Главная » Юристу »
Административно-правовая характеристика механизма реализации права на обращение
Административно-правовая характеристика механизма реализации права на обращение
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. Связаться с автором
Взаимоотношения государства и личности важнейшая проблема конституционных отношений, которая носит многоаспектный характер. Однако необходимо рассмотреть лишь некоторые из них, а именно взаимоотношения между государством и личностью через механизм реализации права граждан на обращение.
Исследуя проблемы, связанные с реализацией права на обращение, обращаем внимание на тот факт, что данная категория традиционно характеризуется либо исключительно с точки зрения интересов государства, его органов, либо с субъективной точки зрения конкретного исследователя. Необходимость же рассмотрения механизма реализации права граждан на обращение носит объективный характер, так гак от его эффективности зависит результат деятельности и индивида, и государства в целом.
Вместе с тем, как правильно отмечала М В. Карасева: «Проблема исследования механизма реализации конституционных прав личности относится к числу малоизученных», К сожалению, еще четко не сформулирована сама концепция этой проблемы. В этой связи разные авторы неоднозначно подходили к ее освещению. Так, В.И. Ремнев прямо не связывал механизм реализации права на обращение с административным производством по рассмотрению жалоб, но обращал внимание на то, что: «Хорошо развитое административное производство всемерно способствует развитию личной инициативы и личной заинтересованности граждан, без чего государственная власть не сумеет уловить мелкие, но каждодневные нарушения закона, которые допускаются в процессе исполнительной и распорядительной деятельности государства».
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Эту же идею подтверждает и расширяет В.В. Мальков, уже напрямую связывая механизм реализации права обращения с административным производством: «административное производство по жалобам и заявлениям предполагает наличие четкой организации и определенного порядка при разрешении этих видов обращений трудящихся», «где результат рассмотрения обращения, зависит не только целиком и полностью от действий государственных органов, но и от действий гражданина».
В современной юридической литературе реализация права на обращение связывается с тремя составляющими понятием реализации, механизмом реализации, гарантиями реализации.
Причем, как определяла содержание юридического механизма в целом М. В. Карасёва: «... под юридическим механизмом реализации конституционного права на обжалование следует понимать систему его перевода в жизнь, функционирующую в рамках общего правоотношения между гражданином и государством, и включающую в себя средства реализации, характеризующиеся определенными способами реализации, а также стадии (звенья), на которых эти средства срабатывают».
Интересной, на наш взгляд, является и точка зрения Ю.Н. Алистратова, который в механизме реализации субъективного права на обращение, выделяет следующие положения:
• основные принципы правового механизма реализации субъективного права на обращение;
• нормативно-правовое регулирование публичных форм реализации гражданами конституционного права на обращение;
• нормативно-правовое регулирование механизма реализации права граждан на обращение в административном порядке;
• правовые гарантии реализации субъективного права на обращение.
Необходимость четкого взаимодействия механизма реализации права граждан на обращение с административным процессом отмечается и в работах Н.Ю. Хаманевой: «...отсутствие четких процессуальных правил отрицательно сказывается на механизме реализации прав граждан, и в частности, права на подачу обращений».
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что механизм реализации права на обращение в максимальной степени зависит от административной деятельности государства.
Но при этом, не стоит недооценивать в этом механизме место и роль самого индивида, на что совершенно справедливо обращают внимание ряд исследователей. Так, Н.И. Матузов утверждает, что: «...выработаны дефиниции, суть которых заключалась в предоставлении личности определенной правовой возможности..., предполагающей для субъекта, прежде всего возможность совершения собственных положительных действий, возможность пользоваться определенными социальными благами и ценностями, возможность требовать от других лиц выполнения ими своих обязанностей перед управомоченным лицом, возможность защитить свое право с помощью предусмотренного законом механизма». Подобную точку зрения высказывал ранее и Н.В. Витрук, который не сводил акт реализации права к поведению его носителя лишь на стадии непосредственного пользования, связанного с конкретными правоотношениями. «...Такой подход допустим при выделении главного, основного в содержании реализации прав личности, но недостаточен с точки зрения полноты и всесторонности характеристики их осуществления. Реализация прав и свобод здесь зависит в основном от самой личности».
При всем при этом, определенное число прав личности, хотя и имеются все фактические основания для их реализации, не может быть осуществлено личностью без издания компетентными органами соответствующих актов применения. При подобном положении дел речь не столько о способности, сколько о возможности человека действовать. Одних способностей для свободы и отстаивания своих прав недостаточно, необходимы и соответствующие условия. Поэтому более широкая категория возможностей в данном случае принципиально точнее: она содержит указание на то, что необходимо учитывать не только субъективные свойства личности, но и объективные обстоятельства, в которых ей приходится действовать.
