Охрана окружающей среды — система мер, направленных на обеспечение благоприятных и безопасных условий среды обитания и жизнедеятельности человека. Важнейшие факторы окружающей среды — атмосферный воздух, воздух жилищ, вода, почва. Охрана окружающей среды предусматривает сохранение и восстановление природных ресурсов с целью предупреждения прямого и косвенного отрицательного воздействия результатов деятельности человека на природу и здоровье людей.
В условиях научно-технического прогресса и интенсификации промышленного производства проблемы охраны окружающей среды стали одной из важнейших общегосударственных задач, решение которых неразрывно связано с охраной здоровья людей. Долгие годы процессы ухудшения окружающей среды были обратимыми, т.к. затрагивали лишь ограниченные участки, отдельные районы и не носили глобального характера, поэтому эффективные меры по защите среды обитания человека практически не принимались. В последние же 20—30 лет в различных районах Земли начали появляться необратимые изменения природной среды или возникать опасные явления. В связи с массированным загрязнением окружающей среды вопросы ее охраны из региональных, внутригосударственных выросли в международную, общепланетарную проблему. Все развитые государства определили охрану окружающей среды одним из наиболее важных аспектов борьбы человечества за выживание.
Передовые промышленные страны выработали ряд ключевых организационных и научно-технических мероприятий по охране окружающей среды. Они заключаются в следующем: определение и оценка основных химических, физических и биологических факторов, отрицательно влияющих на здоровье и работоспособность населения, с целью выработки необходимой стратегии снижения отрицательной роли этих факторов; оценка потенциального воздействия токсичных веществ, загрязняющих окружающую среду, для установления необходимых критериев риска в отношении здоровья населения; разработка эффективных программ предупреждения возможных производственных аварий и мер по снижению вредных последствий аварийных выбросов на окружающую среду. Кроме того, особое значение в охране окружающей среды приобретает установление степени опасности загрязнения окружающей среды для генофонда, с точки зрения канцерогенности некоторых токсичных веществ, содержащихся в промышленных выбросах и отходах. Для оценки степени риска массовых заболеваний, вызываемых возбудителями, содержащимися в окружающей среде, необходимы систематические эпидемиологические исследования.
При решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды, следует учитывать, что человек с самого рождения и в течение всей своей жизни подвергается воздействию различных факторов (контакт с химическими веществами в быту, на производстве, употребление лекарств, попадание в организм химических добавок, содержащихся в пищевых продуктах, и др.). Дополнительное воздействие вредных веществ, поступающих в окружающую среду, в частности с промышленными отходами, может оказать отрицательное воздействие на состояние здоровья людей.
Среди загрязнителей окружающей среды (биологических, физических, химических и радиоактивных) одно из первых мест занимают химические соединения. Известно более 5 млн. химических соединений, из которых свыше 60 тыс. находится в постоянном пользовании. Мировой объем производства химических соединений возрастает за каждые 10 лет в 2,5 раза. Наиболее опасно поступление в окружающую среду хлорорганических соединений пестицидов, полихлорированных бифенилов, полициклических ароматических углеводородов, тяжелых металлов, асбеста.
Самой действенной мерой охраны окружающей среды от этих соединений являются разработка и внедрение безотходных или малоотходных технологических процессов, а также обезвреживание отходов или переработка их для вторичного использования.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Другим важным направлением охраны окружающей среды является изменение подхода к принципам размещения различных производств, замена наиболее вредных и стабильных веществ менее вредными и менее стабильными. Взаимовлияние разных промышленных и с.-х. объектов становится все более существенным, а социальный и экономический урон от аварий, вызванных соседством различных предприятий, может превысить выгоды, связанные с близостью сырьевой базы или транспортными удобствами. Чтобы задачи размещения объектов решались оптимально, необходимо сотрудничество специалистов разного профиля, способных прогнозировать неблагоприятное воздействие разнохарактерных факторов, использовать методы математического моделирования. Довольно часто в связи с метеорологическими условиями загрязняются территории, удаленные от непосредственного источника вредных выбросов.
Во многих странах с конца 70-х гг. появились центры по охране окружающей среды, интегрирующие мировой опыт, исследующие роль ранее неизвестных факторов, наносящих вред окружающей среде и здоровью населения.
Важнейшая роль в осуществлении плановой государственной политики в области охраны окружающей среды принадлежит гигиенической науке. В нашей стране исследования в этой области ведут более 70 учреждений (гигиенических институтов, кафедр коммунальной гигиены медицинских институтов, институтов усовершенствования врачей). Головным по проблеме «Научные основы гигиены окружающей среды» является НИИ общей и коммунальной гигиены им. А.Н. Сысина.
Разработаны и внедрены научные основы регламентирования неблагоприятных факторов окружающей среды, установлены нормативы для многих сотен химических веществ в воздухе рабочей зоны, воде водоемов, атмосферном воздухе населенных мест, почве, пищевых продуктах; установлены допустимые уровни воздействия ряда физических факторов — шума, вибрации, электромагнитного излучения, обоснованы методы и критерии контроля качества окружающей среды по некоторым микробиологическим показателям. Продолжаются исследования по изучению комбинированного и комплексного воздействия вредных веществ, разработка расчетных и экспрессных методов их нормирования.
Области охраны окружающей среды
Формы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды различны:
– международные организации по охране природы;
– международные договоры, соглашения, конвенции;
– государственные инициативы по международному сотрудничеству.
Международные организации по охране природы. В настоящее время в мире функционирует более 100 различных международных организаций, занимающихся вопросами экологии.
Наиболее авторитетная международная межправительственная из них – Организация Объединенных Наций (ООН). Одно из важнейших направлений ее деятельности – сотрудничество в области охраны природы. ООН рассматривает важные вопросы на Генеральной Ассамблее, принимает резолюции и декларации, проводит международные совещания и конференции. ООН разработала и приняла специальные принципы охраны окружающей человека среды, в частности, в Декларации Стокгольмской конференции ООН и во Всемирной Хартии природы.
При ООН функционируют специализированные международные организации по охране окружающей среды.
Специальный орган ООН по окружающей среде (ЮНЕП) осуществляет долгосрочную программу по охране окружающей среды, для финансирования которой Генеральная Ассамблея ООН создала Фонд окружающей среды.
Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) осуществляет программу «Ядерная безопасность и защита окружающей среды».
Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) занимается организацией исследования окружающей среды и ее ресурсов, ею одобрены программы «Человек и биосфера», «Человек и его окружающая среда».
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) занимается проблемами гигиены окружающей среды, борьбы с загрязнением атмосферного воздуха.
Всемирная метеорологическая организация (ВМО) занимается изучением климата.
Всемирная организация продовольствия (ФАО) занимается вопросами продовольственной безопасности отдельных стран и всего мира.
Важная роль в решении экологических проблем принадлежит международной неправительственной организации – Международному союзу охраны природы и природных ресурсов (МСОП), который содействует сотрудничеству между правительствами, национальными и международными организациями, а также отдельными лицами по вопросам защиты природы и охраны природных ресурсов. МСОП подготовил Международную Красную книгу (10 томов).
Вопросами сохранения биологического разнообразия активно занимается Всемирный фонд дикой природы (ВВФ).
Главным направлением деятельности международной общественной организации «Гринпис» является противодействие радиоактивному загрязнению окружающей среды.
Международные договоры, соглашения, конвенции – важный инструмент сотрудничества. Различаются договоры общие и специальные, многосторонние и двусторонние, глобальные и региональные. Готовятся и рассматриваются они по инициативе отдельной страны (стран) или международной организации.
Общие международно-правовые договоры могут затрагивать и вопросы окружающей природной среды. Например, в договорах о режиме государственной границы, как правило, имеются статьи, посвященные режиму приграничных водоемов, охране растительности, животного мира.
Специальные природоохранительные международные договоры содержат статьи только об охране окружающей среды.
К глобальным договорам относятся Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средства воздействия на природную среду, Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных.
В числе региональных договоров можно назвать договоры об использовании и охране Дуная, Черного моря; договоры европейских стран (ЕЭС); Африканскую конвенцию по охране природы и природных ресурсов; Конвенцию по охране Средиземного моря от загрязнения; Конвенцию об охране морских живых ресурсов Антарктики; Соглашение об охране полярного медведя; Конвенцию о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана; Конвенцию о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах; Соглашение о сотрудничестве по борьбе с загрязнением Северного моря нефтью.
Особое значение имеют международные договоры об ограничении, сокращении и запрещении испытаний ядерного, бактериологического, химического оружия в различных средах и регионах. В 1996 г. в ООН торжественно подписан Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний.
Результатом международного экологического сотрудничества является заключение международных договоров, соглашений, конвенций.
Среди них такие важные, как:
Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их утилизации (Базель, Швейцария). Цели: обязательства сторон по сокращению трансграничного перемещения отходов, включенных в перечень Конвенции; максимальное снижение объема и токсичности опасных отходов, обеспечение экологичного использования; оказание помощи развивающимся странам в утилизации опасных отходов.
Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб (Вена, Австрия). Цели: установление некоторых минимальных норм для обеспечения финансовой защиты от ущерба, возникающего в результате определенных видов мирного использования ядерной энергии, а также развитие дружеских отношений между нациями независимо от различий их конституционных и социальных систем.
Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, Австрия). Цели: защита и охрана здоровья людей и окружающей среды от неблагоприятных воздействий, связанных с изменениями в озоновом слое.
Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, Бразилия). Цели: сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование компонентов биологического разнообразия, справедливое распределение преимуществ от использования генетических ресурсов.
Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция). Цели: приостановка нарастающего освоения и утраты водно-болотных угодий; признание их экологической, экономической, культурной, научной и рекреационной ценности.
Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (Женева, Швейцария). Цели: упрочение мира, прекращение гонки вооружений, достижение всеобщего и полного разоружения под строгим международным контролем, устранение опасности для человечества военного или любого враждебного использования средств воздействия на природную среду.
Конвенция о международной торговле видами дикой фауны, и природы, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС, Вашингтон, США). Цели: охрана отдельных видов, находящихся под угрозой исчезновения, от переэксплуатации, ввод системы таможенного контроля.
Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, Финляндия). Цели: защита людей и окружающей среды от промышленных аварий путем предотвращения таких аварий, насколько это возможно, уменьшения их частоты и серьезности, смягчения их воздействия.
Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, Швейцария). Цели: защита людей и окружающей среды от загрязнения воздуха; ограничение, постепенное сокращение и предотвращение загрязнения воздуха, включая трансграничное загрязнение.
Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе (Берн, Швейцария). Цели: сохранение дикой фауны и флоры и их природных сред обитания, особенно тех видов и местообитаний, охрана которых требует сотрудничества ряда государств; содействие такому сотрудничеству.
Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных (Бонн, Германия). Цели: охрана видов диких животных, мигрирующих через национальные границы.
Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (ЭСПО, Финляндия). Цели: содействие устойчивому экономическому развитию; использование оценки воздействия на окружающую среду в качестве предупредительной меры против трансграничной деградации окружающей среды.
Конвенция ООН по морскому праву (Монтего Бей, Ямайка). Цели: создание нового правового режима в отношении окружающей среды морей и океанов, принятие правил природоохранных стандартов и положений, касающихся загрязнения морской среды.
Конвенция по борьбе с опустыниванием (Париж, Франция). Цели: борьба с опустыниванием и ликвидация последствий засухи в странах, которые подвергаются опустыниванию, использование засушливых земель.
Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарест, Румыния). Цели: решение экологических и природоохранных проблем на международном уровне по предотвращению и уменьшению загрязнения морских вод Черного моря.
Межправительственное соглашение государств – участников Содружества Независимых Государств о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (Москва). Цели: принятие согласованных правовых актов в области экологии и охраны окружающей среды, а также согласованных стандартов и экологических нормативов, обеспечивающих экологическую безопасность и благополучие каждого человека.
Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (Нью-Йорк, США). Цели: стабилизация концентрации в атмосфере парниковых газов на уровне, который предотвратит антропогенное вмешательство в систему формирования климата.
Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов (Москва). Цели: развитие взаимодействия в экономической и научно-технической сферах, совершенствование механизма научных, производственных и экономических связей; эффективное решение проблем изучения, разведки и рационального использования минерально-сырьевых ресурсов, геоэкологии и охраны окружающей среды.
Соглашение по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, Финляндия). Цели: принятие национальных и международных мер по охране, рациональному использованию трансграничных вод.
Стратегия защиты окружающей среды Арктики (Рованиеми, Финляндия). Цели: сотрудничество в области научных исследований по уточнению источников, путей переноса, выпадений и влияния на регион основных загрязнителей; осуществление и усиление мер контроля за загрязняющими веществами; оценка потенциального воздействия на окружающую среду региона, охрана арктической флоры и фауны, биоразнообразия и местообитаний, интегрирование арктических интересов в глобальный природоохранный процесс.
Первым международным документом, использующим рыночный механизм для решения глобальных проблем изменения климата, был Протокол о сокращении выбросов парниковых газов, подписанный в Киото главами 55 государств. На сегодня среди стран – участниц Киотского протокола доля выбросов Японии составляет 6,7%, России – 16,75%, стран ЕС – 23%, США – 33,6%.
В условиях ухудшающегося экологического состояния различных территорий и стран, нарастающего глобального потепления климата на Земле должны получить дальнейшее развитие направления и формы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Государственные инициативы по международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды также имеют важное международное значение. Нашей страной выдвинут целый ряд конструктивных предложений по международному сотрудничеству в целях экологической безопасности, например, по защите морской среды Балтики (г. Мурманск), по природоохранному взаимодействию в Азиатско-тихоокеанском регионе (г. Красноярск), по координации усилий в области экологии под эгидой ООН (43 сессия Генеральной Ассамблеи ООН). Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды влияет на национальное законодательство. Здесь действует принцип приоритета международно-правовой нормы над нормой национального права.
Международные принципы охраны окружающей среды. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды регулируется международным экологическим правом. В его основе лежат общепризнанные мировым сообществом принципы и нормы. В истории становления основных экологических принципов международного сотрудничества можно выделить следующие важнейшие этапы.
Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм). По итогам работы конференции была принята Декларация, в которой определялись стратегические цели и направления действий мирового сообщества в области охраны окружающей среды. Декларация содержала 26 основных принципов охраны окружающей человека среды.
Кроме того, 5 июня был провозглашен Всемирным днем окружающей среды. Был образован постоянно действующий орган ООН по окружающей среде (ЮНЕП) со штаб-квартирой в г. Найроби (Кения).
Всемирная хартия природы (ВХП), одобренная Генеральной Ассамблеей ООН. В ней вновь были подтверждены и развиты важнейшие принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Таких принципов стало 27. Всемирная хартия природы определила приоритетные направления экологической деятельности международного сообщества на тот период.
Конференция ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро). В ней приняли участие 114 глав государств, представители 1600 неправительственных организаций. Это крупнейший экологический форум в истории человечества. Впервые главы государств и правительств разных стран договорились о путях решения важнейших глобальных; экологических проблем, включая кардинальные изменения в экономике и социальной сфере. Впервые был общепризнан приоритет экологических интересов человечества над экономическими.
На конференции были одобрены пять основных документов: Декларация РИО об окружающей среде и развитии; Повестка дня на XXI в.; Заявление о принципах управления, сохранения и устойчивого развития всех типов лесов; Рамочная конвенция по проблеме изменений климата; Конвенция по биологическому разнообразию.
Одним из важнейших итогов Конференции было принятие концепции (стратегии) устойчивого развития. Под устойчивым развитием понимается одновременное решение проблем экономики и экологии. Цель стратегии – не заменяя национальных программ охраны окружающей среды, дать основные ориентиры.
Всемирный саммит по устойчивому развитию «Рио+10» (Йоханнесбург (ЮАР)). На саммите были подведены итоги первого десятилетия движения мирового сообщества по пути устойчивого развития. По данным ООН, многие решения по охране окружающей среды, принятые в Бразилии, оказались невыполненными, глобализация не принесла пользы большей части человечества, несмотря на общий экономический подъем, помощь развивающимся странам сократилась. Одним из принятых на саммите итоговых документов стал «План борьбы с бедностью и сохранения окружающей среды».
Природопользование и охрана окружающей среды
Природопользование – это деятельность, осуществляемая обществом людей, которая направлена на удовлетворение потребностей через использование ресурсов природы. В действиях важно опираться на обоснованную учеными оценку возможностей окружающей среды. Она составляется исходя из данных, полученных в результате разведки, выявления, учета количественного и качественного состава.
Виды природопользования
Рациональное природопользование – деятельность общества, направленная на более полное использование добытых ресурсов. Обеспечение этого условия осуществляется там, где это возможно. Проводятся работы по минимизации негативных последствий для окружающей среды.
Примеры этих действий:
• Образование культурных ландшафтов.
• Использование технологий, которые позволяют выполнять глубокую переработку сырья.
• Повторное применение отходов.
• Обеспечение охраны флоры и фауны.
• Создание заповедных территорий.
Нерациональное природопользование – отношение к природе, не учитывающее необходимый уровень средоохраны, ее качественное улучшение. Результатом деятельности является истощение и снижение качества ресурсов.
Примеры таких мероприятий:
• Необдуманный выпас скота, приводящий к вытаптыванию плодородных земель.
• Браконьерская вырубка лесов.
• Истребление определенных видов флоры и фауны.
• Загрязнение окружающей среды теплом, радиацией и т. п.
Природопользование и охрана окружающей среды
Загрязняется окружающая среда через внесение негативных изменений в ее свойства, что приводит к угнетающему действию на человека и биосферу. Рациональное природопользование предназначено для предотвращения такого воздействия. Сильнее всего окружающую среду загрязняет деятельность человека (антропогенное воздействие). Некоторые природные явления также могут негативно сказаться на отдельных природных комплексах. К ним относят вулканические извержения и прочее.
Природопользование окружающей среды предполагает знание основных видов антропогенных воздействий:
• Физическое: тепловое, радиоактивное, механическое, шумовое и электромагнитное.
• Химическое: аэрозоли, тяжелые металлы, пестициды, пластмассы. Этот тип загрязнения у всех на слуху.
• Биологическое: биогенное, микробиологическое.
Загрязнение земных оболочек
Природопользование – это учение, направленное на предотвращение негативного воздействия на все оболочки Земли. Литосфера совместно с почвой воспринимает загрязнение от ядов, удобрений и других химических соединений. Из мегаполисов в природу ежегодно вывозится около 12 млрд. тонн мусора. Добыча горных пород открытым способом лишает землю сформировавшегося за многие миллионы лет плодородного слоя. Почвы подвергаются эрозии, заболачиванию, загрязнению солями и истощаются от нерационального земледелия.
Охрана природопользования касается и гидросферы, которая страдает от заводских стоков, смывов с сельхозугодий, бытовых отходов. Самыми опасными для окружающей среды являются химические и металлургические предприятия. Отдельную опасность представляет загрязнение нефтепродуктами. В моря и океаны каждый год попадает порядка 15 млн тонн углеводородов.
В основах природопользования и охраны окружающей среды прописаны меры по защите воздушной оболочки Земли. Основные источники загрязнения – заводы и автомобильный транспорт. Они выделяют в атмосферу радиоактивные элементы, углекислый газ, окислы серы, азота и тяжелые металлы.
Мероприятия по охране природы
Сфера природопользования не ограничивается только лишь перечислением наносимого окружающей среде вреда. Загрязнение природы ведет к возникновению многих проблем на региональном и глобальном уровнях, истощению ресурсов природы.
Для их решения и предотвращения проводят следующие мероприятия:
• Введение в строй очистных сооружений.
• Возведение дымовых труб большой высоты.
• Применение топлива с меньшим количеством вредных выделений.
• Модернизация производственных мощностей с целью сокращения или исключения отходов.
• Защита растений биологическими средствами вместо химических.
• Использование шумоизоляции при возведении зданий.
• Сбор и переработка отходов.
• Принятие законов, направленных на охрану природы, с серьезными санкциями к нарушителям.
• Введение пошлин на отравляющие выбросы.
• Увеличение количества заповедников и особо охраняемых природных территорий (ООПТ).
• Воспитание в подрастающем поколении стремления относиться к природе уважительно и с любовью.
Особо охраняемые природные территории
ООПТ – объекты достояния всех наций, представляющие собой земельные, водные и воздушные участки в месте расположения биогеоценозов, имеющих особое значение для науки, культуры, средоохраны, оздоровления. Этот статус присваивается по решению госорганов. При этом такие территории изымаются (иногда частично) из использования в народном хозяйстве и охраняются законом.
Природопользование – это уникальная область знаний, которой занимаются организации из разных стран. Международные компании насчитали в мире порядка 10 тысяч значимых ООПТ разных типов: заказники, национальные парки и так далее.
Заповедники
Заповедниками называют участки природы, которые полностью изъяты из хозяйственного пользования, предназначающиеся для обеспечения охраны и изучения биогеоценозов.
Заповедник может быть биосферным. Таким термином обозначают территории, имеющие эталонный ландшафт и типичный состав флоры и фауны для него. Они позволяют решать задачи, связанные с сохранением биогеоценозов, а также наблюдением за состоянием соседних территорий. В большинстве случаев их организуют в заповедных зонах и на участках, находящихся под охраной.
Экология
Грамотное природопользование – это первый шаг на пути к охране природы. Часто термином «экология» именуют мероприятия по охране окружающей человечество среды, а порой и положение дел в ней. Это в корне не верно. Не нужно приравнивать объемную и многогранную науку и простейшие правила чистоплотного поведения. Уборка мусора, организация свалок, дезинфекция воды, очистные сооружения и пресечение деятельности браконьеров не требуют привлечения экологии. Эти вопросы решаются с помощью грамотной организации и техники.
Экология необходима на более ранних этапах – для всестороннего обоснования мер по охране природы и окружающей среды. С ее помощью изучают связи организмов с неорганическим окружением, а также между собой. Прикладная экология, природопользование и охрана окружающей среды тесно взаимосвязаны, однако это разные понятия.
Большинство людей не видят различий в этих терминах. Применительно к современной цивилизации это очень далекие понятия, потому что в окружающей человека среде большое количество искусственных составляющих, не имеющих отношения к природе. Эта область, созданная людьми, активно вытесняет естественные составляющие. Природоохрана и средоохрана имеют одинаковую цель: сохранить здоровье и благополучие человечества. Отличаются методы ее достижения.
Охрана природы строится на понимании процессов, происходящих в биосфере, разнообразия биологических организмов, состояния экосистем. Достижение цели происходит через лимитирование или запрет использования ресурсов планеты, сохранение целостности сложившихся систем.
Охрана окружающей среды исходит из безопасной обстановки для общества. Цель достигается посредством исключения возможности попадания в нее опасных для людей веществ. Другими словами: чтобы в городе было чисто, а за его пределами – хоть трава не расти.
Ресурсы и охрана окружающей среды
Человек всегда использовал окружающую среду в основном как источник ресурсов, однако в течение очень длительного времени его деятельность не оказывала заметного влияния на биосферу. Лишь в конце прошлого века изменение биосферы под влиянием хозяйственной деятельности обратили на себя внимания ученых. В первой половине прошлого столетия эти изменения нарастали и в настоящее время лавиной обрушились на человеческую цивилизацию. Стремясь к улучшению условий свой жизни, человек постоянно, наращивает темпы материального производства, не задумываясь о последствиях. При таком подходе большая часть взятых от природы ресурсов возвращается ей в виде отходов, часто ядовитых или непригодных для утилизации. Это создает угрозу существованию и биосферы, и самого человека. Единственный выход из этой ситуации заключается и в выработке новых систем рационального использования природных ресурсов, и в благоразумии человека.
Один из законов экологии гласит: «любое производимое нами вещество не должно нарушать ни один природный биогеохимический цикл». Это закон разумного, сознательного природопользования. Нельзя забывать, что человек - тоже биологический вид, что он часть природы, а не ее властелин. Это означает, что нельзя пытаться покорить природу, а нужно сотрудничать с ней.
Выделяют следующие основные проблемы сохранения окружающей среды, включающие технологию рационального природопользования:
а) проблема использования минеральных ресурсов. Ежегодно из недр земли извлекается 100 млрд. тонн минеральных ресурсов, включая топливные, из которых 90 млрд. тонн превращается в отходы. Поэтому ресурсосбережение и снижение уровня загрязнения окружающей среды - две стороны одной медали. Как остановить или замедлить этот процесс истощения ресурсов? Единственная возможность - смоделировать в промышленности биосферный круговорот веществ. Нужно чтобы полезные элементы, содержащиеся в сырье, не попадали на свалки, а многократно использовались.
б) рациональное использование водных ресурсов. Водоотводящие системы и сооружения - это один из видов инженерного оборудования и благоустройства населенных пунктов, жилых, общественных и производственных зданий, обеспечивающих необходимый санитарно-гигиенические условия труда, быта и отдыха населения. Системы водоотведения и очистки состоят из комплекса оборудования, сетей и сооружений, предназначенных для приема и удаления по трубопроводам бытовых производственных и атмосферных сточных вод, а также для их очистки и обезвреживания перед сбросом в водоем или утилизацией.
