательную деятельность. При осуществлении полномочий по государственному надзору за соблюдением законодательства РФ в области образования при проведении единого государственного экзамена Рособрнадзор может проводить выездные проверки в местах расположения пунктов проведения единого государственного экзамена и региональных центров обработки информации.
Выездная проверка организуется в случае, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в документах проверяемого юридического лица (индивидуального предпринимателя), либо оценить соответствие деятельности проверяемого лица обязательным требованиям без проведения соответствующего мероприятия по контролю.
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель проверяемого лица обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов на территорию, в используемые проверяемым лицом здания, помещения, к используемым оборудованию, транспортным средствам и т.д.
Осуществляя государственный контроль качества образования, должностные лица уполномоченного органа (Рособрнадзора, государственного органа субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования) вправе:
• посещать организацию, осуществляющую образовательную деятельность, осматривать ее территорию, здания, сооружения, оборудование (данное правомочие реализуется при предъявлении копии распорядительного акта о проведении проверки и служебного удостоверения);
• запрашивать документы и иные сведения по вопросам, подлежащим проверке;
• проводить наблюдение за ходом образовательного процесса;
• беседовать с обучающимися, их родителями (законными представителями), работниками организации по вопросам, связанным с предметом проверки;
• анализировать информацию, размещенную на официальном сайте организации, осуществляющей образовательную деятельность. Беседы с несовершеннолетними обучающимися проводятся в присутствии их родителей (законных представителей).
Государственный контроль качества образования осуществляется бесплатно, взимание платы за проведение контрольных мероприятий не допускается.
Выездная проверка в рамках государственного контроля качества образования может проводиться только в присутствии уполномоченного представителя проверяемой организации. Осуществляющие государственный контроль должностные лица не должны препятствовать уполномоченному представителю организации присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.
В свою очередь, уполномоченный представитель организации обязан:
• предоставить должностным лицам, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки;
• обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов на территорию организации, в ее здания, сооружения, а также к оборудованию, используемому при осуществлении образовательной деятельности.
Должностные лица, проводящие выездную проверку, обязаны ознакомить уполномоченного представителя организации с ее результатами. Уполномоченный представитель указывает в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц, осуществляющих проверку. Он вправе представить свои возражения в письменной форме в отношении акта проверки в течение 15 дней с даты получения акта проверки в случае несогласия с фактами, выводами и предложениями, изложенными в акте проверки.
Срок осуществления государственного контроля качества образования при проведении как документарной, так и выездной проверки не может превышать 20 рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и длительных исследований, специальных экспертиз и расследований, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен не более чем на 20 рабочих дней.
Срок проведения документарной и выездной проверки в отношении организации, которая осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу. При этом общий срок проведения проверки такой организации не может превышать 60 рабочих дней.
В отношении одной и той же организации, осуществляющей образовательную деятельность, плановая проверка может быть проведена не чаще чем один раз в три года. Плановая проверка в отношении организации, реализующей основные общеобразовательные программы (начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования), может быть проведена не чаще чем один раз в два года.
О начале проверки организация, осуществляющая образовательную деятельность, должна быть заблаговременно уведомлена. О проведении плановой проверки она уведомляется в течение трех рабочих дней до начала ее проведения, а внеплановой проверки - не менее чем за 24 часа до начала ее проведения.
Предметом документарной проверки являются сведения, связанные с исполнением требований федеральных государственных образовательных стандартов, содержащиеся в документах, а также на официальном сайте организации, осуществляющей образовательную деятельность.
В ходе документарной проверки проводятся анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих содержание и качество подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, включая анализ результатов текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, итоговой аттестации выпускников организации.
Предмет выездной проверки составляют содержащиеся в документах организации сведения, которые связаны с исполнением обязательных требований федеральных государственных образовательных стандартов и используются при осуществлении организацией образовательной деятельности.
Выездная проверка начинается с предъявления должностным лицом служебного удостоверения, после чего уполномоченный представитель проверяемой организации знакомится с распорядительным актом о проведении выездной проверки, в котором определены:
• полномочия проводящих проверку должностных лиц;
• цели, задачи и основания проведения выездной проверки;
• виды и объем контрольных мероприятий;
• состав экспертов, привлекаемых к выездной проверке;
• сроки и условия проведения проверки.
В ходе выездной проверки анализируются документы и материалы, характеризующие деятельность организации в части содержания и качества подготовки обучающихся, в том числе:
• анализ результатов текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, государственной итоговой аттестации выпускников организации;
• анализ качества подготовки обучающихся.
По результатам проверки сразу же после ее завершения уполномоченным должностным лицом составляется акт проверки в двух экземплярах.
В акте проверки указываются:
• дата, время и место составления акта проверки;
• наименование органа, осуществляющего проверку;
• дата и номер распорядительного акта о проведении проверки;
• должностные лица, уполномоченные на проведение проверки, и привлеченные к проведению проверки эксперты;
• наименование организации, в отношении которой проведена проверка, и информация об уполномоченном представителе организации;
• дата, время, продолжительность и место проведения проверки;
• сведения о результатах проверки, которые включают:
а) информацию о выявленном соответствии либо несоответствии содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам;
б) информацию о лицах, допустивших указанное несоответствие.
При устранении выявленного несоответствия в период проведения проверки в акт вносится соответствующая запись об устранении выявленного несоответствия в присутствии должностного лица, уполномоченного на проведение проверки.
В акте проверки делается пометка об ознакомлении или отказе в ознакомлении с ним уполномоченного представителя организации.
К акту проверки прилагаются экспертные заключения, объяснения работников организации, иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
Если в ходе проверки должностным лицом, уполномоченным на проведение проверки, не выявлено несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам, то по результатам проверки уполномоченный специалист в срок, не превышающий пяти рабочих дней после завершения проверки, готовит проект уведомления о невыявлении несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам при проведении проверки.
Если же проведенная проверка выявила несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам, то на рассмотрение коллегиального органа Рособрнадзора передается вопрос о приостановлении действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. Соответствующий вопрос ставится в повестку дня оперативно - не позднее трех рабочих дней со дня выявления такого несоответствия.
Решение коллегиального органа Рособрнадзора по вопросу приостановления действия государственной аккредитации оформляется протоколом и носит для Рособрнадзора рекомендательный характер.
На основе содержащегося в протоколе решения Рособрнадзор принимает распорядительный акт о приостановлении действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. В этом акте устанавливается срок устранения выявленного при проверке несоответствия, который не может превышать шести месяцев.
В течение трех рабочих дней со дня издания распорядительного акта Рособрнадзора о приостановлении действия государственной аккредитации соответствующие сведения вносятся в реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам.
Информация о мерах, принятых по результатам проведения проверки, вносится также в государственную информационную систему надзора в сфере образования и в единый реестр проверок.
Копия распорядительного акта Рособрнадзора о приостановлении действия государственной аккредитации в течение пяти рабочих дней после его издания направляется в проверяемую организацию, ее учредителю (учредителям), государственному или муниципальному органу управления в сфере образования, а также в органы прокуратуры.
Организационно-правовые основы государственного контроля качества образования служат важной институциональной и юридической гарантией реализации субъективного права на образование и содействуют модернизации системы образования, повышению качества образовательных услуг.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