Личность в любом правовом пространстве быстро адаптируется и добивается своих прав и свобод, создавая новые общественные отношения, которые требуют правового регулирования, зачастую игнорируя интересы самого государства.
Именно тогда в действие вступает механизм ограничения прав и свобод личности, который обеспечивается нормативной базой, принципами законности, целесообразности, необходимости, механизмом реализации нормы права и так далее. Сложившаяся многолетняя система в решении данного вопроса позволяет утверждать, что обеспечение и защита механизма ограничения прав и свобод человека больших затруднений ни политического, ни социального, ни экономического характера у государства не вызывают. Более того, явная приоритетность общественного, и решение любого вопроса только в интересах государства является характерной чертой российской действительности. Вместе с тем, следует отметить, что такое сложное надстроечное явление, как юридическое пространство, должно представлять собой не только противопоставление, но и гармонию, где и данный механизм постоянно совершенствуется, обновляется в интересах личности.
Исходя из логики ст. ЗЗ Конституции Российской Федерации, а также действующей нормативно-правовой базы, предлагается рассмотреть механизм реализации прав граждан на обращение с точки зрения единой системы. В данную систему необходимо включить: реализацию индивидуального права на обращение; реализацию коллективного права на обращение; реализацию позитивного права на обращение; реализацию права на обращение органами местного самоуправления. Не забывая о принципиальной позиции противопоставления субъектов правоотношений: индивид и коллективная форма индивидов, с одной стороны, государственные органы и органы местного самоуправления с другой.
Для более точного понимания механизма реализации права на обращение рассмотрим его составляющие элементы.
Первый из них индивидуальный механизм реализации права на обращение.
Под ним понимается мотивация, деяние (действие-бездействие), удовлетворение результатом, последствий связанных с конкретным индивидом, т.е. существует индивидуальный механизм реализации каждого конкретного вида прав, который остро нуждается в четком выявлении стадий и способов реализации конкретного вида, субъективных прав.
Ряд авторов связывают механизм обращения с процессом и процедурой обращений, другие выделяют связь механизма реализации прав и свобод с применением правовых норм, третьи указывают на наличие определенных принципов регулирования механизма реализации и т.д.
В определённой степени, наиболее точно, определяет подходы к анализу механизма реализации индивидуального права В.Б. Исаков, который под индивидуальным регулированием " понимает: «...конкретизацию юридических норм участниками правовых отношений решение ими юридически значимых вопросов, которым законодатель не дал исчерпывающей нормативной регламентации. Индивидуальное регулирование осуществляется на основе норм и принципов права, но неизбежно допускает известную долю свободного усмотрения».
Индивидуальный механизм реализации права на обращение можно обозначить и как личностный механизм реализации права на обращение, т.к. под индивидуальным регулированием в некоторых случаях понимается регулирование какого-либо конкретного отношения или нормативно-правового акта в отношении отдельного индивида через деятельность государства или органов местного самоуправления. В этом случае индивид из субъекта механизма реализации права на обращение превращается в объект данного механизма.
Позволим себе выделить ряд элементов, из которых, по нашему мнению, может состоять личностный механизм реализации права на обращение:
• возникновение мотивации обращения.
• цель действия.
• выбор адресата обращения.
• выполнение требований обращения.
• акт обращения как акт личностного действия.
• ответственности за содержание обращения.
• возможность воспользоваться (или «не») конечным результатом обращения.
Необходимо отметить, что при рассмотрении жалоб (и только их) допускается присутствие самого индивида. Что же касается других видов обращений (предложений, заявлений, ходатайств и т.д.) присутствие гражданина при их рассмотрении не предусмотрено законом.
В этой связи выделим ряд принципиальных положений:
• отсутствие запрета в законе не исключает возможность присутствия гражданина при рассмотрении различных видов обращений, может реализоваться в немедленном принятии решения, как коллегиального органа, так и единоличного, т.е. в самой процедуре приема граждан;
• присутствие гражданина при рассмотрении любого вида обращения с разрешения или санкции компетентного органа;
• сам факт присутствия предполагает наделение гражданина правами и обязанностями, что позволяет заявителю не только физически присутствовать, но и участвовать в рассмотрении личностного обращения, превращая тем самым конкретного человека из безучастного статиста, лишенного возможности аргументировать свою позицию, субъектом правоотношений.