в) рациональное использование почвенных ресурсов. Неуправляемое влияние на климат в совокупности с нерациональным ведением сельского хозяйства способно привести к значительному снижению плодородия почв, большим колебанием урожайности культур. А ведь уменьшение производства продовольствия даже на 1% может привести к гибели от голода миллионов человек. Под действием хозяйственной деятельности происходят засоления почв, исчезновение многолетних растений, наступание песков, а в современное время эти процессы ускорились и приняли совсем другие масштабы. За свою историю человек превратил в пустыню не менее 1 млрд. гектаров некогда продуктивных земель. Чрезмерная концентрация животных на незначительных площадях с неустойчивым растительным покровом, возобновление которого затруднено из-за нехватки влаги и бедности почв, приводит к перевыпасу и, как следствие, к разрушению почв и растительности. В засушливых районах почвы часто песчаные, и возникают участки с незакрепленными песками, которые развеиваются ветрами. Опустынивание признано одной из глобальных проблем человечества, решение которой требует объединение усилий всех стран.
г) рациональное использование лесных ресурсов. Сокращение лесных площадей и деградация лесов - обезлесение - стали одной из глобальных экологических проблем. Причиной обезлесения в развивающихся странах остается, в частности, потребность в топливе. Высокий спрос на древесное топливо подхлестывает вырубку лесов. Рациональное использование природных ресурсов необходимо, т.к. леса - «легкие нашей планеты», а значит, если произойдет полная вырубка леса, то резко уменьшится выработка кислорода.
д) реутилизация, как одно из важнейших направлений производства по сокращению расходов первичных ресурсов. Реутилизация, или рециклинг - это повторное или многократное использование ресурсов. В мире наметился ощутимый прогресс в развитии рециклинга.
е) ресурсосберегающие технологии. В настоящее время огромное количество металла уходит в стружку. Некоторые машины (экскаваторы, станки, машины, трактора) весят очень много, что затрудняют их утилизацию. Порошковая металлургия - один из важнейших способов экономии металла. Если при металлообработке литья и проката в стружку уходит 60-70% металла, то при изготовлении деталей из пресс-порошков потеря материалов не превышает 5-7%. Это не только экономит сырьё, но и энергию, снижает загрязнение атмосферы и воды.
ж) комплексное использование сырья. Значительную экономию первичных ресурсов может обеспечить комплексное использование сырья, т.е. получение из него сразу многих полезных веществ.
Таким образом, изменить радикальным образом экологическую ситуацию в стране возможно лишь на основе проведения активной экологической политики. Под экологической политикой следует понимать систему мероприятий, направленных на решение задач в области рационального природопользования и охраны окружающей среды. Какие основные принципы и приоритеты государственной политики по охране окружающей среды и ресурсосбережению рассмотрим ниже.
Охрана природных ресурсов и окружающей среды
Охрана природных ресурсов — система мероприятий, обеспечивающая возможность сохранения природой ресурсовоспроизводящих и средовоспроизводящих функций, а также сохранение невозобновимых природных ресурсов.
В сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования существует формально не определенный законодательством, но очень значимый механизм учета использования и охраны природных ресурсов, а также разнообразных воздействий на компоненты природной среды и их источников - государственная статистическая отчетность о состоянии (качестве) окружающей среды и воздействии на нее.
Министерство природных ресурсов российской федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий гос. политику и осуществляющий управление в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов. М. п. р. РФ является гос. органом управления гос. фондом недр, специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда и в пределах своей компетенции специально уполномоченным гос. органом в области охраны окружающей среды.
Необходимость охраны природных ресурсов отражена в Конституции СССР. Статья 18 гласит: «В интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды».
Основной принцип охраны природных ресурсов заключается в их рациональном, экономном использовании и воспроизводстве (по возможности). Ресурсы рекреационные - это ресурсы, обеспечивающие отдых и восстановление здоровья и трудоспособности человека, а эстетические — сочетание природных факторов, положительно воздействующих на духовные богатства людей.
В настоящее время охрана природы поручена органу, который эксплуатирует природные ресурсы, неизбежно разрушая окружающую природную среду. При этом актуальным остается вопрос комплексности управления и охраны природных ресурсов.
Формы платежей за природные ресурсы в зависимости от их вида и назначения могут быть различными. Например, за пользование лесными ресурсами плату взимают в виде лесных податей (налога) и арендной платы, за пользование водными объектами — в виде регулярных платежей в течение срока водопользования, за пользование землей — в виде земельного налога, арендной платы. Поступающие платежи перечисляют в местный бюджет (города или района), в фонды воспроизводства и охраны природных ресурсов.
Международный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП) содействует сотрудничеству между правительствами, национальными и международными организациями, а также отдельными лицами по вопросам защиты природы и охраны природных ресурсов. МСОП подготовил Международную Красную книгу (10 томов).
Организация управления ресурсами в субъектах Федерации и роль МПР в формировании отношений между Центром и региональными органами несовершенны. Здесь сохраняются дублирование и раздробленность не столько усилий и деятельности, сколько средств, ответственности и прав контроля над природными ресурсами. Недостатком действующей административно-нормативной базы системы управления природоохранной деятельностью является то, что в ней приоритет отдается вопросам эксплуатации, а не охраны природных ресурсов, недостаточно обоснованными представляются методы расчета и порядок взимания экологических платежей.
Государственные кадастры природных ресурсов и объектов — это своды экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природных ресурсов, составов и категории пользователей. Кадастры представляют собой совокупность количественных данных о природных ресурсах, их видах и подвидах; наглядных таблиц, диаграмм и схем; световых табло и карт; электронных данных. По кадастрам определяются экономическая оценка и бонитировка почв, других природных ресурсов, размеры и виды ренты, платежей, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы и другие показатели, необходимые для рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды.
Учитывая, что на Министерство природных ресурсов Российской Федерации возложена функция проведения государственной политики в сфере использования и охраны природных ресурсов, а также, что оно является специально уполномоченным государством органом в сфере охраны окружающей среды в пределах своей компетенции, представляется целесообразным в перспективе, при изменении системы управления природопользованием в целом, интегрировать в единый фонд охраны окружающей среды и воспроизводства природных ресурсов систему бюджетных экофондов и фондов воспроизводства природных ресурсов. Однако в настоящее время до принятия соответствующих организационных решений по структуре управления природными ресурсами и охраной окружающей среды целесообразно не менять существующую структуру экофондов, а использовать ее в полной мере для реализации интересов различных направлений природно-ресурсного комплекса, внеся поправки в действующие нормативно-правовые документы по функционированию экофондов, а также включив в состав правлений фондов представителей природно-ресурсного блока.
Цели: защита окружающей среды, охрана природных ресурсов, соблюдение прав человека и животных. Основная деятельность: осуществление проектов по внедрению новых технологий в сельский быт развивающихся стран, реализация программ по сохранению исчезающих видов животных, развитие сотрудничества в этой обл.; проведение общественных дискуссий по различным проблемам науки и общества.
Необходимость решения вопросов охраны природных ресурсов возникает уже на самой первой стадии создания накопителей жидких и твердых отходов поверхностного и подземного типов.
Управление (Главное управление) природных ресурсов и охраны окружающей среды по субъекту (субъектам) Российской Федерации МПР России является территориальным органом министерства, осуществляющим на закрепленной за ним территории субъекта (субъектов) Российской Федерации управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности.
Плата за нерациональное использование природных ресурсов - это форма экономической ответственности предприятия за ущерб, причиненный собственникам природных ресурсов в результате несоблюдения норм и правил охраны природных ресурсов и их рационального использования. Плата за природные ресурсы является налогами. Рассмотрим основные составляющие платы за природные ресурсы.
Комплексное рациональное использование и охрана природных ресурсов, так же как и забота о создании нормальных для жизни человека условий окружающей природной среды, — основные принципы при организации системы охраны природы в России. На решение этих задач направлена вся деятельность государственных органов, общественных организаций и научных учреждений по охране природы. Из тех же задач они исходят при международном сотрудничестве.
Объявление особого режима использования и охраны природных ресурсов на отдельных территориях получило в России название заповедования («заповедный» — неприкосновенный, запретный). Объявление территории или природных объектов заповедными означало установление ограничения или полного запрета их использования. Заповедование как способ охраны природы и решения иных государственных задач развивалось в России давно. Потребность в этом появилась несколько веков назад. Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специальными сторожами.
Подобное соотношение характерно также для природных ресурсов, хотя сущность охраны природных ресурсов с учетом специфики их товарной ценности несколько иная, чем охрана природы.
С точки зрения рационального использования и охраны природных ресурсов важное значение имеют Основы земельного законодательства, Основы водного законодательства, Основы законодательства о здравоохранении. В них сформулированы принципы приоритета благосостояния и здоровья человека, охраны окружающей среды с учетом многих антропогенных воздействий на природную среду.
Перспектива развития работ по экономической оценке природных ресурсов будет во многом связана с практической реализацией вышеуказанной статьи ГК РФ, а также с принятием государственной политики в области использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов. В подготовленном МПР России с участием других ведомств проекте концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (рассмотренной и одобренной на заседании Президиума Правительства Российской Федерации, протокол № 16 п.111) вопрос экономических оценок природных ресурсов прописан на уровне, позволяющем начать практические шаги в этой области.
Нормативные объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются конкретным предприятиям-природопользователям специально уполномоченными государственными органами управления в области использования и охраны природных ресурсов в соответствии с их компетенцией. В пределах своей компетенции согласовывают такие нормативы органы Госкомэкологии РФ.
Для рассмотрения научно-технических проблем использования и охраны природных ресурсов и принятия обоснованных решений образуется научно-технический совет, организационное обеспечение деятельности которого возлагается на центральный аппарат М. п. р. РФ. Персональный состав этого совета и положение о нем утверждаются министром.
В 30-х годах XX в. стала очевидной опасность истощения большинства природных ресурсов, необходимых для производственной деятельности. Появилось понятие «охрана природных ресурсов».
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 76, п. 2) по вопросам охраны окружающей среды и природопользования субъектами Российской Федерации принимаются законы и иные нормативные акты, позволяющие регулировать природоохранную деятельность в пределах своих территорий. Все большее значение приобретает практика заключения договоров и соглашений между субъектами Российской Федерации по вопросам использования и охраны природных ресурсов.
Руководит проведением государственного мониторинга Министерство природных ресурсов РФ, оно же является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области изучения, использования и охраны природных ресурсов.
Регулируя одни и те же отношения по установлению права пользования природными ресурсами, лицензия и договор служат средствами выражения и защиты общественных и государственных, федеральных и региональных экологических интересов. Это проявляется в том, что лицензии на природопользование выдают федеральные специально уполномоченные органы управления в области использования и охраны природных ресурсов (к примеру, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ), а договоры на пользование теми же ресурсами заключаются с органами исполнительной власти субъектов РФ.
Общие черты правового регулирования собственности, использования и охраны природных ресурсов рассмотрены с учетом принципа всеобщей взаимосвязи и взаимозависимости в природе, в рамках интегрированного подхода к регулированию отношений, объектом которых выступает окружающая среда в целом. Природоресурсные акты законодательства, регулируя отношения использования и охраны «своих» природных ресурсов, предусматривают, что при этом должны соблюдаться требования по охране других природных ресурсов и окружающей среды в целом. Данное правило вытекает из ст. 36 Конституции РФ об ограничении свободы реализации полномочий собственника природных ресурсов. Таким образом, достижение целей рационального использования и охраны природных ресурсов может быть обеспечено посредством одновременного и комплексного регулирования соответствующих отношений многими как природоресурсными актами, так и актами других отраслей законодательства.
Контроль и управление процессами обмена веществом и энергией между окружающей природной средой и промышленным производством, которые немыслимы без обмена информацией, являются основой повышения эффективности использования и охраны природных ресурсов, защиты окружающей среды при строительстве и эксплуатации промышленных предприятий и других объектов, находящихся в системе "общество—природа".
Фактические показатели отражают современный уровень эффективности использования и охраны природных ресурсов и служат исходными данными при анализе состояния природной среды и прогноза его изменения, а также при расчете количественных характеристик.
Общегосударственный уровень. Конституция РФ в ч. 1 ст. 9 провозглашает: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Данная норма содержит оценку природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к природным ресурсам — их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра, тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т. е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей. Адресатом данной нормы являются народы, проживающие на территории РФ — суверенного государства. Поэтому использование и охрана природных ресурсов — неотъемлемое право и обязанность Российской Федерации. Именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства.
Политические проблемы сегодня невозможно решать без связи с рациональным использованием природных ресурсов, без охраны природных ресурсов.
Стратегической целью государственной политики в области воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов определено создание правовых, экономических, социальных и других отношений, необходимых для обеспечения нынешнего и будущих поколений ресурсами, качества жизни людей и устойчивого развития страны.
Было объявлено о начале проекта в рамках программы Тасис, который называется "Охрана природных ресурсов Тимано-Печорского региона". Этот проект призван сократить ущерб, который наносит нефтегазодобывающая отрасль экологии Севера. Проект рассчитан на 2 года. Бюджет этой программы — 2 млн. евро. С российской стороны в проекте принимают участие Министерство энергетики РФ и администрация Ненецкого автономного округа и Республики Коми.
Формирование и реализация государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов на основе представленного проекта Концепции являются важными условиями выхода России из экономического кризиса, обеспечения национальной безопасности и перехода к устойчивому развитию. При реализации Концепции должно быть обеспечено соблюдение принципа социальной справедливости и общественного согласия, что предполагает оптимальное решение проблем собственности, разделения властных полномочий и управленческих функций на всех уровнях финансовых потоков, различных платежей, системы налогообложения, обеспечение гармоничного социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.
Сокращение в последние годы работ с соблюдением необходимых норм и правил в области воспроизводства и охраны природных ресурсов стало все больше выражаться в росте аварий и катастроф, бедствий природного характера. При этом размеры затрат на ликвидацию последствий на полтора — два порядка превышают необходимые средства на предупредительные, охранные и воспроизводительные действия.
МПР России с участием других ведомств разработан проект Концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (рассмотрен и в основном одобрен на заседании Правительства Российской Федерации). Одной из задач государственной политики является создание эффективной системы мониторинга состояния природных систем с целью прогнозирования природных и техногенных катастроф, а одним из выходов реализации Концепции в части экономических методов является создание механизма страхования и аудита в области природопользования.
Нормативные показатели как характерные и типичные признаки устанавливаются с целью обеспечения научно обоснованного использования для охраны природных ресурсов и включают стандарты, нормы и нормативы.
Новый термин «охрана окружающей среды» был введен в связи с тем, что «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п. »2. Одновременно с этим новым направлением деятельности в общественной практике зарубежных государств сохраняются как направления «охрана природы» (в узком .смысле, как охрана живой природы, охрана достопримечательностей) и «охрана природных ресурсов». Таким образом, под средой понимается или должно было пониматься нечто отличное от природы.
Объектами проведения ОВОС являются: концепции, программы и планы отраслевого и территориального социально-экономического развития; схемы комплексного использования и охраны природных ресурсов; градостроительная документация; документация по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ; предпроектные обоснования инвестиций в строительстве, технико-экономические обоснования проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных объектов и комплексов.
Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим водного объекта, специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности.
Комплексный характер законодательства об окружающей среде предполагает интегрированный подход в его формировании: общим объектом правового регулирования в сфере использования и охраны природных ресурсов является природа в целом, не разделенная по ресурсам (земля, недра, воды, леса и т. д.). Основная же задача такой отрасли (экологического права) — формирование единообразных правовых основ регулирования охраны окружающей среды и природопользования на всей территории Российской Федерации. Подобное единообразие должно заключаться в том, чтобы при любом разделении полномочий в области охраны природы всесторонне обеспечивалось право граждан на благоприятную окружающую среду.
В связи с этим разработка и реализация государственной природноресурсной политики становится важнейшим приоритетом в комплексе проблем реформирования экономики страны. Проект Концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов был разработан МПР России с участием Минэкономики России, Минтопэнерго России, Рослесхоза, Госкомзема России, Госкомэкологии России, Минсельхозпрода России, Миннауки России, РАН, других заинтересованных министерств и ведомств в очень сжатые сроки, проект был вынесен на рассмотрение Правительства Российской Федерации и, в основном, одобрен.
Биогеохимические циклы легко нарушаются человеком. Так, добывая минеральные удобрения, он загрязняет воду и воздушную среду. В воду попадает фосфор, вызывая эвтрофикацию, азотистые высокотоксичные соединения и др. Иными словами, круговорот становится не циклическим, а ациклическим. Охрана природных ресурсов должна быть, в частности, направлена на то, чтобы ациклические биогеохимические процессы превратить в циклические.
Общие требования к планированию природоохранных мероприятий предусмотрены Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и рядом подзаконных актов, которыми утверждены государственные программы в области охраны окружающей среды. Ведение территориальных комплексных схем охраны природы, выполняющих роль предпланового документа, регулировалось совместным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». Меры по планированию охраны природных ресурсов (вод, атмосферного воздуха, объектов животного мира) регулируются соответствующими законами. Что касается земель и лесов, то планирование их использования и охраны осуществляется в известной мере в порядке земле- и лесоустройства.
Американская публика была ошарашена многочисленными предсказаниями грозящего экологического кризиса. Появилось направление в науке - энвайронментализм, который отличала широта научных подходов. В частности, и в такой форме американское общество сравнительно быстро отреагировало на экоцид в собственной стране. Начался широкий выпуск книг о сложившейся ситуации, обращенных к общественности. Некоторые из них переведены на русский язык.
Государственная охрана окружающей среды
Основные законодательные акты в области охраны окружающей среды - это Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" с поправками и Закон РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Закон устанавливает систему природоохранного законодательства, основные принципы и объекты охраны окружающей природной среды, порядок управления ею. В законе зафиксировано право граждан РФ на благоприятную среду обитания и установлены графики их выполнения. Законом вводится платность природных ресурсов. Закон устанавливает принципы нормирования качества окружающей природной среды.
Правовую основу охраны окружающей среды в стране составляет также закон РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в соответствии с которым введено санитарное законодательство, включающее указанный закон и нормативные акты, устанавливающие критерии безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности.
Нормативно-правовые акты по охране окружающей среды включают в себя: санитарные нормы и правила Минздрава РФ (СН, СП, СанПиН, ГН), СНиПы Госстроя РФ, устанавливающие порядок учета экологических требований при проектировании, строительстве и приемке в эксплуатации объектов народного хозяйства, общефедеральные нормативные документы (ОНД) Госкомэкологии РФ, устанавливающие принципы контроля природных сред, расчеты ожидаемых концентраций в них загрязняющих веществ и т.д. ГОСТЫ системы стандартов "Охрана природы" - часть государственной системы стандартизации под № 17.
Основным видом нормативно-правовых актов по охране окружающей среды является система стандартов "Охрана природы" - составная часть государственной системы стандартизации, ее 17 система. Эта система представляет собой совокупность взаимосвязанных стандартов, направленных на сохранение, восстановление и рациональное использование природных ресурсов.
Государственная система управления охраной окружающей среды и поддержания экологической безопасности
Государственная система охраны окружающей среды – организационная система правительственных учреждений и ведомств, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением экологической безопасности.
Государственная система охраны окружающей среды включает в себя три составляющие, соответствующие исполнительной, представительной и законодательной власти в России:
- органы правительства РФ,
- комиссию по экологической безопасности в составе Совета безопасности при Президенте РФ,
- комитет по экологии Государственной думы.
Органом правительства РФ, осуществляющим комплексное управление охраной окружающей среды является Министерство природных ресурсов РФ (МПР России). Госатомнадзор России, Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), Государственный земельный комитет РФ, Комитет по геологии и использованию недр РФ (Роскомнедра), Росводхоз и некоторые другие ведомства осуществляют госконтроль в узком, ведомственном направлении.
Министерство природных ресурсов России обеспечивает рациональное природопользование. Природопользование – использование в хозяйственной деятельности образованных естественным путем минеральных, атмосферных, водных, почвенных, биологических и энергетических ресурсов Министерство имеет территориальные органы. Министерство природных ресурсов контролирует интегральный показатель воздействия всей экономики России на окружающую природную среду, который в литературе называют антропогенным давлением на среду. Антропогенное давление на природную среду – совокупность всех форм и объемов природопользования и других воздействий человека на окружающую среду. Ежегодно готовится государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды российской Федерации», в котором отражаются экологические последствия деятельности основных отраслей экономики.
Основной задачей ведомственных органов является поддержание допустимого воздействия на окружающую среду. Допустимое воздействие на природную среду – объемы природопользования, при которых не происходит деградация или разрушение естественной природной среды.
Особой формой экологического контроля является мониторинг окружающей среды - система непрерывного инструментального контроля параметров среды обитания с целью прогнозирования ее опасного состояния.
Различают следующие виды мониторинга:
- глобальный, проводимый на всем земном шаре или в пределах одного-двух материалов;
- национальный, проводимый на большом участке территории одного государства;
- региональный, проводимый на большом участке территории одного государства или сопредельных участках нескольких государств, например, внутреннем море и его побережье;
- локальный, проводимый на сравнительно небольшой территории города, водного объекта, района крупного предприятия и т.п.
В РФ осуществление соответствующих работ возложено на Федеральную службу России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
В системе наблюдения за состоянием водохозяйственных систем, а также геологической среды и минерально-сырьевых ресурсов земли и почв, растительного и животного мира задействованы Министерства природных ресурсов РФ. Мониторинг лесов возложен на Рослесхоз.
Организация работ по охране окружающей среды на предприятиях и в организациях осуществляется, как правило, одной из служб главных специалистов (главного механика или главного энергетика). Возможно создание специальной службы по охране окружающей среды. Важнейшим направлением работ служб, отвечающих за экологическую безопасность предприятий для селитебных зон и рядом расположенной жилой застройки является экологический аудит. Он включает в себя оценку уровня загрязнений атмосферы, гидросферы и почв, а также эффективности состояния газопылеулавливающих систем, систем очистки воды, шумоглушения и т.п. К проведению экологического аудита, как правило, привлекаются специализированные организации, имеющие лицензию на его проведение, выданную специально уполномоченными органами.
Экологическая экспертиза и государственное лицензирование природопользования на территории Российской Федерации
Экологическая экспертиза – изучение проектной, плановой документации или образцов техники, продукции и технологий, проводимый с целью предотвращения превышения допустимого воздействия на природную среду. Правовой базой экологической экспертизы является Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Закон устанавливает, что экологическая экспертиза техники, технологий, материалов включает в себя отраслевую и государственную экспертизу. Государственная экологическая экспертиза - рассмотрение проектной документации (или образцов) новой продукции, проводимое экспертными подразделениями органов государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды на республиканском и региональном (территориальном) уровне.
Отраслевая экологическая экспертиза - рассмотрение документации (или образцов) новой продукции, проводимое отраслевыми организациями (предприятиями), определенными в качестве головных по отрасли (или по виду продукции) по вопросам экологической безопасности.
Цель экологической экспертизы - предупреждение возможного превышения допустимого уровня вредного воздействия на окружающую среду в процессе эксплуатации промышленного предприятия или выпуска новой продукции.
Главная задача экологической экспертизы - определение полноты и достаточности мер по обеспечению требуемого уровня экологической безопасности новой продукции при ее разработке, в том числе:
- определение соответствия проектных решений создания новой продукции современным природоохранным требованиям;
- оценка полноты и эффективности мероприятий по предупреждению возможных аварийных ситуаций, связанных с производством и потреблением (использованием) новой продукции, и ликвидации их возможных последствий;
- оценка выбора средств и методов контроля воздействия продукции на состояние окружающей среды и использование природных ресурсов;
- оценка способов и средств утилизации или ликвидации продукции после отработки ресурса;
- определение полноты достоверности и научной обоснованности проведенной оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).
По результатам экологической экспертизы составляется экспертное заключение, включающее в себя 3 части: вводную, констатирующую и заключительную.
Во вводной части содержатся сведения об экспертируемых материалах, организации их разработавшей, сведения о заказчике, органе, утверждающем указанные материалы. Кроме того, в ней приводятся данные об органе, осуществляющем экспертизу, время ее проведения. В констатирующей части дается общая характеристика отражения экологических требований в представленном на экспертизу проекте. В случае проектирования предприятия, кроме того, дается информация об экологическом состоянии территории, где будет проводиться строительство. Заключительная часть экспертного заключения должна содержать оценку всего комплекса мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды. Эта часть должна завершаться рекомендациями к утверждению представленных материалов либо решением о направлении их на доработку.
В последнем случае должны быть конкретно сформулированы замечания и предложения по проектным решениям с указанием срока доработки и предоставления проекта на повторную экспертизу, либо руководившее ее проведением, руководитель экспертного подразделения, а также один из руководителей ведомства (министерства), в котором она проводилась.
Экспертное заключение в полном объеме является обязательным для организаций - авторов проекта, заказчиков и других исполнителей.
Решение о необходимости проведения государственной экологической экспертизы принимается экспертными подразделениями органов государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды в следующих случаях:
- при разработке принципиально новых типов продукции, не имеющих аналогов в стране и за рубежом;
- при разработке новых типов особо опасной продукции;
- в порядке планового и выборочного контроля за соблюдением природоохранных норм и правил при разработке новой продукции отраслями;
- при обращении заказчиков и разработчиков новой продукции, в том числе при рассмотрении проектов строительства предприятий по выпуску новой продукции (в случае возникновения разногласий между разработчиком и заказчиком по вопросам экологической безопасности);
- при поставке в страну и экспорте определенных видов новой продукции (в соответствии с установленным порядком контроля безопасности импортируемой и экспортируемой продукции).
Государственной экологической экспертизе должна предшествовать (как правило) отраслевая экспертиза. Порядок проведения отраслевой экспертизы определяется Положениями и методиками, разрабатываемым отраслевыми министерствами.