Подобный подход призван изменить порочную практику рассмотрения обращений и принятия решений при «закрытых дверях».
Гражданин знакомится с решением по обращению, и его дальнейшее участие в этом механизме будет зависеть от того, насколько он им удовлетворен.
В случае удовлетворения укажем следующие элементы:
В случае, когда обратившийся гражданин не удовлетворен результатом, мы выделяем другие элементы:
• неудовлетворенность интереса, сохранение мотивации действия;
• выбор нового адресата обращения;
• сбор дополнительной информации в подтверждение и дополнение обращения;
• привлечение юридической помощи;
• отказ от любых новых действий при сохранении неудовлетворенности интереса.
Последовательность элементов механизма личностного обращения может видоизменяться в зависимости от того, насколько интерес индивида удовлетворен: полностью, частично и т.д. Сам механизм реализации позволяет рассмотреть реализацию как процесс, имеющий конкретные формы, способы, средства и стадии осуществления.
Начало процесса обращения можно связать с моментом подачи письменного обращения с соответствующей регистрацией, либо устного обращения конкретному адресату. Но поскольку в Конституции Российской Федерации есть ст.2; ст.17; ст.18, то началом процесса обращения можно считать возникновение интереса или мотивации начала действия личности.
Различные виды обращений граждан имеют и различные процедуры реализации. Например, предложение обращение, которое находится в постоянном процессе даже в случае удовлетворения интереса обратившегося, т.к. совершенствованию нет предела.
Так, в законе Республики Беларусь «Об обращениях граждан», под предложениями понимаются обращения граждан, «направленные на совершенствование нормативного регулирования общественных отношений, путем принятия новых актов законодательства или внесения изменений в действующие акты законодательства, улучшение деятельности учреждений, организаций, органов и предприятий».
Подобная статья имеется и в Законе Украины «Об обращениях граждан», где сказано: «Предложение (замечание) обращение граждан, где высказывается совет, рекомендации относительно деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов всех уровней, должностных лиц, а также высказываются мнения об урегулировании общественных отношений и условий жизни граждан, совершенствовании правовой основы государственной и общественной жизни, социально-культурной и иных сфер деятельности государства и общества».
Жалоба, как особый вид обращения, предполагает достижение определенного результата, но может быть представлена в дальнейшем развитии процесса в соответствии с ч. 3, ст.46 Конституции Российской Федерации, где указано, что каждый вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».
Стадии процесса, отдельные элементы механизма могут иметь определенную последовательность или применяться в соответствии с объективной или субъективной необходимостью. Устанавливая определенный порядок, можно говорить о процедуре обращения, т.е. об обязательности наличия конкретных стадий процесса, их последовательности и действия механизма каждой отдельной стадии. Реализация права на обращение может завершиться фактом регистрации данного обращения органом государственной власти или органом местного самоуправления, другое же потребует тщательной подготовки, длительного сбора необходимой информации, создания компетентного органа для проверки обращения и его реализации.
Определив основные элементы механизма личностного обращения, необходимо наполнить их юридическим содержанием, те. Нормативно-правовым регулированием Ряд авторов убеждены в том, что правовое регулирование определяет юридический механизм обращения.
Разумеется, очень хорошо, когда индивид прекрасно осведомлен о своем праве на обращение, применяет его в своей практике, точно знает нормативно-правовое регулирование всего механизма обращения. Но опыт государственной деятельности и общественного устройства показывает, что не всегда можно полностью проследить, предусмотреть и отрегулировать все общественные отношения, не ущемляя личностных прав и свобод гражданина. Множество критических материалов в средствах массовой информации свидетельствуют о том, как трудно подчас гражданину реализовать свое конституционно? право на обращение, на критику, на обжалование. И здесь можно разделить точку зрения М.В. Карасевой: «... это во многом объясняется тем, что гражданин далеко не всегда четко представляет весь процесс реализации того или иного трава, все те действия, которые он может предпринять, все этапы которые может пройти, для претворения этого права в жизнь».
В современной Конституции Российской Федерации четко сформулировано, что все основные права и свободы человека и гражданина имеют прямое действие. Но этот принцип направил ряд исследователей в другую крайность, породив в их сознании идею о том, что все записанные в Конституции права и свободы действуют непосредственно и для их осуществления не надо создавать специальный механизм их реализации.
Подобная точка зрения приемлема, по справедливому замечанию Л. Д Воеводина: «...Для фактического пользования ими вполне достаточно, чтобы в стране поддерживался твердый и эффективный общественный порядок и незыблемая законность (верховенство закона)».