Еще одним принципом государственной политики в области охраны окружающей среды является лицензирование природопользования. Природопользование осуществляютсяв двух видах: общее и специальное природопользование.
Общее природопользование не требует специального разрешения. Оно осуществляется гражданами на основе принадлежащих им естественных (гуманитарных) прав, существующих и возникающих как результат рождения и существования (пользование водой, воздухом и т. д.).
Специальное природопользование осуществляется физическими и юридическими лицами на основании разрешения уполномоченных государственных органов. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на землепользование, пользование недрами, лесопользование, водопользование, пользование животным миром (дикими животными и птицами, рыбными запасами), использование атмосферного воздуха.
Лицензированию подлежит использование ресурсов: экономических (добыча сырья, полезных ископаемых и т. д.), экологических (захоронение радиоактивных отходов, выброс пыли и газов в атмосферу, сброс сточных вод и т. д.), оздоровительных ресурсов природы (использование лечебных свойств природной среды) культурных (археологические раскопки).
Лицензия выдается на каждый вид деятельности. Сроке действия — один год. Количество лицензий по отдельным видам в силу экологических требований, местоположения и других факторов может ограничиваться. Лицензии могут быть выданы по заявкам соискателей, в том числе и на конкурсной основе.
Лицензия на использование земель выдается администрацией района, города. Лицензия на использование недр выдается администрацией республики, области, края совместно с территориально – отраслевым органом Комитета по геологии и использованию недр РФ (Роскомнедра). Лицензия на использование вод выдается Росводхозом РФ. Лицензия на использование атмосферного воздуха выдается органами Министерства природных ресурсов в виде разрешенных ПДВ и ПДС.
Экологическая охрана окружающей среды
Человек и природа – не паритетное взаимоотношение, так как главенствующая роль принадлежит природе. Природа – это весь мир, который окружает человека, она колыбель жизни в разных формах и значениях. Все сущее, окружающая нас среда может существовать в живой и неживой форме, но этот мир в разнообразных проявлениях влияет на нашу жизнь.
Взаимосвязи и закономерности взаимодействия всего сущего были замечены в глубокой древности и были частью человеческой философии. Стремительное развитие технического прогресса, стремление подчинить природу – все это выдвинуло на первый план вопросы сохранения экологии и охрану окружающей среды.
Строятся мощнейшие заводы, возводятся гигантские станции, протяженность газо- и нефтепроводов растет с каждым днем. Все это является частью технического прогресса на благо человечества, но оборотной стороной этого прогресса является гибель лесов, загрязнение водоемов, изменение ландшафтов.
Много лет мы тешили себя мыслью, что человек является хозяином природы, но именно его «хозяйствование» оставляет за собой безжизненные пространства, бесплодные пустыни, уничтоженные экосистемы и зараженные водоемы. Плачевное состояние экологии и заражение окружающей среды не позволяет современному человеческому обществу наслаждаться свежестью морского прилива, чистым дыханием лесного пространства, кристальной водой источника.
Это мы так изменили природу. Взрывами атомных электростанций, реками текущего бензина, сточными водами фабрик и заводов, смогом выхлопных газов, истощением голубых лент рек, вырубкой лесных массивов.
Сегодня эти вопросы волнуют многих людей, которые объединяются в общества «зеленых», экологические союзы. Ведь только совместными усилиями мы в состоянии возродить и сохранить природные богатства и нести ответственность за все живое на нашей планете, за наш дом – колыбель жизни.
Окружающая среда и ее охрана
Современное состояние окружающей среды требует защиты при помощи закона и целой системы природоохранных нормативов. Охрана окружающей среды и экологии должна ограничить губительное и разрушительное влияние человека на окружающую природу. Многие страны и сообщества современного мира ввели специальные меры для обеспечения сохранности окружающей среды.
Введены строгие ограничения выбросов веществ и вредных газов в гидросферу и атмосферу. Организовывается и финансируется создание специализированных уникальных заповедников, национальных парков, заказников. Вводятся ограничительные меры по вылову рыбы, а также сокращаются сезоны и размеры охоты. Проблема мусора и отходов производств решается с применением современных методов и технологий переработки.
Глобальной Ассамблеей ООН дата 5 июня объявлена днем празднования Всемирного дня окружающей среды. Выбор этой даты не случаен, ведь именно Стокгольмская конференция рассматривала серьезные проблемы окружающей среды. Этот день является призывом к ежегодному проведению государствами и организациями специальных мероприятий, направленных на сохранение экологии и окружающей среды.
5 июня в России также празднуется «День эколога», но каждый житель Земли должен запомнить, что здоровая экология среды – это не праздники, а действия. Несоблюдение экологического баланса может привести к трагическим последствиям.
Удручающие прогнозы:
• Ежегодное увеличение площади пустынь составляет 27 миллионов гектаров, что приводит к катастрофическим для всего человечества потерям плодородной почвы. Все вместе взятые пшеничные поля Австралии – вот площадь земель, которую ежегодно теряет сельское хозяйство.
• Только 3% населения в 1800 году проживало в городах, 50% городских жителей зафиксировано статистикой, а к 2030 году сосредоточение людей в городах будет составлять 60%.
• Информационные технологии уже в настоящее время являются следствием поступления в атмосферу Земли 2% СО2, что превышает объемы выбросов углекислого газа от деятельности авиации. Ожидаемые прогнозы неутешительны и предполагается, что разработки в области Интернет технологий к 2020 году увеличат поступления в атмосферу СО2 до 20%.
• По утверждениям биолога Уилсона из Гарвардского университета, с лица Земли ежегодно исчезают 30 000 видов разнообразных живых организмов, а конец тысячелетия при таких темпах ознаменуется безвозвратной потерей половины нынешнего биоразнообразия.
• Нерациональная разработка различных месторождений к концу этого века может стать причиной полного истощения полезных ископаемых Земли.
• Площади первобытных лесов, которые являются средой обитания 3/4 для всех биологических видов планеты, за последние 40 лет сократились на 20%, и стремительно продолжают сокращаться.
• Коралловые рифы планеты сократились на 30% и уничтожение уникальных экосистем продолжается.
• Стихийные бедствия и катастрофы на планете в сравнении с предыдущим десятилетием возросли на 187%. И это ответ планеты на наше к ней отношение.
• Загрязнение экологии подземных вод становится потенциальной угрозой загрязнения 97% запасов пресных вод на планете.
• Влияние экологической ситуации на окружающую среду приведет к полному исчезновению к 2033 году снегов на Килиманджаро.
• Глобальное потепление интенсивно влияет на вечную мерзлоту, что становится причиной ежегодной утраты Россией 30 квадратных километров суши.
Экология, окружающая среда и индустриализация
Вышеперечисленные факты показывают, каким образом индустриальный прогресс влияет на экологию и загрязнение окружающей среды. Наша планета уже не может гордиться чистым воздухом, плодородной почвой и «живой» водой. Почти каждый город похож один на другой огромным количеством автомобилей, фабрик и заводов.
Индустриальная деятельность, вырабатывая побочные продукты, убивает все живое на планете. Кислотные дожди, глобальное потепление, истончение озонового слоя – перечень довольно длинный, который складывается из множества мелких нарушений, не соблюдения норм, халатности.
Весь этот негатив, и связанные с ним процессы, вызван огромным количеством загрязняющих веществ, которые попадают в атмосферу от промышленных предприятий. Города, лишенные растительности, задыхаются от смога. Дизельные и бензиновые двигатели автомобильного транспорта ежедневно отравляют воздух.
Огромные массивы лесов - легкие планеты - безжалостно уничтожаются в угоду росту промышленности. Кислородный баланс нарушается не только в отдельно взятой стране, но и на всей планете.
Многие животные, птицы и растения занесены в Красную книгу, другие балансируют на грани исчезновения, ведь животный мир не только стал источником пропитания человечества, а продуктом алчности и развлечения.
Поймы рек и озер превращаются в пустыни, солончаки, зловонные лужи. Птицы уже не находят пристанища у богатых пищей берегов рек и озер. Запасы рыбы истощаются или гибнут от разлива нефтепродуктов. Некогда богатые популяции рыб мы можем частично наблюдать только в океанариумах.
И для этого нет необходимости читать пугающие сводки прессы, у каждого близлежащего водоема мы можем наблюдать удручающую картину загрязнения и безответственного отношения к экологии и окружающей среде. Какие еще нужны «страшилки», чтобы каждый человек понял, что губить природу не этично, не модно, а опасно?
Экологическое воспитание
Безусловно, проблемы экологии и окружающей среды должны решаться на мировом уровне, с использованием законодательных, организационных, санитарно-гигиенических, инженерно-технических и прочих мероприятий и рычагов. Но, можно начать уже сейчас бережливо относиться к своему дому - Земле в рамках своего дома, района, города.
Например, в Мурманской области, на базе детско-юношеской библиотеки активисты организации «Природа и молодежь» провели массовый мастер-класс по изготовлению экологических сумок по японской технике Фурошики.
Техника Фурошики позволяет использовать квадратный кусок ткани в качестве тары для переноски различных предметов всевозможных габаритов и форм. Целью этого мероприятия стало большое желание подрастающего поколения отказаться от пластиковых пакетов, как предметов, представляющих опасность для экологии.
Немного фантазии, и масса средств и ресурсов на производство ненужного пластика экономится, без ущерба окружающей среде. «Сохраним планету вместе» - так звучали лозунги этого дня, где сотрудники организации информировали детей и родителей о разрушительном влиянии антропогенного воздействия на природу и о необходимости защиты окружающей среды от нас самих.
Начинать можно с малого, и даже такой вклад в защиту экологии и улучшение окружающей среды оздоровит наше будущее.
Управление охраной окружающей среды
Система управления природоохранной деятельностью различных стран развивалась под воздействием исторических, политических, этнокультурных и других факторов. Поэтому в различных странах используют различные инструменты управления природоохранной деятельностью.
Существуют три основные группы методов управления: административное регулирование, система экономических стимулов и формирование рыночных отношений в сфере природопользования.
Все три подхода могут применяться на различных стадиях производственного процесса, рассмотренного в контексте его возможного воздействия на окружающую среду. Это воздействие зависит от состава первичных ресурсов, специфики производственного процесса, применяемых природоохранных технологий, формирующих выбросы в окружающую среду.
Рассмотрим подробнее элементы всех трех основных природоохранных стратегий.
Административные методы управления природоохранной деятельностью
В административном регулировании главное место занимают нормативы и стандарты.
Стандарты качества окружающей природной среды регламентируют допустимое состояние воздушного и водного бассейнов, почв и других ее составляющих. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрена предельно допустимая концентрация его содержания (ПДК). Считается, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывает негативного воздействия на здоровье человека, на экосистему. Нормы ПДК бывают среднесуточные и максимально разовые (фиксируют предел допустимого роста концентрации загрязнителя в течение суток).
Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса устанавливают уровень сброса или выбросов из данного точечного источника после применения очистного оборудования. Для каждого предприятия выбросы не должны превышать таких величин, при которых по всей территории, подверженной воздействию, соблюдаются нормативы ПДК. Обычно расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (ПДВ), проводятся с учетом рассеивания выбросов и воздействия их на основное загрязнение. Также учитывается суммарное воздействие нескольких источников загрязнения.
Часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда предприятие ни при каких условиях не может быстро сократить свои выбросы до уровня ПДВ. Закрывать же предприятие по экологическим причинам согласны немногие и у нас и за рубежом. Достаточно привести хотя бы пример с Байкальским целлюлозо-бумажным комбинатом. О том, что его надо немедленно закрыть, знали с момента, как он был пущен в эксплуатацию, но Байкальский комбинат работает до сих пор.
В качестве компромисса для них были установлены нормативы временно согласованных выбросов (ВСВ). Эти нормативы устанавливались убывающими во времени в процессе реализации программы с таким расчетом, чтобы в результате прийти к уровню ПДВ.
Используются также:
1. Технологические стандарты, которые устанавливают определенные требования для процесса производства или очистной технологии.
2. Прямые запреты, которые применяются, если определенные производства или первичные ресурсы оказывают насколько нежелательное воздействие на окружающую среду (пестициды, токсичные материалы), что эффективным становится только их полное запрещение. Например, было запрещено ДДТ.
3. Сертификаты на использование земель и воды даются для ранжирования потенциально конфликтующих пользователей в целях обеспечения максимальной эффективности природопользования.
4. Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) служит для организации сбора и предоставления информации о потенциальных экономических издержках проектов, в основном это уникальные, крупномасштабные проекты развития ресурсного потенциала, строительство химических комбинатов и других проектов, сопряженных со значительным воздействием на окружающую среду.
5. Разрешения и лицензии необходимы для фирм, желающих активизироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы. Они сочетаются с другими расчетами (сертификатами на использование земель, требованиями осуществить ОВОС как условие предоставления разрешения), также они могут быть дополнены платой за загрязнения, налогами, платежами пользователей при комбинированной экономической стратегии. Именно такая система существует сейчас в России. Для предприятия сначала устанавливаются нормативы воздействия на окружающую среду. Затем на их основе лимиты выбросов.
Экономические методы управления природоохранной деятельностью
Среди экономических рычагов и стимулов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы на выбросы или сборы. Уровень платежа соответствует социально-экономическому ущербу от загрязнения. Данная система предоставляет максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позволяющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них. Если природоохранные издержки низки, то фирма значительно сократит выбросы вместо того, чтобы платить налог.
Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технология.
Чисто внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны. Но когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение - это плата за право пользования потенциалом природной среды.
Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение разрешения или лицензии, а также другие номинальные платежи, соответствующие величине выбросов и покрывающие издержки на раздачу разрешений и лицензий.
Субсидии представляют собой специальные выплаты фирмам-загрязнителям за сокращение выбросов. Среди субсидий наиболее часто встречаются инвестиционные налоговые кредиты, займы с уменьшенной ставкой процента, средства на регулирование цен первичных ресурсов и конечной продукции.
Система обязательной ответственности. Если считать, что права собственности на окружающую среду принадлежат всему обществу в целом, то фирмы загрязнители должны нести ответственность за причиненный ущерб. Если налог на загрязнение или плата за выбросы отражает предельный ущерб от загрязнения, определенный до акта выброса, то ущерб в системе обязательной ответственности рассчитывается по факту выброса конкретно для каждого случая. Иначе говоря, нанесшая ущерб фирма обязана его каким-либо образом компенсировать, либо провести очистку нарушенного природного баланса, либо сделать еще что-то.
Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов используется для создания в этих целях стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющей предстоящее загрязнение, осуществляется вклад, который возвращается с процентами после утилизации отходов, например покупка батареек, напитков в жестяных банках и т.д.
Система экономических методов отличается от административной тем, что предприятие-загрязнитель не сковывается жесткими стандартами. Предприниматель может выбрать свою стратегию, опираясь на анализ затрат и результатов. Тем не менее, все экономические параметры, являющиеся для него внешними (налоги, размер субсидий) жестко фиксируются. Они являются объектами централизованного регулирования. Таким образом, как и в предыдущем методе, фиксируется желаемое состояние среды, но предпринимателю дается возможность выбора: стратегия, позволяющая достичь этого состояния, не навязываться предпринимателю, но, тем не менее, посредством экономических мер он поставлен в жесткие экономические рамки.
Рыночные методы управления природоохранной деятельностью
Создание рыночных отношений в экологической сфере предполагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать или перераспределять права на загрязнение.
Назову главные и наиболее часто применяемые на практике методы:
• Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» - это страховка множественных источников загрязнения как единой регулируемой системы. Объем выбросов устанавливается для единой регулируемой системы, например, для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный для них способ обеспечить этот объем.
• Разрешения на выброс распределяются между отдельными заводами. От фирмы требуется выполнение стандарта, либо через инвестиции в очистные технологии, либо приобретение разрешения у тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это предусмотрено было после первоначального распределения разрешений.
• Банки прав на загрязнение представляют собой развитие предыдущего подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, экономят права на загрязнение. Они могут вкладывать их в специальный банк для будущего пользования или продажи. Банк становится посредником, имеющим запас «прав», продающим и покупающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования.
По своей сути рыночные методы управления природоохранной деятельностью направлены на обеспечение рационального использования потенциала природной среды. Все начинается с того, что общество определяет допустимые масштабы воздействия на природу, затем распределяет лицензии между заинтересованными сторонами. А затем, в отличие от административной и экономической систем регулирования предпринимателям дается полная свобода перераспределять, перепродавать лицензии. Органы управления лишь следят за эквивалентностью сделок, т.е. за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличилось, и способствуют созданию рыночной инфраструктуры: закрепление прав собственности и организации, обеспечивающие реализацию этих прав; контроль за деятельностью экологических банков и бирж.
Рыночные методы являются наиболее перспективным направлением развития механизма управления природоохранной деятельностью. Но они не могут заменять другие методы полностью. Каждый из методов имеет свои положительные и отрицательные стороны, а значит, каждый из методов имеет свою сферу применения.
Правовая охрана окружающей среды
Правовая охрана окружающей среды городов и других населенных пунктов осуществляется по следующим основным направлениям:
1) планирование охраны окружающей среды. Оно проводится в процессе градостроительного планирования путем разработки схем, планов, мероприятий по охране окружающей среды. В частности, эти вопросы предусматриваются в соответствии со ст. 34, 35 Градостроительного кодекса РФ в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории районов, сельских округов, а также в генеральных планах городских и сельских поселений;
2) планировка и застройка территории с учетом экологических требований. Организация территорий городских и сельских поселений предполагает, что разработка градостроительной документации, строительство и реконструкция зданий, строений и сооружений должны осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территорий городских и сельских поселений и ограничений в области экологической безопасности, установленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и здоровье человека (ст. 10 Градостроительного кодекса РФ). Предусматриваются специальные мероприятия по охране недр, по землеустройству, а также охране окружающей среды зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, крупных промышленных центров и территориально-производственных комплексов.
Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков и иных объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности обязаны соблюдать требования охраны окружающей среды, экологической безопасности, санитарные правила.
Размещение предприятий и организаций должно отвечать правилам зонирования территорий, обеспечения благоприятных условий для проживания населения, а также требованиям сохранения объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
Жилые массивы, промышленные предприятия и другие объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное воздействие на здоровье населения и санитарно-бытовые условия жизни горожан. При осуществлении градостроительной деятельности предусматриваются различные виды благоустройства территорий - водоснабжение, канализация, устройство уличных покрытий, озеленение, освещение, обеспечение санитарной очистки и т. д.
При создании и развитии систем инженерной инфраструктуры и благоустройства учитываются интересы поселений, расположенных на прилегающих территориях, в целях недопущения загрязнения источников водоснабжения, почв, атмосферного воздуха, объектов зеленого фонда.
При планировке и застройке территорий городов осуществляется зонирование, которое направлено на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности, защиту территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращение чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей природной среды; охрану и использование особо охраняемых природных территорий, в том числе природных ландшафтов, территорий историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий (ст. 37 Градостроительного кодекса РФ).
В соответствии с градостроительной документацией на территории городских и сельских поселений могут выделяться жилые, производственные, общественно-деловые, рекреационные зоны и др.
В целях предотвращения загрязнения территорий жилых зон, а также для нейтрализации вредных воздействий производственных объектов устанавливаются санитарно-защитные зоны со специальным режимом вокруг промышленных предприятий для отделения их от жилых районов (от 50 до 1000 м в зависимости от класса вредности промышленного объекта) с обязательным поясом зеленых насаждений (ст. 43 Градостроительного кодекса, ст. 12 Федерального закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения);
3) обеспечение санитарного режима городов. Санитарный режим обеспечивается путем проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации загрязнения окружающей среды, борьбе с шумом, вибрациями, другими вредными физическими воздействиями, по утилизации и захоронению промышленных и бытовых отходов.
Цель санитарной охраны городов – обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, под которым Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» понимает такое состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствуют опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности (ст. 1).
Основные функции по реализации правовых мер санитарно-эпидемиологического благополучия населения выполняют службы санитарно-эпидемиологического надзора, входящие в систему Министерства здравоохранения РФ.
Санитарные правила, то есть нормы, устанавливающие критерии безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды его обитания, требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности, обязательны для соблюдения всеми предприятиями, организациями учреждениями, государственными органами, должностными лицами и гражданами (ст. 1 Федерального закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
При проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и коммунально-бытовых объектов в городах должны осуществляться меры по предупреждению загрязнения атмосферного воздуха, водоемов, подземных вод и почвы. Качество воды источников централизованного водоснабжения, водоемов в черте города, а также атмосферного воздуха должно соответствовать санитарным правилам (ст. 18-20 Федерального закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспечивающих эффективной очистки, обезвреживания, улавливания вредных отходов и выбросов. В отношении предприятий и транспорта действуют все установленные правила и требования по охране вод, воздуха и почв, рассмотренные выше.
Санитарный режим городов связан с устранением отрицательного влияния на здоровье людей и окружающую среду вредных физических воздействий. Для производственно-хозяйственных объектов, агрегатов, машин и т. д. установлены предельно допустимые уровни шума. Органы местного самоуправления должны проводить мероприятия по снижению интенсивности и устранению шума в производственных, общественных, жилых зданиях, дворах, улицах и др.
При выполнении работ с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующего и неионизирующего излучения (вибрация, электромагнитные поля радиочастот, ультразвук и другие виды излучений) должны соблюдаться санитарные правила.
Граждане РФ имеют право на радиационную безопасность, которая обеспечивается мероприятиями по предотвращению радиационного воздействия на организм человека ионизирующих излучений выше установленных норм и правил, выполнению гражданами и организациями, осуществляющими деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, требований к обеспечению радиационной безопасности.
Общие принципы, требования и основные направления обеспечения радиационной безопасности, права и обязанности граждан и их объединений, полномочия компетентных органов, а также осуществление контроля в данной сфере регулируются Федеральными законами «О радиационной безопасности населения», «Об использовании атомной энергии» и другими нормативными актами.
В соответствии с Законом о радиационной безопасности населения введена радиационно-гигиеническая паспортизация организаций и территорий, которая является государственной системой оценки влияния основных источников ионизирующего излучения (техногенных и естественных) и направлена на обеспечение радиационной безопасности населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности.
Граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах, в том числе от организаций, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ими функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности (ст. 19 Основ законодательства об охране здоровья граждан, ст. 23 Закона о радиационной безопасности населения).
Производственные и бытовые отходы подлежат сбору, переработке, обезвреживанию, захоронению и утилизации, условия и способы которых должны удовлетворять требованиям безопасности и безвредности для здоровья населения (ст. 22 Федерального закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
В соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются охрана здоровья населения, поддержание благоприятного состояния окружающей природной среды. Территории городских и других поселений подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Эту деятельность организуют органы местного самоуправления (ст. 13).
4) охрана зеленой растительности городских и сельских поселений. Растительность городских и сельских поселений может включать в себя городские леса, лесопарки, лесные массивы, а также парки и скверы, ботанические и дендрологические сады, озеленительные деревья и кустарники.
Зеленая растительность городов выполняет важные санитарно-гигиенические, культурно-оздоровительные и эстетические функции. Она снижает запыленность воздуха, шум, создает благоприятную жизненную среду.
Санитарные и строительные правила предусматривают оптимальные размеры площади зеленых насаждений в расчете на одного жителя, предписывают обязательное устройство общегородских и специализированных парков, садов, скверов, бульваров.
Важную роль в обеспечении благоприятных условий для жизнедеятельности населения и развития города играют пригородные, а также рекреационные зоны.
Рекреационными зонами называются естественные или окультуренные участки земельного или водного пространства, предназначенные для восстановления здоровья и трудоспособности людей, организации массового отдыха и туризма.
В состав таких зон могут входить участки городской территории (сады, парки, скверы, спортивные комплексы), пригородные и зеленые зоны, лесопарки, национальные, природные парки, ботанические и зоологические сады, туристские маршруты, территории домов и баз отдыха и др.
На территории рекреационных зон не допускается строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и других объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения (ст. 45 Градостроительного кодекса РФ).
Пригородные зоны - это земли, непосредственно окружающие территорию города, которые служат для развития и расширения последней, местом размещения и строительства сооружений, связанных с благоустройством и нормальным функционированием городского хозяйства (сельскохозяйственных предприятий, сооружений транспорта, водоснабжения, канализации и др.), а также занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения (садоводческие товарищества, дома отдыха, турбазы, дачи и др.) (ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).
В пригородную зону может входить или частично выходить за ее пределы зеленая зона. Это территория за городом, но в близкой доступности для его населения, занятая лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющая защитные, санитарно-гигиенические функции и являющаяся местом массового отдыха населения. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду (ст. 50 Градостроительного кодекса РФ).
Город и его пригородная зона рассматриваются в экономическом и планировочном аспектах как единое целое: правовой режим пригородной зоны подчинен интересам функционирования города.
Международная охрана окружающей среды
Главной целью охраны окружающей среды является, в конечном счете, установление гармонии между развитием человечества и благоприятным состоянием окружающей среды.
Достижение этой цели в теоретическом аспекте требует ответа на ряд сложных вопросов, таких как:
1) насколько изменения качества окружающей среды, происходящие под влиянием развития человечества, угрожают физическому существованию самого человечества;
2) способны ли люди предотвратить наступление экологического кризиса;
3) что необходимо предпринять, чтобы решить проблему охраны окружающей среды, гарантировать право человека на благоприятную окружающую среду?
Природа не признает государственных и административных границ, и усилия одного или нескольких государств не могут предотвратить экологического кризиса и дать ощутимых результатов в данной области. Понимание этих процессов диктует тенденции и принципы охраны окружающей среды.
К основным международно-правовым источникам в области охраны окружающей среды относятся международные конвенции, договоры, соглашения, резолюции и документы международных организаций в части охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Важнейшее место в этом ряду отводится резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН. Право окружающей среды тесно связано с морским, атомным, космическим и другими отраслями международного права.
Всеобщая декларация о правах человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН, не отразила прямо права людей на благоприятную природную среду, что в то время соответствовало относительно слабо выраженным отрицательным воздействиям окружающей среды на здоровье человека и распространенным взглядам. Представлялось вполне достаточным зафиксировать права человека на охрану жизни и здоровья. 18 декабря 1962 г. принимается резолюция "Экономическое развитие и охрана природы", в которой были одобрены инициатива и рекомендации, пред-ложенные ЮНЕСКО.
Данная резолюция выделяла три основных положения:
во-первых, целостное рассмотрение совокупности окружающей среды, природных ресурсов флоры и фауны;
во-вторых, интеграция термина "охрана природы" в более широкий термин "охрана окружающей среды";
в-третьих, концепция органического сочетания интересов охраны природы и экономического развития.
Затем, Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюцию, в которой отмечается важнейшая роль благоприятной окружающей среды для соблюдения основных прав человечества и надлежащего экономического и социального развития. Эволюция взглядов в данной области сопровождалась жесткими спорами и дискуссиями. Так, американский ученый Норман Э. Борлоуг, лауреат Нобелевской премии, получивший ее за вклад в "зеленую революцию", выступил против запрещения ДДТ и других ядохимикатов, критикуя призывы к ограничению вмешательства в окружающую среду. Он декларирует, что, не дав себе труда подумать, так называемые "защитники" природы и окружающей среды, а также слабо информированные люди, работающие в средствах массовой информации, начали крестовый поход с целью добиться запрещения сельскохозяйственных химикатов — пестицидов и удобрений. Мигель А. Оскорио де Альмейра, глава Бразильской делегации на Стокгольмской конференции, подверг сомнению обоснованность тревоги по поводу окружающей среды. Суть его выступления заключалась в следующем. Нам грозят таянием полярных льдов, за которым последует затопление многих крупных городов. Нам грозят истощением запасов кислорода на земле, вызванным чрезмерным его потреблением. Нам грозят раковыми заболеваниями. Нам грозят голодом. Слушая все эти ужасные пророчества, разумно задать вопрос: сколь велика их вероятность и как скоро все это может про-изойти? Что касается сроков осуществления этих пророчеств, то если речь идет о ближайшем десятилетии, необходимо предпринимать какие-либо действия. Если же, однако, мы имеем еще сто лет, то у нас есть время расширить и углубить наши знания, а значит, сократить риск возможных ошибок при решении данной проблемы. Если же это сотни тысяч или миллионы лет, то давайте просто забудем об этом — такой вывод он делает. Впервые принципы международного экологического сотрудничества были обобщены в Декларации Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей среды. В этом документе в виде преамбулы сначала приведены рассуждения о сущности и причинах глобальной экологической проблемы, которые объясняют необходимость нового направления международного сотрудничества — сотрудничества в области охраны окружающей среды. Затем сформулированы 26 принципов, начиная с провозглашения основополагающего — права человека на жизнь в такой окружающей среде, "качественная сторона которой делает возможным достойный и благополучный образ жизни". Следующим шагом систематизации международно-правовых принципов охраны окружающей среды и регулирования природопользования была Всемирная хартия природы (ВХН), которая одобрена Генеральной Ассамблеей ООН и торжественно провозглашена в резолюции. Как и другие обычные резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, названные выше декларации не имеют обязательной юридической силы, носят рекомендательный характер. Но их значение весьма велико, поскольку они приняты непосредственно Генеральной Ассамблеей ООН, обладающей самым высоким авторитетом, олицетворяющим волю всего человечества.
В отличие от Стокгольмской декларации. Всемирная хартия природы принята и торжественно провозглашена путем голосования. Из 138 государств, представители которых участвовали в заседании Генеральной Ассамблеи ООН при рассмотрении данного вопроса, 111 государств проголосовали за резолюцию, 18 — воздержались и одно государство — США — проголосовало против.
В содержании Всемирной хартии природы имеется определенное повторение принципов Стокгольмской декларации. Но в чем-то она идет дальше по пути генерализации международных юридических принципов охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Это видно из сравнения ряда положений Декларации и Хартии. В сентябре Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюцию "Об исторической ответственности государств за сохранение природы Земли для нынешнего и будущих поколений". Резолюция призывает все государства и народы предпринять конкретные меры по сокращению вооружений и разработке мероприятий по охране окружающей среды.
В новейшем понимании принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды изложены в Декларации по окружающей среде и развитию, которая была единодушно принята участниками конференции ООН, состоявшейся в июне в г. Рио-де-Жанейро (Бразилия).
В Декларации Рио-де-Жанейро говорится, что Конференция ООН но окружающей среде и развитию, подтверждая Декларация Конференции ООН по проблемам окружающей среды, принятую в Стокгольме, и стремясь развить ее, преследует цель установления нового, справедливого глобального партнерства путем создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми, прилагая усилия для заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех и защиту целостности глобальной системы окружающей среды и развития, признавая комплексный и взаимозависимый характер Земли, нашего дома.
По правовому и смысловому значению декларируемые принципы охраны окружающей среды можно подразделить на девять групп, во главу которых мы, конечно, должны определить принципы, утверждающие право граждан на благоприятную окружающую среду, хотя еще 20 лет назад приоритет отдавался суверенитету государств на использование природных ресурсов и охрану окружающей среды.
Итак, первая группа включает принципы, закрепляющие приоритеты прав человека на благоприятную окружающую среду и устойчивое развитие. Забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой. Право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в области развития и области окружающей среды. Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.
Второй принцип Стокгольмской декларации провозглашает, что природные ресурсы Земли, включая воздух, воду, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости.
Вторая группа принципов провозглашает суверенитет государств на использование природных ресурсов. Особенно ярко это положение отражает принцип 21 Стокгольмской конференции, который гласит: "В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право использовать собственные ресурсы в соответствии со своей национальной политикой в подходе к проблемам окружающей среды, и именно на них лежит ответственность за то, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба окружающей среде в других государствах или районах, лежащих за пределами национальной юрисдикции".
Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели регламентации и приоритеты должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными экономическими и социальными издержками в других странах, в частности развивающихся.
Как и Стокгольмская декларация. Всемирная хартия природы содержит руководящие принципы поведения государств и народов по отношению к окружающей природе, с тем, однако, особенным качеством, что они обращены не только и даже не столько к сфере межгосударственных отношений, сколько к внутригосударственным правоотношениям, к сфере реального поведения людей, индивидуального или коллективного. Во Всемирной хартии природы говорится, что принципы, изложенные в Хартии, должны найти отражение в законодательстве и практике каждого государства, а также на международном уровне: в полной мере учитывая суверенитет государств над своими природными ресурсами, каждое государство должно применять положения настоящей Хартии через посредство своих компетентных органов и в сотрудничестве с другими государствами.
Принцип 8 Декларации Рио-де-Жанейро указывает, что для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни для всех людей государства должны ограничить и ликвидировать нежизнеспособные модели производства и потребления и поощрять соответствующую демографическую политику.
Третья группа принципов характеризует обязанности граждан в области охраны окружающей среды. Каждый человек призван действовать в соответствии с положениями Всемирной хартии природы; каждый человек, действующий индивидуально, должен стремиться обеспечить достижение целей и выполнение положений Хартии (пункт 24).
В Декларации Рио-де-Жанейро эти положения сформулированы следующим образом:
• женщины играют жизненно важную роль в рациональном использовании окружающей среды и развитии. Поэтому их всестороннее участие необходимо для достижения устойчивого развития;
• следует мобилизовать творческие силы, идеалы и мужество молодежи мира в целях формирования глобального партнерства, с тем, чтобы достичь устойчивого развития и обеспечить лучшее будущее для всех;
• коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды в силу их знаний и традиционной практики. Государства должны признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития;
• окружающая среда и природные ресурсы народов, живущих в условиях угнетения, господства и оккупации, должны быть защищены.
Четвертая группа декларирует ответственность за охрану окружающей среды. Принцип четвертый Стокгольмской декларации провозгласил особую ответственность человека за сохранение и разумное управление произведениями живой природы и ее среды, которые находятся под серьезной угрозой в связи с рядом неблагоприятных факторов. А во Всемирной хартии природы указывается: генетическая основа жизни на Земле не должна подвергаться опасности; популяция каждой формы жизни, дикой или одомашненной, должна сохраняться, по крайней мере, на том уровне, который достаточен для ее выживания; необходимую для этого среду обитания следует сохранять (принцип 2); эти принципы сохранения природы применяются ко всем частям земной поверхности, суше или морю; особая защита должна обеспечиваться уникальным районам — типичным представителям всех видов экосистем и среды обитания редких или исчезающих видов (принцип 3); используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с которыми они сосуществуют (принцип 4).
Пятая группа устанавливает приоритеты в использовании природных ресурсов.
Всемирной хартией природы предусматривается (принцип 10), что природные ресурсы должны не расточаться, а использоваться умеренно:
а) биологические ресурсы используются лишь в пределах их природной способности к восстановлению;
б) производительность почв поддерживается или улучшается благодаря мерам по сохранению их долгосрочного плодородия и процесса разложения органических веществ и по предотвращению эрозии и любых других форм саморазрушения;
в) ресурсы многократного пользования, включая воду, используются повторно или рециркулируются;
г) не возобновляемые ресурсы однократного пользования эксплуатируются в меру, с учетом их запасов, рациональных возможностей их переработки для потребления и совместимости их эксплуатации с функционированием естественных систем.
Принципы 3 и 5 Стокгольмской декларации посвящены соответственно охране восполняемых и невосполнимых ресурсов. Первые должны сохраняться главным образом путем поддержания естественной способности природы к их воспроизводству. Невозобновимые ресурсы должны разрабатываться таким образом, чтобы обеспечивалась их защита от истощения в будущем и чтобы выгоды от их разработки в международных пространствах получало все человечество.
Шестую группу составляют принципы (в частности, принципы 6 и 7 Стокгольмской декларации), сориентированные на предотвращение загрязнения окружающей среды и других вредных воздействий на природу. В Хартии по этому вопросу записано следующее: следует воздержаться от всякого сброса загрязняющих веществ в естественные системы, если такой сброс неизбежен, то эти загрязняющие вещества должны обезвреживаться в тех местах, где они производятся, с использованием наиболее совершенных средств, имеющихся в распоряжении производителей, а также должны приниматься особые меры предосторожности с целью не допускать сброса радиоактивных и токсичных отходов (принцип 12).
Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы вредных последствий для природы.
В частности:
а) необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе;
б) необходимо воздерживаться от деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы. Лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься;
в) деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать заблаговременная оценка ее возможных последствий; если принято решение о проведении такой деятельности, она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее вредные последствия;
г) деятельность в области сельского хозяйства, скотоводства, лесного хозяйства и рыболовства следует вести с учетом особенностей и запасов природных ресурсов данных районов;
д) районы, пришедшие в результате деятельности человека в упадок, подлежат восстановлению в соответствии со своим природным потенциалом и требованиями благосостояния проживающего в этих районах населения (принцип 11).
Седьмая, наиболее обширная группа принципов охраны окружающей среды предполагает тесное и эффективное международное сотрудничество в данной области. Государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли. Вследствие своей различной роли в ухудшении состояния глобальной окружающей среды государства несут общую, но различную ответственность. Развитые страны признают ответственность, которую они несут, в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития с учетом стресса, который создают их общества для глобальной окружающей среды, технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают.
Принцип 12 Декларации Рио-де-Жанейро говорит о том, что для более эффективного решения проблем ухудшения состояния окружающей среды государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая привела бы к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах. Меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли. Следует избегать односторонних действий по решению экологических задач за пределами юрисдикции импортирующей страны. Меры в области охраны окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько это возможно, основываться на между-народном консенсусе. Государства должны разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности и компенсации жертвам загрязнения и другого экологического ущерба. Государства оперативный и более решительным образом сотрудничают также в целях дальнейшей разработки международного права, касаю-щегося ответственности и компенсации за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, районам, находящимся за пределами их юрисдикции (принцип 13). Государства должны эффективно сотрудничать с целью сдерживания или предотвращения переноса и перевода в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые наносят серьезный экологический ущерб или считаются вредными для здоровья человека (принцип 14). В целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не может служить причиной для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды (принцип 15). Национальные власти должны стремиться содействовать интернационализации экологических издержек и использованию экологических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель обязан покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование (принцип 16).
Оценка экологических последствий в качестве национального инструмента осуществляется в отношении предполагаемых видов деятельности, которые могут оказать значительное негативное влияние на окружающую среду и которые подлежат утверждению решением компетентного национального органа (принцип 17). Государство немедленно уведомляет другие государства о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые могут привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах. Международное сообщество делает все возможное для оказания помощи пострадавшим от этого государствам (принцип 18). Государства направляют государствам, которые могут оказаться затронутыми, предварительные и своевременные уведомления и соответствующую ин-формацию о деятельности, которая может иметь значительные негативные трансграничные последствия, и проводят консультации с этими государствами на раннем этапе и в духе доброй воли (принцип 19). Государства должны сотрудничать в целях укрепления деятельности по наращиванию национального потенциала для обеспечения устойчивого развития благодаря углублению научного понимания путем обмена научно-техническими знаниями и расширения разработки, адаптации, распространения и передачи технологий, включая новые и новаторские технологии (принцип 9).
Все государства и все народы сотрудничают в решении важнейшей задачи искоренения бедности — необходимого условия устойчивого развития — в целях уменьшения различия в уровнях жизни и более эффективного удовлетворения потребностей большинства населения мира.
Особое значение придается положению и потребностям развивающихся стран, в первую очередь наименее развитых и экологически наиболее уязвимых стран. Международные действия в области окружающей среды и развития должны быть также направлены на удовлетворение интересов и потребностей всех стран.
Восьмая группа характеризует принципы, обеспечивающие право на информацию. В соответствии с принципом 10 Декларации Рио-де-Жанейро экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан — на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие на-селения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективная возможность использования судебных и административных процедур, включая возмещение и средства судебной защиты.
Девятая группа устанавливает обязательства охраны окружающей среды в случаях вооруженных конфликтов. Война неизбежно оказывает разрушительное воздействие на процесс устойчивого развития. Поэтому государства должны уважать международное право, обеспечивающее защиту окружающей среды во время вооруженных конфликтов, и при необходимости должны сотрудничать в деле его дальнейшего развития. Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неразделимы. Государства должны разрешать все свои экологические споры мирным путем и надлежащими средствами в соответствии с Уставом ООН. Государства и народы сотрудничают в духе доброй воли и партнерства в выполнении принципов, воплощенных в настоящей Декларации, и в дальнейшем развитии международного права в области устойчивого развития.
И конечно, процесс совершенствования правовых норм, регулирующих охрану окружающей среды, выходит на новый уровень в 90-х годах. С учетом рекомендаций и принципов, изложенных в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро), решений Комиссии ООН по устойчивому развитию, более 20 странами мира, в том числе и Беларусью, приняты национальные программы по окружающей среде и развитию.
В этих программах отражены основные рекомендации и принципы документов, принятых в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, стремление осуществить переход к устойчивому развитию, обеспечивающему сбалансированное решение социально-экономических задач, проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. В принятой Конференцией ООН.
"Повестке дня на XXI век" намечена стратегия мирового сообщества на будущее, предусматривающая гармоничное достижение основных целей — сохранения окружающей среды и здоровой экономики для всех народов мира. Это предполагает охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, сохранение биологического разнообразия, экологически безопасное применение высоких технологий, химических веществ с учетом решения социально-экономических проблем.
Реализация этих мер позволит обеспечить положительную динамику изменения важнейших взаимосвязанных индикаторов, отражающих стабильное функционирование, сбалансированное взаимодействие и движение социальной, экономической и экологической сфер. Такой подход предусматривает необходимость перехода к модели устойчивого развития на основе принципов, изложенных в "Повестке дня на XXI век, и с учетом собственных интересов, условий и особенностей.
Модель устойчивого развития, как и всякая социальная модель, представляет собой систему интегрированных компонентов, их существенных отношений и связей, отражающих основное содержание процессов сбалансированного социально-экономического и экологического развития. Согласно краткому определению устойчивого развития общества, суть которого — удовлетворение нужд современного поколения без нанесения ущерба будущим поколениям людей, эта модель включает комплекс компонентов, отражающих ключевые аспекты функционирования и взаимодействия социальной, экономической и экологической сфер.
Названные выше принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды распространяются и на отношения России со странами СНГ. Представителями этих стран в Москве было подписано Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды.
Целостность и неделимость окружающей природной среды, с одной стороны, суверенное право каждого государства, входящего в состав СНГ, распоряжаться природными ресурсами, с другой, наложили свой отпечаток на принципы экологических взаимоотношений этих государственных структур.
Члены Содружества признают необходимость правового обеспечения общего экономического пространства, предотвращения и устранения юридических коллизий.
В России законодательно закреплен принцип примата международного права над внутренним правом в области охраны окружающей среды и использования ее ресурсов. Согласно Закону РФ об охране окружающей среды, если международным договором в области охраны окружающей природной среды, заключенным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора.
К сожалению, приходится констатировать, что с течением времени энтузиазм, связанный с проведением конференции в Рио-де-Жанейро, заметно поубавился. Государствам пока не удалось достичь сколько-нибудь заметного прогресса в реализации решений, принятых на форуме. Особенно ярко отсутствие движения вперед проявляется в сфере межгосударственного сотрудничества, где реальные действия по-прежнему подменяются высокопарной риторикой и пустыми обещаниями. Наглядным примером может служить Специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН, которая целиком была посвящена проблеме реализации "Повестки дня на XXI век". В пылу жарких споров участникам так и не удалось прийти к согласию ни в одной из критических областей: снижение выбросов парниковых газов, охрана лесных ресурсов и увеличение помощи наиболее бедным странам.
В заключение хочется отметить, что место и роль обновленной Организации Объединенных Наций в создающейся системе глобального экологического партнерства будет зависеть, в конечном счете, не от самой ООН, а от государств-членов, их политической воли и готовности пожертвовать частью своих суверенных прав. На государства, в свою очередь, давление могут и должны оказывать простые граждане. Подобное уже имело место тридцать лет назад, когда общественная обеспокоенность ухудшением состояния окружающей среды заставила правительства действовать и привела к проведению Стокгольмской конференции.
Мероприятия по охране окружающей среды
Должна осуществляться реконструкция или строительство фабрик, цехов, установок по переработке шлаков, отвалов, сырья, следует выделять на эти цели капитальные вложения. Необходимо четко определить сроки, в которые указанные предприятия должны перейти на функционирование, обеспечивающее комплексное использование различных полезных ископаемых.
Помимо этого можно выделить следующие основные мероприятия по охране окружающей среды, которые осуществляются в наши дни:
- обеспечивается организация производства более совершенной аппаратуры и оборудования для очистки атмосферы от промышленных выбросов вредных газов, сажи, пыли и иных веществ;
- проводятся соответствующие опытно-конструкторские работы и научные исследования по созданию все более совершенного оборудования и аппаратуры для защиты от загрязнения атмосферного воздуха промышленными выбросами;
- осуществляются в учреждениях, организациях и на предприятиях шефмонтаж и наладка пылеулавливающей и газоочистительной аппаратуры и оборудования;
- государство контролирует работу пылеулавливающих и газоочистных установок, оборудованных на промышленных предприятиях.
Подробнее о природоохранной деятельности предприятий
В ней выделяются 2 основных направления. Первое из них - это очистка вредных выбросов. В чистом виде данный путь малоэффективен, поскольку с помощью него удается далеко не всегда полностью прекратить поступление в биосферу вредных веществ. Второе направление - это устранение непосредственных причин загрязнения. В этом случае образец мероприятий по охране окружающей среды требует от предприятий разработки малоотходных, а в дальнейшем и безотходных технологий, которые могут позволить использовать сырье комплексно и утилизировать максимальное количество веществ, вредных для биосферы. Однако технико-экономические решения по значительному сокращению количества отходов, а также их утилизации, к сожалению, найдены пока далеко не для всех видов производств. Следует помнить, что никакие безотходные технологии и очистные сооружения не могут восстановить баланс биосферы, если при этом будут превышаться пороговые значения сокращения природных систем, не преобразованных человеком. Поэтому никакие технические достижения не отменяют необходимости стабилизации народонаселения, изменения приоритетов развития общества, создания необходимого количества заповедных территорий и иных природных объектов.
Мероприятия по охране окружающей среды при строительстве
Большое значение имеет также выбор территории, предназначенной для строительства новых городов или иных населенных пунктов и расширения уже существующих. Нужно выбирать места на землях, имеющих несельскохозяйственное назначение либо непригодных для ведения сельского хозяйства, либо использовать сельскохозяйственные земли наихудшего качества в случаях, если для освоения их нужно осуществлять специальные инженерные мероприятия.
Земли, свободные от застройки, которые находятся в пределах установленных для данного города или иного населенного пункта границ, подлежат первоочередному освоению.
Требования к застройке и планировке населенных пунктов
Нужно отметить, что следует добиваться исполнения санитарных требований, которые предъявляются к застройке и планировке населенных пунктов.
Перечислим основные из них:
1) Застройка и планировка должны предусматривать создание максимально благоприятных для здоровья и жизни людей условий.
2) Промышленные предприятия, жилые массивы и иные объекты должны быть размещены так, чтобы не допустить неблагоприятного воздействия вредных факторов на санитарно-бытовые условия жизни и здоровье населения.
3) При строительстве и проектировании поселков городского типа и городов должны быть предусмотрены: канализация, водоснабжение, озеленение, устройство уличных покрытий, обеспечение санитарной очистки, а также иные виды благоустройства.
4) Необходимо обязательное заключение санэпидемслужбы при предоставлении под строительство земельных участков, утверждении проектов застройки и планировки населенных пунктов, вводе промышленных предприятий, жилых домов, объектов культурно-бытового назначения и др.
Органы охраны окружающей среды
Государственные органы управления, контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды подразделяются на две категории органы общей и специальной компетенции.
К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Эти органы определяют основные направления природоохранной политики, утверждают экологические программы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т.д. Наряду с охраной окружающей природной среды государственные органы этой категории ведают и другими экологическими вопросами, входящих в круг их полномочий.
Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.
Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок. Среди комплексных органов наибольшее число функций по управлению в области экологии возложено на Министерство природных ресурсов РФ (МПР РФ). Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов. Вторым министерством, участвующим в охране окружающей среды, является Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Его функции связаны с обеспечением безопасности людей в условиях экстремальной ситуации, стихийных бедствий, производственных аварий и катастроф. К комплексным органам управления относятся также Министерство здравоохранения и социального развития РФ и Генеральная прокуратура РФ.
Отраслевые органы (Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ и др.) выполняют функции управления и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов.
Функциональные органы (Федеральная служба по гидрометереологии и мониторингу окружающей среды РФ, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору РФ, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и др.) выполняют одну или несколько родственных функций в отношении природных объектов.
Право охраны окружающей среды
Международное право окружающей среды — это совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих отношения по поводу охраны природной среды, ее рационального использования и воспроизводства, регламентирующих сотрудничество государств в этой сфере в целях обеспечения благоприятной для жизни человечества экосистемы. К этой отрасли применяется и иное наименование — международное экологическое право.
Охрана окружающей среды — одна из тех глобальных проблем человечества, которые не могут быть решены обособленными усилиями государств и неизбежно требуют международного сотрудничества, совместных согласованных действий государств и международных организаций на локальном, региональном и мировом уровнях.
Особенно остро проблема обозначилась во второй половине XX в. в связи с научно-технической революцией, бурным развитием новых технологий, появлением и распространением новых видов вооружений, способных повлечь масштабные вредные последствия или даже уничтожить все живое на Земле. Развитие человеческой цивилизации нередко сопровождается бесконтрольным вмешательством в природные процессы, нарушением экосистем. Возникла опасность экологической катастрофы.
Все это послужило толчком к быстрому развитию правового регулирования охраны природной среды, причем качественный скачок приходится именно на вторую половину столетия. На рубеже XIX—XX вв. появились первые договоры по охране природы. На рубеже XX—XXI вв. существует весьма обширный массив норм международного права по защите природной среды.
Государства обладают суверенитетом над природными ресурсами в пределах своей территории. Принцип неотъемлемого суверенитета был отражен в ряде международных документов, в частности, в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН "Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами", в принятой на Стокгольмской конференции по проблемам окружающей человека среды Декларации об окружающей среде: "Государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды".
Государства должны рационально использовать природные ресурсы, учитывая их потенциальные возможности, необходимость воспроизводства, не допуская необратимых негативных последствий. Государства не должны изменять естественные природные условия на своей территории, если это оказывает вредное воздействие на природу других государств. Данное требование является конкретизацией общего принципа права:
"Пользуйся так своим, чтобы не вредить другому". Применительно к международному праву окружающей среды принцип был сформулирован в Стокгольмской декларации: "Государства несут ответственность за то, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, находящихся за пределами национальной юрисдикции". Он выражен также в международных договорах, в частности, в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.