Насыщение механизма реализации необходимо начинать с закрепления принципов права. В юридической литературе под механизмом реализации права понимается: механизм правового регулирования, правозащитный механизм, регулирование правового механизма, механизм право применение и т.д.
Механизм реализации права раскрывается «...через упорядоченность, структуру (субъекты, объекты, характер связей между ними), разнообразные социальные и юридические факторы, формы, способы, условия и гарантии осуществления конституционных норм в соответствии с демократическими процедурами, принципами законности и социальной справедливости».
Говоря о принципах, применяемых личностью при реализации права обращения, имеется в виду и позиция личности, и позиция государства, и основополагающие начала, на которых строятся отношения между участниками процесса реализации права.
Необходимо согласиться с Ю.Н. Алистратовым, который отмечает: «...что право граждан на обращение является комплексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть ограничено одним нормативным актом. Представляется необходимость выделить те правовые принципы, которые должны лежать в основе всего механизма реализации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотношений».
Общепризнанные принципы и нормы международного права, право на свободу и личную неприкосновенность, право на судебную защиту, являются личными неотчужденными правами каждого человека, вне зависимости от наличия у него гражданства какого-либо государства. Следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации. Следовательно, право обращения может быть использовано различными категориями населения страны, но достижение реализации интереса будет осложнено, если речь идет о политических правах, или правах, которые не охватываются международным договором России.
Следующий принцип личностного механизма права обращения принцип свободы подачи обращений, смысл, которого состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в государственные органы и органы местного самоуправления любые по содержанию обращения, которые не противоречат закону. Обращение гражданина должно быть вне принуждения со стороны иных лиц, реализующих свой интерес, а также при отсутствии преследования в связи с обращением.
Затем следует принцип свободного выбора формы и вида обращения, который полностью определяется самим гражданином, как впрочем, и выбор органа обращения (территориальный, ведомственный, суд и т.д.).
Необходимо выделить и принцип преимущественного права гражданина в механизме личностного обращения, который предполагает, что если гражданин обратился, выразив тем самым свой интерес, то он имеет если не право на его удовлетворение, то право на его обязательное рассмотрение. Если же это невозможно, то государственные органы, или органы самоуправления, должны доказать и аргументировать свою неспособность в разрешении конкретного обращения. На практике же, к сожалению, обратившийся, как правило, не только сам занимается сбором информации, но и полностью берет на себя многие функции тех самых органов, куда было направлено обращение, данная ситуация возникает потому, что интерес в полном удовлетворении права обращения предусмотрен только со стороны обратившегося. Принцип же равенства в этом вопросе не может быть однозначно применен исходя из содержания ст.2 Конституции Российской Федерации.
Далее обозначим принцип равноправия, который выводим из п.1 ст.19 Конституции Российской Федерации «Все равны перед законом и судом». Хотя очевидны все сложности применения данного принципа, когда необходимо учесть возраст, образованность, наличие средств, знание языка и т.д.
Большую роль играет и принцип конфиденциальности, который необходим при взаимоотношениях двух сторон: гражданина и органов государства; гражданина и органов местного самоуправления, которые должны строиться на доверительной основе. Однако полной конфиденциальности достичь практически невозможно. Этот принцип нормативно закреплен в отношении частной жизни, либо по мотивированной просьбе обратившегося лица, не разглашать сведений о физичности и местонахождении. Более того, разглашение сведений, ставших известными в связи с рассмотрением обращений граждан, а также иные нарушения законодательства об обращениях граждан влекут ответственность должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации и местными законами субъектов Российской Федерации.
Отметим и принцип территориальности обращения, суть которого состоит в том, что рассмотрение материалов проверки определенных фактов происходит по месту их свершения или обнаружения. Как правило, это приносит массу забот не только самому обратившемуся, но и органам власти при сборе информации и установлении обстоятельств. Обращение принимается по месту нахождения обратившегося, а вот адресат, используя свое право на инициативу, может обязать органы и должностных лиц по официальным запросам представить акты, документы, материалы, имеющие значение для рассмотрения обращений граждан, по месту нахождения интереса обратившегося.
Не менее важен и принцип срочности рассмотрения обращения, который предполагает обязательное установление сроков принятия обращения, промежуточного срока работы с ним, максимально возможного срока полной реализации личностного права обращения. Принципиальное значение имеет установление объективного, оптимального срока в интересах обратившегося, а не попытка установить срок произвольный, допускающий множество отсрочек.