Государства несут международную ответственность за экологический ущерб. Воплощением такой ответственности стали арбитражные и судебные решения по межгосударственным спорам об ущербе в результате загрязнения.
В международном праве закреплены также такие положения, как свобода исследования окружающей среды, содействие международному природоохранному сотрудничеству, оценка трансграничных экологических последствий, обмен информацией и взаимные консультации.
На этапе становления данной отрасли широко применялись обычные нормы. В настоящее время право окружающей среды становится преимущественно договорным. В зависимости от предмета (объекта) регулирования выделяются договоры по охране океана, земной атмосферы, околоземного и космического пространства, животного и растительного мира, по экологическим аспектам военной деятельности. Среди универсальных договоров можно назвать Международную конвенцию по предотвращению загрязнения моря нефтью, Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов, Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, Конвенцию о биологическом разнообразии, рамочную Конвенцию ООН об изменении климата.
Действуют многочисленные региональные (локальные) договоры, в их числе Конвенция о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана, Конвенция о защите Черного моря от загрязнения, Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, Соглашение о сохранении белых медведей, а также первый такого рода договор в рамках СНГ — Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды.
Заключаются договоры двустороннего характера. Отметим, в частности, соглашения Российской Федерации с Канадой, Китайской Народной Республикой, Монголией о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (несколько подобных соглашений были заключены в период существования СССР с Болгарией, ФРГ, Польшей, Францией и другими странами), договоры СССР с США о сотрудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуациях, с Японией о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов, соглашения между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместных действиях по минимизации и преодолению последствий чернобыльской катастрофы.
Взаимодействие международного и национального права в сфере охраны окружающей среды складывается в Российской Федерации по следующим направлениям. Во-первых, в Законе "Об охране окружающей природной среды" закреплены принципы международного сотрудничества РФ в данной сфере (ст. 92), которые соответствуют принципам международного права окружающей среды. Во-вторых, в ряде законов имеются отсылки к международным договорам РФ, что свидетельствует о совместном применении национальных и международных норм. Принятый Федеральный закон "О животном мире" неоднократно ссылается на нормы международного права, имея в виду, в частности, их приоритет в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания (ст. 12), а также их особую роль применительно к объектам животного мира и исключительной экономической зоны (ст. 3 и 4). В-третьих, на федеральном уровне принимаются специальные акты о порядке реализации договоров. Один из новейших примеров — постановление Правительства РФ "Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике", который устанавливает условия деятельности российских юридических и физических лиц в районе действия Договора и порядок выдачи соответствующих разрешений, возлагает на Федеральную службу России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды функции по обеспечению координации и организации работы по выполнению обязательств, вытекающих из Протокола.
Формы сотрудничества
Выделяются две формы сотрудничества государств по охране окружающей среды — нормативная (договорная) и организационная.
Договорная заключается в разработке и принятии договоров по различным аспектам проблемы.
Организационная форма реализуется в проведении международных конференций на межгосударственном уровне, а также в создании и деятельности международных организаций.
В Стокгольме состоялась созванная по решению Генеральной Ассамблеи ООН Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды. Основным решением конференции стала Декларация принципов — своеобразный свод правил, которыми должны руководствоваться государства и организации при осуществлении действий, так или иначе влияющих на природу. Еще одно важное ее решение — рекомендация Генеральной Ассамблее учредить Программу ООН по окружающей среде (ЮНЕП), которая была создана и фактически стала международной организацией.
Как начало качественно нового этапа в развитии сотрудничества по природоохране оценивается Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, принявшая основополагающие документы. Декларацию Рио об окружающей среде и развитии, которая развивает стокгольмскую Декларацию, и Повестку дня XXI века — свод рекомендаций государствам и организациям по обеспечению устойчивого экологического развития в новом столетии.
Проблемой охраны окружающей среды повседневно занимается большое число постоянных структур — международных организаций общей и специальной компетенции, универсальных и региональных, межправительственных и неправительственных.
Ведущая роль принадлежит Организации Объединенных Наций и прежде всего двум ее главным органам — Генеральной Ассамблее и Экономическому и Социальному Совету. В эту сферу вовлечены и некоторые специализированные учреждения ООН Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) занимается проблемой загрязнения атмосферного воздуха, Международная морская организация (ИМО) — вопросами охраны морской среды, Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) — вопросами охраны земель, лесов, вод, флоры и фауны, Международная организация гражданской авиации (ИКАО) разрабатывает стандарты охраны среды от авиационного шума, ЮНЕСКО осуществляет программы международных научных исследований.
Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) наряду с основной деятельностью по обеспечению мирного использования атома выполняет программу защиты человека и окружающей среды от радиации.
Едва ли не единственным специальным механизмом, обладающим признаками международной организации, по координации сотрудничества в сфере охраны окружающей среды является упоминавшаяся ЮНЕП. Она обладает специальной компетенцией, т. е. в отличие от вышеназванных организаций и органов целиком сосредоточена на данной проблеме. В структуру ЮНЕП входят Совет управляющих (главный руководящий орган), Секретариат во главе с директором-исполнителем и Фонд окружающей среды.
Среди неправительственных организаций важнейшее место принадлежит Международному союзу охраны природы и природных ресурсов (МСОП), хотя число неправительственных организаций достаточно велико. Членами МСОП являются государства и общественные организации. Союз разрабатывает международные программы, созывает совещания и конференции, подготавливает проекты конвенций и рекомендаций.
На региональном уровне наиболее заметную роль играют ОБСЕ, Северный Совет, ЕС, ЕЭК ООН. Обозначилось данное направление и в деятельности СНГ, в рамках которого созданы Межгосударственный экологический совет (МЭС) и Межгосударственный экологический фонд.
Регулирование охраны окружающей среды
Под экономическим регулированием в области охраны окружающей среды (экономическим механизмом охраны окружающей среды) понимается совокупность средств, с помощью которых у субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, стимулируется экономическая заинтересованность в проведении мероприятий по охране окружающей среды и принятии мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду. В статье 14 ФЗ «Об охране окружающей среды» перечислены основные методы экономического регулирования, некоторые из которых, к сожалению, до сих пор не имеют механизма реализации.
Роль экономического механизма определяется выполняемыми им функциями в данной сфере. Прежде всего, он направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических мер, включённых в экономический механизм. Следующая важнейшая функция экономического механизма - стимулирующая. Она заключается в создании условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, включёнными в него, а лишь некоторыми из них.
Стимулирующую роль призваны играть:
а) платежи за пользование землёй, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды;
б) налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование.
Задачи экономического механизма охраны окружающей природной среды заключаются в том, что должно производиться:
1. Планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;
2. Установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;
3. Установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;
4. Предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;
5. Возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.
В конечном счете, задача экономического механизма охраны окружающей среды заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер достижение целей экологической политики государства, определяемой законодательством, другими нормативными правовыми актами. Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы отдельные элементы экономического механизма.
Экономическое регулирование охраны окружающей среды осуществляется путем:
• разработки государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;
• разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;
• разработки и проведения мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде;
• установления платы за негативное воздействие на окружающую среду;
• установления лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
• проведения экономической оценки природных и природно-антропогенных объектов;
• проведения экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
• предоставления налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• поддержки предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
• возмещения в установленном порядке вреда окружающей среде;
• иных методов экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.
Прежде всего, к экономическим методам относится разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов. В соответствии с Федеральным законом, прогнозы социально-экономического развития основываются на системе ографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. При этом под экологическим прогнозом следует понимать научно обоснованную гипотезу о вероятном будущем состоянии экологических систем, определяемым естественными процессами и воздействием на них человека. По масштабам прогнозируемых явлений различают глобальный (на уровне биосферы), региональный (в пределах нескольких стран, одного материка, океана, моря, крупного озера), национальный (в пределах государства) и локальный (для относительно небольших территорий, например, муниципалитетов) экологические прогнозы.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, а также по регионам. Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер.
Вторым методом экономического регулирования в области охраны окружающей среды является разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации. Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ предполагались для планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды.
Важнейшим методом экономического регулирования является установление платы за негативное воздействие на окружающую среду. Плата устанавливается за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую. Установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. Лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов - ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды. Лимиты на размещение отходов, разрабатываемые в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения, устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории. Порядок установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления указан в ст. 23, 24 ФЗ «Об охране окружающей среды».
Проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов. Экономическая оценка природных объектов представляет собой определение их стоимости в денежном выражении в установленных видах природопользования, учитывая их средообразующие функции и полезности (эстетические, научные и т.п.). Следует иметь в виду, что природные объекты редко бывают изолированными, поэтому экономическая оценка должна проводиться комплексно, включая комбинирование данного ресурса с другими и с оценкой природно-экономического потенциала территории. В бухгалтерском учете оценка природных ресурсов практически не затрагивается. Объекты природопользования отнесены к основным средствам и, соответственно, должны приниматься к учету по первоначальной стоимости. Объекты нельзя создать, но пользователь несет затраты, связанные с получением прав на временное пользование или изъятие ресурса, длительность которого нередко составляет несколько десятков лет.
Экономическая оценка природных ресурсов применяется для определения их стоимости; выбора оптимальных параметров их использования; определения экономической эффективности инвестиций в объекты окружающей среды; возмещения ущерба, причиненного окружающей среде.
Одним из экономическим привлекательных, стимулирующих инструментов является предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Рассмотрим данные методы подробнее:
- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий. Наилучшая существующая технология - это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Комментируемый Закон не уточняет критерии отнесения технологий к этой категории и не приводит обоснование выбора этих технологий. За рубежом "наилучшие доступные технологии" эффективно внедряются во всех отраслях промышленности уже более 10 лет, с момента вступления в силу Директивы 96/61/ЕС "О комплексном предотвращении и контроле загрязнений". Эта директива требует, чтобы государства-члены ЕС обеспечивали регулирование промышленной деятельности посредством разрешительной процедуры, основанной на технологических нормативах с использованием "наилучших доступных технологий". Одним из механизмов реализации рассматриваемого требования является предоставление инвестиционного налогового кредита который представляет собой изменение срока уплаты налога, когда организации при наличии соответствующих оснований предоставляется право в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Данный кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль организации, а также по региональным и местным налогам на срок от 1-5 лет. Организация, получившая инвестиционный налоговый кредит, вправе уменьшать свои платежи по соответствующему налогу в течение договорного срока. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации при наличии такого основания, как проведение этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвалидов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами; осуществление организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов. Инвестиционный налоговый кредит оформляется на основании заявления организации договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией.
- предоставление налоговых и иных льгот при использовании нетрадиционных видов энергии, вторичных ресурсов и переработке отходов - предоставление налоговых и иных льгот при осуществлении эффективных мер по охране окружающей среды.
Конкретные природоохранные мероприятия, затраты на выполнение которых могут засчитываться в общих платежах природопользователя, определяются в соответствии с установленным перечнем природоохранных мероприятий. Основаниями отнесения мероприятий к природоохранным являются повышение экологичности выпускаемой продукции; сокращение объема потребления природных ресурсов (свежей воды, атмосферного воздуха, земельных, минеральных и лесных ресурсов); сокращение объемов: выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, а также любое подземное размещение загрязняющих веществ, размещение отходов; снижение концентрации токсичных выбросов, сбросов загрязняющих веществ. Поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды - деятельность по производству и продаже товаров, выполнению работ и оказанию услуг, осуществляемая в целях улучшения качества окружающей среды, охраны окружающей среды или направленная на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду.
К предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды можно отнести: строительство, пуско-наладка объектов природоохранного назначения; производство оборудования и средств защиты окружающей среды; работы и услуги по обращению с отходами производства и потребления; проектно-изыскательские и опытно-конструкторские работы по созданию природоохранного оборудования, установок, сооружений, предприятий и объектов, прогрессивных природоохранных технологий, методов и средств защиты природных объектов от негативного воздействия; услуги по разработке документации, обосновывающей получение разрешений на выбросы вредных веществ в атмосферу, сбросы сточных вод, размещение отходов производства и потребления; услуги по разработке разделов "Охрана окружающей среды" в ТЭО, ТЭР и рабочие проекты на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение; экологический аудит; информационные услуги в сфере экологии и охраны окружающей среды; экологическое страхование. Возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде. Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Вред окружающей среде, согласно 77 ФЗ «Об охране окружающей среды», это негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Обеспечение охраны окружающей среды
Охрана окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов представляет собой сложную и многоплановую проблему. Решение ее сопряжено с регулированием взаимоотношений человека и природы, подчинением их определенной системе законоположений, инструкций и правил. В нашей стране такая система установлена в законодательном порядке.
По своей структуре природоохранное законодательство состоит из головного (основного) закона и отраслевых законодательных актов. Основной природоохранный закон носит комплексный характер, т.е. он по своему содержанию охватывает не один или группу, а всю совокупность объектов либо всю окружающую природную среду в целом. Характерной чертой этого закона является соединение природоохранного интереса с хозяйственной деятельностью, влияющей на природную среду, экологизацию промышленной деятельности, подчинение требованиям охраны здоровья.
Отраслевое природоохранное законодательство имеет четырехзвенную структуру, подразделяясь на законы, правительственные постановления, нормативные акты министерств и ведомств, акты местных органов власти. Основные природоохранные законы Российской Федерации посвящены использованию и охране отдельных объектов природы.
Основные экологические законы и нормативно-правовые акты были разработаны и введены в действие в течение последних 10 лет.
Источниками экологического права являются следующие нормативно-правовые акты:
- Конституция;
- законы и кодексы в области охраны природы;
- указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты;
- нормативные акты министерств и ведомств;
- нормативные решения органов местного самоуправления.
Конституционные основы охраны окружающей природной среды закреплены в Конституции Российской Федерации. Конституция провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы, закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью. Она также определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов, устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.
3аконы и кодексы в области охраны окружающей природной среды составляют природноресурсную правовую основу. В их число входят законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и др.
Систему экологического законодательства возглавляет Федеральный закон "Об охране окружающей среды» №7-ФЗ. В вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить Конституции России и данному законодательному акту.
Действующий закон «Об охране окружающей среды» значительно расширяет полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В частности, субъектам Федерации предоставлено право, разрабатывать и издавать законы и иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей, ограничивать и (или) запрещать хозяйственную и иную антиэкологическую деятельность на своих территориях и др.
В области охраны водных ресурсов в первую очередь можно отметить Водный кодекс Российской. Федерации, утвержденный (N2 167-ФЗ). Водный кодекс Российской Федерации регулирует правовые отношения в области рационального использования и охраны водных объектов, устанавливает ответственность за нарушение водного законодательства. Правовые нормы направлены на охрану вод от загрязнения, засорения и истощения.
В области охраны атмосферы действует Федеральный закон N2 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Важнейшими общими мероприятиями охраны воздушного бассейна являются установление нормативов предельно допустимых вредных воздействий (ПДК, ПДВ) и платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ.
Для почв и земель действует Земельный кодекс, который регламентирует охрану земель и защиту окружающей природной среды от возможного вредного воздействия при использовании земли. Основные правовые функции охраны земель: сохранение и повышение плодородия почв. Экологическими нарушениями считаются порча, загрязнение, засорение и истощение земель.
Закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека в окружающую среду.
Закон Российской Федерации «О радиационной безопасности населения» провозглашает принцип приоритета здоровья человека и окружающей природной среды при использовании объектов ионизирующих излучений. Правовая защита людей, вовлеченных в сферу использования ядерных и радиационных установок, радиоактивных веществ и др., гарантируется этим Законом. В случае аварии Закон гарантирует возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан, устанавливает компенсацию за повышенный риск проживающих вблизи ядерных и радиационных установок в виде улучшения социально-бытовых условий.
Основы лесного законодательства закрепляют требования, предъявляемые к ведению лесного хозяйства. Основные правовые нормы направлены на использование леса как природного ресурса, воспроизводство лесов, охрану и защиту лесов.
Закон Российской Федерации «О животном мире». В нем содержатся эколого-правовые и административные нормы с учетом новых экономических отношений. Согласно Закону к эколого-правовым нарушениям отнесены: незаконный лов рыбы, уничтожение редких и исчезающих животных.
Важнейшие экологические требования отражены также в Законе РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья.
Указы и распоряжения Президента, постановления Правительства затрагивают широкий круг экологических вопросов. Примером может служить Указ президента о концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.
Нормативные акты природоохранительных министерств и ведомств издаются по самым разнообразным вопросам рационального использования и охраны окружающей природной среды, в виде постановлений, инструкций, приказов и считаются обязательными для других физических и юридических лиц.
Нормативные решения местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых поселений) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты по охране окружающей природной среды.
Система охраны окружающей среды
Управление – это деятельность государства по организации рационального использования природных ресурсов, охрана окружающей среды, а также обеспечение законности в эколого-экономических отношениях.
Существуют следующие методы управления:
• Административный;
• Экономический;
• Социально-психологический – к нему относятся нормы морали, воспитание, образование и информация о состоянии среды обитания.
Органы управления
Главным государственным органом в области охраны окружающей среды. Основной государственный орган – Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды РБ.
В состав указанного Министерства входят все областные комитеты по экологии и районные инспекции.
Основную функцию названного Министерства составляют:
• Государственный контроль за деятельностью министерств и ведомств, предприятий и организаций в области природопользования и соблюдение норм экологической безопасности;
• Организация мониторинга объектов окружающей среды;
• Проведение государственной экологической экспертизы;
• Утверждение нормативов качества объектов окружающей среды;
• Обеспечение населения информацией о состоянии окружающей среды;
• Международное сотрудничество в области экологии.
Следующие государственные органы выполняют природоохранную функцию на ряду со своими основными обязанностями:
• Министерство здравоохранения (его центры гигиены и эпидемиологии, которые ведут санитарный надзор, направленный на ликвидацию и предупреждение загрязнения окружающей среды, ведут контроль качества воды и продуктов питания);
• Министерство по чрезвычайным ситуациям (ликвидирует последствия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);
• Государственный таможенный комитет (выполняет природоохранную функцию, путем принятия мер по борьбе с незаконным ввозом товара, представляющий экологическую опасность для населения и окружающей среды);
• Министерство внутренних дел, а именно ГАИ (обеспечивает охрану атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств, т.е. диагностика и техосмотр автомобилей, в том числе замеряют выброс угарного газа);
• Министерство лесного хозяйства, а именно лесничества (ведут государственный контроль состояния, использования, воспроизводства и охраны лесов);
• Управление делами президента (управляет Национальными парками и заповедниками).
Административное управление предполагает применение следующих мер:
• Запрет на производство продукции или использования природных ресурсов;
• Дает лимиты, вводимые с целью ограничения масштабов воздействия на природную среду;
• Сертификаты, дающие право на временное или постоянное пользование компонентами природной среды.
Государственный экологический контроль
Это один из видов административно-управленческой деятельности, с целью проверки соблюдения всеми субъектами хозяйствования и гражданами экологических требований по обеспечению экологической безопасности общества.
По форме государственно-экологический контроль подразделяется на:
• Информационный, т.е. сбор и обобщение информации;
• Предупредительный, т.е. направлен на предотвращение вредных последствий;
• Карательный, т.е. применение мер государственного принуждения нарушителем экологического законодательства.
Методы государственного контроля:
• Проведение проверок по соблюдению законодательства (например, промышленные предприятия и на их проверка);
• Предупреждение;
• Пресечение экологически-опасных действий, т.е. ограничение, приостановление или прекращение деятельности любого хозяйствующего объекта;
• Выдача разрешений на природопользование;
• Привлечение к административной ответственности в случае нарушения.
Объекты – это хозяйствующие предприятия.
Юридические последствия государственного контроля: органы государственного контроля (главное Министерство) могут приостановить, ограничить или запретить деятельность любых хозяйствующих объектов при их вредном воздействии на природную среду, виновные привлекаются к административной ответственности.
Мониторинг объектов окружающей среды
Мониторинг, т.е. наблюдение, – это система наблюдений за состоянием объектов окружающей среды (вода, воздух, почва) для своевременной оценки изменений химических, физических и биологических процессов, уровня загрязнения атмосферного воздуха, водных ресурсов, почвы, предупреждение и устранение негативных явлений.
Проводит этот мониторинг Центр радиационного контроля и мониторинга объектов окружающей среды при Министерстве природы.
Мониторинг включает 4 вида:
• Атмосферного воздуха;
• Водных ресурсов;
• Почвы;
• Радиационный мониторинг – охватывает три предыдущих вида.
Мониторинг решает следующие задачи:
• Регулярное наблюдение за состоянием экологических систем;
• Сбор, обработка и хранение информации;
• Составление прогнозов состояния окружающей среды;
• Оповещение об экологически опасных явлениях.
Кроме названного мониторинга Национальная система мониторинга окружающей среды включает:
• Мониторинг растительного мира;
• Мониторинг животного мира (охота, рыболовство и т.д.);
• Мониторинг озонового слоя (контролирует состояние его);
• Локальный мониторинг (предприятия, которые могут загрязнять окружающую среду, их примерно около 160).
Пример: мониторинг атмосферного воздуха. Проводился в 16 городах республики промышленных. Регулярными наблюдениями охвачена территория, на которой проживает 65 % населения. В этих городах установлена 51 станция наблюдений (в Минске их 11), на которых 3-4 раза в сутки исследуется атмосферный воздух и определяется порядка 20 загрязняющих веществ.
Мониторинг водных ресурсов охватывает все реки и крупные озера (93 точки отбора проб), где берутся воды для исследования.
Мониторинг почв определяется опасные загрязнители – ядохимикаты, нитраты и тяжелые металлы.
Принципы охраны окружающей среды
Закрепленные в статье 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» принципы экологического законодательства - это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами, принципы, свойственные той или иной отрасли права, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной отрасли. Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление об ее системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.
Принципы законодательства служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов законодательства обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования принципов права, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.
Первым в статье 3 указан принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду. Данный принцип отнюдь не случайно поставлен в законе на первое место. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ, "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Следовательно, в контексте экологического законодательства характер высшей ценности носит именно право на благоприятную окружающую среду.
В Законе (ст. 1) благоприятная окружающая среда определяется, как "окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов". Таким образом, право на благоприятную окружающую среду имеет довольно широкое содержание: оно не сводится к праву человека на экологическое благополучие в местах, где протекает его повседневная жизнедеятельность. Каждый вправе требовать соблюдения экологического равновесия не только в районе своего непосредственного проживания, но и в других, даже удаленных от него точках планеты. Право на благоприятную окружающую среду как субъективное юридическое правомочие обеспечивается судебной защитой. Нарушения данного принципа могут быть обжалованы в судебном или административном порядке.
Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. Этот принцип отличается по содержанию от предыдущего. Он предполагает создание для каждого человека максимально комфортной жизненной среды не только в экологическом смысле, но и во всех остальных отношениях. Соблюдение данного принципа означает, что совершение любого действия должно оцениваться с точки зрения того, как это действие влияет на жизнедеятельность других людей. Поведение того или иного субъекта - отдельной личности, социальной группы, социальной организации, включая государство - так или иначе отражается на окружающих. С этой точки зрения, социально неоправданными являются те деяния, которые создают помеху для существования и деятельности других социальных субъектов. Обратим внимание: в законодательной формулировке речь идет именно о жизнедеятельности человека, а не общества. Таким образом, в качестве критерия взяты интересы отдельного индивида, которые всегда более конкретны и осязаемы, нежели интересы общества. Кроме того, имеются в виду все условия жизнедеятельности, включая социальные, экономические, культурные и т.п.
Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Здесь фактически впервые на законодательном уровне закреплен принцип устойчивого развития. Идее устойчивого развития часто придают сугубо экологическое содержание, что не совсем корректно. В действительности устойчивое развитие и благоприятная окружающая среда - далеко не одно и то же, что отражено и в тексте данного принципа. Устойчивое развитие как определенный общественный идеал обладает ярко выраженным системным, интегративным характером. Экологическая составляющая при этом выходит на первый план потому, что именно в концепции устойчивого развития впервые было уделено должное внимание проблеме взаимодействия человека с природой.
Устойчивое развитие предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех областей социальной жизни. Ни одно из направлений развития не должно идти в ущерб другим направлениям. В течение долгого времени эта истина осознавалась явно недостаточно, вследствие чего наступила резкая дисгармония отдельных сфер общественного развития, когда технический прогресс вырвался далеко вперед, обогнав культурную и социальную динамику и полностью игнорируя естественные природные факторы.
Устойчивое развитие вовсе не означает, что теперь необходимо бросить все силы на защиту окружающей среды, жертвуя ради этого всеми техническими и экономическими достижениями. Напротив, следует искать такие пути дальнейшего развития общества, при котором удалось бы достичь одинаковых успехов во всех этих областях, более того, чтобы они поддерживали и взаимно стимулировали друг друга. Поэтому в законе и говорится об оптимальном сочетании экологических, экономических и социальных интересов, а также интересов человека, общества и государства (при этом интересы человека, как упоминалось выше, являются первичными). Очевидна сложность реализации этого общественного идеала, как и то, что данной цели можно добиться лишь научными средствами.
Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Природные ресурсы, согласно ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» - это такие компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Понятие природных ресурсов, таким образом, содержит оценку природных явлений с точки зрения их эксплуатации человеком.