Существуют и упрощенные формы реализации обращений граждан на уровне контакта человека и органа государства, в результате чего в максимально короткие сроки, которые обусловлены лишь техническим действием, достигается реализация обоюдного интереса. В качестве примера приведем Положение о порядке обмена денежной наличности физическим лицом в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 822 «Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен» № 1661: «... При обращении в расчетно-кассовый центр физическое лицо предъявляет в кассу имеющиеся у него денежные знаки старого образца. Кассир принимает указанные денежные знаки в сумме, кратной одной копейке в новой нарицательной стоимости, проверяет их платежность, подчеркивает общую сумму в новой нарицательной стоимости и на эту сумму выдает физическому лицу банкноты и монету Банка России. При обращении физического лица в расчетно кассовый центр для обмена денежных знаков старого образца не требуется предъявления им письменного заявления или иных документов».
Учитывая вышеизложенное, позволим себе утверждать, что требуется федеральный закон, который бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разрешения обращений граждан в органы исполнительной власти государственного и муниципального уровня. Причем, порядок реализации права обращения гражданина следует закрепить в нормативных актах подзаконного характера (Постановление Правительства Российской Федерации или Указом Президента Российской Федерации).
Порядок реализации и организации приема, рассмотрения и принятия решения по обращению на региональном уровне (используя варианты территориальности и наличия органов местного самоуправления) в законе субъекта Российской Федерации.
Что же касается личностного механизма реализации права на обращение, то его можно сформулировать, как совокупность отдельных стадий, способов, средств, приемов, имеющих определенный порядок, который установлен на конкретных правовых принципах, закреплённых нормами права.
Определив личностный механизм реализации права на обращение, логически оправданно перейдем к рассмотрению механизма реализации коллективного права на обращение. Конституция Российской Федерации впервые закрепила право на подачу коллективного обращения. Однако ранее данная проблема неоднократно поднималась многими исследователями.
Так, В.И. Ремнев выделял два момента, на которые следует обратить внимание:
• жалобы могут быть поданы не только конкретным лицом, но и группой физических лиц и разрешаются на равных основаниях с жалобами индивидуальными;
• обращения органов государства с требованиями защиты прав и законных интересов граждан могут являться жалобой, причем поступление подобной жалобы влечет такие же правовые последствия, как и поступление жалобы непосредственно от гражданина.
Практику подачи коллективных видов обращений отмечает и А.С. Загребельный, при этом, указывая, что они требуют повышенного внимания со стороны должностных лиц. Предостерегая от ситуации, когда: «...податели просьбы, ошибочно полагая, что коллективная жалоба более эффективна, чем индивидуальная, привлекают других лиц, стремясь таким путем своему сугубо личному обращению придать коллективный характер».
Некоторые исследователи, например Ю.Н. Алистратов, связывают коллективное обращение с гражданской законодательной инициативой, которая осуществляется в форме подачи петиций в представительные органы власти. Петиция это пока еще мало исследованная российской правовой наукой сфера проявления коллективной активности граждан, она имеет специфику своего проявления, при этом, не имея самостоятельного нормативно-правового регулирования, и, наконец, она непосредственно связана с деятельностью представительного органа власти и не может быть рассмотрена вне связи с ним. В данном вопросе нам больше импонирует позиция Н.Ю. Хаманевой, которая утверждает, что: «...коллективные обращения, подпадающие под действие Закона «Об обращениях граждан», не равнозначны петициям. В настоящее время едет разработка концепции федерального закона «О петициях», которые представляют собой разновидность коллективных обращений.
Однако они отличаются от них:
• процедурой оформления; они подаются от большего количества граждан (так, по Уставу г. Москвы за подписью не менее 10 тыс. граждан);
• по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни;
• в определенные инстанции и имеют еще ряд специфических особенностей.
Позволим себе отметить, что в Конституции Российской Федерации нет такого термина как «петиция», но есть термин «коллективное обращение».
Определенные трудности могут быть вызваны в связи с четким определением круга органов, на рассмотрение которых можно подавать петиции и подведомственность петиций с точки зрения их содержания. В настоящее время «...законодательно решен вопрос о петициях на уровне субъекта федерации. Однако на федеральном уровне пока налицо правовой вакуум. Видимо, настало время начать подготовку Федерального закона «О петициях». Правомерно рассмотрение и точки зрения В.М. Савицкого и И.А. Ледях о том, что: «...каково качество законов таково и качество жизни. Значит, прежде чем принять закон, надо спросить о нем людей. Обнародование проекта естественное начало участия населения в законотворческом процессе».
Определенный теоретический и практический интерес вызывает и вопрос о назначении коллективного обращения, высвечивая те общественно значимые проблемы, которые затрагивают интерес не одного, а нескольких граждан.