Охрана природных ресурсов - это деятельность по их защите от негативного воздействия, предотвращение такого воздействия и устранение его последствий. Воспроизводство - деятельность по восполнению утраченных, израсходованных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов - это такое их потребление, которое не превышает пределов необходимого, не приводит к необратимому истощению ресурсов, оставляет возможность для их восстановления и приумножения.
Все это является условием достижения экологической безопасности, которая представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В законодательном определении экологической безопасности проявляются тенденции, о которых уже упоминалось выше: первая из них состоит в том, что во главу угла ставится интерес отдельной личности, а не социальной общности. Вторая тенденция - придание экологическим категориям более широкого смысла, чем обычно; в данном случае, например, к экологической безопасности фактически отнесена защищенность любых жизненно важных интересов человека от любых негативных последствий любого вида деятельности.
Ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Здесь речь идет не столько о юридической ответственности за правонарушение, сколько о социальной ответственности органов власти перед обществом. Существует распределение полномочий между различными уровнями власти по охране окружающей среды. Каждый из этих уровней несет ответственность за надлежащую реализацию своих полномочий.
Таким образом, ответственность распределена по предметам ведения, а также по территориальному масштабу ("на соответствующих территориях"): органы местного самоуправления отвечают за состояние окружающей среды на территории муниципального образования, региональные власти - на уровне субъекта федерации, федеральные органы власти - на территории всей страны. Таким образом, на любом отдельном участке российской территории должна действовать тройная система природоохранных органов. Но для этого необходимо, чтобы все три уровня власти осуществляли свои полномочия в режиме взаимной поддержки и сотрудничества. Вместо этого на практике в их отношениях наблюдается высокая степень конфликтности и стремление переложить реализацию природоохранных функций друг на друга.
Платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде. Природопользованием называется любая хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов или оказывающая влияние на состояние окружающей среды. В дальнейшем закон в основном говорит о платности негативного воздействия на окружающую среду. Таким образом, негативное воздействие на окружающую среду не находится под полным запретом, что было бы нереалистично - оно допускается, но в строго определенных границах и на возмездной основе. Внесение этой платы не освобождает субъектов от проведения природоохранных мероприятий и от возмещения вреда окружающей среде. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде, регулируется в статьях 77-78 ФЗ «Об охране окружающей среды».
Независимость контроля в области охраны окружающей среды. Под экологическим контролем в законодательстве понимается система мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативных требований в области охраны окружающей среды.
Таким образом, контрольная деятельность по своему содержанию носит правоохранительный характер; акцент делается именно на контроле за выполнением правовых актов. Что касается принципа независимости контроля, то речь идет прежде всего о том, что контролирующие субъекты должны быть независимы от контролируемых, не находиться в их подчинении и не подвергаться давлению с их стороны.
Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Презумпция есть особый прием юридической техники, когда нечто считается юридически признанным, пока не будет доказано противоположное. В данном случае имеется в виду, что любую хозяйственную деятельность следует рассматривать как потенциальную угрозу для окружающей среды, пока не появится уверенность в обратном. Но и здесь сфера действия принципа неоправданно расширяется за счет того, что декларируется экологическая опасность не только хозяйственной, но и "иной" деятельности. На самом деле существует огромное число видов деятельности, которые изначально не могут нанести ущерба окружающей среде (например, проведение социологических опросов, чтение лекций, написание литературных произведений и т.п.). Естественно, не может быть и речи о презумпции экологической опасности таких видов деятельности. Поэтому данный принцип нуждается в ограничительном толковании.
Обязательность оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. ОВОС - это деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Однако буквальное толкование этого принципа также приводит к заключению, что оценка воздействия на окружающую среду должна предшествовать началу любой человеческой деятельности, что нецелесообразно и невыполнимо. Речь здесь, по всей видимости, должна идти лишь о такой деятельности, которая хотя бы теоретически может оказать какое-либо воздействие на окружающую среду.
Обязательность проведения проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды. Данный принцип заменил принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность. Проектная документация в отношении объектов капитального строительства является объектом комплексной государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. В статье 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» указаны случаи обязательного проведения проверки проектов и иной документации - когда проектируемая деятельность может оказать негативное воздействие на окружающую среду, а также причинить вред жизни, здоровью или имуществу граждан. В настоящее время данный принцип еще не может быть осуществлен, т.к. все технические регламенты в области охраны окружающей среды еще не разработаны и не приняты.
Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Речь идет о том, что каждый участок российской территории в своем роде уникален и в чем-то отличается от других. Различия могут заключаться в характере местности, уровне ее заселенности, климатических условиях, плодородии почв, состоянии окружающей среды, наличии тех или иных природных объектов, составе флоры и фауны и т.п. Хозяйственная и иная деятельность, подлежащая эколого-правовой оценке, не должна игнорировать специфику тех территорий, на которых планируется ее вести. Экологическое законодательство обязывает при организации хозяйственной деятельности принимать во внимание не только ее собственные интересы, но и интересы той природно-социальной среды, где эта деятельность осуществляется.
Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. Согласно статье 1 ФЗ «Об охране окружающей среды», естественная экологическая система - это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией.
Природный комплекс - это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками.
Природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях.
Как видно из приведенных определений, общими отличительными чертами естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов являются их естественный характер и системность. Они складываются и функционируют в природе объективно, независимо от воли человека, и при этом представляют собой особую неразрывную связь природных явлений, из которой нельзя изъять ни одной составляющей. Отсюда особая важность бережного отношения к экосистемам, природным ландшафтам и комплексам: порой достаточно одного неловкого вмешательства, чтобы нарушить сложное взаимодействие элементов и положить начало необратимому процессу с самыми тяжелыми экологическими последствиями. Поэтому законодательно установлен приоритет сохранения естественных экосистем, природных ландшафтов и природных комплексов, который означает необходимость поддерживать их функционирование в режиме, максимально близком к естественному, и запрет на совершение действий, могущих негативно отразиться на их состоянии.
Допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требования в области охраны окружающей среды. Это общее правило, в соответствии с которым должна осуществляться любая человеческая деятельность, связанная с воздействием на окружающую среду. Такое воздействие неизбежно, ибо социальная жизнь человечества неотделима от природной среды; точно так же неизбежным является и воздействие природы на деятельность общества. Общество не способно полностью оградить природу от своего влияния, но вполне может разумно ограничивать это влияние, что диктуется хотя бы интересами самосохранения - ведь обратная реакция природы не замедлит себя ждать.
Таким образом, воздействие на окружающую среду юридически разрешено, но лишь в определенных рамках, которые устанавливаются нормативами и иными общеобязательными экологическими требованиями.
Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Данный принцип требует не только соблюдать существующие нормативы в области охраны окружающей среды, но и нечто большее - постоянно стремиться к уменьшению отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду. Иными словами, если существует возможность усовершенствовать ту или иную деятельность в сторону снижения ее воздействия на окружающую среду, такая возможность должна быть использована.
Под "наилучшей существующей технологией" в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Ссылка на социально-экономические факторы означает, что наилучшая существующая технология должна быть оптимальной не только с точки зрения экологии, но и в смысле ее экономической целесообразности и практической осуществимости, в противном случае такая технология просто не сможет быть внедрена и не проявит своих полезных качеств.
Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих организаций, юридических и физических лиц. Законодательная формулировка этого принципа крайне неудачна.
Во-первых, перечислены все возможные субъекты правоотношений, что вызывает вопрос: в чьей же деятельности по охране окружающей среды они должны участвовать? По-видимому, в деятельности друг друга.
Во-вторых, для кого является обязательным это участие? Насколько известно, не существует правовых механизмов для принудительного привлечения физических лиц или общественных организаций к природоохранной деятельности.
Судя по всему, в данном принципе речь идет о необходимости объединения усилий всех субъектов общественной жизни в целях совместного решения задач по охране окружающей среды. Однако несовершенство законодательного выражения лишает этот принцип юридической определенности и делает его успешное действие проблематичным.
Сохранение биологического разнообразия. Нельзя забывать о том, что жизнь на Земле представлена почти бесконечным множеством форм и носителей. Величайшая ошибка человека - из всех этих носителей приписывать самостоятельную ценность только себе. Любой биологический вид для природы обладает такой же безусловной значимостью, как и человечество. Однако именно на человеке лежит повышенная ответственность за судьбу всех остальных биологических видов, так как ни одно из живых существ не способно столь разрушительно воздействовать на природу, как человек. Ни одно из живых существ не может самостоятельно защитить себя от этого воздействия. Поэтому необходимо охранять другие биологические виды от деградации и вымирания, создавать им достойные условия для жизни, принимать меры к поддержке редких и исчезающих видов.
Обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности. Данный принцип отражает определенную вариативность эколого-правового регулирования. Безусловно, должны существовать строгие и единые для всех правила природопользования и природоохраны, однако необходим и дифференцированный подход к отдельным ситуациям. В каждом конкретном случае, когда необходима эколого-правовая квалификация, следует не только выполнять общие требования в области охраны окружающей среды, но и учитывать особенности, свойственные для конкретной территории, конкретных природных объектов, конкретных видов деятельности, хозяйствующих субъектов и т.п. Не может быть абсолютной унификации в правовой оценке - она зависит от индивидуального сочетания экологически и юридически значимых факторов. Но в любом случае дифференцированный подход должен соответствовать интегрированному, развивая и конкретизируя, но не заменяя его.
Запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды. В данном положении сформулировано общее правило о том, какие именно действия в отношении окружающей среды являются юридически недопустимыми. К сожалению, и на этот раз изъяны законодательной техники затрудняют эффективное действие правового принципа. Прежде всего, запрещенной объявлена любая деятельность, результаты которой непредсказуемы для окружающей среды. Но непредсказуемость во многом является субъективным понятием: как известно, не может быть абсолютно точного прогноза, тем более нельзя оценить его достоверность до того, как произойдет прогнозируемое событие.
С другой стороны, нет такой деятельности, в отношении которой прогноз был бы вообще невозможен. Поэтому все в какой-то степени предсказуемо и в какой-то - непредсказуемо. Более или менее ясно обозначены несколько видов последствий, возможность наступления которых законодатель считает основанием для запрета соответствующей деятельности. Это грубое нарушение системности и целостности функционирования природных объектов, существенное ухудшение их состояния, серьезное количественное уменьшение. Однако к этому добавлены и "иные негативные изменения окружающей среды". Получается, что полностью запрещено любое негативное воздействие на окружающую среду. Данный запрет не только является невыполнимым, но и противоречит другим принципам экологического права, в частности, принципу платности природопользования (негативное воздействие на окружающую среду запрещено, и одновременно с этим, в соответствии со ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» является платным).
Соблюдение права граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством. Право на достоверную информацию об окружающей среде особо закреплено в статье 42 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с ч. 2 статьи 24 Конституции России, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это служит достаточным правовым основанием для того, чтобы любой гражданин мог затребовать и получить от органов власти имеющиеся у них данные о состоянии окружающей среды, поскольку эти сведения самым прямым образом затрагивают одно из конституционных прав человека - право на благоприятную окружающую среду. Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну. Однако сама практика массового засекречивания материалов о состоянии окружающей среды должна быть признана нарушением конституционных прав человека и принципов экологического права.
Кроме получения информации, граждане также имеют право участвовать в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. Юридические возможности такого участия довольно многообразны - это выборы в государственные и муниципальные органы, инициирование референдума и участие в нем, сходы и собрания граждан, право на обращение в органы власти с жалобами, замечаниями и предложениями, проведение общественной экологической экспертизы и т.п.
Ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды. В соответствии с общеправовым принципом неотвратимости юридической ответственности, юридическая санкция (мера принуждения) должна применяться во всех случаях, когда она установлена в качестве обязательного последствия правонарушения. Не является исключением и экологическое право. При этом ответственность за экологические правонарушения предусматривается не только экологическим законодательством: она также регулируется нормами гражданского, административного и уголовного права. Каждый из видов юридической ответственности имеет собственные цели, свою сферу действия, свои составы правонарушений, свои основания применения и виды налагаемых санкций.
Организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры. Экологическое образование - это деятельность по формированию у населения знаний, навыков и ценностных ориентаций в области охраны окружающей среды. Эта деятельность осуществляется как через существующую систему учебных заведений, в учебные программы которых включаются дисциплины экологической направленности, так и в форме просветительских мероприятий - семинаров, открытых акций, публикаций в СМИ материалов экологического содержания, выпуска и распространения популярной литературы по экологии, пропаганды экологических знаний и ценностей в произведениях искусства и многими другими путями. Результатом эффективного экологического образования и воспитания должно стать формирование экологической культуры - определенного высокого уровня познаний и отношения к окружающей среде, осмысленного опыта взаимодействия с окружающей средой, обеспечивающего экологическое благополучие и устойчивое развитие.
По существу, данный принцип не носит и не может носить юридически императивного характера, а представляет собой лишь определенное пожелание государства, определенную программу действий, "декларацию о намерениях". Более подробно она раскрыта в главе XIII ФЗ «Об охране окружающей среды», носящей название "Основы формирования экологической культуры".
Участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды. Фактически это уже третий принцип, который закрепляет одно и то же - возможность участия граждан в природоохранной деятельности (ранее это было сформулировано как "обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих организаций, юридических и физических лиц", а также "участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду".
Что касается общественных и иных некоммерческих объединений, то их деятельности по охране окружающей среды посвящена статья 12 ФЗ «Об охране окружающей среды». Среди наиболее важных форм такой деятельности - разработка, пропаганда и реализация природоохранных программ, организация защиты прав граждан, привлечение граждан к природоохранной деятельности, организация собраний, митингов, демонстраций, шествий и иных публичных мероприятий, организация общественной экологической экспертизы, проведение общественных слушаний по экологически значимым проектам и т.п.
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды. Такое сотрудничество осуществляется в форме реализации совместных проектов, направленных на охрану конкретных территорий, иных природных объектов; в форме финансовой поддержки тех или иных природоохранных мероприятий из-за рубежа; в форме совместных экологических исследований и обмена результатами научных изысканий в сфере методов охраны окружающей среды и т.п. Важнейшей правовой формой международного сотрудничества является заключение двусторонних и многосторонних международных договоров в области охраны окружающей среды, а также участие России в деятельности международных экологических организаций. В ст. 82 ФЗ «Об охране окружающей среды» содержится правило, основанное на ч. 4 ст. 15 Конституции России, в которой признается приоритет международных обязательств России над ее внутренними установлениями. Согласно ч. 2 статьи 82 ФЗ «Об охране окружающей среды», если международным договором предусматривается иное, нежели российским экологическим законодательством, то применяются нормы международного договора. При этом частью 1 той же статьи ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрены две формы действия международных договоров в области охраны окружающей среды: если такой договор не требует принятия специальных нормативных актов, то его положения применяются непосредственно, в обратном случае в дополнение к договору издается соответствующий правовой акт, который развивает его положения и применяется наряду с ним.
Контроль охраны окружающей среды
Экологический контроль - важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт экологического права. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований.
Ранее подчеркивалось, что функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды - экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологический контроль, то есть обеспечение исполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представляет собой самостоятельную, целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для процедуры, на основе специальных правовых норм и направленную на решение своих задач.
Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности - контроль и надзор.
Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Объектом экологического контроля является, с одной стороны, окружающая среда (ее компоненты), с другой — деятельность органов государственной власти, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению экологических правил и нормативов.
Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в постоянном и систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью неподчиненных им органов лиц с целью выявления и пресечения нарушений экологического законодательства. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан.
Предупредительная функция заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляют активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений.
Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов.
Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций.
Виды экологического контроля (в зависимости от субъекта и сферы действия контроля):
1. контроль выполнения правовых требований, планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды;
2. контроль соблюдения нормативов предельно допустимых воздействий на природу;
3. контроль выполнения иных требований законодательства об окружающей среде и др.
Иначе, задачами экологического контроля являются обеспечение органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечение экологической безопасности.
Механизмы охраны окружающей среды
Понятие и структура эколого-правового механизма охраны окружающей природной среды. Плата за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей природной среды. Налоговые льготы как мера стимулирования природоохранной деятельности. Экологическое страхование.
В соответствии с современными представлениями охрану окружающей среды можно обеспечить лишь путем принятия комплекса организационных, правовых и экономических мер, направленных на восстановление разрушенной природной среды и снижения уровня вредного воздействия человеческой деятельности на нее.
Комплекс этих мер в работах некоторых исследователей рассматривается как механизм охраны окружающей среды. С этим утверждением можно согласиться. Поскольку практика последних лет доказала, что опора на что-то одно (напр., на ужесточение ответственности за неправомерное загрязнение природной среды) не привела к положительным сдвигам в состоянии окружающей среды.
Т.о., механизм охраны окружающей среды можно определить как находящееся в тесном взаимодействии и в силу этого рассматриваемые в качестве единого целого организационные, правовые и экономические меры, направленные на охрану природы и обеспечение благоприятных условий жизни человека.
Механизм охраны окружающей среды состоит из 6 элементов, которые в свою очередь являются самостоятельными механизмами охраны окружающей среды:
1. организационно-правовой (управленческий) механизм, включающий в себя две группы системообразующих инструментов: а) институциональные (систему государственных органов управления в сфере охраны окружающей) и б) Функциональные формы управления: экологическая сертификация, лицензирование, контроль и др.;
2. экономико-правовой механизм - система экономически стимулирующих инструментов (способы воздействия, меры) охраны окружающей среды (планирование, прогнозирование, финансирование, страхование, экономомическое стимулирование);
3. правовой механизм. Его образуют основные правовые институты: юридическая ответственность за экологические правонарушения; возмещение вреда, причиненного загрязнением окружающей среде (детально будут рассмотрены далее);
4. механизм особой охраны, включающий в себя систему специальных, установленных государством мероприятий по защите: а) особо охраняемых природных территорий и объектов, б) особо опасных зон - экологически неблагопприятных территорий (подробнее будет рассмотрено в особенной части данного курса);
5. идеологический механизм: экологическое воспитание, образование и культура;
6. международно-правовой механизм - в зависимости от участия в нем государств делится на универсальный и региональный; включает в себя следующие механизмы: конвенционные инструменты (многосторонние и двусторонние соглашения); институциональные инструменты (международные организации и их органы); ситуационные инструменты (переговоры, конференции и т.п.).
Плата за использование природных ресурсов и за загрязнение окружающей среды
Цель платежей - стимулирование природопользователей к рациональному использованию тех ресурсов, за которые они платят и к повышению эффективности их природоохранной деятельности.
Существует 2 вида платежей: 1) за природные ресурсы, 2) за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия.
Плата за природные ресурсы (земля, недра, вода, лес и иная растительность, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы) взимается: за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
Частью 2 Налогового кодекса РФ в разделе «Федеральные налоги» установлены сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных ресурсов, водный налог и налог на добычу полезных ископаемых. В разделе «Местные налоги» установлен земельный налог.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду является экономическим стимулом к тому, чтобы предприятия-природопользователи, деятельность которых связана с вредными воздействиями на окружающую среду, сами (добровольно) предпринимали меры по уменьшению ее загрязнения в соответствии с требованиями экологического законодательства.
К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством Российской Федерации.
При этом внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.
До сих пор действует Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства РФ N 632. Этот Порядок распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием, и предусматривает взимание платы за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду: выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов; другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).
Для отдельных регионов и бассейнов рек устанавливают коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы - природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов.
Мерой стимулирования природоохранной деятельности являются налоговые льготы.
Законодательством предусмотрено, что предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством. Государственная поддержка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, осуществляется посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.
Экологическое страхование
В соответствии со ст. 18 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в Российской Федерации экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков.
Иными словами, экологическое страхование можно представить как систему экономических отношений по управлению экологическим риском.
Институт экологического страхования, а тем более обязательного экологического страхования, в нашей стране находится фактически в «зачаточном состоянии». Этому способствуют не только экономически невыгодные для страховых организаций условия страхования, но и нечеткость имеющихся эколого-правовых норм, закрепляющих саму возможность установления обязательного экологического страхования, а также пассивная роль государства в решении данных вопросов. В ряде государств с учетом приоритета публичных интересов в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, а также обеспечения экологической безопасности имеются попытки установления обязательного государственного экологического страхования. При этом эти государства понимают, что усилиями только страховых компаний эту глобальную проблему решить не представляется возможным.
У нас же в стране лишь декларативно провозглашается, что «в Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование» и далее в законе идет бланкетная норма следующего содержания: «Экологическое страхование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации». При этом самого закона об экологическом страховании до сих пор так и не принято. Таким образом, с точки зрения экологического права главная причина неудач по созданию института обязательного экологического страхования кроется в диспозитивном характере самой законодательной нормы – «может осуществляться…».
Экономисты предлагают для ускорения развития обязательных видов экологического страхования увеличить размер штрафов и обязательных платежей за пользование природными ресурсами, увязав их с реальными потребностями по покрытию причиняемого в результате техногенных аварий природе и людям вреда (ущерба); обеспечить создание за счет средств предприятий и государства специальных фондов для покрытия крупных убытков; пересмотреть тарифную политику страховых организаций, приведя ее в соответствие с показателями убыточности страховой суммы по страхованию экологических рисков за тарифный период; в целях осуществления большей экологической безопасности в стране разработать и принять федеральный закон "О страховании экологических рисков"; реализовать возможности создания и использования при страховании экологических рисков обществ взаимного страхования, что значительно удешевит его проведение.
Включение в страховую систему России новых общественно значимых обязательных видов страхования даст возможность существенно увеличить объем страховых операций и на этой основе значительно повысить роль страхования в возмещении вреда (ущерба), причиняемого ежегодно физическим и юридическим лицам страховыми случаями.
Некоторые специалисты считают целесообразным принять федеральный закон "О государственном регулировании системы экологического страхования рисков и ответственности по возмещению вреда окружающей среде в Российской Федерации", разработку которого в настоящее время ведет Комитет Государственной Думы по экологии. Данный же законопроект, при условии отнесения отношений по возмещению экологического ущерба к законодательству об экологическом страховании, Комитетом Государственной Думы по экологии был поддержан.
Вопросы актуальности института экологического страхования неоднократно затрагивались специалистами-экологами, в том числе и государственными служащими. Так, имеется Письмо Госкомэкологии РФ № 03-22/24-330 "Об использовании механизма экологического страхования на территориях субъектов Российской Федерации", в котором рекомендуется ввести одним из дополнительных источников покрытия предъявляемых исков о возмещении вреда страховые суммы в случае добровольного страхования ответственности за причинение вреда окружающей природной среде (экологического страхования): «Согласно Закону "Об организации страхового дела в Российской Федерации".
Стандартным правилам страхования гражданской ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекте, утвержденным Всероссийским союзом страховщиков и одобренным Минфином России, страховые организации вправе резервировать средства на предупредительные мероприятия, которые могут расходоваться на осуществление природоохранных мероприятий по предотвращению аварий и иных непредвиденных событий.
При этом расходование средств резерва предупредительных мероприятий (РПМ) может осуществляться в соответствии с условиями договора страхования ответственности как страхователями, так и страховщиками. При этом в соответствии с Постановлением.
Правительства РФ № 1387 "О первоочередных мерах по развитию рынка страхования в Российской Федерации" страховые взносы по добровольному страхованию гражданской ответственности организаций - источников повышенной опасности либо перевозчиков могут быть включены в себестоимость продукции (работ, услуг) при условии, что суммарный размер отчислений на страховые взносы не должен превышать 1 процента объема реализуемой продукции (работ, услуг)».
Следует согласиться с мнением Г.А. Моткина о том, что сегодня в России без государственного вмешательства невозможны ни экологизация производства, ни экологическое страхование, ни что-нибудь иное, слегка напоминающее экономический механизм управления природопользованием. Для развития экологического страхования следует «отказаться от рыночной догматики и согласиться с неизбежным: государственное регулирование должно охватить взаимоотношения страховщиков и страхователей по поводу снижения экологического риска функционирования хозяйствующих субъектов».
Идеологический механизм охраны окружающей среды
Идеологический механизм охраны окружающей среды - это система идеологических мер воздействия на поведение людей в целях обеспечения качества окружающей природной среды, устойчивого использования природных ресурсов, экологической безопасности человека и других объектов (экологическое воспитание, образование и т.п.). Как известно система идеологических мер представляет собой совокупность компонентов психологического воздействия на поведение, представления, мышление людей. В частности это образование, воспитание, культурное развитие. Справедливо было бы отнести к ним и научные разработки. Огромную роль играют так же различные средства массовой информации, среди которых все большую роль и распространение играет глобальный интернет. Но в любом случае до сих пор важным остается утверждение государствами концептуальных основ (правовых и политических) развития указанного института и международно-правовое регулирование указанной сферы.
В целях охраны окружающей среды и рационального природопользования, а так же в развитие международно-договорных положений государства принимают внутригосударственные (законодательные, подзаконные и другие) акты. Одним из важнейших является Федеральный закон «Об охране окружающей среды», в котором две главы посвящены компонентам идеологического механизма охраны окружающей среды - это научные исследования в области охраны окружающей среды и основы формирования экологической культуры.
Кроме того, на государственном уровне одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации. Она является концептуальным документом в данной области, определяющим политику государства на долгосрочный период. В связи с этим в ней определены цели, направления, задачи и принципы проведения единой государственной политики. Экологические доктрины принимаются и на региональном уровне. Напр., такая доктрина в городе Москве одобрена Постановлением Правительства Москвы № 760-ПП «Об Экологической доктрине города Москвы».