Коллективное обращение выражает и интерес самого государства в плане обратной связи или народной инициативы. Носителем инициативы права направлять коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления обладают группы граждан, не менее двух человек тогда, когда реализуется конкретный общественный интерес или наиболее важный вопрос требует безотлагательного решения, имеет место нарушение или ущемление прав определенной группы индивидов, есть необходимость реализовать интерес государства или органов самоуправления в порядке, установленном нормативно-правовым актом, при полной гласности и отсутствия любого принуждения.
Необходимо отметить, что механизм реализации коллективного права граждан на обращение во многом совпадает с действием механизма реализации личностного права граждан на обращение.
Вместе с тем, можно предложить следующие принципы:
• всеобщность;
• свобода в соединении в общественные группы и подачи обращения;
• выбор формы и вида обращения;
• равенство интересов общественного, государственного и личного;
• равенство всех общественных форм организованности индивидов;
• территориальность обращения;
• строгое соблюдение сроков рассмотрения обращений.
Говоря о правовом регулировании механизма реализации коллективного права на обращение, отмечаем, что оно не нашло отражения на федеральном уровне, и крайне редко освещается в региональных законах.
Анализ имеющихся законов субъектов Российской Федерации об обращениях граждан, позволяет сделать вывод, что и здесь отсутствует полное регулирование отношений, связанных с направлением коллективных обращений, а также не разработан механизм регулирования коллективного обращения.
Вместе с тем, изучение практики разработки нормативно-правовой базы такого явления, как обращения граждан на Федеральном и местном уровнях, не только полезно эмпирически, но и перспективно теоретически.
Особо следует остановиться на позитивном механизме реализации права граждан на обращение. Действующее законодательство об обращениях граждан устанавливает пределы действия нормативно-правовой базы, т.е. либо указывает конкретные отношения по определенному предмету, либо не указывает эти отношения, но определяет предмет регулирования.
В дальнейшем исследовании, дабы исключить путаницу, не применяем термин «административное производство», но применяем «позитивное производство».
Исходим из того, что все права и свободы человека в юридической традиции представлены двумя основными направлениями:
• естественно-правовые теории, рассматривающие права человека как неотъемлемые, естественные, вытекающие либо из разума, либо из Божественной воли, либо из природы самого человека;
• позитивистское направление, понимающее права человека, как категорию, установленную государством.
Р.А. Мюллерсон утверждает, что «...в первом случае закон лишь фиксирует уже существующие права и свободы, во втором создает их».
Развитие этой идеи находим у Касса Р. Санстейна, который считает, что «...Разграничение между позитивными и негативными правами часто зависит от некоего не сформулированного суждения о том, что обычно люди получают от государства, что должны получать, а не того, требуется для этого или не требуется государственная помощь и поддержка».
Частое употребление термина «административное производство» в нашей стране традиционно связано с процедурой обжалования, а не с обращением, поэтому он больше подходил по своему механизму действия. Но ситуация изменилась, когда был принят Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, после чего применение термина «административный процесс» резко снизилось.
В настоящее время определяем действия органов государства и органов местного самоуправления, связанные с реализацией права граждан на обращение, как позитивный процесс, который предполагает и наличие позитивного механизма реализации, и наличия нормативной базы. Что касается первого,то он может быть отражен в понятии «деловое обыкновение», т.е. тот механизм, который сложился на практике, апробирован на предмет удобства его использования, тем условием, что он применяется уже более чем длительное время.
А в отношении второго, на наш взгляд, необходимо рассмотреть ряд положений. Начнем с «Положения об отделе писем и приема граждан Администрации Президента Российской Федерации», утвержденном Президентом Российской Федерации № 770, а также ряда региональных законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы, связанные с обращениями граждан на территориальном уровне.
Сначала выделим составные части механизма реализации права обращения:
• организация приема устных обращений граждан;
• организация приема письменных обращений;
• регистрация поступивших устных и письменных обращений;
• рассмотрение обращений;
• направление обращений для рассмотрения компетентными органами и организациями;
• проверка содержания и объективности обращений;
• реализация обращений;
• контроль над рассмотрением обращений;
• анализ и обобщение вопросов, поднимаемых в обращениях;
• ведение текущего архива и информационно-справочная работа;
• организация работы с отдельными видами обращений.
Предложенный механизм реализации права на обращение детально охватывает все стадии позитивного процесса, но этого недостаточно, так как важно определить основные принципы его действия. В юридической литературе было высказано немало суждений по этому вопросу. Так, А.С. Загребельный в качестве таких принципов предлагает принцип инстанционности, обоснованности, справедливости, принцип сочетания личных и общественных прав, гуманизма и т.д.
Данный перечень можно пополнить рядом принципов, выделяемых Ю.Н. Алистратовым:
- гласность;
- обязательность разбирательства всех без исключения обращений граждан, в том числе и анонимных;
- объективность рассмотрения;
- подведомственность;
- комплексность подхода к рассмотрению обращений, законность.
Н.Ю. Хаманева считает не менее значимыми и принципы публичности, равенства сторон в процессе рассмотрения жалобы, экономичности процесса, ведения делопроизводства на языке, являющимся общепринятым, ответственности за надлежащее ведение производства.
Анализ различных точек зрения даёт основание для выделения основных принципов и обозначения их понимания:
1. Принцип законности наличие нормативно-правовой базы, регулирующей весь институт права обращения граждан, как на федеральном уровне, так и на региональных уровнях, точное исполнение требований закона на всей территории государства, а в некоторых случаях и за рубежом, всеми участниками отношений.
2. Принцип публичности основан на законе, уважительном отношении к личности, не исключает конфиденциальности, но и возможности гласности, если это не противоречит интересам обратившегося лица.
3. Принцип объективности равенство по юридической значимости, представленных при обращении доказательств, которые собраны только легитимным путем, а также данные, полученные при проверке и рассмотрении обращений.
4. Принцип инстанционности означает, что обращение должно быть направлено в тот орган или тому лицу, в ведении которого находится возможность полной реализации данного обращения, как по предмету обращения, так и по территории, которая обслуживается данным органом власти.
5. Принцип общественной гуманности при определенном равенстве правового положения участников отношений, правовое положение органов государства, реализующих право обращения, имеет преимущество перед иными органами государства, а в некоторых случаях, и правового положения обратившегося. Это связано с тем, что органы государства призваны решать проблемы не только отдельно взятого индивида, а в целом всех граждан России.
6. Принцип единого, официально признанного языка это требование вытекает из п.1, ст.68 Конституции Российской Федерации. Реализация права на обращение во всех его формах происходит на русском языке, что же касается республик, входящих в состав Российской Федерации, то здесь производство при рассмотрении обращений граждан ведется на двух языках русском и национальном, что зафиксировано в п.2, ст.68 Конституции Российской Федерации. В некоторых источниках данное положение понимается как возможность вести производство на территории национальной республики только на национальном языке.
7. Принцип комплексного подхода при разрешении обращений предполагает дееспособность органов государства разрешить любой вид обращения в рамках федерального закона, индивидуальный, нестандартный подход к каждому обращению.
8. Принцип экономичности процесса предполагает сокращение времени принятия, рассмотрения и разрешения обращений граждан, а также готовность органов власти подключить к этому процессу весь свой технический, организационный, интеллектуальный и т.д. потенциал.
9. Принцип контроля предполагает подконтрольность всех органов, включенных в механизм реализации права обращения, в соответствии с их рангом и иерархией.
Вместе с тем, необходимо отметить, что: все принципы находятся в диалектической взаимосвязи, взаимопроникая, и дополняя друг друга; все принципы в разной мере применяются на любой стадии позитивного механизма; все принципы должны найти свое отражение, как в текущем законодательстве, так и в перспективном.
В Российской Федерации есть орган государства, который призван заниматься исключительно обращениями граждан это Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан, который не только реализует право на обращение, но и выполняет многие другие функции, в частности, координационные. «...В приемные Администрации Президента и Правительства России обратились свыше 33 тысяч человек. Им давались соответствующие разъяснения и консультации, оказывалась помощь в разрешении имеющихся проблем. Осуществлен ряд мероприятий по совершенствованию форм и методов работы с обращениями граждан в федеральных и местных органах власти. С этой целью была организована проверка ее состояния в 20 субъектах Федерации и в 19 федеральных министерствах и ведомствах. Проверка показала, что во многих из них управленческие решения все чаще принимаются с учетом изучения мнения населения. Больше стало проверяться жалоб с выездом на место. Как следствие доля взятых управлением на контроль заявлений, по которым приняты положительные решения или соответствующие меры по устранению недостатков, выросла с 30 до 37%».
По мнению М.А. Миронова управление выполняет функцию «зондирования» общественного мнения, выявления в нем новых течений, оперативного информировании властей. Но главным является умение увидеть «...за отдельным негативным явлением тенденцию, сработать на «опережение», устранение ее причин, а это уже обязанность власти в демократическом государстве».