Одной из составных частей идеологического механизма является экологическое образование и просвещение. Основной задачей в областях образования и просвещения является повышение экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии. Для этого необходимы: создание государственных и негосударственных систем непрерывного экологического образования и просвещения; включение вопросов экологии, рационального природопользования, охраны окружающей среды и устойчивого развития Российской Федерации в учебные планы на всех уровнях образовательного процесса; усиление роли социальных и гуманитарных аспектов экологического образования и эколого-просветительской деятельности; подготовка и переподготовка в области экологии педагогических кадров для всех уровней системы обязательного и дополнительного образования и просвещения, в том числе по вопросам устойчивого развития Российской Федерации; включение вопросов формирования экологической культуры, экологического образования и просвещения в федеральные целевые, региональные и местные программы развития территорий; государственная поддержка деятельности системы образования и просвещения, осуществляющих экологическое просвещение и образование; разработка стандартов образования, ориентированных на разъяснение вопросов устойчивого развития Российской Федерации; развитие системы подготовки в области экологии руководящих работников различных сфер производства, экономики и управления, а также повышения квалификации специалистов природоохранных служб, правоохранительных и судебных органов; повышение информированности деловых кругов по вопросам законодательства в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, устойчивого развития Российской Федерации, а также обучение их методам управления с учетом экологического фактора; поддержка и публикация материалов по вопросам экологии в средствах массовой информации.
В Приказе Минобразования РФ № 1089 «Об утверждении федерального компонента государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования» установлено, что в качестве минимума содержания основных образовательных программ стандарта по праву являются такие темы, как: право на благоприятную окружающую среду и способы его защиты; экологические правонарушения и ответственность за причинение вреда окружающей среде.
Кроме федерального компонента существуют так же компоненты регионального образовательного стандарта и образовательного учреждения. Письмом Минобразования РФ № 18-51-263ин/18-28 «О рекомендациях по формированию регионального (национально-регионального) компонента и компонента образовательного учреждения профессиональных образовательных программ по специальностям среднего педагогического образования» установлено, что в качестве дисциплины национально-регионального компонента может быть такой предмет, как «Экология и география родного края».
В свою очередь просвещение, экологическое просвещение осуществляется в целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов. Оно осуществляется посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов.
Экологическое образование и просвещение осуществляется органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами.
Так в целях активизации и развития в России системы экологического образования и выработки научно-обоснованных рекомендации в этой сфере создан Консультативный совет по экологическому образованию и просвещению при МПР и экологии России. Он является постоянно действующим совещательным коллегиальным органом и оказывает научно-методическую помощь по разработке государственной политики и стратегии развития экологического образования и просвещения.
Основными задачами научного обеспечения в сфере защиты окружающей среды являются развитие научных знаний об экологических основах устойчивого развития, выявление новых экологических рисков, порождаемых развитием общества, а также природными процессами и явлениями.
Цели научного обеспечения условно можно поделить на общие и специальные. К общим относятся социальное, экономическое и экологическое сбалансированное развитие Российской Федерации, создание научной основы охраны окружающей среды, разработка научно-обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
В качестве специальных целей в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» указаны: разработка концепций, научных прогнозов и планов сохранения и восстановления окружающей среды; оценка последствий негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, создания нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды; разработка и совершенствование показателей комплексной оценки воздействия на окружающую среду, способов и методов их определения; разработка и создание наилучших технологий в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; разработка программ реабилитации территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия; разработка мероприятий по сохранению и развитию природного потенциала и рекреационного потенциала Российской Федерации; иные цели в области охраны окружающей среды.
Как указывает п. 3 ст. 70 Федерального закона «Об охране окружающей среды» научные исследования в области охраны окружающей среды проводятся научными организациями в соответствии с федеральным законом о науке и государственной научно-технической политике.
Реализация идеологического механизма – это разработка планов действий на федеральном, региональном, местном и отраслевом уровнях, а также разработка и реализация мер государственной поддержки и регулирования в сфере экологического образования, просвещения и научного обеспечения. Как указывает экологическая доктрина, конкретизация положений применительно к отдельным сферам деятельности общества и государства и особенностям проведения государственной политики в области экологии по различным субъектам РФ может быть осуществлена при разработке программ развития субъектов РФ и отраслей экономики.
Критериями эффективности работы с населением будут являться позитивное отношение людей к деятельности по охране и рациональному использованию окружающей среды и готовность оказывать поддержку в проведении этой деятельности, о чем будут свидетельствовать уменьшение случаев экологических правонарушений в регионе, рост количества участников добровольных природоохранных акций, реальная коррекция хозяйственной деятельности с учетом ограничений, необходимых для сохранения окружающей среды.
Долгосрочной целью работы с населением должно стать формирование у всех жителей страны высокого уровня экологической культуры – стремления и способности людей использовать свои экологические знания в практической деятельности.
Для того чтобы эта деятельность имела организованный характер, необходимо определить принципы, на которых она будет строиться, ее основные инструменты, при помощи которых она будет реализована (способ воздействия), этапы и тактика реализации.
Реализация идеологического механизма должна основываться на следующих принципах:
• широкой социальной направленности;
• профессионального и методического обеспечения (Деятельность осуществляется профессионально подготовленными специалистами на базе соответствующего организационно-методического обеспечения. Наряду с биологами, географами, педагогами необходимо привлекать социологов и психологов, а также журналистов и представителей других творческих профессий);
• приоритетности и результативности (Необходимо определять в каждом конкретном случае приоритетные механизмы, позволяющие достигать максимального эффекта при минимальных затратах);
• комплексного использования естественнонаучного и гуманитарного потенциала (Необходимо широко применять гуманитарные средства формирования экологического сознания (фольклорные, художественные, культурно-исторические, религиозные и т.п.), наряду с использованием информации биологического и экологического характера);
• экологической безопасности (Любые формы образовательной и просветительской работы, а также участие населения в тех или иных природоохранных акциях не должны быть связаны с каким-либо риском нанесения ущерба редким и находящимся под угрозой исчезновения видам, в том числе и их отдельным особям).
Реализация каких-либо положений, прав, обязанностей и т. д. предполагает наличие определенных инструментов воздействия на объект.
Основными инструментами и институтами в этой сфере деятельности являются:
1. Эколого-просветительская работа. Экологическое просвещение подразумевает целенаправленное информирование населения в экологических вопросах, вовлечение широких слоев населения в природоохранную деятельность. Эколого-просветительская работа ведется национальными парками, заповедниками, музеями, зоопарками, ботаническими садами, домами природы, библиотеками, средствами массовой информации, государственными и неправительственными экологическими организациями и т.п.
2. Экологическое образование. Экологическое образование имеет системный характер, предполагает формальную ответственность образовательной структуры за конечный результат образовательного процесса – уровень подготовленности своих выпускников. Экологическое образование осуществляется детскими дошкольными учреждениями, средними учебными заведениями, ВУЗами, учреждениями дополнительного образования детей, а также дополнительного профессионального (постдипломного) образования и т.п.
3. Экологическая пропаганда. Средства экологической пропаганды – плакаты, значки, марки, красочные конверты, наклейки и т.п., отражающие экологическую тематику, а также экологические лозунги, обращения, видеоклипы (так называемая, социальная реклама) и т.д.
Экологическая пропаганда привлекает внимание людей к проблеме сохранения редких видов, формирует их интерес к этим видам, а также к природоохранным организациям, осуществляющим природоохранные проекты (фондам, заповедникам, паркам, и т.д.).
Экологическая пропаганда осуществляется государственными природоохранными службами, средствами массовой информации, общественными организациями и т.п.
4. Эколого-художественная деятельность. Средства искусства, такие как фильмы, картины, литературные произведения, художественные фотографии, музыкальные произведения и т.д., показывающие мир природы и взаимоотношения природы и человека, оказывают мощное влияние на эмоциональную сферу людей. Это важнейший фактор формирования гуманного отношения к природе, так как именно произведения искусства стимулируют проявление эстетических чувств, вызывают размышления людей о своем отношении к окружающей природе, заставляют переосмысливать жизненные ценности и т.д. Эколого-художественная деятельность – результат активности творческих коллективов и отдельных авторов (писателей, художников, фотографов, кинематографистов, музыкантов и т.п.).
Организация просветительской и образовательной деятельности требует выделения приоритетных групп населения. В отношении каждой такой группы необходимо использовать различные формы и методы, обусловленные как ее психологическими особенностями, условиями жизни, так и той социальной функцией, которую данная группа выполняет в обществе.
5. Психолого-педагогическая и методическая подготовка научных сотрудников и педагогов. Необходимо повысить эколого-педагогическую квалификацию педагогов и ученых путем реализации специальных программ дополнительного профессионального образования (курсы, семинары, творческие мастерские и т.п.). Основное внимание необходимо уделить овладению современными психолого-педагогическими технологиями коммуникации, эколого- просветительской работы и экологического образования в области сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов.
6. Просвещение и образование политиков и лиц, принимающих решения. Необходимо формировать заинтересованность политиков и лиц, принимающих решения, в сохранении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов и обеспечении реального включения этими лицами данной проблемы в сферу своей профессиональной деятельности. Важно, чтобы лица, принимающие решения, руководствовались рекомендациями экспертов-экологов при принятии управленческих решений. Важнейшие направления работы с лицами, принимающими решения, связаны с формированием у них четкого понимания ценности редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (экологической, экономической и культурной), усвоением ключевых положений экологического права.
7. Просветительская работа с предпринимателями. Необходимо активно привлекать состоятельных людей к внебюджетному финансированию деятельности, направленной на сохранение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов, используя методы организации добровольной материальной поддержки социально значимой некоммерческой деятельности.
8. Просвещение и образование учащихся. Необходимо усилить природоохранные аспекты общего и экологического образования, формировать гуманное отношение детей к живой природе, организовывать их активного участие в природоохранных акциях. Для эффективной работы с учащимися следует устанавливать тесные контакты школы с учреждениями дополнительного образования детей (дворцы и дома творчества детей и молодежи, станции юных натуралистов, школьные лесничества, клубы по интересам и т.п.), а также с зоопарками и ботаническими садами, домами природы и музеями, национальными парками и заповедниками.
Повышению эффективности просвещения учащихся способствует проведение международных, всероссийских и региональных массовых природоохранных акций, конкурсов, фестивалей, выставок (например, Всероссийский фестиваль детского творчества и Конкурс по различным номинациям «Ускользающий мир», посвященный сохранению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений России).
Реализация идеологического механизма проводится следующими этапами:
1. Социально-психологическое исследование понимания данной проблемы различными категориями населения и их отношения к окружающей среде;
2. Выбор приоритетных форм и методов работы с различными фокусными группами населения в зависимости от результатов исследования проблемы;
3. Методическая подготовка информации (как естественнонаучного, так и гуманитарного характера) о целесообразности охраны окружающей среды и необходимых для этого мерах с целью сообщения этой информации различным категориям населения;
4. Трансляция подготовленной информации по различным каналам (средства массовой информации, семинары для учителей, рабочие совещания руководителей, массовые акции для школьников и т.д.);
5. Оценка эффективности и коррекция тактики проводимой работы с помощью социально-психологического мониторинга.
Тактика организации деятельности определяется сложившейся социально-психологической ситуацией. Программа действий разрабатывается на основе стратегических позиций, и данных социально-психологического мониторинга отношения различных категорий населения к природе. Такой системный подход обеспечивает наиболее эффективную концентрацию эколого-просветительских ресурсов на избранных приоритетных направлениях работы.
Идеологический механизм охраны окружающей среды предполагает развитие гражданского общества. Основными задачами в данном случае являются государственное содействие экологизации гражданского общества, совершенствование законодательства для создания правовых условий, позволяющих гражданам участвовать в принятии и реализации экологически значимых решений, в том числе путем проведения опросов, общественных слушаний, общественных экспертиз и референдумов; обеспечение возможности прохождения альтернативной гражданской службы на объектах и в структурах, реализующих политику в области экологии; поддержка экологических общественных движений и благотворительной деятельности; создание условий для поддержания и развития традиционного экологически сбалансированного природопользования коренных малочисленных народов; совершенствование законодательства в целях развития общественного экологического контроля, в том числе общественных инспекций. Эта проблема всегда будет оставаться актуальной, особенно в настоящее время. И проблема на сегодняшний день – это не столько проблема нашего правосознания, сколько проблема самого отношения человека к окружающей его среде.
Нигилизм по отношению к природе обусловлен, прежде всего, нашим нравственным сознанием, а правильнее сказать безнравственным. Эта проблема и должна решаться в первую очередь идеологическим воздействием на человека. А это в свою очередь задача не только юристов, но и представителей других специальностей.
Охрана труда и окружающей среды
Организация охраны труда на предприятии является одной из важнейших задач и обязанностей администрации, которая должна обеспечивать надлежащее техническое оборудование всех рабочих мест и создает на них условия работы, соответствующие правилам по охране труда. Ответственность в целом по предприятию несут директор и главный инженер.
По отдельным участкам, цехам и отделам ответственными являются соответствующие руководители подразделений (начальники цехов, участков, бюро: мастера и т.д.) непосредственное руководство по организации охраны труда осуществляет главный инженер.
ТК РБ, в целях обеспечения охраны труда, на администрацию возлагаются следующие задачи: во-первых, проведение инструктажа рабочих и служащих по технике безопасности, производственной санитарии, противопожарной охране и другим правилам охраны труда; во – вторых – постоянный контроль за соблюдением работниками всех требований инструкций по охране труда. Особую роль в организации работы по обеспечению безопасных и здоровых условий труда на предприятии играет служба техники безопасности, которая подчинена главному инженеру непосредственно. В ее состав входят инженеры по технике безопасности (на базовом предприятии их три, один из них старший инженер), которые отвечают за организацию разработки мероприятий по технике безопасности производственными подразделениями и принимают участие в их осуществлении и контроле за их исполнением.
Инструктаж по охране труда на ГЗСК подразделяется на вводный, первичный на рабочем месте, повторный, внеплановый, целевой.
Вводный инструктаж проводится со всеми вновь принимаемыми на работу независимо от их образования, стажа работы по данной профессии или должности, а так же с временными работниками, командировочными, практикантами. Проводится вводный инструктаж инженером по технике безопасности в кабинете охраны труда, продолжительностью не менее 2 часов. После чего делается запись в журнале регистрации вводного инструктажа с обязательными росписями инструктируемого и инструктирующего, а так же в приказе о приеме на работу.
Первичный инструктаж на рабочем месте проводится до начала производственной деятельности непосредственным руководителем подразделения (начальник цеха, бюро, старший мастер, мастер участка), с соответствующей регистрацией в журнале инструктажа на рабочем месте.
Повторный инструктаж проводят индивидуально или с группой работников одной профессии по программе первичного инструктажа 1 раз в 6 месяцев.
Внеплановый инструктаж проводят при: введении в действие новых или переработанных стандартов, правил, инструкций по охране труда; изменении технологического процесса, замене или модернизации оборудования, приспособления, инструмента и др.; нарушении работниками правил безопасности труда; перерывах в работе более 60 дней.
Целевой инструктаж проводят при выполнении разовых работ, не связанных с прямыми обязанностями по специальности. Как и первичный, повторный и целевой инструктаж проводит непосредственный руководитель подразделения с соответствующей регистрацией в журнале проведения конкретного инструктажа.
На предприятии предусмотрен трехступенчатый метод контроля за охраной труда:
I ступень – осуществляет мастер ежедневно.
II ступень – начальник цеха и инженер по технике безопасности 1 раз в неделю.
III ступень – главный инженер завода, старший инженер по технике безопасности, промсанврач с участием главного механика и энергетика 1 раз в месяц.
Проблемы охраны окружающей среды
В процессе общественного производства человек влияет на окружающую его среду, которая несет на себе печать труда множества людских поколений, живших в условиях разных, сменявших друг друга общественно-экономических формаций. Формы воздействия человека на природу многообразны. В результате их изменяется внешняя сфера «твердой» Земли, включающая земную кору и верхний слой мантии, или проще - литосферу. Перераспределяются водные ресурсы, становится иным местный климат, преобразуются местные черты рельефа и т. п. Особенно значительно воздействие человека на живую природу как непосредственно, так и через влияние на другие природные компоненты. Изменение одного из компонентов географического ландшафта в результате деятельности человека влечет за собой изменение других.
Итоги воздействия человека на живую природу за последние 100-200 лет по своей интенсивности и многообразию, особенно на территории Европы и Северной Америки, превзошли результаты такого воздействия за тысячелетия прежней истории. В современную же эпоху в связи с увеличением численности населения во многих странах мира и, особенно с резкой интенсификацией производства в связи с научно-технической революцией темпы использования природных ресурсов стремительно возрастают. Это относится как к не возобновимым (например, полезные ископаемые), так и к возобновимым (например, почва, растения, животные) ресурсам. Поэтому перед человечеством стоит серьезнейшая задача предотвращения опасности порчи среды его обитания и подрыва восстановительных сил природы, что грозит снижением ее продуктивности вплоть до полного опустошения.
За последние 50 лет на Земле выработано столько же продукции, сколько ее было произведено за весь период существования цивилизации до 1950 г. В течение этого времени мир потерял почти 1/5 верхнего плодородного слоя почв на обрабатываемых землях. Ежегодно разрушается 24 млрд. т. почвенного покрова, уничтожена 1/5 площади влажных тропических лесов, исчезли десятки тысяч видов растений и животных. Пораженные кислотными осадками, умирающие леса и безжизненные озера стали обычными для промышленно развитых стран. Человечество все больше ощущает отрицательное воздействие разрушения природных систем жизнеобеспечения.
Почвенная эрозия является «тихим» кризисом планеты. Каждый год весной над просторами Тихого океана появляются пылевые облака. Ученые на Гавайях узнают по ним о начале полевых работ на лёссовых равнинах Китая. Во время распашки полей мириады частиц плодородного почвенного покрова поднимаются в воздух, рассеиваются, сносятся с полей потоками воды, осаждаются в новых местах, в громадных количествах безвозвратно уносятся в Мировой океан.
Естественный процесс разрушения водой и ветром верхнего слоя почвы, смыва и развеивания его частиц многократно усиливается и ускоряется, когда люди распахивают чересчур много земель и не дают почве отдохнуть. Под воздействием живых организмов, воды и воздуха на поверхностных слоях литосферы постепенно образуется важнейшая экосистема, тонкая и хрупкая - почва, которую называют «кожей Земли». Горсть хорошей почвы содержит миллионы микроорганизмов, поддерживающих плодородие. Чтобы образовался слой почвы толщиной в 1 см, требуется столетие. Он может быть потерян навсегда за один полевой сезон.
Почвенная эрозия - сугубо местное явление - ныне приобрела всеобщий характер. В США, например, около 44 % обрабатываемых земель подвержено эрозии. В России площади самых плодородных земель с содержанием гумуса (органического вещества, определяющего плодородие почвы) в 10-13% сократилось почти в 5 раз.
Один из самых грозных, глобальных и быстротекущих процессов современности - расширение опустынивания, падение и, в самых крайних случаях, полное уничтожение биологического потенциала Земли, что приводит к условиям, аналогичным естественной пустыне. Процесс опустынивания обычно вызывается совокупными действиями природы и человека.
Естественные пустыни и полупустыни занимают в общей сложности более 1/3 земной поверхности. На этих землях проживает около 15 % населения мира. Пустыни - это территории с крайне засушливым континентальным климатом, обычно получающие в среднем всего 150...175 мм осадков за год.
В результате деятельности человека к последней четверти XX в. появилось еще свыше 9 млн. км2 пустынь и всего они уже охватили 43 % общей площади суши.
Как считают эксперты ООН, современные потери продуктивных земель приведут к тому, что в скором времени мир может лишиться почти 1/3 своих пахотных земель. Такая потеря в период беспрецедентного роста населения и увеличения потребности в продовольствии может стать поистине гибельной.
Опустынивание - процесс деградации всех природных систем жизнеобеспечения.
Загрязнение атмосферы. Жизнедеятельность человечества на всей ее протяженности уже была связана с явлением загрязнения атмосферы: это - дым костров, запахи бытовых отходов, однако ее масштабы были настолько малы, что не влияли на окружающую среду. Начиная с XIX в. в развитых странах стали применять новые методы удаления отходов, обработки сточных вод, способы отопления, приготовления пищи. В XXI в. с развитием урбанизированного общества стали все более ощущаться проблемы, вызванные загрязнением воздушной среды. Загрязнение окружающей среды на современном этапе - это, безусловно, результат индустриальной деятельности и методов транспортировки, т. е. последствия использования человечеством энергии.
Атмосфера, окружающая нашу планету, состоит из тропосферы (примерно до 10 км над поверхностью земли), стратосферы (от 10 до 50 км над поверхностью земли) и мезосферы (от 60 до 80 км над поверхностью земли). Тропосферу заполняет воздушное пространство. Воздух, как известно, состоит из азота (78 %), кислорода (20,94 %), аргона (0,93 %) и микрокомпонентов - гелий, неон, криптон, ксенон и оксиды азота, которые в нормальных условиях не взаимодействуют между собой.
Концепция загрязнения атмосферы включает определенные действия и явления, ведущие к ухудшению исходного природного ее качества. Загрязняющими веществами считаются те, которые оказывают отрицательное воздействие на окружающую среду либо непосредственно после химических изменений в атмосфере, либо в сочетании с другими веществами. Загрязнением атмосферы считается прямое или косвенное введение в нее любого вещества в таком количестве, которое воздействует на качество и состав наружного воздуха, нанося вред людям, живой и неживой природе, экосистемам, строительным материалам, природным ресурсам - всей окружающей среде. Исходя из этого определения, принятого в некоторых зарубежных странах, к загрязнению атмосферы можно отнести выбросы большого количества водяного пара, энергии, пыли, активных и неактивных газов. Степень загрязнения атмосферы зависит от числа и массы выбросов, от их высоты, расстояния и времени воздействия.
Кроме выбросов в атмосферу материальных частиц для нее вредны также выбросы энергии. Загрязняющими могут считаться, следовательно, выбросы теплоты, шум, вибрации, радиоактивные и электромагнитные (микроволновые, радарные, ультравысокочастотные и т.д.) излучения. Компоненты воздуха являются загрязняющими, если их концентрации настолько велики, что могут оказать ощутимое воздействие на человека и окружающую среду. Эти воздействия подразделяются на прямые и косвенные.
Прямые воздействия (острые или динамические) на окружающую среду, проявляющиеся сразу, и косвенные воздействия (долговременные), накапливающиеся в атмосфере в течение долгого времени до концентраций выше фоновых (хроническое воздействие). Динамическое загрязнение атмосферы влияет на нижние ее слои, а долговременное загрязнение воздействуют на всю земную атмосферу.
Различают также первичное загрязнение (результат выброса загрязняющих веществ) и вторичное загрязнение или химизм атмосферы (результат химических превращений веществ в атмосфере). Защита атмосферы окружающей среды связана, как правило, с тремя ее основными составляющими - атмосферой, гидросферой и литосферой. За последние десятилетия серьезной международной проблемой стала защита атмосферы от загрязнений - следствия хозяйственной деятельности человека. Действительно, по сравнению с другими составляющими среды обитания атмосфера, обладающая большей пространственной мобильностью, загрязняется наиболее быстро. Существуют различные точки зрения на проблему защиты атмосферы: биологическая, экологическая, гигиеническая и медицинская, комплексного планирования градостроительства, а также технологическая. Природоохранная (экологическая) технология занимается решением технологических проблем защиты окружающей среды.
Наряду с созданием возможностей повышения уровня жизни разработка и интенсификация современных технологических процессов привели к появлению совершенно новых типов химических веществ, которые оказывают коррозионное и комплексное воздействия, опасные как для жизни человека, так и вообще всего живого в зоне их распространения. Постоянной проблемой в местах, приближенных к источникам выбросов, а также в более обширных районах, окружающих промышленные зоны и города, являются традиционные загрязнения - пылевые частицы и оксиды серы и азота. В настоящее время глобальное распространение этих загрязнений становится предметом самого серьезного обсуждения.
Быстрое развитие технологии защиты атмосферы в последнее десятилетие обусловлено не только увеличением загрязнения атмосферы, но и изменением исходных критериев ее защиты, диктуемых переоценкой подходов к использованию топливных и сырьевых материалов, а также расширяющимся международным содружеством, примером которого может служить Общеевропейская Конвенция по вопросам дистанционного загрязнения атмосферы. Обычно под термином «атмосфера» понимают слой воздуха, окружающий Землю. Иногда ее подразделяют на свободную или наружную атмосферу, т. е. находящуюся вне замкнутых пространств (зданий и других сооружений), и внутреннюю атмосферу в замкнутых пространствах для работы, проживания, культурных, спортивных и других мероприятий.
Потребность человека в воздухе в состоянии покоя - 5...10 л/мин, при усилиях - около 30 л/мин; при больших усилиях - до 100 л/мин; в среднем за сутки - около 15 кг. Удельная поверхность легких составляет от 55 до 90 м2. В легких воздух нагревается и увлажняется, из него удаляются посторонние частицы и кислород, а содержание диоксида углерода в нем возрастает.
Чистый воздух, лишенный пылевидных и газообразных загрязнений, является идеалом, не встречающимся в природе из-за постоянного динамического обмена между атмосферой и земной поверхностью, гидросферой, биосферой и т.д. Как подчеркивал Абельсон, при извержении вулкана Кракатау в атмосферу поступило пыли больше, чем с дымом от всех рукотворных костров за всю историю человечества. Следовательно, даже природный состав воздуха непостоянен.