О целесообразности создания единого организационного центра по руководству всей работой по разрешению жалоб и заявлений, контролированием этим участком деятельности органов государственного управления указывал В.В. Мальков.
Изучение нормативно-правовой базы регионального законодательства позволяет утверждать, что в большинстве своем все подразделения администраций органов государства на региональном уровне и на муниципальном, ориентируются на механизм, предложенный на федеральном уровне.
Подводя итог характеристике позитивного механизма реализации права на обращение, предлагаем определить его как специфическую деятельность органов государства, построенную на определенных принципах, урегулированную нормативно-правовыми актами. Цепью, которой, является максимально полная реализация права граждан на обращение, контроль и анализ конечного результата для наиболее полного удовлетворения потребностей обратившихся граждан и предотвращения их повторных обращений.
Реализация конституционного права граждан на обращение немыслима вне органов местного самоуправления.
В настоящее время реализация права на обращение это одна из возможностей для населения инициировать любые социальные изменения в соответствии со своими интересами. И здесь большую роль призваны сыграть органы местного самоуправления, которые, по мнению Е.С. Шугриной, являются», основой конституционного строя, основополагающим принципом организации власти». Именно они призваны объединить людей, превратив их в общность с близкими каждому целями. Органы местного самоуправления являются неотъемлемым признаком демократического государства, нижним уровнем управления, школой политических лидеров.
Определим принципы реализации права обращения органами местного самоуправления:
• принцип территориальности, который означает, что органы местного самоуправления рассматривают обращения граждан, проживающих на территории данного самоуправления, равно как и обращения граждан, не проживающих на данной территории, но содержание которых связано с предметами ведения данной территории или самоуправления на данной территории;
• принцип самобытности, который означает, что механизм реализации права обращения учитывает национальные, исторические, религиозные и другие особенности местных сообществ;
• принцип самостоятельности, который означает, что органы местного самоуправления сами определяют механизм реализации права на обращение, за ними признаются собственные полномочия, не только организационные, но и экономические, финансовые;
• принцип сочетания интересов, который означает, что при реализации права на обращение объективно рассматриваются вопросы, которые выражают не только интересы индивида, но и общества в целом.
При правовом насыщении механизма реализации права обращения граждан необходимо учесть следующие положения:
• закрепление права на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам его;
• закрепление обязанности органов местного самоуправления и должностных лиц в даче ответа по существу обращения в течение одного месяца;
• закрепление возможности установления административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам органов местного самоуправления.
• обязанность руководителей органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, общественных объединений обеспечивать необходимые условия для быстрого и эффективного рассмотрения обращений граждан, личного приема граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующих органов;
• обязанность проводить личный прием руководителями и другими должностными лицами, граждан в дни и часы, доведенные до их сведения;
• обязанности регистрации обращений граждан, изложенных в письменной или устной форме на личном приеме, полученные по почте, телеграфу или иным путем;
• обязанность организации работы по рассмотрению обращений граждан, а также ведение личного приема через специально образуемые органы и структурные подразделения (приемные), деятельность которых определяется соответствующими положениями, органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Закрепление положений, связанных с реализацией права на обращение граждан в органы местного самоуправления, находим практически во всех имеющихся законах, уставах и конституциях субъектов Российской Федерации, где фиксируются как общие принципы механизма реализации права на обращение, так и отдельные статьи, регулирующие отношения, связанные с данным механизмом.
Анализируя вышеизложенное можно сделать вывод: механизм реализации права на обращение в органы местного самоуправления, представляет собой вед деятельности, состоящей из определенных процедур, способов и этапов, направленной на оказание помощи в реализации права на обращение граждан, в соответствии с нормами права, закрепленными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, региональным законодательством, а также исторически сложившимися традициями и национальными обычаями.
В период социальной трансформации российского общества произошло существенное обновление механизма обращений. Формируются новые, более эффективные каналы для их передачи, что связано, прежде всего, с увеличением числа формальных и неформальных организаций, которые начинают использоваться для этих целей. Примером является создание межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, представляющих собой добровольные объединения республик, краев, областей и автономных округов, в их числе и ассоциация областей Уральского региона. Созданные с целью горизонтальной кооперации ретонов, они, по существу, выполняют функцию подачи коллективных обращений от региональных руководителей высшим правительственным чиновникам, которые присутствуют на встречах ассоциаций. Все эти вопросы требуют научного осмысления, что поможет не только обобщить имеющуюся практику, но и совершенствовать как сам механизм реализации права на обращение, так и его нормативную базу.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