Содержание пыли в природной наружной атмосфере также существенно изменяется в зависимости от скорости ветра, влажности, содержания пыли на поверхности земли и плотности природных источников пыли. 20 мг/м3 - это среднее массовое содержание пыли в незагрязненном воздухе. Концентрация твердых частиц в незагрязненном воздухе колеблется от 5 до 30 млн. на 1 м3.
Вещества, загрязняющие атмосферу, подразделяются на твердые, жидкие и газообразные, воздействующие непосредственно или после химических превращений, а также совместно с другими веществами. Последствия загрязнений, т.е. изменения состава атмосферы, представляют опасность для здоровья людей и животных, растительного мира, окружающей среды, комфортности (появление запахов, снижение видимости).
Известно, что в воздухе всех крупных городов мира присутствуют такие активные загрязнители, как: диоксид серы SO2, оксиды азота NO и NO2, моноксид углерода СО и непредельные углеводородные соединения. Причиной загрязнения воздуха могут явиться фтор, галогены хлора и их кислотные производные в больших концентрациях. Эти и многие другие вещества присутствуют в атмосфере в виде постоянных, т. е. фоновых концентраций, которые возникают в результате естественных процессов: действия вулканов, лесных пожаров, биологических процессов в почвах, на болотах, при разложении органики. Искусственные загрязнения часто во много раз превышают фоновые концентрации канцерогенных веществ.
Процессы образования газов называют источниками, а процесс их естественного удаления - стоками. На протяжении всего времени жизни планеты до начала активной промышленной деятельности человечества эти процессы были сбалансированы. Естественные стоки, как выясняется, часто могут справляться также и с примесями активных газов, поступающих в атмосферу в больших, но не чрезмерных количествах.
Загрязняющее вещество в международной терминологии именуется термином «контаминант», а его выброс в атмосферу - термином «эмиссия». Проблемы загрязнения атмосферы, за исключением СO2, возникли в результате большой искусственной эмиссии, которую называют антропогенной. Эта эмиссия сосредоточена, в основном, на урбанизированных, сравнительно небольших по площади территориях промышленно развитых стран. Известно, что более 90 % мировой индустрии расположено в Северном полушарии между 30° и 60° северной широты. Именно в городах этих стран антропогенная эмиссия значительно превышает естественную и не может быть удалена соответствующими естественными стоками.
Опасность воздействия канцерогенных веществ воздуха возрастает именно в городах, потому что воздействует на огромное количество людей.
Естественные эмиссии достаточно постоянны, а антропогенные устойчиво увеличиваются вместе с ростом населения и развитием промышленности. Так, например, выделение такого контаминанта, как СO2, составляло около 5 млн. т. (за счет сжигания угля), а в настоящее время составляет более 190 млн. т. (100 млн. т. - в результате сжигания угля, 50 млн. т. - при переработке и сжигании нефти, переплавке медных, свинцовых и цинковых руд и т.д.).
Кроме активных газов причиной загрязнения атмосферы являются и неактивные газы, например, такие как диоксид углерода. Этот газ непосредственно не вреден для живых организмов, но его накопление в атмосфере влияет, ни радиационный баланс Земли и соответственно на климат планеты. Естественные соответствующие стоки, например, поглощение океаном, не в состоянии обезвредить такие антропогенные эмиссии.
Группа инертных контаминантов - хлористых фтористых соединений метана - разлагается естественным образом. Их концентрация постоянно возрастает, а продукты разложения продолжают разлагаться в атмосфере, взаимодействуя с озоном, что для человечества не менее опасно.
В атмосфере также присутствуют пылевые частицы и водяной пар. Пылевые частицы появляются в атмосфере в результате человеческой деятельности (обработка полей, производственные процессы и т.д.), составляющей 10% от естественных пылевыделений (выветривание почвы, реакции между газовыми контаминантами). Они в основном содержатся в промышленных районах с высокой плотностью населения. Пыль воздействует на здоровье людей, занося в легкие микродозы свинца, полиароматических углеводов. Пылевые частицы уменьшают проницаемость атмосферы для солнечных лучей и ее прозрачность, становятся кроме того катализатором опасного взаимодействия газов.
Водяные пары составляют до 4 % массы воздуха. Они образуются в результате производственных процессов и естественным испарением при круговороте воды в природе, а также в результате выделения большого количества тепла. Водяные пары, а также продукты окисления диоксида серы способствуют при определенных метеорологических условиях возникновению смога. Смог различают двух видов. Первая форма смога связана с Лондоном, где он был впервые зарегистрирован. Классический смог - возникшее при большой влажности и безветрии опасное состояние воздуха над зимним Лондоном, повлекшее за собой взаимодействие между пылевыми частицами золы, дыма и диоксидом серы, находящимися в атмосфере.
Другая форма смога ассоциируется с Лос-Анджелесом. Летом под воздействием солнечной радиации произошла реакция между диоксидом серы SO2, превращающемся в серную кислоту, и оксидами азота NO с углеводородами (два основных компонента автомобильного выхлопа). Этот вид смога называется фотохимическим и влечет за собой раздражение слизистых оболочек глаз, воспаление носоглотки, ослабление респираторной функции, нарушение видимости до 3 км.
Рассеивание вредных веществ влияет на погоду и климат. Большая часть выбросов содержится в отходящих газах, полученных в результате сгорания топлива и имеющих меньшую плотность. Они намного теплее окружающего воздуха, и поэтому устремляются вверх. По мере перемешивания подъем газов замедляется. Та высота, где температура выбросов и воздуха сравнивается, называется глубиной перемешивания и является верхним уровнем рассеивания. Если холодный слой воздуха расположен над теплым, то газы не перемешиваются. На этот процесс влияет скорость ветра и другие метереологические условия.
Города, расположенные на больших высотах над уровнем моря, такие как Мехико, Йоханнесбург, лежащие на высоте примерно 2 км над уровнем моря, страдают от загрязнения воздуха не менее других городов, так как подъемная сила на высотных отметках меньше, а приземные инверсии возникают чаще. В странах с холодным климатом в Северной Европе, Северной Америке, Канаде зимой сжигается больше топлива и, следовательно, уровень загрязнения диоксином серы там выше, чем летом. Практически изменениям температуры соответствует изменение потребления топлива и, соответственно, вредных выбросов в атмосферу. И зимой, и летом эти города представляют собой «тепловые острова», потому что тепло, выделяемое зданиями, приводит к тому, что над городами образуется купол воздуха с температурой на 5°С выше окружающей среды. Твердые частицы заполняют туманный купол. Ночью при охлаждении туман конденсируется на твердых частицах, образуя фог.
Источниками загрязнения атмосферы, почвы и воды являются в основном процессы, обеспечивающие жизнедеятельность современного урбанизированного общества. Поэтому устранить их не представляется возможным. Остается выявлять, контролировать их деятельность и уменьшать вредность и количество эмиссии, внедряя все новые технологии контроля и очистных сооружений. К таким производствам относятся: нефтеперерабатывающие предприятия, химические, металлургические заводы, электростанции. Они выделяют около трети контаминантов, транспорт - 45 %, отопление - 5 %. Остальная часть загрязнения приходится на мелкие источники.
При переработке нефти образующиеся выбросы в атмосферу содержат пары углеводородов, газы, диоксид серы, сероводород, двуокись серы и мелкодисперсную пыль.
При плавке цветных металлов в больших количествах выделяется диоксид серы, который иногда используется для небольших производств, иногда выводится через трубы высотой более 200 м, а в остальных случаях оказывает значительный вред растительности в прилегающих районах. При выработке чугуна и стали выделяется мелкодисперсная пыль бурого оксида железа, пар, дегтярные газы, сероводород, органические сульфиды (меркантоны), имеющие неприятный запах, дым. Химические производства и другие процессы вызывают эмиссию диоксида серы, фтористый водород и фторкремнистую кислоту. От источников горения, в том числе от двигателей внутреннего сгорания выделяются монооксид углерода, оксиды азота и серы, углеводороды, альдегиды и органические кислоты, взвешенные частицы.
Контаминантами считаются газообразные и твердые вещества, попадающие в атмосферу вследствие человеческой деятельности, когда их концентрации достаточно велики, чтобы оказать вредное воздействие в настоящее время или в будущем на здоровье людей в привычном мире. Загрязнение атмосферы контаминантами различно по вредности их воздействия в зависимости от удаленности, высоты выброса, метеорологических условий и состава. Глобальные последствия загрязнения атмосферы выражаются в кислотных дождях, парниковом эффекте, разрушении стратосферного озона.
Кислотные дожди, выпадающие на обширных территориях, - следствие скапливающихся в биосфере сульфатов. Часто они выпадают в отдалении от источников эмиссии.
Следовательно, эта проблема является интернациональной. Кислотные дожди уже нанесли урон, повредив растительность и отравив водоемы в Северо-Восточной Америке и Северо-Западной Европе. Например, в Швеции после выпадения кислотных дождей в 15000 озер пропала рыба. Такие последствия возникли после выбросов сернистых соединений в Финляндии, Норвегии, Австрии, Швейцарии.
Парниковый эффект является следствием изменения концентрации диоксида углерода СО2. Естественный отток его происходит поглощением океана и лесными массивами. Но антропогенные источники столь велики, что баланс оказался нарушенным. Дальнейшее повышение концентрации диоксида углерода в атмосфере может быть связано с повышением температуры и существенным изменением климата, так как инфракрасные лучи будут задерживаться, а видимые и ультрафиолетовые - проходить сквозь атмосферу свободно. Это может повлечь за собой таяние полярного льда, увеличение температуры воды в океане и общей температуры воздуха на 1,5 С, что весьма существенно может повлиять на климат планеты.
Разрушение стратосферного озона очень опасное явление для всего живого на земле. Озоновый слой представляет собой экран, защищающий поверхность земли от жесткого ультрафиолетового излучения, губительного для всего живого. Он располагается между тропосферой и стратосферой. Уменьшение концентрации озона снижает эффект его положительного воздействия. Этот слой фильтрует ультрафиолетовую радиацию. Поскольку существующие формы жизни возникли и развились именно при этом условии, то возможные последствия разрушения озонового слоя могут быть необратимы. Этому способствуют водяные пары, непосредственные выбросы оксидов азота от самолетов, летающих выше тропосферы, увеличенные поступления закиси азота от производства азотных удобрений и образование в стратосфере атомного хлора из диффундирующих в нее хлорированных и фторированных метанов (фрионов). Разрушение 15 % озонового слоя грозит привести к увеличению онкологических заболеваний на 30%. «Озоновые дыры», появившиеся в последнее время, обладают пониженным содержанием озона. Над Антарктидой обнаружена «озоновая дыра» площадью 22 млн. км2, над Северным полюсом - несколько меньшего размера. Над Россией «озоновые дыры» зафиксированы над Якутией, Республикой Коми, Дальним Востоком.
Потепление и изменение характеристик глобальной климатической системы в результате антропогенных выбросов паров и газов стало реальной опасностью для всего человечества. Эти изменения ведут к крупномасштабным негативным последствиям практически во всех областях деятельности человека, могут пагубно сказаться на здоровье населения.
Наибольшему потеплению подвержены высокие широты Земного шара, в которых расположена значительная часть территории Российской Федерации. Причем у нас особенно уязвимы к изменениям климата сельское, лесное и водное хозяйства, которые связаны, главным образом, с перераспределением числа и интенсивности засух.
При глобальном потеплении мер ожидается падение средней продуктивности зернового хозяйства на 26%, а общей продуктивности растениеводства - до 10%. Резко возрастает поражение лесов вредителями и гибель их от пожаров во время засух.
Ожидаемые изменения объема и режима стока рек потребуют дополнительных затрат на обустройство водохранилищ гидроэлектростанций. Изменения стока повлияют на уровень внутренних морей, что приведет к неблагоприятным нарушениям прибрежных территорий.
В зоне вечной мерзлоты, которая занимает около 10 млн. км2 (58 % площади нашей страны), при потеплении климата из-за таяния будет разрушаться хозяйственная инфраструктура. При отсутствии защитных мер уязвимыми, прежде всего, окажутся объекты добывающей энергетической и транспортных систем, коммунального хозяйства - жилые дома, производственные здания и сооружения, дороги, аэродромы, нефте- и газопроводы.
Подъем уровня Мирового океана может привести к затоплению и разрушению береговой зоны и низменных территорий дельт рек с расположенными здесь городами и поселениями. Эта опасность грозит обширным низменным территориям севера России и крупным приморским городам, например, Санкт-Петербургу.
Нарушение охраны окружающей среды
Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой ограничение, приостановление и даже прекращение в полном объеме такой деятельности (на основании решения суда (или) арбитражного суда).
Закон «Об охране окружающей среды» устанавливает необходимость усиленной охраны и меры по охране природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, оздоровительное и иное ценное значение (например, редких растений, животных, почв, зеленого фонда городских и сельских поселений).
Большое значение для сохранения окружающей среды, выявления и предотвращения нарушений в этой области имеет государственный экологический мониторинг37 и экологический контроль. Осуществление этих видов деятельности также закреплено законодательно. Кроме того, закон предусматривает необходимость формирования экологической культуры в обществе и способы ее формирования. Законодательно закрепляются цели научных исследований в области охраны окружающей среды и способов разрешения споров в этой области. Так, споры в области охраны окружающей среды разрешаются в судебном порядке.
За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная (гражданско-правовая), дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Юридическая ответственность является важнейшей из гарантий соблюдения и исполнения эколого-правовых предписаний, норм и правил.
Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме.
Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.
Наблюдение за состоянием окружающей среды в целях получения достоверной информации о ее состоянии.
Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно или по решению суда или арбитражного суда.
Иски о возмещении (компенсации) вреда окружающей среде могут быть предъявлены в течение 20 лет.
Вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства о ее охране, возмещается независимо от привлечения виновных к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.
Дисциплинарная ответственность может наступить за экологические правонарушения, совершенные работниками в процессе исполнения ими трудовых обязанностей, за нарушение природоохранных норм, правил, исполнение которых входило в круг должностных обязанностей нарушителя. Составы таких правонарушений конкретно не фиксируются в трудовом законодательстве, дисциплинарная ответственность за них применяется по усмотрению администрации предприятия, организации, если эти деяния не подпадают под правонарушения, предусмотренные административным и уголовным законодательством.
Виды охраны окружающей среды
Разнообразное вмешательство человека в естественные процессы в биосфере можно сгруппировать по следующим видам загрязнений, понимая под ними любые нежелательные для экосистем антропогенные изменения:
- ингредиентное (ингредиент — составная часть сложного соединения или смеси) загрязнение как совокупность веществ, количественно или качественно чуждых естественным биогеоценозам;
- параметрическое загрязнение (параметр окружающей среды — одно из ее свойств, например уровень шума, освещенности, радиации и т. д.), связанное с изменением качественных параметров окружающей среды;
- биоценотическое загрязнение, заключающееся в воздействии на состав и структуру популяции живых организмов;
- стациально-деструкционное загрязнение (стация — место обитания популяции, деструкция — разрушение), представляющее собой изменение ландшафтов и экологических систем в процессе природопользования.
До 60-х годов нашего века под охраной природы понималась в основном защита ее животного и растительного мира от истребления. Соответственно и формами этой защиты было главным образом создание особо охраняемых территорий, принятие юридических актов, ограничивающих промысел отдельных животных, и т. п. Ученых и общественность волновали прежде всего биоценотическое и частично стациально-деструкционные воздействия на биосферу. Ингредиентное и параметрическое загрязнение, конечно, существовало тоже, тем более что об установке очистных сооружений на предприятиях и речи не шло. Но оно не было столь многообразным и массированным, как теперь, практически не содержало искусственно созданных соединений, не поддающихся естественному разложению, и при-рода с ним справлялась самостоятельно. Так, в реках с ненарушенным биоценозом и нормальной скоростью течения, не замедляемой гидротехническими сооружениями, под влиянием процессов перемешивания, окисления, осаждения, поглощения и разложения редуцентами, дезинфекции солнечным излучением и др. загрязненная вода полностью восстанавливала свои свойства на протяжении 30 км от источников загрязнения.
Конечно же, и раньше наблюдались отдельные очаги деградации природы в окрестностях наиболее загрязняющих производств. Однако к середине XX в. темпы ингредиентного и параметрического загрязнений возросли и качественный их состав изменился столь резко, что на значительных территориях способность природы к самоочищению, т. е. естественному разрушению загрязнителя в результате природных физических, химических и биологических процессов, была утрачена.
В настоящее время не происходит самоочищения даже таких полноводных и протяженных рек, как Обь, Енисей, Лена и Амур. Что же говорить о многострадальной Волге, естественная скорость течения которой в несколько раз снижена гидротехническими сооружениями, или реке Томь (Западная Сибирь), всю воду которой промышленные предприятия успевают забрать для своих нужд и спустить обратно загрязненной, как минимум, 3 — 4 раза, прежде чем она доберется от истока до устья.
Способность почвы к самоочищению подрывается резким уменьшением в ней количества редуцентов, происходящим под влиянием неумеренного применения пестицидов и минеральных удобрений, выращивания монокультур, полной уборки с полей всех частей выращенных растений и т. д.
Состояние охраны окружающей среды
Экологический контроль – это проверка соблюдения предприятиями, организациями, т.е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами экологических требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности общества.
Цели экологического контроля:
1. проверка исполнения требований экологического законодательства;
2. проверка соблюдения нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды.
Выполнение этих задач возложено на систему экологического контроля, которая состоит из государственного, производственного, муниципального и общественного контроля.
В настоящее время сложились три формы экологического контроля: предупредительная, карательная, информационная.
Предупредительная форма экологического контроля включает в себя разработку и введение в действие нормативов качества окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, выдачу разрешений на различные виды природопользования, установление лимитов сбросов и выбросов загрязняющих веществ, лимитов хранения твердых отходов. Сюда можно отнести различные виды предупреждений о необходимости проведения обязательных или необходимых в данном конкретном случае природоохранных мероприятий.
Карательная форма экологического контроля применяется в тех случаях, когда последствия правонарушений не позволяют ограничиться только предупреждением. Данная форма выражается в наступлении различных видов юридической ответственности (материальной, административной, уголовной, гражданско - правовой). В качестве карательной формы экологического контроля может применяться пресечение экологически вредных действий. Например, ограничение, приостановление или прекращение какого либо производства.
Объектами экологического контроля являются: состояние окружающей среды, ее отдельных объектов, степень их изменения под влиянием хозяйственного воздействия; выполнение обязательных мер по охране окружающей среды и ее объектов; соблюдение природоохранного законодательства.
Государственный экологический контроль проводится от имени государства, а не какого- либо ведомства, что дает независимые и более объективные результаты.
В процессе такого контроля государственные инспекторы могут использовать следующие действенные меры:
- предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении выявленных нарушений;
- приостанавливать хозяйственную и иную деятельность нарушителей;
- привлекать нарушителей к административной ответственности.
Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды имеют право:
- посещать предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, необходимыми для выполнения служебных обязанностей;
- проверять работу очистных сооружений и установок, а также установленных природоохранных требований и нормативов;
- устанавливать нормативы и давать разрешения на сборы и выбросы вредных веществ;
- назначать государственную экологическую экспертизу;
- требовать устранения выявленных недостатков, привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к ответственности, предъявлять иски в суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и здоровью граждан.
Термин «мониторинг» впервые применительно к экологии употребили на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде.
Мониторинг – это система наблюдений и контроля за состоянием окружающей среды с целью разработки мероприятий по ее охране, рациональному использованию природных ресурсов и предупреждению критических ситуаций, вредных или опасных для здоровья людей, живых организмов и их сообществ, природных комплексов и объектов.
Различают несколько видов мониторинга:
1. по территориальному признаку (локальный, региональный и глобальный (биосферный);
2. по используемым методам (наземный, авиационный и космический);
3. по методам исследований (химический, биологический, физический).
Система наземного мониторинга окружающей среды:
Ступени мониторинга
Объекты мониторинга
Характеризуемые показатели
мониторинга
Биологический (санитарно-гигиенический)
Приземный слой воздуха
ПДК токсичных веществ
Поверхностные и грунтовые воды промышленные и бытовые стоки, различные выбросы
Физиологические и биологические раздражители
Радиоактивные излучения
Предельная степень радиоизлучения
Геосистемный
(природно-хозяйственный)
Исчезающие виды животных и растений
Популяционное состояние видов
Природные экосистемы
Их структура и нарушения
Агроэкосистемы
Урожайность сельскохозяйственных культур
Биосферный
(глобальный)
Атмосфера
Радиационный баланс, тепловой перегрев, состав и запыление
Гидросфера
Загрязнение рек и водоемов; водные бассейны, круговорот воды на континентах
Растительность и почвенный покров, животное население
Глобальные характеристики состояния почвы, растительного покрова и животных. Глобальные круговороты и баланс СО2, О2 и других веществ
Локальный мониторинг ведут применительно к отдельным объектам (лесным, водным, горным), которые подвержены интенсивным антропогенным воздействиям. Его конечная цель состоит в обеспечении такой стратегии хозяйствования, при которой концентрации загрязняющих веществ не выходят за допустимые пределы. Разновидностью локального является импактный мониторинг, который осуществляется в особо опасных зонах и местностях.
Региональный мониторинг – слежение за процессами и явлениями в пределах значительного по площади района, который обычно отличается от соседних по природным условиям (природные зоны, ландшафтные комплексы, рекреационные территории вокруг городов).
Глобальный мониторинг проводится с целью получения информации о биосфере в целом или об отдельных биосферных процессах (изменение климата, состояние озонового слоя).
Наземный мониторинг проводится:
1. для уточнения данных, полученных с космических или авиационных аппаратов;
2. для наблюдений, которые не могут быть осуществлены другими методами.
Целью единого экологического мониторинга (ЕЭМ) является разработка и использование систем, средств и методов наблюдения, оценки и выработки рекомендаций и управляющего воздействия в природно – техногенной сфере, включающей показатели состояния окружающей среды, прогнозы ее эволюции, экологические, технические и санитарно – гигиенические условия существования человека и биоты.
Задачи ЕЭМ:
1. оперативный контроль экологического, социального, медико – биологического состояния окружающей среды;
2. выявление факторов экологического неблагополучия региона;
3. характеристика фактического состояния окружающей среды;
4. подготовка и обобщение информации;
5. сбор, систематизация и хранение объективной информации о состоянии окружающей среды, здоровье населения;
6. выработка решения, направленного на улучшение состояния окружающей среды.
При разработке ЕЭМ необходимо знать:
- источники, поступления загрязняющих веществ в окружающую среду;
- процессы переноса загрязняющих веществ;
- процессы ландшафтно – геохимического перераспределения загрязняющих веществ;
- данные о состоянии антропогенных источников эмиссии.
Основы охраны окружающей среды
Задачей природоохранного законодательства является регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы в целях сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей. Правовые основы охраны окружающей среды установлены Законом Российской Федерации «Об охране окружающей среды», а также Федеральным законом «Об отходах производства и потребления».№ 80-ФЗ.
Основные принципы охраны окружающей природной среды характеризуются:
- приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;
- научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
- рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
- соблюдением требований природоохранного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;
- гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранных задач;
- международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.
Объекты охраны окружающей среды.
Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения подлежат:
- естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы;
- земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты;
- государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
Компетенция органов власти и управления. Основные направления государственной политики в области охраны окружающей природной среды, государственная экологическая программа, правовые основы регулирования отношений в области охраны природной среды определяются законодательными органами. Реализацию государственной экологической политики осуществляет Правительство РФ.
Комплексное управление в области охраны окружающей природной среды в Российской Федерации, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны природной среды и использования природных ресурсов, координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в этой области возложены на государственный орган РФ по охране окружающей природной среды.
К компетенции данного органа относятся:
- государственный контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, природных ресурсов, континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации, а также за соблюдением норм экологической безопасности;
- организация мониторинга окружающей природной среды;
- утверждение нормативов, правил, участие в разработке стандартов по регулированию использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды от загрязнения и иных вредных воздействий;
- осуществление государственной экологической экспертизы;
- обеспечение экологической информацией населения;
- выдача разрешений на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, использование природных ресурсов;
- ограничение или приостановление деятельности предприятий и иных объектов, если их эксплуатация осуществляется с нарушением природоохранного законодательства, лицензий на использование природных ресурсов, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ;
- предъявление исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранного законодательства.
К ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды относятся:
- определение основных направлений охраны окружающей природной среды и утверждение территориальных экологических программ;
- учет и оценка природной среды, состояния природных ресурсов, учет экологически вредных объектов, ведение кадастровой документации;
- учет и оценка объемов образующихся отходов производства и отработанных продуктов на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных на территории региона;
- планирование охраны окружающей природной среды, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных программ;
- координация природоохранной деятельности органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций;
- координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, проведение экологической экспертизы проектов;
- государственный экологический контроль, принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности объектов, не отвечающих требованиям природоохранного законодательства;
- запрещение строительства экологически вредных объектов;
- дача разрешений на право использования природной среды и ее ресурсов, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку, складирование и захоронение отходов;
- организация сброса и рекуперация (регенерация) производственных и бытовых отходов;
- организация особо охраняемых природных территорий;
- организация экологического воспитания, образования и просвещения;
- обеспечение населения необходимой экологической информацией.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
